Розвиток нормативно-правового забезпечення формування системи моніторингу прикордонного простору у контексті євроінтеграції України

Размещено на http://allbest.ru

26

Національний університет оборони України

імені Івана Черняховського

Розвиток нормативно-правового забезпечення формування системи моніторингу прикордонного простору у контексті євроінтеграції України

Ігнатьєв Андрій Михайлович генерал-майор, слухач

Київ



Анотація

Сучасний період розвитку України характеризується активізацією євроінтеграційних процесів, серед яких важливе місце належить забезпеченню адоптації національної системи прикордонної безпеки до європейської.

Механізмом реалізації прикордонної політики щодо забезпечення прикордонної безпеки Європейського Союзу є європейське інтегроване управління кордонами, комплексною основою якого є європейська система нагляду за кордонами (EUROSUR).

Для успішної євроінтеграції України важливо врахувати європейський досвід формування, функціонування та перспектив розвитку європейського інтегрованого управління кордонами.

Планування превентивних стратегічних кроків, які у майбутньому забезпечать успішну інтеграцію системи прикордонної безпеки України та її державного кордону в аналогічні компоненти Європейського Союзу, має входити у зміст всіх тематичних стратегічних документів (законодавства, концепцій, стратегій, програм, планів тощо).

Результати аналізу змісту національної Стратегії інтегрованого управління кордонами та плану її реалізації на період до 2022 р. свідчать про відсутність в них згадувань про систему EUROSUR або її аналогу, а також про наявність низки інших принципових прогалин.

У статті вперше обґрунтовано пропозиції щодо розвитку нормативно-правового забезпечення формування системи моніторингу прикордонного простору України на основі моделі європейської системи EUROSUR.

Врахування цих пропозицій дозволить усунути прогалини у чинному законодавстві стосовно імплементації моделі європейського інтегрованого управління кордонами в Україні, що, у свою чергу, створить передумови для більш ефективної реалізації політики євроінтеграції, а також дозволить залучити міжнародну технічну допомогу для проєктування та побудови відповідної системи моніторингу прикордонного простору України.

Ключові слова: євроінтеграція, інтегроване управління кордонами, моніторинг прикордонного простору, нормативно-правове забезпечення, прикордонна безпека, система EUROSUR.



Abstract

Development of regulatory support for the formation of border surveillance system in the context of European integration of Ukraine

Ihnatiev Andrii Mykhailovych Major General, student of the National Defense University of Ukraine named after Ivan Cherniakhovskyi, Povitroflotskyi Ave., 30, Kyiv

The modern period of Ukraine's development is characterized by the activation of European integration processes, among which an important place belongs to adoption of the national border security system to the European one.

The European Integrated Border Management, the integrated basis of which is the European Border Surveillance System (EUROSUR), is the mechanism for implementing the border policy to ensure the border security of the European Union.

For successful European integration of Ukraine, it is important to take into account the European experience in the formation, functioning and development prospects of the European Integrated Border Management.

Planning of preventive strategic steps, which in the future will ensure the successful integration of the border security system of Ukraine and its state border into similar components of the European Union, should be included in all thematic strategic documents (legislation, concepts, strategies, programs, plans, etc.).

The results of the analysis of the content of the national Strategy for the Integrated Border Management and its implementation plan for the period up to 2022 indicate that they do not mention EUROSUR system or its analogue, as well as the presence of a number of other fundamental gaps.

The article for the first time substantiates the proposals for the development of regulatory support for the formation of Ukraine's Border Surveillance System based on the model of the European EUROSUR system.

Taking these proposals into account will eliminate gaps in the current legislation on implementation of the European integrated border management model in Ukraine, which, in turn, will create prerequisites for more effective implementation of the European integration policy, as well as attract international technical assistance for the design and creation of the appropriate Ukraine's Border Surveillance System.

Keywords: European integration, Integrated Border Management, Border Surveillance, regulatory support, border security, EUROSUR system.



Вступ

Постановка проблеми. 18 березня 2004 р. Законом України № 1629-IV [1] затверджено Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу (далі - ЄС). Метою адаптації законодавства України до законодавства ЄС є досягнення відповідності правової системи України acquis communautaire з урахуванням критеріїв, що висуваються Європейським Союзом до держав, які мають намір вступити до нього. копенгагенський європейський україна кордон

Так, цією Програмою визначено механізм досягнення Україною відповідності третьому Копенгагенському та Мадридському критеріям набуття членства в Європейському Союзі. Цим механізмом, у першу чергу, врегульовуються засади адаптації законодавства України як основи нормативно-правової та інституційної взаємосумісності (інтероперабельності) з ЄС, що є необхідною умовою для узгодження з європейськими стандартами процесів правотворення та правозастосування в Україні.

7 лютого 2019 року Законом України № 2680-VIII [2] внесено зміни до Конституції України щодо стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в ЄС та в Організації Північноатлантичного договору. Таким чином, на найвищому законодавчому рівні було задекларовано історичний шлях розвитку України, який обрано Українським народом, та визначено його як пріоритетний напрям української зовнішньої політики.

У контексті забезпечення правової інтероперабельності у статті розглянемо окремі питання, що регламентують запровадження в Україні системи забезпечення прикордонної безпеки за європейською моделлю. Насамперед, це зумовлено надзвичайною важливістю стану стабільності та безпеки на зовнішніх кордонах ЄС для його сталого розвитку [3, с. 203], зокрема, для побудови простору свободи, безпеки та справедливості/юстиції (area of freedom, security and justice) [4, с. 64-69] (зокрема, функціонування Шенгенської зони), а також для формування політики зовнішніх зносин з третіми країнами.

Для ефективної реалізації прикордонної політики в ЄС розроблено та впроваджено механізм під назвою «європейське інтегроване управління кордонами» (далі - ЄІУК). Цей механізм передбачає національну та міжнародну координацію і співробітництво між усіма уповноваженими органами та установами, що беруть участь у забезпеченні прикордонної безпеки та у сприянні торгівлі, з метою встановлення ефективного, результативного та скоординованого управління для досягнення відкритих, але добре контрольованих та безпечних зовнішніх кордонів ЄС. Для повноцінної реалізації ЄІУК було створено Європейську прикордонну та берегову охорону (ЄПБО).

