Особливості реформування українського парламенту

Размещено на http://www.allbest.ru/

Особливості реформування українського парламенту

Ірклієнко Андрій Ігорович, аспірант Інституту законодавства Верховної Ради України

Анотація

PECULIARITIES OF REFORMING THE UKRAINIAN PARLIAMENT

The purpose of the article is a detailed analysis of the peculiarities of reforming the Verkhovna Rada of Ukraine in modern realities.

The scientific novelty lies in the study of ways to reform the Ukrainian parliament in the formation of constitutional democracy, the study of its role in the system of state power of Ukraine and the possibility of introducing a bicameral parliament in Ukraine.

Conclusions. One of the main directions of change in our country is the parliamentary reform, which provides for strengthening the institutional capacity of the Verkhovna Rada of Ukraine and ensuring the implementation of its main functions: legislative, control and representation. The task of parliamentary reform in Ukraine is not only to build a rational system of legislative activity, to form an optimal structure of the Verkhovna Rada of Ukraine as a single legislative body, a single representative body of the Ukrainian people, but also to improve its legal status. During the parliamentary reform, a wide range of issues related to the formation of the Verkhovna Rada of Ukraine, primarily as a professional parliament, must be resolved. At the same time, it is necessary to create a scientifically sound comprehensive system of management of the legislative process, which would ensure orderliness, consistency and systematization in the implementation of legislative activities in Ukraine.

In February 2016, the European Commission proposed a «Roadmap for Reforms on Internal Reform and Institutional Capacity Building of the Verkhovna Rada of Ukraine». This document contains recommendations for reforming the Ukrainian parliament, which aim to address the above issues, improve the quality of laws, ensure transparency and openness of the Verkhovna Rada of Ukraine, compliance with ethical norms and standards and increase the administrative capacity of parliament.

The effectiveness of these areas will directly affect the quality of legislation, the effectiveness of control over the implementation of laws and the representation of the interests of both the state as a whole and directly specific voters.

Key words: parliament, reform, reforming, changes, Constitution of Ukraine.

Постановка проблеми

Після Революції Гідності постало питання про всебічну реформу роботи парламенту шляхом прийняття регламентних змін. З одного боку, це було викликано необхідністю приведення регламентних положень у відповідність до тексту Конституції, ухваленого наприкінці лютого 2014року, а саме, коли відбулося повернення до редакції Конституції станом на грудень 2004 р. Тоді парламентарі вважали за доцільне здійснювати реформування Регламенту шляхом повернення до редакції, що існувала до внесення змін від 16 жовтня 2010 р. Вказані зміни до Конституції були внесені 21 лютого 2014року, а проект Закону № 5522 «Про внесення змін до Регламенту», який мав на меті встановити відповідність між Регламентом і новим текстом Конституції, було подано через 3 роки - 9 грудня 2016 року.

Аналіз останніх досліджень і публікацій, в яких започатковано розв'язання проблеми, засвідчив, що одним із головних напрямків змін у нашій державі є парламентська реформа, що передбачає посилення інституційної спроможності Верховної Ради України та забезпечення реалізації її основних функцій: законодавчої, контрольної та представницької. Вивченню цієї проблематики присвячують свої наукові дослідження А. Георгіца, О. Бандурко, О. Щербанюк, О. Совгиря, О. Фрицький, Л. Кривенко, Ч. Вайз, Ю. Ганжуров, Ю. Фрицький, Ю. Барабаш, В. Го- шовська, Ю. Древаль, В. Шаповал, В. Журав- ський, П. Кислий, Л. Пашко, І. Сурай, С. Теле- шун, В. Шаповал та інші науковці.

Резюмування доробків названих дослідників дало змогу узагальнити, що ефективність реформування українського парламенту безпосередньо впливає на якість законодавства, дієвість контролю за імплементацією законів та представництво інтересів як загалом держави, так і безпосередньо конкретних виборців. Разом з тим, вчені виокремлюють низку проблем, якими насамперед опікується зазначена реформа. Серед них - низький рівень легітимності законів як ефективних регуляторів суспільно-економічних відносин, інструментів реалізації державної політики.

