Поняття нагляду у сфері промислової безпеки

Размещено на http://www.allbest.ru/

Поняття нагляду у сфері промислової безпеки

Сірант М.М., докторка юридичних наук, доцент, декан магістратури Інституту права, психології та інноваційної освіти, Національний університет «Львівська політехніка»

Анотація

Визначено методи діяльності при забезпеченні промислової безпеки, що реалізуються під час здійснення адміністративного нагляду. Дано визначення методу державної реєстрації, який є способом правового впливу, за допомогою якого Державна служба з питань праці України на прохання господарюючого суб'єкта, яким може бути фізична особа-підприємець або юридична особа, визнає право на зайняття підприємницькою діяльностю та здійснює запис про це у спеціальному державному документі (реєстр) та дозволяє користуватися зареєстрованим правом. Визначено, що метод ліцензування це спосіб правового впливу Державної служби з питань праці України на суб'єктів господарювання, який передбачає визнання за ними права на здійснення визначених законом видів діяльності шляхом видачі дозволів - ліцензій та наступний адміністративний нагляд за дозволеною діяльністю, що включає можливість примусового призупинення та анулювання ліцензії. Обґрунтовано, що адміністративний нагляд - це вузькоспеціалізоване спостереження спеціалізованого органу виконавчої влади за точним та неухильним дотриманням суб'єктами господарювання правил та вимог у галузі промислової безпеки з використанням адміністративного примусу у передбачених законом випадках.

Вступ

Науковий і практичний інтерес до адміністративного нагляду у сфері промислової безпеки викликаний низкою об'єктивних і суб'єктивних факторів у контексті Національної економічної стратегії на період до 2030 року та Основних засад (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2030 року [1; 2]. Правова форма наглядової діяльності характеризується: закріпленням ініціювання наглядової діяльності за наявності приводу для порушення; реалізацією нагляду у формі певних правовідносин, які охороняються цим провадженням; наявністю особливого кола суб'єктів, які вступають у правовідносини та мають передбачені законом права і обов'язки; наявністю власних засобів та методів для збирання та перевірки інформації, необхідної для прийняття законного та обґрунтованого рішення; реалізацією наглядової діяльності у встановлені законом строки; прийняттям за результатами правового рішення.

Питання адміністративного нагляду щодо промислової безпеки на даному етапі розвитку державності є не належним чином опрацьованими, що зумовлено повільними темпами адаптації національного законодавства до вимог Європейського Союзу. Як наслідок, дослідження не пропорційні існуючому стану суспільних відносин у зазначеній сфері. Необхідне наукове дослідження проблем адміністративного нагляду щодо об'єктів підвищеної небезпеки, покликаного бути основним методом забезпечення промислової безпеки.

Питання здійснення нагляду й контролю за дотриманням трудового законодавства розглядались у наукових працях із конституційного, адміністративного та трудового права таких учених: В.Б. Авер'янова, О.Ф. Андрійко, Н.Б. Болотіної, В.С. Венедіктова, Д.І. Голосніченка, В.І. Курило, П.Д. Пилипенка, С.М. Прилипка, В.І. Прокопенка, О.П. Світличного, Н.М. Хуторян, Г.І. Чанишевої, О.М. Ярошенка та інших. У сучасних умовах дослідження наглядово-правової діяльності на основі концепції підвищення ефективності публічного управління в теоретичному плані та її практичне вдосконалення видаються актуальними та практично значущими.

Мета статті полягає у дослідженні поняття нагляду у сфері промислової безпеки.

Результати дослідження

Діяльність державних юрисдикційних наглядових органів, що реалізують наглядову політику, є тим правовим інститутом, в якому проявляється багато невирішених завдань державного будівництва: відносини суспільства та влади, ступінь втручання держави у сферу підприємництва, взаємозв'язок приватного та публічного врегулювання суспільних відносин, оптимальність та ефективність апарату виконавчої влади, якість і професіоналізм корпусу державних службовців, оцінка населенням якості державної політики.