У свою чергу, прийнятим 13 листопада 2019 р. Регламентом (ЄС) № 2019/1896 [5], а також низкою інших нормативно-правових актів (частину з них буде розглянуто далі), комплексною основою для обміну інформацією та оперативного співробітництва в діяльності ЄПБО, визначено європейську систему нагляду за кордонами (European Border Surveillance System - EUROSUR), яку попередньо було запроваджено Регламентом (ЄС) № 1052/2013 від 22 жовтня 2013 р. [6].

Зважаючи на вище зазначене, для успішної євроінтеграції держав, які заявили про такий намір, необхідним є реінжиніринг їх власних систем прикордонної безпеки на основі моделі ЄІУК та, зокрема, EUROSUR.

Щодо вітчизняного досвіду слід зазначити, що в якості основи імплементації європейських стандартів прикордонної безпеки починаючи з 2010 р. в Україні затверджено дві концепції та стратегію інтегрованого управління кордонами (ІУК), а також відповідні плани їх реалізації. Разом із тим, результати проведеного автором аналізу чинної нормативно-правової бази України засвідчують повну відсутність в ній згадувань про систему EUROSUR або її аналогу.

Такий стан нормативно-правового регулювання не сприяє ефективному функціонуванню механізму ІУК в Україні та його інтероперабельності з ЄІУК.

Таким чином, виникла певна невідповідність між декларуванням у законодавстві України наміру про євроінтеграцію (зокрема, щодо запровадження європейських стандартів прикордонної безпеки), - з одного боку, та відсутністю правових засад щодо побудови системи моніторингу прикордонного простору України, сумісної з європейською системою EUROSUR, - з іншого.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. У процесі євроінтеграції України важливо не просто слідувати за «калькою» досвіду ЄС, а вивчати сенс, передумови і наслідки запровадження тих чи інших стандартів і норм, прогнозувати можливість їх реалізації в контексті реалій України. Тому є цілком виправданим використання наукового потенціалу в інтересах підвищення ефективності правотворчої діяльності та правозастосування.

Так, протягом останнього десятиліття вітчизняними вченими та практичними діячами проведено значну кількість наукових досліджень різних аспектів прикордонної безпеки. Значний науковий внесок у цьому аспекті зробили А. Б. Мисик, О. С. Андрощук, В. І. Баратюк, О. А. Біньковський, О. В. Боровик, А.В. Віхтюк, Ю. А. Дем'янюк, О. В. Деркач, В. В. Залож, Ю. Б. Івашков, І. С. Катеринчук, В. А. Кириленко, О. В. Краснов, Д. А. Купрієнко, М. М. Литвин, Г. А. Магась, А. В. Махнюк, О. Г. Мельников, В. О. Назаренко, Б. М. Олексієнко, М. Серватюк, О. М. Ставицький, Д. В. Хруст, О. Є. Цевельов та ін. Переважну більшість їхніх праць присвячено питанням охорони та захисту державного кордону, запровадженню вітчизняного механізму ІУК на основі європейського досвіду, взаємодії суб'єктів забезпечення прикордонної безпеки.

Окремі аспекти запровадження та функціонування системи EUROSUR в ЄС розглядали в своїх працях Д. А. Купрієнко [7; 8], А. Ф. Мота [9], Н. Б. Мушак [10], В. В. Серафімов [11], М. П. Стрельбицький та С. О. Філіппов [12], О. О. Труш і В. В. Гузь [13], О. В. Федунь та Н. І. Папіш [14].

Разом із тим, дослідження питань імплементації системи EUROSUR в Україні на сьогодні відсутні, що зумовлює їх актуальність.

Мета статті - обґрунтувати пропозиції щодо розвитку нормативноправового забезпечення формування системи моніторингу прикордонного простору України на основі моделі європейської системи EUROSUR.

Для досягнення мети у статті вирішено такі завдання дослідження:

1) проведено аналіз значимості та принциповість ЄІУК та системи EUROSUR для ЄС;

2) проведено аналіз нормативно-правового забезпечення щодо

запровадження цієї системи (або її аналогу) в Україні;

3) сформульовано пропозиції щодо розвитку нормативно-правового забезпечення формування системи моніторингу прикордонного простору України на основі моделі європейської системи EUROSUR.



Виклад основного матеріалу

Завдання дослідження № 1. На початку проаналізуємо значимість і принциповість ЄІУК та системи EUROSUR для Європейського Союзу.

За період запровадження ЄІУК як механізму реалізації спільної прикордонної політики ЄС з 2002 р. по т. ч. напрацьовано значну кількість тематичних та супутніх нормативно-правових актів ЄС.

Перше офіційне звернення Комісії ЄС до Ради ЄС та Європейського Парламенту щодо створення системи EUROSUR відбулося 13 лютого 2008 р. [15], у якому зазначається, що «впровадження EUROSUR стане вирішальним кроком у подальшому поступовому становленні загальноєвропейської системи інтегрованого управління кордонами».

Перше найбільш системне загальноєвропейське запровадження концепції ЄІУК відбулося через оновлений Шенгенський каталог «Контроль на зовнішніх кордонах, повернення та реадмісія. Рекомендації та найкращі практики» [16]. Метою Шенгенського каталогу є надання рекомендацій та висвітлення найкращих практик імплементації тематичних Регламентів та інших документів з метою надання допомоги у правильному застосуванні норм Шенгену як державами- членами ЄС, так і державами, що мають намір приєднання до Шенгенської зони.

Також у цьому Каталозі зазначається, що концепція ЄІУК є фундаментальною основою управління кордонами, та їй було присвячено перший розділ. Він завершується главою 3 «Розвиток управління кордонами», в якій вказується про необхідність врахування державами-членами ЄС та країнами-кандидатами до Шенгену перспективних розробок у галузі управління кордонами ЄС, серед яких Європейська система нагляду за кордоном EUROSUR.

