Тенденції державного управління: інституціоналізація державної та публічної служб

Размещено на http://allbest.ru

4

Національна академія державного управління

при Президентові України

Тенденції державного управління: інституціоналізація державної та публічної служб

Пашко Ірина Станіславівна здобувач кафедри

суспільного розвитку і суспільно-владних відносин

м. Київ



Анотація

Показано, що упровадження демократичних принципів супроводжується зміною парадигми функціонування інститутів державної влади в Україні. Перехід до нової управлінської практики держави вимагає не тільки переорієнтації державно-суспільних відносин, що мають формуватися на засадах консенсусу та співробітництва, а й реформування інституту державної служби, що відображено в ряді нормативно-правових актів України.

Система державного управління є внутрішньо суперечливою, надмірно централізованою. Причинами такого стану визнається несистемна організація інституту державної служби та незавершеність розмежування політичного й адміністративного управління.

Це визначає напрями трансформації інститутів влади, установлює нові пріоритети та обумовлює перехід до публічного управління, що інституалізується у формі публічної служби.

Визначено, що характер процесів які відбуваються в інституті державного управління зумовлений як зовнішніми так і внутрішніми рішеннями, метою яких є адаптація системи державного управління відповідно до обраного напрямку на інтеграцію з Європейським союзом у відповідності з глобальними тенденціями. Здійснено аналіз поступової трансформації інституту державної служби шляхом переходу повноважень та функцій до інституту публічної служби.

Акцентовано увагу на еволюційній трансформації інституту держави та закономірній зміні якісних та кількісних характеристик інституту державної служби. За допомогою інституційного підходу здійснено аналіз траєкторії соціальних змін та їх зміст і на цій основі прогнозовано напрями суспільної трансформації.

Відображено вплив процесів, пов'язаних із адаптацією українського законодавства з правовим полем Європейського Союзу з процесами де інституціоналізації державної служби та інституціоналізації публічної служби, як результат зміни управлінської парадигми.

Ключові слова: інституціоналізація публічної служби, деінституціоналізація державної служби, сучасні тренди державного управління, адміністративна реформа, адаптація законодавства, державні службовці, публічні службовці, інституційний комплекс.



Abstract

Governance trends: institutionalization of civil and public services

Pashko Iryna Stanislavivna Candidate of the Department of Social Development and Public Relations National Academy for Public Administration under the President of Ukraine, 20, Eugene Pottier St., Kyiv

The article shows that the introduction of democratic principles is accompanied by a paradigm shift in the functioning of institutions of state power in Ukraine. The transition to the new management practice of the state requires not only the reorientation of public relations, which should be formed on the basis of consensus and cooperation, but also the reform of the civil service, which is reflected in a number of regulations of Ukraine.

The system of government administration is internally contradictory, overly centralized. The reasons for this situation are the unsystematic organization of the civil service and the incomplete separation of political and administrative management. This determines the directions of transformation of government institutions, sets new priorities and determines the transition to public administration, which is institutionalized in the form of public service.

It is revealed that the nature of the processes taking place in government administration institution is caused by both external and internal decisions aimed at adapting the government administration system for chosen integration with the European Union in accordance with global trends.

An analysis of the gradual transformation of the civil government administration institution through the transfer of powers and functions to the public service institute. Emphasis is placed on the evolutionary transformation of the institution of the state and the natural change of qualitative and quantitative characteristics of the public service institution.

The analysis of the trajectory of social changes and their content is carried out with the help of the institutional approach and on this basis the directions of social transformation are forecasted.

The influence of the processes related to the adaptation of Ukrainian legislation to the legal field of the European Union with the processes of institutionalization of the government administration and institutionalization of the public service as a result of a change in the management paradigm is represented.

Keywords: institutionalization of public service, deinstitutionalization of civil service, modern trends of government management, administrative reform, adaptation of legislation, government personnel, public personnel, institutional complex.



