Реалізація принципу публічності та прозорості бюджетної системи

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Реалізація принципу публічності та прозорості бюджетної системи

Парпан У.М.

доктор юридичних наук, доцент професор кафедри адміністративного та інформаційного права, Національний університет «Львівська політехніка»

Слюз А.Я.

Генеральний директор ДП «Львівстандартметрологія», аспірант економічного факультету Львівського національного університету ім. І. Франка

Анотація

нормативний акт бюджетний правовий

У статті розглядається чинні нормативних актів, що визначають реалізацію бюджетно-правового принципу публічності та прозорості, а також особливості окремих форм такої реалізації. Принцип публічності та прозорості розглянуто як обов'язок органів державної влади взаємодіяти з громадянами та їх об'єднаннями на умовах інформаційної публічності та прозорості, організаційної відкритості та доступності, підконтрольності. Зміст принципу публічності та прозорості утворює комплекс прав і обов'язків громадян і повноважень органів державної влади, які реалізуються у процесі взаємодії. Запропоновано внесення пропозицій щодо вдосконалення правового регулювання при реалізації органами виконавчої влади принципів бюджетної системи, зокрема, принципу прозорості та публічності з метою підвищення ефективності та результативності бюджетного процесу у сучасних економічних умовах. Наукова новизна дослідження полягає в тому, що науці бюджетного права на основі проведеного комплексного аналізу охарактеризовано засади правового регулювання реалізації принципу публічності та прозорості у сфері бюджетних відносин, які сприятимуть подальшому розвитку інтеграції і диференціації чинного фінансово-бюджетного законодавства. Матеріали дослідження можуть бути застосовані при підготовці навчальних програм, навчальних посібників і коментарів, що торкаються проблем правового регулювання реалізації принципів у сфері бюджетних відносин, у процесі викладання навчальних дисциплін «Фінансове право України», «Бюджетне право України», у юридичних вишах.

Ключові слова: принципи бюджетної системи, принцип прозорості та публічності, органи виконавчої влади, бюджетний процес.

Annotation

The article considers the current regulations that determine the implementation of the budgetary and legal principle of publicity and transparency and the features of certain forms of such performance. The principle of publicity and transparency is considered as the duty of public authorities to interact with citizens and their associations in terms of information publicity and transparency, organizational openness and accessibility, controllability. The content of the principle of publicity and transparency forms a set of rights and responsibilities of citizens and powers of public authorities, which are implemented in the process of interaction. It is proposed to make proposals to improve the legal regulation in the implementation of the principles of the budget system by the executive authorities, in particular, the principle of transparency and publicity, in order to increase the efficiency and effectiveness of the budget process in modern economic conditions. The scientific novelty of the study is that the science of budget law, based on a comprehensive analysis, describes the principles of legal regulation of the principle of publicity and transparency in the field of budget relations, which will further develop integration and differentiation of current fiscal legislation. Research materials can be used to prepare curricula, manuals and comments on the problems of legal regulation of the implementation of principles in the field of budgetary relations, in the teaching of disciplines «Financial Law of Ukraine», «Budget Law of Ukraine» in law schools.

Keywords: principles of budget system, principle of transparency and publicity, executive bodies, budget process.

Вступ

Проблема вдосконалення діяльності органів державної влади перебуває в центрі уваги наукової громадськості та громадянського суспільства. Основним напрямом і резервом підвищення ефективності діяльності органів державної влади у бюджетній сфері вважається залучення громадян і структур громадянського суспільства для вирішення проблем розвитку держави. На виконання Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони прийнято ряд нормативно-правових актів у бюджетній сфері, спрямованих на підвищення. ефективності діяльності органів державної влади за рахунок залучення громадян та інститутів громадянського суспільства до їх діяльності, підвищення публічності та прозорості бюджетного процесу.

Значний вклад у розробку проблеми внесли вчені-правознавці: Ю. І. Аністратенко, Д. А. Бекерська, Л. К. Воронова, Е. С. Дмитренко, Л. М. Касьяненко, М. П. Кучерявенко, Т. А. Латковська, Т. О. Мацелик, Ю. В. Оніщик, Н. Ю. Пришва, І. В. Розпутенко, Л. А. Савченко, А. М. Чвалюк, Н. Я. Якимчук і інші вчені. Однак, незважаючи на досягнутий прогрес у справі правового регулювання реалізації принципу публічності та прозорості у бюджетній сфері, доцільно зазначити відсутність системності існуючого нормативно-правового регулювання, що у певній мірі пов'язано з недостатнім теоретичним опрацюванням основ цієї системності.

Метою статті є аналіз реалізації принципу публічності та прозорості бюджетної системи.