Шенгенський кодекс про кордони [17], статтю 17 якого присвячено співпраці між державами-членами ЄС на основі ЄІУК, є основою функціонування Шенгенської зони та невід'ємним елементом acquis communautaire. Контроль якості реалізації цього Кодексу у державах-членах ЄС визначено Регламентом (ЄС) № 1053/2013 «Про встановлення механізму оцінки та моніторингу для перевірки застосування шенгенського законодавства (Schengen acquis)» [18]. При цьому, одним із елементів для оцінювання є національні стратегії ІУК держав- членів ЄС.

У 2012 р. загальну вимогу щодо запровадження ЄІУК сформульовано у статті 77 Договору про функціонування ЄС [19], а саме: 1. Союз розробляє політику з метою: (a) забезпечення відсутності будь-якого контролю за особами, незалежно від їхньої національності, при перетині внутрішніх кордонів; (b) проведення перевірок осіб та ефективний моніторинг перетину зовнішніх кордонів; (c) поступове запровадження інтегрованої системи управління зовнішніми кордонами; 2. Для цілей пункту 1 Європейський Парламент та Рада, діючи відповідно до звичайної законодавчої процедури: ... (d) приймають будь - які заходи, необхідні для поступового встановлення інтегрованої системи управління зовнішніми кордонами; ...

Наразі в ЄС вибудовується чітка стратегічна архітектура реалізації та подальшого розвитку концепції ЄІУК, що продемонстровано на схемі:



Так, зокрема, у Регламенті (ЄС) № 2019/1896 [5] системі EUROSUR присвячено окремі глави розділу ІІ, а саме: глава 3 «EUROSUR» (статті 18-23, в яких розглянуто її призначення, сферу застосування, компоненти, національні координаційні центри, довідник/посібник та моніторинг); глава 4 «Ситуаційна обізнаність» (статті 24-28, в яких визначаються засади функціонування системи EUROSUR: ситуаційні картини, національні ситуаційні картини, європейська ситуаційна картина, специфічні ситуаційні картини, сервіси злиття); глава 11 «Співробітництво» (статті 71, 75, 89, в яких врегульовано питання співробітництву з третіми країнами, зокрема, щодо надання технічної та оперативної допомоги, обміну інформацією та обробки персональних даних в рамках EUROSUR).

Також слід зазначити, що конкретні роль і місце системи EUROSUR досить детально означені у контексті досягнення цілей і виконання завдань Технічної та оперативної стратегії ЄІУК [21], але через обмеження обсягу статті рекомендується з цим документом ознайомитися індивідуально. Подальший розвиток системи EUROSUR передбачено низкою й інших нормативно-правових актів ЄС, наприклад, документами з фінансування.

Таким чином, із зазначеного можна зробити висновки щодо: 1) високого рівня значимості ЄІУК для безпеки ЄС; 2) наявності безпосереднього стійкого зв'язку між ЄІУК та системою EUROSUR.

Завдання дослідження № 2. Далі проаналізуємо нормативно-правове забезпечення щодо запровадження цієї системи (або її аналогу) в Україні.

Отже, як згадувалося у вступі, на найвищому законодавчому рівні незворотність європейського та євроатлантичного стратегічного курсу Українського народу задекларовано у Конституції України [23, преамбула, ст. 85, 102, 116].

Закон України № 1629-IV [1], яким затверджено Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства ЄС, спрямовано на досягнення відповідності правової системи України з acquis communautaire з урахуванням критеріїв, що висуваються Європейським Союзом до держав, які мають намір вступити до нього.

Зважаючи на необхідність співробітництва, Європейський Союз та Україна спільно визначили основні стратегічні засади інтеграційних та адаптаційних процесів системи забезпечення прикордонної безпеки України на основі моделі ЄІУК, що задекларовано низкою спільних міжнародних документів, зокрема:

Планами дій «Україна - Європейський Союз» (2001, 2005 та 2007 рр.) [24; 25; 26];

Порядком денним асоціації Україна - ЄС для підготовки та сприяння імплементації Угоди про асоціацію (2009 р.) [27];

Угодою про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським

Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами- членами, з іншої сторони [28].

Так, у зазначених міжнародних документах у контексті реінжинірингу системи забезпечення прикордонної безпеки України у векторі наближення до стандартів ЄС вказуються такі зобов'язання:

у Плані дій [24] - «розвиток системи ефективного та всебічного управління кордоном (...) на всіх кордонах України»;

у Плані дій [25] Україна - «управління кордонами України визначається одним з пріоритетних напрямів співробітництва з ЄС»;

у Плані дій [26] - «розроблення та імплементація стратегії інтегрованого управління кордонами, а також удосконалення існуючої правової бази й процедур її реалізації»;

в Порядку денному [27] - «розроблення, впровадження та удосконалення стратегії, правової бази та процедур інтегрованого управління кордонами»;

в Угоді [28] (статті 16): «подальший розвиток оперативних заходів у сфері управління кордонами; співробітництво у сфері управління кордонами; ефективна імплементація принципу інтегрованого управління кордонами».

У контексті аналізу міжнародних договорів важливо підкреслити, що запровадження в Україні системи ІУК як комплексного механізму реалізації прикордонної політики щодо забезпечення прикордонної безпеки було одним із обов'язкових «технічних критеріїв» щодо набуття нею безвізового режиму з державами-членами ЄС та залишається однією з необхідних умов її євроінтеграції у контексті співробітництва з питань юстиції, свободи та безпеки [29; 30].

Зобов'язання того, що для системного захисту України від загроз національній безпеці та розвитку сектору безпеки і оборони держава «.забезпечить розвиток та удосконалення загальнодержавної системи захисту державного кордону, зокрема імплементацію європейських стандартів прикордонної безпеки, скоординовану діяльність державних органів України та військових формувань для системного розвитку інтегрованого управління кордонами» зазначено у п. 63 нової Стратегії національної безпеки України «БЕЗПЕКА ЛЮДИНИ - БЕЗПЕКА КРАЇНИ» [31]. В її заключних положеннях вказується, що ця Стратегія є основою для розроблення документів щодо планування у сферах національної безпеки і оборони, які визначатимуть шляхи та інструменти її реалізації, серед яких - Стратегія інтегрованого управління кордонами.