Питання реформування та регламентації реформ регулюється низкою нормативно-правових актів. Зокрема, це: Декларація про державний суверенітет України [1], Конституція України [4], Комунікаційна стратегія Верховної Ради України на 20172021 роки [3]; закони України «Про відновлення дії окремих положень Конституції України» [6], «Про внесення змін до Конституції України» [7], «Про звернення громадян» [10], «Про комітети Верховної Ради України» [11], «Про ратифікацію Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони» [13], «Про Регламент Верховної Ради України» [14], «Про статус народного депутата України» [15]; постанови та розпорядження Верховної Ради України: «Про затвердження Положення про Апарат Верховної Ради України» [8], «Про заходи з реалізації рекомендацій щодо внутрішньої реформи та підвищення інсти- туційної спроможності Верховної Ради України» [9], «Про проголошення незалежності України» [12], «Про структуру апарату Верховної Ради України» [17]; Укази Президента України: «Про Стратегію сталого розвитку «Україна-2020» [16]; інші документи: «Меморандум про взаєморозуміння між Верховною Радою України та Європейським парламентом про спільні рамки парламентської підтримки та підвищення інституційної спроможності» [5], «Угода про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони» [18], «Угода про Коаліцію депутатських фракцій «Європейська Україна» [19]; та доповіді [2].

Однак нині потрібно деталізувати особливості реформування українського парламенту в сучасних умовах, що й визначаємо метою статті.

Виклад основного матеріалу дослідження

Початком комплексної реформи Верховної Ради України можна вважати представлення Оціночною Місією Європейського парламенту Доповіді та Дорожньої карти щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України наприкінці лютого 2016 року. І першим важливим кроком задля імплементації Дорожньої карти було прийняття 17 березня 2016 року Постанови №4219 «Про заходи з реалізації рекомендацій щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України».

Цим парламент продемонстрував політичну готовність до внутрішньої реформи, а також взяв на себе зобов'язання тією чи іншою мірою реалізувати 52 рекомендації, викладені в Дорожній карті. Цей документ містить рекомендації щодо реформування українського парламенту, метою яких є вирішення вищенаведених проблем, підвищення якості законів, забезпечення прозорості та відкритості ВР України, дотримання народними депутатами етичних норм і стандартів та підвищення рівня адміністративної спроможності парламенту.

Наприкінці листопада 2016 року розпорядженням Голови Верховної Ради було утворено Робочу групу з питань реформування парламенту, яка складається з представників всіх парламентських фракцій та груп. Крім того, з метою узгодження позицій парламентських політичних сил щодо окремих рекомендацій був запропонований формат «Діалогів Жана Моне» за підтримки Проекту ЄС/ПРООН «Рада за Європу».

Оцінюючи ступінь реалізації рекомендацій, викладених у Дорожній карті, необхідно пам'ятати один ключовий нюанс, на якому постійно наголошує Пет Кокс під час своїх робочих візитів до Верховної Ради, і який чітко прописаний в самій Дорожній карті: «Ця місія закінчується як і починалася, з чітким посланням до депутатів Верховної Ради: це ваші повноваження. Це ваш національний парламент. Це ваша Конституція. Це ваша країна і ваш вибір. Текст цієї Доповіді пропонується з повагою і дружньо, зі сподіванням, що він допоможе у створенні нової України, в яку було вкладено стільки надії й так багато жертв». Тобто викладені в Дорожній карті рекомендації не є інструкцією до дії, а є «дружніми порадами», можливими варіантами вирішення тих проблем, про які йдеться в Дорожній карті.

Рекомендації Дорожньої карти стосуються всіх функцій та взаємодії парламенту з іншими гілками влади й громадянами. Ідеться і про законотворчий процес, і наближення українського законодавства до права ЄС, і про дотримання етичних норм та стандартів, відкритість інституції тощо. З метою реалізації рекомендацій Дорожньої карти було схвалено Постанову ВРУ «Про заходи з реалізації рекомендацій щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України» від 17 березня 2016 р. № 1035-VIII [9], яка передбачає:

1) створення за участю голів депутатських фракцій (депутатських груп) та голови української частини Парламентського комітету асоціації робочу групу для підготовки і сприяння реалізації у співпраці з Європейським парламентом плану заходів, спрямованих на забезпечення впровадження Рекомендацій Місії Європейського парламенту;

2) утворення (за потреби) допоміжних груп за пропозиціями депутатських фракцій (депутатських груп);

3) затвердження плану заходів, спрямованих на забезпечення упровадження Рекомендацій Місії Європейського парламенту.