Результати

Фінансова діяльність органів виконавчої влади - одна з важливих функцій держави, а бюджетний процес - її невід'ємний елемент. Бюджетна система України ґрунтується на ряді принципів серед яких принцип публічності та прозорості. Державний бюджет України та місцеві бюджети затверджуються, а рішення щодо звіту про виконання приймаються Верховною Радою України, Верховною Радою Автономної Республіки Крим та відповідними радами [1, с. 132-133];

Бюджетний кодекс України (далі - БК України) визначає бюджетний процес як регламентовану законодавством України діяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування і інших учасників бюджетного процесу по складанню та розгляду проектів бюджетів, затвердження та виконання бюджетів, контролю за виконанням, здійснення бюджетного обліку складання, зовнішньої перевірки, розгляду та затвердження бюджетної звітності.

Всі перераховані стадії нормативно визначені. Їх зміст і конкретні процедури повинні відповідати базовим вимогам - принципам бюджетної системи, одним з яких є принцип прозорості та публічності.

Доктринально його розглядають як вимогу обов'язкового інформування громадськості з питань бюджетної політики, складання, розгляду, затвердження, виконання державного бюджету та місцевих бюджетів, контролю за виконанням державного бюджету та місцевих бюджетів, опублікування у засобах масової інформації затверджених бюджетів і звітів про виконання, самих проектів бюджетів і процедур затвердження, повноту та доступність інших відомостей про витрати бюджетів, забезпечення порівнянності показників бюджету звітного, поточного та чергового фінансового року.

Змістовна компонента принципу прозорості та публічності у бюджетному процесі позначена сукупністю структурних елементів які нерозривно об'єднує: інформаційну гласність, організаційну відкритість і підконтрольність. Принцип прозорості та публічності можна вважати синонімом транспарентності тільки у випадку, якщо в зміст транспарентності включити три вищезгадані елементи.

Принцип прозорості та публічності реалізується на всіх стадіях бюджетного процесу всіх рівнів національної бюджетної системи. Однак форми реалізації мають певну специфіку. Ця специфіка обумовлена особливостями бюджетного процесу як багато стадійної діяльності уповноважених, метою та завданнями, які повинні бути вирішені на певній стадії, суб'єктним складом стадії і обсягом повноважень відповідних суб'єктів.

На етапі складання проектів бюджетів при узгодженні документів бюджетного планування, органи виконавчої влади приймають певні рішення за результатами розгляду матеріалів і документів з метою подальшого застосування до проекту бюджету. Необхідно, щоб кожен громадянин міг ознайомитися з діяльністю органів державної влади з підготовки проектних матеріалів, з вмістом цих матеріалів і проектом бюджету. Оскільки громадяни України мають право на участь в управлінні справами держави (ч. 1 ст. 38 Конституції України), реалізація зазначеного політичного права передбачає певну ступінь обізнаності суспільства про державні справи, одним з яких є складання основного фінансового плану країни - бюджету.

Ознайомлення з матеріалами підготовки проектів бюджетів створює передумови для вираження громадянами своєї думки про плани держави на фінансовий рік. У цьому проявляється практичне значення реалізації принципу.

Е. С. Дмитренко зазначає, що сутністю реалізації принципу прозорості бюджетного процесу із урахуванням міжнародних стандартів та зарубіжного досвіду є як оприлюднення і публічне представлення інформації про бюджет, так і громадське обговорення основних напрямів бюджетної політики, проекту держбюджету (рішень про місцеві бюджети) під час затвердження, а також річного звіту про виконання [2, с. 140].

Найбільш ефективним способом доведення інформації до отримувачів є, розміщення відповідних матеріалів в мережі Інтернет. Водночас правове регулювання Інтернет-відносин - це комплексна проблема не тільки юридичної науки, а й практики [3, с. 152]. Розміщення державними органами та органами місцевого самоврядування інформації про діяльність в мережі Інтернет у формі відкритих даних здійснюється відповідно Положення про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних і Плану дій із впровадження Ініціативи «Партнерство «Відкритий Уряд» у 2021-2022 роках [4; 5].

Ряд міністерств на виконанні зазначених актів, розробили нормативно-правові акти, що визначають обов'язкові процедури інформування громадськості про законотворчі ініціативи, порядок проведення громадських обговорень та консультацій з фахівцями для вироблення оптимальних рішень.

Міністерство фінансів України у листі «Щодо проведення публічного представлення та публікації інформації про бюджет» розкриває значення принципу публічності та прозорості з позиції публічної інформації [6].

Серед суб'єктів бюджетного планування особливе місце займають Міністерство розвитку громад та територій України, Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства

України, Міністерство фінансів України, місцеві фінансові органи, головні адміністратори доходів бюджету, головні адміністратори джерел фінансування дефіциту бюджету, які приймають участь в розробці пропозицій щодо зміни обсягу та структури витратних зобов'язань України на черговий фінансовий рік і перший рік планового періоду і обсягу та структурі витратних зобов'язань України на другий рік планового періоду, у тому числі концепції та проекти довгострокових цільових програм, пропозиції щодо підготовки та реалізації бюджетних інвестицій з державного бюджету та пропозиції щодо зміни бюджетних асигнувань на реалізацію затверджених довгострокових і відомчих цільових програм і ін.