Проте, процес всеосяжної імплементації в Україні моделі ЄІУК постійно відтерміновувався та не був достатньо ефективним через низку об'єктивних та суб'єктивних чинників (пов'язуємо їх із ресурсною обмеженістю та недостатньою визначеністю політичних орієнтирів). Свідченням цього, наприклад, може слугувати те, що появі першій в Україні Стратегії ІУК (2019 р.) [32] передували ще дві Концепції ІУК (2010 та 2015 рр.) [33; 34], а також Стратегія розвитку органів системи Міністерства внутрішніх справ на період до 2020 року [35]. В цій Стратегії та двох згаданих концепціях «ефективне інтегроване управління державним кордоном» репрезентовано як стратегічний пріоритет забезпечення прикордонної безпеки. Натомість, в них було визначено лише загальні підходи, а заходи у планах з їх реалізації не були достатньо систематизовані та не мали чітких показників (індикаторів) імплементації механізму ІУК відповідно до норм і стандартів ЄС.

До того ж, склад міжвідомчої робочої групи з питань координації ІУК було регламентовано тільки у 2019 році [36].

Негативними наслідками такого стану справ, як визначає у своєму дослідженні [37] Г. А. Магась, були: перманентне перебування прикордонного відомства України у стані реформування (причому, кожна наступна реформа починалася ще до завершення попередньої); значні прояви стихійності; недостатній рівень суспільної довіри; відсутність науково обґрунтованого підходу державного будівництва у сфері прикордонної діяльності; неузгодженість юридичної та специфічної термінології тощо.

Отже, тільки у 2019 році (через 18 років від моменту першої спільної з ЄС декларації про «розвиток системи ефективного та всебічного управління кордоном (...) на всіх кордонах України» [24]) Кабінет Міністрів України 24 липня 2019 р. схвалив Стратегію ІУК на період до 2025 року [32], а 20 листопада 2019 р. - План заходів з її реалізації на 2020-2022 роки [38].

Розробленню згаданих Стратегії ІУК і Плану було приділено значну увагу і час (близько 10 міс.), залучено професійний людський потенціал та створено міжвідомчу робочу групи з питань координації ІУК [36]. Так, заходи Плану визначалися під час спільної роботи різних державних інституцій (суб'єктів ІУК) із залученням міжнародних експертів, громадської організації «Європа без бар'єрів», Консультативної Місії EUAM під координацією Міжнародної групи радників ЄС високого рівня та за підтримки Агентства з Європейської прикордонної та берегової охорони Frontex.

В інтересах подальшого розвитку критично проаналізуємо зміст Стратегії ІУК більш детально як тематичного нормативно-правового акту, акцентуючи при цьому увагу на певних невідповідностях, які, на погляд автора, мають місце в ній.

По-перше, Стратегія ІУК містить визначення: «інтегроване управління кордонами - це скоординована діяльність компетентних державних органів України та військових формувань, спрямована на створення та підтримання балансу між забезпеченням належного рівня прикордонної безпеки і збереженням відкритості державного кордону для законного транскордонного співробітництва, а також для осіб, які подорожують». Також «Стратегія передбачає скоординований розвиток та реалізацію функцій суб'єктів інтегрованого управління кордонами, що разом діють і на державному кордоні, і всередині держави, оптимально використовуючи національні ресурси».

Разом із тим, наведені положення потенційно звужують сферу функціонування механізму ІУК, адже реальне коло стейкхолдерів ІУК є набагато ширшим за національні інституції та, зокрема, включає всі транскордонні регуляторні органи, міжнародні організації (World Customs Organization тощо) з їхніми ресурсами, функціями, процесами та законодавством. Справедливість цього, наприклад, підтверджується у самій Стратегії ІУК: «Стратегія спрямована на запровадження ефективних інструментів співпраці та координації на внутрішньовідомчому, міжвідомчому, міжнародному рівнях, а також з приватним сектором».

По-друге, Стратегією ІУК декларується «імплементація європейських стандартів прикордонної безпеки» та «приєднання до єдиного європейського та світового безпекового простору». З аналізу Стратегії ІУК можна констатувати, що, зокрема, це планувалося здійснити шляхом врахування у стратегічних цілях, завданнях і показниках їх досягнення таких аспектів:

перший - це 11 національно адаптованих складових інтегрованого управління кордонами, передбачених Регламентом (ЄС) 2016/1624 Європейського Парламенту і Ради Європейського Союзу від 14.09.2016 «Про Європейську прикордонну та берегову охорону ...» [39];

другий - три “горизонтальних” (загальних) компонент (права людини, підготовка персоналу, розвиток технологій та дослідження).

третій - рішення Керівної Ради Агентства Frontex «Про схвалення Технічної та оперативної стратегії Інтегрованого управління кордонами ЄС від 27 березня 2019 р. № 2/2019» [21];

четвертий - рекомендацій Компендіуму з координованого управління кордонами Всесвітньої митної організації [40];

п'ятий - запровадження механізму та моніторингу реалізації Стратегії ІУК. Одразу зазначимо, що четвертий аспект суттєво виходить за рамки дослідження, тому розглядати його у межах статті недоцільно.

Щодо першого аспекту зазначимо, що у тексті Стратегії ІУК не розкрито сутності зазначених національно адаптованих складових ІУК. Натомість, їх розміщено на сайті Кабінету Міністрів України [41].