Будучи у недавньому минулому державно-владним втручанням у багато сфер суспільного життя суспільства, наглядова діяльність у сучасних умовах має сприяти, а не перешкоджати реалізації позитивних процесів у економічній, соціальній та інших сферах.

В умовах формування правової держави традиційний підхід до визначення мети нагляду - як підтримка режиму законності не відображає повною мірою його змісту, оскільки ототожнюється з визнанням лише публічного права, що постає у вигляді закріплення односторонніх обов'язків, заборон та відповідальності громадян і організацій перед державою, з дотриманням будь-яких норм, санкціонованих державою, з відсутністю судового контролю над діяльністю влади тощо.

Мета наглядової діяльності у правовій державі, враховуючи сучасні природно-правові підходи до праворозуміння, полягає у підтримці режиму забезпеченості права, під яким розуміється реальний стан повного та постійного відтворення та гарантованості верховенства прав людини, що виражається у реалізованості суб'єктивних прав, виконуваності правових обов'язків, дотримання правових заборон, правових стимулів, рівноваги між наявними правами та правовими обмеженнями, закріпленими у розвиненій системі правового законодавства, структуру якого становлять законність, конституційність та правопорядок.

Поняття «адміністративний нагляд» досить широко використовується у сучасній законодавчій базі. В юридичній науці щодо даної правової категорії серед учених ведуться наукові суперечки та дискусії. Єдиного загальноприйнятого підходу до цього поняття поки не вироблено, хоча адміністративний нагляд є функцією виконавчої влади та місцевої влади та здійснюється на державному та місцевому рівнях.

Поняття «адміністративний нагляд» входить у категоріальний апарат юридичної науки на межі 60-х років ХХ століття. Сфера застосування адміністративного нагляду охоплює спостереження виконання спеціальних правил і вимог, встановлених законами, актами урядів, відомчими актами, органами, що здійснюють нагляд.

Вузький підхід до вирішення розглянутої проблеми має публічно-правову спрямованість, але значно розширює сферу застосування, крім діяльності окремих органів включається діяльність спеціалізованих державних інституцій. Адміністративний нагляд пропонується розглядати як спеціалізовану функцію виконавчих органів публічної адміністрації із спостереження за виконанням спеціальних правил і норм, встановлених уповноваженими органами.

Широкий підхід трактує адміністративний нагляд як специфічну правову форму управлінської діяльності органів держави.

Визнаючи широкий підхід до поняття «адміністративний нагляд» у юридичній літературі адміністративний нагляд ототожнювався з контролем, але низка вчених вважають, що це два різні поняття та їх не ототожнюють [4, с. 150]. У даний час адміністративне законодавство та юридична наука не вирішило цю проблему, дискусійними залишаються сучасні підходи до визначення правової природи адміністративного нагляду, проблемі адміністративного нагляду приділяється істотне значення, вивчаються різні аспекти.

Сьогодні в юридичній науці має місце дискусія щодо поняття та змісту адміністративного нагляду, оскільки концептуальні підходи різних авторів не знаходять точок дотику до чинного законодавства, оскільки в кінцевій формі не визначають розмежувань між поняттями нагляду та контролю.

На нашу думку, природа адміністративного нагляду, у сфері публічного управління, має розглядатися як контрольна функція, оскільки адміністративний нагляд як форма здійснення виконавчої влади, пов'язані з реалізацією встановлених публічно-управлінських функцій із забезпеченням законності.