Документи для складання проектів бюджетів формуються зазначеними суб'єктами бюджетного процесу, на думку автора, необхідно представляти для загального ознайомлення з метою реалізації принципу прозорості та публічності. Здійснити це можливо, наприклад, шляхом опублікування матеріалів на порталі Міністерства фінансів України. Важливо публікувати матеріали органами виконавчої влади, зокрема для складання проектів бюджетів.

Відповідно Конституції України права і свободи людини та громадянина визначають сенс, зміст і застосування законів, діяльність законодавчої, виконавчої влади та місцевого самоврядування. Органи державної влади і органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані забезпечити кожному можливість ознайомлення з документами та матеріалами, що безпосередньо зачіпають права та свободи, якщо інше не передбачено законом.

Опублікуванню не підлягають тільки секретні статті державного бюджету. Документи для складання проектів бюджетів зачіпають права і свободи людини та громадянина повинні бути представлені у такому вигляді, щоб забезпечити кожному можливість ознайомлення з ними.

Громадяни України мають право брати участь в управлінні справами держави як безпосередньо, так і через своїх представників (ч. 1 ст. 38 Конституції України), мають право звертатися особисто або направляти колективні звернення в державні органи та органи місцевого самоврядування (ст. 40 Конституції України). Для реалізації цього права, необхідно проінформувати громадян про державні справи за допомогою ознайомлення з матеріалами для підготовки проектів бюджетів. У подальшому громадяни можуть висловлювати думку. Це буде реалізацією положення даної статті Конституції, а й реалізацією принципу прозорості та публічності.

Якщо розглядати судову практику, що зачіпає відносини, пов'язані з реалізацією принципу прозорості та публічності на стадії складання проектів місцевих бюджетів, то можна побачити у певній мірі невиконання норм Конституції. Норми бюджетного законодавства, державними органами виконавчої влади, місцевими органами законодавчої влади, судом вважалися дотриманими та реалізованими. Судом не було враховано право громадян на ознайомлення з документами та матеріалами, що безпосередньо зачіпають права і свободи, а принцип прозорості та публічності представлений лише критерієм правомірності правового акта, перевірка правомірності обмежилася тільки виявленням наявності офіційного опублікування затвердженого бюджету [7].

Принцип прозорості та публічності явище більш об'ємне по наповненню, так як сукупність ряду принципів у бюджетному праві забезпечує реалізацію прозорості бюджету в якості окремого принципу бюджетного процесу.

У контексті зазначеного не було взято до уваги пункт 10 ст. 7 БК України, який передбачає обов'язкову відкритість для суспільства процедур розгляду і прийняття рішень по проектах бюджетів. Можна вбачати недосконалість правового регулювання прозорості та публічності бюджетного процесу.

Форма закріплення принципу публічності та прозорості (ст. 7 БК України) містить оціночні поняття, які не розкривають всієї суті даного принципу, що створює перешкоди для реалізації в якості норми права та принципу бюджетного права. Для усунення зазначеного прогалини у правовому регулюванні необхідно принцип публічності та прозорості, закріплений в ст. 7 БК України конкретизувати або внести зміни або доповнення в діючу норму права.

І. М. Проць пропонує це здійснити шляхом зв'язку оціночних понять, що містяться у визначенні принципу публічності та прозорості, з принципом повноти відображення доходів, витрат і джерел фінансування дефіцитів бюджетів [7, с. 70].

Водночас не вся інформація та документи при складанні проекту бюджету, при його розгляді та затвердженні, можуть віддаватися оприлюдненню.

Це випливає з аналізу змісту п. 10 ст. 7 БК України, відповідно до якого принцип прозорості та публічності означає обов'язкову відкритість для суспільства та засобів масової інформації проектів бюджетів, процедур розгляду і прийняття рішень по проектах бюджетів, у тому числі з питань, що викликають розбіжності. Обов'язковими для розкриття є проекти законів (рішень) про бюджетах і процедури прийняття. За межами залишається інформація про інші відомості, які зачіпають права і інтереси громадян відповідної території.

Згідно Конституції та закону України «Про інформацію» користувач інформації має право отримувати достовірну та своєчасну інформацію про діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування. Обмеження такої інформації можливо, але тільки у встановлених законом випадках.

Для реалізації принципу прозорості та публічності недостатньо нормативного закріплення права. Якщо орган державної влади, ґрунтуючись на суб'єктивній думці, вирішує представляти або не подавати інформацію про інші відомості, які зачіпають права та законні інтереси громадян у ході розгляду і затвердження бюджету, то тут можна угледіти порушення конституційних прав, лобіювання інтересів певних груп або можливість зловживання правом.