Разом із тим, Регламент (ЄС) 2016/1624 [39], який враховано при розробленні Стратегії ІУК, втратив чинність ще у листопаді 2019 р. з прийняттям нового Регламенту (ЄС) 2019/1896 [5]. Крім того, те, що у Стратегії ІУК названо як принципи, у згаданих Регламентах (ЄС) віднесено до категорії складових ЄІУК. Ступінь відповідності національно адаптованих принципів ІУК, а також складових ЄІУК можна оцінити з кореляційної таблиці:

Таблиця 1

Принципи ІУК з Урядового порталу України	Принципи ЄІУК з Регламенту (ЄС) 2016/1624	Принципи ЄІУК з Регламенту (ЄС) 2019/1896
1	2	3
Стратегія містить національно адаптовані кращі європейські практики на основі європейських принципів інтегрованого управління кордонами за 11- ма напрямками та завданнями: 1) Охорона державного кордону, пропуск в установленому порядку через державний кордон осіб, транспортних засобів і вантажів, здійснення запобіжних заходів з протидії транскордонній злочинності. 2) Охорона суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні. 3) Аналіз ризиків з використанням спільної інтегрованої моделі аналізу ризиків держав-членів ЄС на національному та міжнародному рівнях. 4) Координація діяльності компетентних державних органів під час вжиття заходів з реалізації державної політики у сфері інтегрованого управління кордонами. 5) Співробітництво компетентних державних органів із забезпечення безпеки і відкритості державного кордону та обміну інформацією. 6) Міжнародне співробітництво з компетентними органами іноземних держав, міжнародними організаціями та	Article 4 European integrated border management. European integrated border management shall consist of the following components: (a) border control, including measures to facilitate legitimate border crossings and, where appropriate, measures related to the prevention and detection of cross-border crime, such as migrant smuggling, trafficking in human beings and terrorism, and measures related to the referral of persons who are in need of, or wish to apply for, international protection; (b) search and rescue operations for persons in distress at sea launched and carried out in accordance with Regulation (EU) No 656/2014 of the European Parliament and the Council (28) and with international law, taking place in situations which may arise during border surveillance operations at sea; (c) analysis of the risks for internal security and analysis of the threats that may affect the functioning or security of the external borders; (d) cooperation between Member States supported and coordinated by the Agency; (e) inter-agency cooperation among the national authorities in each Member State which are responsible for border control or for other tasks carried out at the border and among the relevant Union institutions, bodies, offices and agencies; including the regular exchange of	Article 3 European integrated border management. 1. European integrated border management shall consist of the following components: (a) border control, including measures to facilitate legitimate border crossings and, where appropriate: measures related to the prevention and detection of cross-border crime at the external borders, in particular migrant smuggling, trafficking in human beings, and terrorism; and mechanisms and procedures for the identification of vulnerable persons and unaccompanied minors, and for the identification of persons who are in need of international protection or wish to apply for such protection, the provision of information to such persons, and the referral of such persons; (b) search and rescue operations for persons in distress at sea launched and carried out in accordance with Regulation (EU) No 656/2014 and with international law, taking place in situations which may arise during border surveillance operations at sea; (c) analysis of the risks for internal security and analysis of the threats that may affect the functioning or security of the external borders; (d) * information exchange and cooperation between Member States in the areas covered by this Regulation, as well as information exchange and cooperation between Member States and the European Border and Coast Guard Agency, including the support coordinated by the European Border and Coast Guard Agency; (e) * inter-agency cooperation among the national authorities in each Member State which are responsible for border control or for other tasks carried out at the border, as well as between authorities responsible for return in each Member State, including the regular exchange of information through existing information exchange tools, including, where appropriate, cooperation
установами.	information through existing	with national bodies in charge of protecting
7) Оперативно-розшукова	information exchange tools,	fundamental rights;
діяльність та досудове	such as the European Border	(f) cooperation among the relevant Union
слідство з метою	Surveillance System	institutions, bodies, offices and agencies in
запобігання, виявлення,	(`EUROSUR') established by	the areas covered by this Regulation,
документування і	Regulation (EU) No 1052/2013	including through regular exchange of
розслідування	of the European Parliament and	information;
транскордонних злочинів,	of the Council (29);	(g) cooperation with third countries in the
протидії нелегальній	(f) cooperation with third	areas covered by this Regulation, focusing in
міграції, торгівлі людьми	countries in the areas covered by	particular on neighbouring third countries and
тощо.	this Regulation, focusing in	on those third countries which have been
8) Реалізація та укладення	particular on neighbouring	identified through risk analysis as being
(приєднання до)	countries and on those third	countries of origin or transit for illegal
міжнародних договорів у	countries which have been	immigration;
сфері реадмісії, а також	identified through risk analysis	(h) technical and operational measures within
забезпечення взаємодії	as being countries of origin	the Schengen area which are related to border
компетентних органів під	and/or transit for illegal	control and designed to address illegal
час здійснення процедур	immigration;	immigration and to counter cross-border
реадмісії.	(g) technical and operational	crime better;
9) Облаштування	measures within the Schengen	(i) the return of third-country nationals who
державного кордону,	area which are related to border	are the subject of return decisions issued by a
створення суцільної зони	control and designed to address	Member State;
спостереження на морській	illegal immigration and to	(j) the use of state-of-the-art technology
ділянці державного кордону,	counter cross-border crime	including large-scale information systems;
впровадження сучасних	better;	(k) a quality control mechanism, in particular
засобів здійснення	(h) return of third-country	the Schengen evaluation mechanism, the
контролю, спостереження та	nationals who are the subject of	vulnerability assessment and possible national
інформаційних технологій.	return decisions issued by a	mechanisms, to ensure the implementation of
10) Впровадження	Member State;	Union law in the area of border management;
механізму контролю якості	(i) use of state-of-the-art	(l) solidarity mechanisms, in particular Union
виконання завдань	technology including large-scale	funding instruments.
інтегрованого управління	information systems;	2. Fundamental rights, education and training,
кордонами з використанням	(j) a quality control mechanism,	as well as research and innovation shall be
європейських стандартів	in particular the Schengen	overarching components in the
щодо його моніторингу та	evaluation mechanism and	implementation of European integrated
оцінки.	possible national mechanisms,	border management.
11) Ефективне використання	to ensure the implementation of	*(27) The communication network
ресурсів компетентними	Union legislation in the area of	established under this Regulation should be
державними органами з	border management;	based on the EUROSUR communication
реалізації державної	(k) solidarity mechanisms, in	network...
політики у сфері	particular Union funding	(Комунікаційна мережа, створена згідно з
інтегрованого управління	instruments.	цим Регламентом, повинна базуватися на
кордонами.		комунікаційній мережі EUROSUR)



З кореляційної таблиці видно, що у новому Регламенті (ЄС) 2019/1896 дещо змінено та розширено складові ІУК (наприклад, порівняння п.п. d).