Адміністративний нагляд має спільні риси із контролем, тому його необхідно відмежувати від контролю. При розкритті адміністративного нагляду необхідно використовувати інтеграційний підхід, що включає:

- призначення адміністративного нагляду, тобто забезпечити безпеку та захистити законні права і інтереси держави, суспільства та громадян, яке можливе лише за безпосереднього впливу держави на ці процеси шляхом правового впливу;

- інструментарій адміністративного нагляду, тобто спеціальні методи, способи, прийоми (охорона, захист і правове регулювання наглядових об'єктів) за допомогою яких досягаються завдання та цілі адміністративного нагляду;

- процедурну регламентацію адміністративного нагляду, бо органам і посадовим особам, які здійснюють адміністративний нагляд, характерна адміністративно- процедурна діяльність;

- оцінку результатів адміністративно-наглядової діяльності, яка спрямована на визначення відповідності наглядового об'єкта тим параметрам, що зазначені у законі;

- застосування заходів державного примусу [4, с. 192].

Для повної характеристики адміністративного нагляду необхідно усвідомити ознаки, це: функція органів виконавчої влади; сукупність юридичних інструментів; відповідні наглядові процедури, встановлені у законодавстві; спосіб впливу на господарську та іншу наглядову діяльність; здійснюється спеціалізованим органом виконавчої влади.

Адміністративний нагляд представляє функцію державних і місцевих спеціалізованих органів виконавчої влади щодо забезпечення законності, конституційних прав і свобод, безпеки відповідно до законодавчих наглядових процедур щодо непідпорядкованих юридичних і фізичних осіб з використанням сукупності спеціальних юридичних прийомів, способів і методів, що впливають на виробничу та іншу господарську діяльність. Адміністративний нагляд впливає на структуру системи органів виконавчої влади.

В Україні існує певна кількість державних органів виконавчої влади, які здійснюють адміністративний нагляд. Існуючу систему виконавчих органів державної влади на державному рівні визначено постановою Кабінету Міністрів України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» [5].

У цьому нормативно-правовому акті збережено трьох ланкову систему органів виконавчої влади. Відповідно до системи органів виконавчої влади включено три види державних органів: міністерства, служби та агентства.

Здійснення функцій контролю та нагляду було покладено на такий вид органів виконавчої влади, як служби, до функцій яких належить здійснення контролю та нагляду у встановленій сфері діяльності. Тому з урахуванням виявлених ознак необхідно формувати адміністративно-наглядову діяльність у сфері промислової безпеки.

Якщо розглядати реалізацію методу адміністративного нагляду безпосередньо у діяльності Державної служби з питань праці, слід зазначити, що сам термін «нагляд» має кілька значень в українській мові. Може бути витлумачений як процес спостереження, як нагляд за будь-чим або за будь-ким з метою забезпечення безпеки або на випадок настання загрози.

Адміністративний нагляд у діяльності Державної служби з питань праці носить універсальний характер і реалізується при застосуванні державного дозволу та державного примусу.

При забезпеченні промислової безпеки реєстрацію можна розглядати як спосіб адміністративного нагляду за законністю реєстрованих дій та фактів, оскільки дана процедура суттєво обмежує можливості розвитку економічного обороту недобросовісними, у правовому відношенні підприємцями, та й щодо процедурних аспектів реєстрація здійснюється виключно на предмет відповідності законодавству поданих документів.

Державна служба з питань праці наділяється правом санкціонувати певні дії, реєструючи їх та видаючи відповідний дозвіл.

Юридичними фактами, що є підставою для виконання державної функції з нагляду у галузі промислової безпеки, є:

- офіційні заяви (повідомлення) юридичних осіб і фізичних осіб-підприємців про намір здійснювати (або здійснення) діяльність у галузі промислової безпеки;

- інформація, що містить відомості, що підтверджують введення в експлуатацію або реєстрацію у державному реєстрі об'єктів підвищеної небезпеки; аварії, інциденти та нещасні випадки на небезпечних виробничих об'єктах;

- звернення громадян, юридичних осіб і фізичних осіб-підприємців зі скаргами на порушення законів і інших нормативно-правових актів України, що регулюють відносини у галузі промислової безпеки;

- інформація, що містить відомості бази даних дозволів застосування технічних пристроїв на об'єкти підвищеної небезпеки;

- інформація, що містить відомості реєстрів ліцензій на експлуатацію вибухопожежонебезпечних і хімічно небезпечних об'єктів;

- інформація, що містить відомості, що підтверджують організацію послуг з експлуатації (обслуговування) об'єктів підвищеної небезпеки.