Згідно з Конституцією, Верховна Рада України визначає засади внутрішньої та зовнішньої політики, вносить зміни до Конституції, приймає закони, затверджує державний бюджет, призначає вибори Президента України, усуває президента з посади в порядку імпічменту, оголошує стан війни та укладення миру, призначає Прем'єр-міністра України, призначає або затверджує на посаді певних посадових осіб, призначає третину складу Конституційного Суду України, обирає суддів безстроково, ратифікує та денонсує міжнародні договори, а також реалізує певні функції контролю [4]. Разом із тим, законодавче закріплення основних засад функціонування Верховної Ради України, відновлення парламентсько-президентської форми правління, суттєве оновлення депутатського корпусу, прийняття значної кількості реформаторських законопроектів, збільшення довіри виборців до законодавчої гілки влади не змогли подолати ті системні недоліки в роботі цієї гілки влади, які потребують змін. Зокрема, низка положень Конституції, що регулюють повноваження Верховної Ради України і її відносини з іншими владними інституціями, унеможливлюють ефективно реалізовувати представницькі функції парламенту та потенційно створюють конфліктні ситуації.

У зв'язку з вищезазначеним актуальним на сьогодні є питання реалізації парламентської реформи, яка передбачає посилення інституційної спроможності парламенту та забезпечення реалізації його основних функцій: законодавчої, контрольної, представницької. Слід відзначити, що реалізація парламентської реформи є однією з передумов здійснення інших важливих для держави реформ. Адже саме законодавча база виступає інструментом, який допомагає упровадити необхідні зміни в державі. Реалізація парламентської реформи на сьогодні має здійснюватися у взаємодії зі всеохопними реформами, що реалізовуються в Україні за ініціативи Верховної Ради України, Президента України та Уряду. Зокрема, Стратегія сталого розвитку «Україна-2020» [16] визначає конституційну реформу однією з 62 реформ, необхідних для проведення. Згідно з цим документом, кінцева мета реформи - ухвалення нової Конституції та відповідних змін в усьому законодавстві. У результаті має змінитися як форма правління, так і адміністративно-територіальний устрій. Це так звана реформа владного трикутника (президент - уряд - парламент), визначення меж їхньої відповідальності та перелік обов'язків.

Висновки

Завданням парламентської реформи в Україні є не тільки побудова раціональної системи законодавчої діяльності, формування оптимальної структури Верховної Ради України як єдиного органу законодавчої влади, єдиного представницького органу Українського народу, а й удосконалення його правового статусу. Під час парламентської реформи має бути розв'язане широке коло питань, пов'язаних зі становленням Верховної Ради України, передусім як професійного парламенту. Водночас, слід займатись і створенням науково обґрунтованої комплексної системи управління законодавчим процесом, яка забезпечувала б планомірність, послідовність і системність у здійсненні законодавчої діяльності в Україні.

Перспективи подальших наукових досліджень у цьому напрямі полягають в обґрунтуванні специфіки функціонування двопалатного парламенту в умовах формування конституційної демократії.

Список використаних джерел

реформування український п

1. Декларація про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р. № 55-XII. URL: http://zakon0.rada.gov. ua/laws/show/55- 12 (Дата звернення: 27.02.2020).

2. Доповідь та Дорожня карта щодо внутрішньої реформи та підвищення інститу- ційної спроможності Верховної Ради України. URL: http://www.europarl.europa.eu/ resources/library/media/20160301RES1650 8/20160301RES16508.pdf (Дата звернення: 27.02.2020).

3. Комунікаційна стратегія Верховної Ради України на 2017-2021 роки. URL: http:// iportal.rada.gov.ua/uploads/documents/44841. pdf (Дата звернення: 27.02.2020).

4. Конституція України: Закон України від 28 червня 1996 р. №254 к/96- ВР. URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/ show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80 (Дата звернення: 27.02.2020).

5. Меморандум про взаєморозуміння

між Верховною Радою України та Європейським парламентом про спільні рамки парламентської підтримки та підвищення інсти- туційної спроможності від 3 липня 2015 р. URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/

П0002001-15 (Дата звернення: 27.02.2020).

6. Про відновлення дії окремих положень Конституції України: Закон України від 21 лютого 2014 р. № 742-VII. URL: http:// zakon0.rada.gov.ua/laws/show/742-18 (Дата звернення: 26.02.2020).

7. Про внесення змін до Конституції України: Закон України від 8 грудня 2004р. № 2222-IV URL: http://zakon3.rada. gov.ua/laws/show/2222-15 (Дата звернення: 26.02.2020).

8. Про затвердження Положення про Апарат Верховної Ради України: Розпорядження Голови Верховної Ради України від 25 серпня 2011р. №769. URL: http:// zakon5.rada.gov.ua/laws/show/769/11-%D1% 80%D0%B3 (Дата звернення: 26.02.2020).