Також у ньому з'явився п. 2 ст. 3, в якому зазначається, що «Основні права, освіта та підготовка кадрів, а також дослідження та інновації повинні бути головними компонентами впровадження європейського інтегрованого управління кордонами», з яким цілком корелює положення національної Стратегії ІУК щодо трьох «горизонтальних» (загальних) компонент (другий аспект аналізу).Разом із тим, як вже було згадано вище, Регламент (ЄС) 2019/1896 має значну частину присвячених системі EUROSUR положень.

Щодо третього аспекту, який стосується посилання у Стратегії ІУК на рішення Керівної Ради Агентства Frontex «Про схвалення Технічної та оперативної стратегії Інтегрованого управління кордонами ЄС», доцільним буде акцентувати увагу на тому, що у Технічній та оперативній стратегії ЄІУК визначено чітку роль системи EUROSUR у контексті досягнення стратегічних і локальних (конкретних) цілей та виконання завдань цієї Стратегії, а сам термін «EUROSUR» безпосередньо використано 15 разів.

Зокрема зазначається, що «зменшення вразливості до криз та подій на кордонах вимагає детального розуміння короткотермінових та довгострокових ризиків, а також існуючих вразливих місць.

Це забезпечується за рахунок належної ситуативної обізнаності, обміну інформацією, систематичним та регулярним аналізом ризиків та контролем якості.

Лише співпраця та сумісність між певними сферами державної політики та владою, з третіми країнами та з міжнародними організаціями - завдяки повному впровадженню Європейської системи нагляду за кордоном (EUROSUR) та розширеному обміну інформацією і розвідувальними даними за допомогою інших відповідних каналів дозволять ефективно прогнозувати та запобігати виникненню криз та різного роду подій».

Щодо п'ятого аспекту зазначимо, що механізм та моніторинг реалізації Стратегії ІУК передбачають:

· розроблення та затвердження Кабінетом Міністрів України планів відповідних заходів на три роки (2020-2022 та 2023-2025 р.р.), якими передбачаються конкретні завдання, заходи, індикатори досягнення цілей та визначається перелік відповідальних органів виконавчої влади, а також джерела та обсяги фінансування заходів (результати виконання плану заходів на період до 2022 р. можуть бути підставою для перегляду цієї Стратегії ІУК);

· проведення моніторингу і оцінки стану її реалізації з урахуванням об'єктивних показників прогресу (організацію цієї роботи покладено на Адміністрацію Держприкордонслужби, яка разом з іншими суб'єктами інтегрованого управління кордонами готуватиме річні звіти з пропозиціями щодо здійснення заходів, необхідних для забезпечення належної реалізації Стратегії ІУК та виконання плану заходів з її реалізації). До проведення моніторингу з метою дотримання об'єктивності та неупередженості можуть залучатися інші експерти.

Разом із тим, у результаті аналізу змісту Стратегії ІУК та плану її реалізації на період до 2022 р. встановлено відсутність в них згадувань про систему EUROSUR або її аналогу.

Завдання дослідження № 3. Пропозиції щодо розвитку нормативно-правового забезпечення формування системи моніторингу прикордонного простору України на основі моделі європейської системи EUROSUR.

На рівні Кабінету Міністрів України пропонується:

1. Внести зміни до Стратегії ІУК:

· скорегувати визначення «інтегроване управління кордонами» з урахуванням міждержавного та міжнародного рівнів управління кордонами та викласти його у такій редакції: «інтегроване управління кордонами - це комплексний механізм реалізації прикордонної політики, заснований на скоординованій діяльності та співробітництві уповноважених суб'єктів забезпечення прикордонної безпеки національного, міждержавного та міжнародного рівнів, спрямований на підтримання раціонального балансу між бар'єрною та контактною функціями державного кордону з метою створення відкритого, але добре контрольованого та безпечного кордону». Очевидно, що також необхідно розкрити перелік суб'єктів забезпечення прикордонної безпеки на кожному рівні.

· внести посилання на чинне законодавство ЄС, зокрема, на Регламент (ЄС) 2019/1896 замість 2016/1624;

· навести національно-адаптовані принципи/складові ІУК, які скорегувати відповідно до Регламенту (ЄС) 2019/1896, зокрема, окреслити формування системи моніторингу прикордонного простору України (інтероперабельного аналогу європейської системи EUROSUR) як інтегрованої основи для обміну інформацією та оперативного співробітництва в діяльності суб'єктів ІУК, їх взаємодії з уповноваженими інституціями ЄС та держав-членів ЄС.

2. При опрацюванні Плану заходів з реалізації Стратегії ІУК на 2023-2025 роки використати досвід Технічної та оперативної стратегії Інтегрованого управління кордонами ЄС, зокрема, щодо побудови локальних та національного координаційних центрів ІУК з відповідним функціоналом.

На інституціональному рівні (Міністерству внутрішніх справ України, Адміністрації Державної прикордонної служби України) спільно з Агентством Frontex пропонується опрацювати комплексний проєкт міжнародної технічної допомоги (на середньострокову перспективу) щодо формування системи моніторингу прикордонного простору України (інтероперабельного аналогу європейської системи EUROSUR) на державному кордоні України з державами- членами СНД та у морській акваторії.

Зокрема, у цьому проєкті на основі аналізу загроз та ризиків, а також аудиту існуючої прикордонної інфраструктури (мереж, обладнання тощо), врахувати особливості та черговість облаштування ділянок відповідальності інтегрованими до єдиної системи моніторингу технічними засобами охорони, місця розташування локальних координаційних центрів, комунікацію національного координаційного центру з Агентством Frontex через захищений канал зв'язку.

Врахування зазначених пропозицій дозволить усунути відповідні прогалини у чинному законодавстві щодо функціонування національного механізму ІУК в контексті євроінтеграції України.