Державне ліцензування - це визнання уповноваженим органом Державною службою з питань праці права за суб'єктом господарювання на здійснення підприємницької діяльності, забезпечує здійснення адміністративного нагляду за даною діяльністю та у разі порушення власником ліцензії вимог законодавства може призупиняти та або припинити її дію.

Адміністративна природа ліцензування знаходить вираження у тому, що видача дозволу претенденту на провадження конкретного виду діяльності, передбачає, згідно із законом «Про ліцензування видів господарської діяльності». Надалі, з дня отримання ліцензії, з боку органу ліцензування за ліцензіатом, буде забезпечено постійний та системний адміністративний нагляд на предмет дотримання ліцензіатом правил, стандартів і вимог, затверджених законодавством та підзаконними актами.

Заходи адміністративного нагляду можуть бути реалізовані органом ліцензування через проведення перевірок діяльності ліцензіата та складання на основі результатів перевірок актів, у змісті яких будуть зазначені виявлені порушення ліцензійних вимог і термінів обов'язкового усунення. Не тільки Державна служба з питань праці має право здійснювати наглядові повноваження щодо суб'єктів господарювання з дотримання ліцензійних вимог.

Подібні контрольні повноваження можуть здійснюватися, зокрема, податковими органами, які, при виявленні відповідного правопорушення, повідомляють про це орган ліцензування. Ліцензування, це вид діяльності, основу якого забезпечує формування правовідносин, які забезпечують право компетентного органу застосовувати щодо ліцензіата заходи адміністративної відповідальності у разі порушення встановлених законодавством ліцензійних вимог.

Відповідно до закону «Про ліцензування видів господарської діяльності» у випадках недотримання ліцензіатом ліцензійних вимог ліцензійний орган застосовує до порушника заходи адміністративного впливу, винесення попередження, зупинення та припинення дії ліцензії, анулювання ліцензії.

Попередження ліцензіата як міру адміністративно-превентивного характеру може бути застосовано до порушника у випадках виявлення порушень, які ще не мали жодних негативних наслідків, але з метою запобігання загрозі промисловій безпеці.

Процедура попередження ліцензіата полягає у видачі органом ліцензування юридичній особі або фізичній особі-підприємцю письмового розпорядження, у змісті якого докладно викладаються виявлені порушення, термін обов'язкового усунення. В обов'язки ліцензіата, який отримав розпорядження, входить усунення виявлених порушень і не пізніше п'яти днів після закінчення зазначеного у приписі строку повідомити ліцензійний орган про результати виконання робіт.

Призупинення дії ліцензії представляє міру адміністративного запобіжного заходу. У законі «Про ліцензування видів господарської діяльності» говориться, що дія ліцензії припиняється органом ліцензування у випадках:

- притягнення ліцензіата до адміністративної відповідальності за невиконання у встановлений термін розпорядження про усунення порушення ліцензійних вимог, виданого органом, що ліцензує, в порядку, встановленому законодавством України;

- призначення ліцензіату адміністративного покарання у вигляді адміністративного призупинення діяльності за порушення ліцензійних вимог у порядку, встановленому законодавством України.

Термін усунення ліцензіатом допущених порушень, що спричинили зупинення дії ліцензії, повинен бути встановлений уповноваженим органом. Після того як усі виявлені порушення будуть усунені ліцензіатом, про що він у письмовій формі повинен повідомити орган, що ліцензує. Останній проведе перевірку на предмет якості виправлення порушень ліцензіатом, на підставі якої орган має право прийняти рішення про поновлення ліцензіатом діяльності протягом 3 днів після отримання відповідного повідомлення щодо проведеної перевірки.