9. Про заходи з реалізації рекомендацій щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України: Постанова Верховної Ради України від 17 березня 2016 р. № 1035-VIII. URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1035-19 (Дата звернення: 26.02.2020).

10. Про звернення громадян: Закон

України від 2 жовтня 1996 р. №393/96-ВР. URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/

393/96-%D0%B2%D1%80 (Дата звернення: 26.02.2020).

11. Про комітети Верховної Ради України: Закон України від 4 квітня 1995 р. №116/95-ВР. URL: http://zakon5.rada.gov.ua/ laws/show/116/95-%D0%B2%D1%80 (Дата звернення: 26.02.2020).

12. Про проголошення незалежності України: Постанова Верховної Ради Української РСР від 24 серпня 1991р. №1427-XII. URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/1427-12 (Дата звернення: 26.02.2020).

13. Про ратифікацію Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони: Закон України від 16 вересня 2014р. №1678-VII. URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/1678-18 (Дата звернення: 26.02.2020).

14. Про Регламент Верховної Ради України: Закон України від 10лютого 2010р. №1861-VI. URL: http://zakon0.rada.gov. ua/laws/show/1861-17 (Дата звернення: 26.02.2020).

15. Про статус народного депутата України: Закон України від 17 листопада 1992 р. №2790-XII. URL: http://zakon0.rada. gov.ua/laws/show/2790-12 (Дата звернення: 26.02.2020).

16. Про Стратегію сталого розвитку «Україна-2020»: Указ Президента України від 12 січня 2015 р. №5/2015. URL: http:// zakon2.rada.gov.ua/laws/show/5/2015 (Дата звернення: 26.02.2020).

17. Про структуру апарату Верховної Ради України: Постанова Верховної Ради України від 20 квітня 2000 р. № 1678-III. URL: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/1678-14 (Дата звернення: 26.02.2020).

18. Угода про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони: Угода від 27 червня 2014 р. URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/ show/984_011/paran2820#n2820 (Дата звернення: 26.02.2020).

19. Угода про Коаліцію депутатських фракцій «Європейська Україна» : Угода від 27 листопада 2014 р. URL: http://zakon2.rada.gov. ua/laws/show/n0001001-15 (Дата звернення: 26.02.2020).

References

1. Verkhovna Rada Ukrainy. (1990). Deklaraciya pro derzhavny suverenitet Ukrainy vid 16.07.1990 No.55-XII. URL: http://zakon0. rada.gov.ua/laws/show/55-12 (Last accessed: 26.02.2020) [in Ukrainian].

2. Dopovid ta Dorozhnya karta shhodo vnutrishnoyi reformy ta pidvyshhennya instytucijnoyi spromozhnosti Verkhovnoyi Rady Ukrainy. URL: http://www.europarl.europa. eu/resources/library/media/20160301RES1 6508/20160301RES16508.pdf (Last accessed: 26.02.2020) [in Ukrainian].

3. Komunikacijna strategiya Verkhovnoyi Rady Ukrainy na 2017-2021 roky. URL: http:// iportal.rada.gov.ua/uploads/documents/44841. pdf (Last accessed: 26.02.2020) [in Ukrainian].

4. Verkhovna Rada Ukrainy. (1996). Konstytuciya Ukrainy: Zakon Ukrainy vid 28.06.1996 No.254k/96-VR. URL: http:// zakon3.rada.gov.ua/laws/show/2 54%D0% BA/96-%D0%B2%D1%80 (Last accessed: 26.02.2020) [in Ukrainian].

5. Memorandum pro vzayemorozuminnya

mizh Verkhovnoyu Radoyu Ukrayiny ta Yevropejskym parlamentom pro spilni ramky parlamentskoyi pidtrymky ta pidvishhennya instytucijnoyi spromozhnosti. (2015).

Memorandum vid 03.07. 2015 r. URL: http:// zakon3.rada.gov.ua/laws/show/n0002001-15 (Last accessed: 26.02.2020) [in Ukrainian].

6. Verkhovna Rada Ukrainy. (2014). Pro vidnovlennya diyi okremyh polozhen Konstytuciyi Ukrainy: Zakon Ukrainy No. 742-VII. URL: http://zakon0.rada.gov.ua/laws/show/742-18 (Last accessed: 26.02.2020) [in Ukrainian].