Закон про бюджет є суспільно значущим правовим актом, доцільно закріплення у БК України можливості кожного громадянина за бажанням ознайомитися з інформацією, супутньою складанню проекту бюджету підготовлюваною органами виконавчої влади. Дана пропозиція аргументована досвідом Європейського Союзу. Стаття 15 (1) Договору про функціонування Європейського Союзу та стаття 42 Хартії основних прав ЄС закріплює право людини на доступ до документів, що зберігаються в установі [9; 10]. Даний напрям реалізації принципу прозорості детально розроблено в Регламенті Європейського парламенту та Ради Європейського Союзу 1049/2001, що представляє один з аспектів реалізації принципу прозорості [11].

У Декларації до Маастрихтського договору держави-члени вказали на двоїстий характер принципу публічності, підкресливши, що прозорість процесу прийняття рішень зміцнює демократичний характер інститутів і довіру громадськості до адміністрації. Було прийнято рішення про включення принципу у Декларацію до Маастрихтського договору. Норма передбачає, щоб рішення приймалися відкрито. Такий підхід до прозорості проявляється в роботі Комісій ЄС, де вільний доступ до інформації є одним із заходів щодо підвищення публічності процесу прийняття рішень, таких як: щорічна публікація робочої програми, більш швидка публікація документів Комісії на всіх мовах ЄС.

Законодавче формулювання принципу прозорості та публічності (п. 10 ст. 7 БК України) повинна включати обов'язковість надання іншої, пов'язаної з бюджетом інформації, до якої органи виконавчої влади повинні забезпечувати доступ за заявою громадянина.

Висновки

Бюджетний кодекс України містить принцип публічності та прозорості як обов'язок органів державної влади взаємодіяти з громадянами та їх об'єднаннями на умовах інформаційної публічності та прозорості, організаційної відкритості та доступності, підконтрольності. Зміст принципу публічності та прозорості утворює комплекс прав і обов'язків громадян і повноважень органів державної влади, які реалізуються у процесі взаємодії, знайшли відображення у Бюджетному кодексі України та чинному законодавстві.

На основі аналізу змістовної компоненти принципу публічності та прозорості у бюджетному процесі позначена сукупність структурних елементів який нерозривно об'єднує: інформаційну відкритість, організаційну доступність і підконтрольність. У даний час принцип прозорості та публічності щодо питань бюджетної політики реалізується не в достатній мірі.

Список використаних джерел

1. Ковалів М. В. Єсімов С. С., Проць І. М., Лозинський Ю. Р. Правове регулювання фінансового контролю в Україні: навчальний посібник. Львів: Львівський державний університет внутрішніх справ, 2018. 267 с.

2. Дмитренко Е. Демократичні принципи бюджетного процесу: міжнародний досвід та українські реалії. Вісник Національного університету «Львівська політехніка». Серія: Юридичні науки. 2019. Випуск 6. № 21. С. 136-141.

3. Бортник Н., Єсімов С. Відносини в мережі Інтернет як об'єкт правового регулювання. Вісник Національного університету «Львівська політехніка». Серія: Юридичні науки. 2019. Випуск 6. № 22. С. 147-153.

4. Про затвердження Положення про набори даних, які підлягають оприлюдненню у формі відкритих даних: Постанова Кабінету Міністрів України від 21.10.2015 р. № 835. URL. https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/835-2015-%D0%BF#Text

5. Про затвердження плану дій із впровадження Ініціативи «Партнерство «Відкритий Уряд» у 2021-2022 роках: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 24.02.2021 р. № 149-р. URL. https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/149-2021-%D1%80#Text

6. Щодо проведення публічного представлення та публікації інформації про бюджет: Лист Міністерства фінансів України від 07.03.2018 р. № 05230-18-10/6500. URL. http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/MF18028.html

7. Постанова Орджонікідзевського міського суду Дніпропетровської області від 12.04.2017 р. Справа № 182/4897/16-а. Номер провадження 2-а/184/37/17. URL. https://zakononline.com.ua/court-decisions/show/66032659

8. Проць І. М. Принципи бюджетного права: правова природа, поняття та система. Соціально-правові студії. 2020. № 4. С. 67-75.

9. Консолідовані версії Договору про Європейський Союз та Договору про функціонування Європейського Союзу з протоколами та деклараціями. URL. https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/994_b06#Text

10. Хартія основних прав Європейського Союзу. URL. https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/994_524#Text

11. Регламент № 1049/2001 Європейського парламенту і Ради Європейського Союзу «Про доступ громадськості до документів Європейського Парламенту, Ради ЄС та Європейської комісії. URL. http://base.garant.ru/70475128/

Размещено на Allbest.ru