За правовою природою призупинення ліцензії представляє реакцію держави, в особі уповноважених органів, на виявлені порушення та тягне відповідні санкції, спрямовані на припинення можливих порушень, оскільки у разі зупинення дії ліцензії ліцензіат позбавляється можливості законно провадити діяльність, передбачену ліцензією.

Законом «Про ліцензування видів господарської діяльності» передбачено анулювання ліцензії - захід, який застосовується у разі, якщо у встановлений судом, посадовою особою Державної служби з питань праці строк адміністративного покарання у вигляді адміністративного призупинення діяльності та призупинення дії ліцензії або у встановлений органом ліцензування строк виконання нововиданого припису ліцензіат не усунув порушення ліцензійних вимог. Анулювання ліцензії відбувається на підставі рішення суду, що набрало законної сили, винесеного на підставі заяви, поданої органом ліцензування, до звернення до суду, дія ліцензії може бути призупинена органом ліцензування.

Законом передбачено два способи зупинення ліцензії: з метою усунення порушень у діяльності ліцензіата (підприємця); з метою подальшого анулювання ліцензії.

Органи ліцензування та інші компетентні органи відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення можуть застосовувати щодо фізичної особи-підприємця та посадової особи юридичної особи заходи адміністративної відповідальності. Виявлення факту провадження підприємницької діяльності без спеціального дозволу посадовими особами Державної служби з питань праці може бути здійснено під час проведення планової та позапланової виїзної перевірки, що проводиться відповідно до положень закону «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» [7].

У разі виявлення фактів провадження підприємницької діяльності без ліцензії посадовими особами Державної служби з питань праці вживаються заходи щодо їх припинення [8]. Кваліфікація посадовими особами Державної служби з питань праці України дій особи, яка здійснює підприємницьку діяльність без ліцензії, здійснюється з урахуванням позиції коли адміністративна відповідальність за провадження підприємницької діяльності без спеціального дозволу (ліцензії) або з порушенням передбачених умов крім загальних норм, що містяться у статті 166-12 «Порушення законодавства у сфері ліцензування видів господарської діяльності» Кодексу України про адміністративні правопорушення, встановлено іншими статтями Кодексу, дії особи підлягають кваліфікації за спеціальною нормою, передбаченою Кодексом [9; 10, с. 484].

Посадові особи Державної служби з питань праці повинні належним чином зафіксувати у протоколі факт провадження діяльності без відповідної ліцензії, із залученням до протоколу про адміністративне правопорушення доказів (документів, матеріалів фото, відео фіксації), зробивши у протоколі відмітку про додавання доказів.

Інформацію, одержану посадовими особами Державної служби з питань праці, про здійснення юридичними та фізичними особами-підприємцями підприємницької діяльності без відповідної ліцензії необхідно надсилати до правоохоронних органів.

Державній діяльності у сфері промислової безпеки властиве функціонування адміністративного нагляду щодо здійснення дозволеної діяльності та застосуванням заходів адміністративного примусу у разі порушення правил дозвільної системи.

У змісті правової природи адміністративного нагляду, як один із складових елементів, слід розглядати адміністративний примус, оскільки внаслідок здійснення державними органами наглядової діяльності можуть бути встановлені обставини, що вимагають застосування заходів державного примусу, зокрема, у разі виявлення складу адміністративного правопорушення або виявлення поведінки відхиляється від норм правопорядку [11, с. 60].

Заходи адміністративного примусу та заходи адміністративного нагляду можуть застосовуватися спільно, що значно підвищує ефективність даного впливу. У теоретичному підході адміністративний нагляд, здійснюваний у вигляді запобіжних чи заходів припинення, передбачає пряму взаємодію наглядного господарюючого суб'єкта з органом, який здійснює наглядові повноваження.

Адміністративний нагляд, головна мета якого полягає у забезпеченні безпеки особи, суспільства та держави, здійснюється за допомогою заходів спостереження, виявлення, огляду, відвідування, зіставлення. Адміністративний нагляд Державної служби з питань праці характеризується різнобічним проникненням у господарську діяльність наглядового об'єкта.