7. Verkhovna Rada Ukrainy. (2004). Pro vnesennya zmin do Konstytuciyi Ukrainy: Zakon Ukrainy No.2222-IV. URL: http://zakon3.rada. gov.ua/laws/show/2222-15 (Last accessed: 26.02.2020) [in Ukrainian].

8. Golova Verkhovnoyi Rady Ukrainy. (2011). Pro zatverdzhennya Polozhennya pro Aparat Verkhovnoyi Rady Ukrainy: Rozporyadzhennya No.769. URL: http:// zakon5.rada.gov.ua/laws/show/769/11- %D1%80%D0%B3 (Last accessed: 26.02.2020) [in Ukrainian].

9. Verkhovna Rada Ukrainy. (2016). Pro zahody z realizaciyi rekomendacij shhodo vnutrishnoyi reformy ta pidvyshhennya instytucijnoyi spromozhnosti Verkhovnoyi Rady Ukrainy: Postanova No.1035-VIII. URL: http:// zakon2.rada.gov.ua/laws/show/1035-19 (Last accessed: 26.02.2020) [in Ukrainian].

10. Verkhovna Rada Ukrainy. (1996). Pro zvernennya gromadyan: Zakon Ukrainy No. 393/96-VR. URL: http://zakon3.rada.gov.ua/ laws/show/393/96-%D0%B2%D1%80 (Last accessed: 26.02.2020) [in Ukrainian].

11. Verkhovna Rada Ukrainy. (1995). Pro komitety Verkhovnoyi Rady Ukrainy: Zakon Ukrainy No. 116/95-VR. URL: http:// zakon5.rada.gov.ua/laws/show/116/9 5- %D0%B2%D1%80 (Last accessed: 26.02.2020) [in Ukrainian].

12. Verkhovna Rada Ukrainskoyi RSR. (1991). Pro progoloshennya nezalezhnosti Ukrainy: Postanova vid 24 serpnya 1991r. No. 1427-XII. URL: http://zakon3.rada.gov. ua/laws/show/1427-12 (Last accessed: 26.02.2020) [in Ukrainian].

13. Verkhovna Rada Ukrainy. (2014). Pro ratyfikaciyu Ugody pro asociaciyu mizh Ukrainoyu, z odniyeyi storony, ta Yevropejskym Soyuzom, Yevropejskym spivtovarystvom z atomnoyi energiyi i yihnimy derzhavamy- chlenamy, z inshoyi storony: Zakon Ukrainy No. 1678-VII. URL: http://zakon3.rada.gov. ua/laws/show/1678-18 (Last accessed: 26.02.2020) [in Ukrainian].

14. Verkhovna Rada Ukrainy. (2010). Pro Reglament Verkhovnoyi Rady Ukrainy: Zakon Ukrainy No. 1861-VI. URL: http://zakon0.rada. gov.ua/laws/show/1861-17 (Last accessed: 26.02.2020) [in Ukrainian].

15. Verkhovna Rada Ukrainy. (1992). Pro status narodnogo deputata Ukrainy: Zakon Ukrainy No.2790-XII. URL: http://zakon0.rada. gov.ua/laws/show/2790-12 (Last accessed: 26.02.2020) [in Ukrainian].

16. Prezydent Ukrainy. (2015). Pro Strategiyu stalogo rozvytku «Ukraina-2020»: Ukaz No.5/2015. URL: http://zakon2.rada. gov.ua/laws/show/5/2015 (Last accessed: 26.02.2020) [in Ukrainian].

17. Verkhovna Rada Ukrainy. (2000). Pro strukturu aparatu Verkhovnoyi Rady Ukrayiny: Postanova No. 1678-III. URL: http://zakon5. rada.gov. ua/laws/show/1678-14 (Last

accessed: 26.02.2020) [in Ukrainian].

18. Ugoda pro asociaciyu mizh Ukrainoyu, z odniyeyi storony, ta Yevropejskym Soyuzom, Yevropejsk'm spivtovarystvom z atomnoyi energiyi i yihnimy derzhavamy-chlenamy, z inshoyi storony: vid 27 chervnya 2014r. URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/984_011/paran2820#n2820 (Last accessed: 26.02.2020) [in Ukrainian].

19. Ugoda pro Koaliciyu deputatskyh frakcij «Yevropeyska Ukrayina» : Ugoda vid 27 lystopada 2014r. URL: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/ show/n0001001-15 (Last accessed: 26.02.2020) [in Ukrainian].

Размещено на Allbest.ru