Висновки

1. Сучасний період розвитку України характеризується активізацією євроінтеграційних процесів, серед яких важливе місце належить забезпеченню адаптації національної системи прикордонної безпеки до європейської.

2. Механізмом забезпечення прикордонної безпеки Європейського Союзу є європейське інтегроване управління кордонами, комплексною основою якого є європейська система нагляду за кордонами (EUROSUR).

3. Для успішної євроінтеграції України важливо врахувати європейський досвід формування, функціонування та перспектив розвитку європейського інтегрованого управління кордонами.

Планування превентивних стратегічних кроків, які у майбутньому забезпечать успішну інтеграцію системи прикордонної безпеки України та її державного кордону в аналогічні компоненти Європейського Союзу, має входити у зміст всіх тематичних стратегічних документів (законодавства, концепцій, стратегій, програм, планів тощо).

4. Результати аналізу змісту національної Стратегії інтегрованого управління кордонами та плану її реалізації на період до 2022 р. свідчать про відсутність в них згадувань про систему EUROSUR або її аналогу, а також про наявність низки інших принципових прогалин.

5. У статті вперше обґрунтовано пропозиції щодо розвитку нормативноправового забезпечення формування системи моніторингу прикордонного простору України на основі моделі європейської системи EUROSUR.

Врахування цих пропозицій дозволить усунути прогалини у чинному законодавстві стосовно імплементації моделі європейського інтегрованого управління кордонами в Україні, що, у свою чергу, створить передумови для більш ефективної реалізації політики євроінтеграції, а також дозволить залучити міжнародну технічну допомогу для проєктування та побудови відповідної системи моніторингу прикордонного простору України.

Перспективами подальших розвідок у даному напрямі можуть бути питання розроблення комплексного проєкту міжнародної технічної допомоги щодо формування системи моніторингу прикордонного простору України (інтероперабельного аналогу європейської системи EUROSUR) на державному кордоні України з державами-членами СНД та у морській акваторії.



Література

1. Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу: Закон України від 18 березня 2004 року № 1629-IV (зі змінами від . Відомості Верховної Ради України. 2004. № 29, стаття 367. [Електронний ресурс] - Режим доступу : https://zakon.rada.gov.Ua/laws/show/1629-15#Text (дата звернення: 14.11.2019).

2. Про внесення змін до Конституції України (щодо стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в Європейському Союзі та в Організації Північноатлантичного договору) : Закон України від 07 лютого 2019 року № 2680-VIII. Відомості Верховної Ради (ВВР), 2019, № 9, ст.50) [Електронний ресурс] - Режим доступу : https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2680-19#n7 (дата звернення: 14.11.2019).

3. Петров Р. А. Транспозиція «acquis» Європейського Союзу у правові системи третіх країн: Монографія. - К.: Істина, 2012. - 384 с. [Електронний ресурс] - Режим доступу : https://cutt.ly/ShCJ1Vm (дата звернення: 10.11.2020).

4. Паскаль Фонтен. Європа у 12 уроках. - К.: Представництво ЄС в Україні, ТОВ «Корвус-Принт». - 2017. 91 с. [Електронний ресурс] - Режим доступу : https://cutt.ly/3h7Pi1E (дата звернення: 10.11.2020).

5. Regulation (EU) 2019/1896 of the European Parliament and of the Council of 13 November 2019 on the European Border and Coast Guard and repealing Regulations (EU) No 1052/2013 and (EU) 2016/1624 [Електронний ресурс] - Режим доступу : https://eur- lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32019R1896 (дата звернення: 27.07.2020).

6. Regulation (EU) No 1052/2013 of the European Parliament and of the Council of 22 October 2013 establishing the European Border Surveillance System (Eurosur) (OJ L 295, 6.11.2013, p. 11). [Електронний ресурс]. - Режим доступу : https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2013/1052/oj (дата звернення: 16.11.2019).

7. Купрієнко Д. А. Визначення загальних вимог щодо оцінювання стану прикордонної безпеки України в системах моніторингу національної та міжнародної безпеки / Д. А. Купрієнко // Сучасні інформаційні технології у сфері безпеки та оборони. - 2016. - № 1. - С. 166-173. [Електронний ресурс] - Режим доступу : https://cutt.ly/PhCJ1oi (дата звернення: 28.07.2020).

8. Купрієнко, Д. А. Аналіз сучасних тенденцій розвитку системи управління прикордонною безпекою Європейського Союзу / Д. А. Купрієнко // Науковий журнал НАНГУ “Честь і закон” / за ред. Г. А. Дробахи. - Х.: НАНГУ, 2016. - № 1 (56). - С. 20-25. [Електронний ресурс] - Режим доступу : https://cutt.ly/dh7PP6x (дата звернення: 18.10.2020).

9. Мота А. Ф. Протидія нелегальній міграції на шляхах морського сполучення: стан та перспективи удосконалення / А. Ф. Мота // Lex portus. - 2017. - № 4. - С. 86-96. [Електронний ресурс] - Режим доступу : https://cutt.ly/3hCJMGz (дата звернення: 28.07.2020).

10. Мушак Н. Б. Шенгенське acquis у праві Європейського Союзу [Текст] : дис. ... д-ра юрид. наук : 12.00.11 / Мушак Наталія Богданівна ; НАН України, Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького. - Київ, 2019. - 459 с. [Електронний ресурс] - Режим доступу : https://cutt.ly/QhVj72I (дата звернення: 28.10.2020).

11. Серафімов В. В. Сучасні тенденції формування морської політики держав Середземномор'я / В. В. Серафімов // Lex portus. - 2018. - № 3. - С. 157-181. [Електронний ресурс] - Режим доступу : https://cutt.ly/2hCJNK3 (дата звернення: 28.07.2020).

12. Стрельбицький М. П. Зміна конфігурації системи протидії транскордонним загрозам на кордонах Євросоюзу / М. П. Стрельбицький, С. О. Філіппов // Збірник наукових праць Центру воєнно-стратегічних досліджень Національного університету оборони України імені Івана Черняховського. - 2017. - № 3. - С. 32-36. [Електронний ресурс] - Режим доступу : https://cutt.ly/zhCJNxL (дата звернення: 28.07.2020).