Даному виду нагляду властива своя система методів впливу на підконтрольний об'єкт у вигляді проведення заходів, пов'язаних з обстеження підконтрольного об'єкта, його перевірки, а при необхідності проведенні експертних досліджень. Зазначені заходи проводяться з урахуванням дотримання принципу законності наглядової діяльності та з урахуванням доцільності проведення.

Сутнісною функціональною властивістю нагляду, що характеризує та визначає призначення цього виду юридичної діяльності, є забезпечення регулятивного впливу права на суспільні відносини, підтримання стійкості та безперервності функціонування суспільства в заданих правових параметрах. В умовах становлення правової держави та формування громадянського суспільства поширений підхід до визначення лише правової потреби у здійсненні нагляду як засобу забезпечення законності, дотримання встановлених державою норм не відображає сучасні процеси, що відбуваються у правовій системі держави та у цій сфері правового регулювання, що ґрунтуються на концепції розмежування прав та закону, обумовленість змісту права об'єктивним впливом зовнішніх природно-правових чинників і соціальних процесів, «пов'язаності» правом.

Висновки

Доцільно розмежовувати повноваження органу, що здійснює наглядові повноваження, з позиції спостереження за організаціями, посадовими особами та громадянами, з недопущення втручатися у галузеву діяльність наглядових об'єктів. Органам управління доступно керівництво підпорядкованими структурами та контрольно-наглядові функції щодо діяльності підконтрольних структур з можливістю безперервного втручання у їхню діяльність. Територіальні органи Державної служби з питань праці можуть здійснювати лише спостереження за наглядовими об'єктами та у разі констатації правопорушення з боку наглядових об'єктів здійснювати примусові заходи, вправі давати відповідні приписи, забороняти певні дії, що загрожують промисловій та публічній безпеці.

Адміністративний нагляд - це вузькоспеціалізоване спостереження Державною службою з питань праці за точним і неухильним дотриманням суб'єктами господарювання правил і вимог у галузі промислової безпеки з використанням у передбачених законом випадках адміністративного примусу.

Відсутність теоретичних положень щодо нагляду у сфері промислової безпеки вимагає проведення подальших теоретико-правових досліджень у зазначеній сфері правового регулювання.

промисловий безпека ліцензування нагляд

Список використаних джерел

1. Про затвердження Національної економічної стратегії на період до 2030 року: Постанова Кабінету Міністрів України від 03.03.2021 р. № 179.

2. Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до2030 року: Закон України від 28.02.2019 р. № 2697-УШ

3. Ковалів М.В. Єсімов С.С. Адміністративні процедури нагляду у сфері технічного регулювання щодо забезпечення безпеки продукції. Наукові записки Львівського університету бізнесу та права. Серія: Право. 2020. № 27. С. 149-154.

4. Скочиляс-Павлів О.В. Засади адміністративного нагляду у сфері технічного регулювання щодо забезпечення безпеки продукції. Юридичний науковий електронний журнал. 2021. № 9. С. 190-193.

5. Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади: Постанова Кабінету Міністрів України від 10.09.1014 р. № 442.

6. Про ліцензування видів господарської діяльності: Закон України від 02.03.2015 р. № 222-УШ.

7. Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності: Закон України від 05.04.2007 р. № 877-У.

8. Про затвердження Положення про Державну службу України з питань праці: Постанова Кабінету Міністрів України від 11.02.2015 р. № 96.

9. Кодекс України про адміністративні правопорушення: Закон України від 07.12.1984 р. № 8073-Х.

10. Адміністративне право України (загальна частина): навчальний посібник. Остапенко О. І. Ковалів М. В., Єсімов С. С. та ін. Львів: СПОЛОМ, 2021. 616 с.

11. Бортник Н. Єсімов С. Правова регламентація заходів адміністративно-процесуального примусу. Соціально-правові студії. 2021. Випуск 3 (13). С. 56-64.

Размещено на Allbest.ru