13. Труш О. О. Інститути ЄС з протидії нелегальній міграції / О. О. Труш, В. В. Гузь // Державне будівництво. - 2016. - № 2 [Електронний ресурс] - Режим доступу : https://cutt.ly/nhCJMai (дата звернення: 28.07.2020).

14. Федунь О. В., Папіш Н. І. Інституціоналізація охорони зовнішніх кордонів Європейського Союзу / О. В. Федунь та Н. І. Папіш // Науковий журнал «Politicus». - 2020. - № 4 [Електронний ресурс] - Режим доступу : https://cutt.ly/lhVltX2 (дата звернення: 22.11.2020).

15. Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions - Examining the creation of a European border surveillance system (EUROSUR) {SEC(2008) 151} {SEC(2008) 152} /* COM/2008/0068 final * - Режим доступу : https://eur-lex.europa.eu/legal- content/EN/TXT/?uri=celex%3A52008DC0068 (дата звернення: 18.11.2020)

16. Schengen Catalogue (EU) No 7864/09 EU External borders control. Return and readmission. Recommendations and best practices, 2009 - Режим доступу : https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-7864-2009-INIT/en/pdf (дата звернення: 20.11.2019)

17. Regulation (EU) 2016/399 of the European Parliament and of the Council of 9 March 2016 on a Union Code on the rules governing the movement of persons across borders (Schengen Borders Code) (codification), OJ L 77, 23.03.2016, p. 1. - Режим доступу : https://eur-lex.europa.eu/legal- content/EN/TXT/?uri=celex :32016R0399#d1e942-1-1 (дата звернення: 20.11.2019)

18. Council Regulation (EU) No 1053/2013 of 7 October 2013 establishing an evaluation and monitoring mechanism to verify the application of the Schengen acquis and repealing the Decision of the Executive Committee of 16 September 1998 setting up a Standing Committee on the evaluation and implementation of Schengen (Official Journal L 295 of 6 November 2013). - Режим доступу : https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/42fba6c3-f0c5-11e5-8529- 01aa75ed71a1/language-en/format-xhtml (дата звернення: 20.11.2019).

19. Consolidated versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the Functioning of the European Union - Consolidated version of the Treaty on the Functioning of the European Union - Protocols - Annexes - Declarations annexed to the Final Act of the Intergovernmental Conference which adopted the Treaty of Lisbon, signed on 13 December 2007 - Tables of equivalences. - Official Journal C 326 , 26/10/2012 P. 0001 - 0390 - Режим доступу : https://eur- lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:12012E/TXT:en:PDF (дата звернення: 22.10.2020)

20. European Integrated Border Management Strategy. 11 Strategic Components / Working paper to facilitate discussion in the expert meeting 19-20.6.2016 [Електронний ресурс], 2016. - Режим доступу - https://ec.europa.eu/transparency/regexpert/index.cfm?do=groupDetail. groupDetailDoc&id=33402&no=4

21. Technical and Operational Strategy for European Integrated Border Management [Електронний ресурс]. Frontex, 2019. - Режим доступу - https://op.europa.eu/en/publication- detail/-/publication/2123579d-f151-11e9-a32c-01aa75ed71a1

22. Strategy for Integrated Border Management 2027 [Електронний ресурс]. Federal Department of Justice and Police FDJP, 2019. [Електронний ресурс] - Режим доступу : https://www.ejpd.admin.ch/dam/sem/en/data/einreise/ibm/strategie-ibm-2027-e.pdf.download.pdf/ strategie-ibm-2027-e.pdf

23. Конституція України [Електронний ресурс]: Закон України від 28.06.1996 № 254к/96-ВР (зі змінами) // Відомості Верховної Ради України (ВВР). - 1996. - № 30. - ст. 141. Режим доступу : https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80 (дата звернення: 16.11.2019).

24. План дій Європейського Союзу в галузі юстиції та внутрішніх справ [Електронний ресурс]: Міжнародний документ від 12.12.2001. - Режим доступу : https://zakon.rada.gov.ua/go/994_494 (дата звернення: 20.11.2019).

25. План дій «Україна - Європейський Союз». Європейська політика сусідства [Електронний ресурс]: Міжнародний документ від 12.02.2005. - Режим доступу : https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/994_693 (дата звернення: 18.11.2019).

26. План дій Україна - ЄС у сфері юстиції, свободи та безпеки [Електронний ресурс]: Міжнародний документ від 18.06.2007. - Режим доступу : https://zakon.rada.gov.ua/go/994_956 (дата звернення: 18.11.2019).

27. Порядок денний асоціації Україна - ЄС для підготовки та сприяння імплементації Угоди про асоціацію [Електронний ресурс]: Міжнародний документ від 20.11.2009. - Режим доступу : https://zakon.rada.gov.ua/go/994_990 (дата звернення: 20.11.2019).

28. Угода про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони [Електронний ресурс]: Міжнародний документ, ратифікований Законом України від 16.09.2014 № 1678-VII (зі змінами) // Офіційний вісник України від 26.09.2014 (офіційне видання). - 2014.

- № 75. - Том 1. - С. 83. - Ст. 2125. - Режим доступу : https://zakon.rada.gov.ua/ laws/show/984_011 (дата звернення: 20.11.2019).

29. Інтеграція у рамках асоціації: динаміка виконання угоди між Україною і ЄС (3-е видання) [Електронний ресурс]: Аналітичний звіт за 2019 рік. - 2020. - Режим доступу : https://cutt.ly/qh7AtoM (дата звернення: 20.01.2020)

30. Євроінтеграція-2020: що має стати пріоритетом у виконанні Угоди з ЄС [Електронний ресурс] : Міжнародна безпека та євроінтеграція України. Публікація від 13 січня 2020 року. Європейська правда. 2020 - Режим доступу : https://www.eurointegration.com.ua/ articles/2020/01/13/7104931/ (дата звернення: 20.01.2020)

...