Вступ

Постановка проблеми. Суперечливий характер процесів, що відбуваються в інституті державної служби викликає занепокоєння, як у середовищі науковців, так і державних службовців. Відсутність системності, непослідовність управлінських рішень зумовлюють потребу в науковому аналізі у першу чергу управлінських процесів, що відбуваються в царині інституціоналізації державної служби. Зміни, які стали трендовими протягом останніх десятиріч, а саме: зміна вимог до компетентністних характеристик державних службовців (наприклад, щодо питання вільного володіння державною мовою), цифровізація адміністративних процесів, кількісне скорочення як державних службовців так і згортання самої структури, в той же час розширення повноважень, фактичне усунення відповідальних працівників з процесу прийняття рішень та одночасне підвищення рівня їх відповідальності та підзвітності перед громадськістю, применшення статусу інституту державної служби в суспільстві, - потребують не лише перегляду обов'язків, покладених на інститут державної служби, а й відповідних змін у стратегії відповідного розвитку.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Розробці проблем державної служби як інституціонального утворення приділяли увагу вітчизняні науковці Б. Бакуменко [1], Ю. Битяк [2], Г. Лелікова [3], Н. Липовська [4], Р. Серьогін [5] та інші. В їх напрацюваннях подано результати досліджень організації та самоорганізації інституту державної служби, факторів його дестабілізації (корупція, кар'єризм, бюрократизм тощо), виявлено зв'язки державної служби й суспільства, інституціональні засади державної служби, окреслено діяльніший підхід до вивчення інституту державної служби тощо. Вагомий внесок у дослідження проблеми формування й розвитку інституту публічної служби в умовах адміністративної реформи в Україні зробили Є. Грайнер [6], О. Западинчук [7], Ю. Кізілов [9] та ін. Ними напрацьовані теоретичні положення щодо модернізації державного управління та державної служби, в умовах здійснення адміністративної реформи, розробки сучасної парадигми інституціонального розвитку публічної служби. Формування інтегрованого інституту публічної служби, як напрямку реформування державної служби досліджували Л. Гонюкова [8], І. Сурай [10], О. Петренко [11] та ін.

Однак, незважаючи на наукові здобутки у сфері означеної проблематики, системний аналіз наукової літератури з проблем державного управління засвідчив, що проблема подальшого співіснування інститутів державної та публічної служби в контексті виконання функцій державного управління не досліджувалася.

Метою статті є кореляція сучасних інститутів державної служби та публічної служби відповідно до сучасної парадигми державного управління та визначення майбутніх можливих шляхів їх розвитку.



Виклад основного матеріалу

Система державної служби в Україні виходить на якісно новий рівень і за своїми параметрами наближається до державної служби багатьох європейських країн.

Аналіз різноманітних джерел свідчить, що не зважаючи на існуючі напрямки щодо реформування державної служби, комплексних аналітичних матеріалів з приводу адаптації існуючого досвіду до вітчизняних реалій все ще бракує. адміністративний управління публічний служба

Одним із визначальних напрямів у адаптації української системи державного управління до Європейських реалій є запровадження інституту публічної служби. Отже, для осмислення місця виконавчих інституційних систем у суспільстві спробуємо визначити у чому полягають основні відмінності та точки дотику між державною та публічною службами.

У чинному сьогодні Законі України «Про державну службу» (2015р., набуття чинності 01.05.2021) [13] «державна служба» - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави, зокрема щодо:

1) аналізу державної політики на загальнодержавному, галузевому і регіональному рівнях та підготовки пропозицій стосовно її формування, у тому числі розроблення та проведення експертизи проектів програм, концепцій, стратегій, проектів законів та інших нормативно-правових актів, проектів міжнародних договорів;

2) забезпечення реалізації державної політики, виконання загальнодержавних, галузевих і регіональних програм, виконання законів та інших нормативно-правових актів;

3) забезпечення надання доступних і якісних адміністративних послуг;

4) здійснення державного нагляду та контролю за дотриманням законодавства;

5) управління державними фінансовими ресурсами, майном та контролю за їх використанням;

6) управління персоналом державних органів;

7) реалізації інших повноважень державного органу, визначених законодавством.

Досліджуючи державну службу з позицій інституційного підходу С. Серьогін визначає її як таку, що охоплює клас феноменів та процесів, частково спільні із публічною службою. На його думку, державна служба являє собою організаційно-управлінський, політичний та соціальний інститут держави, що забезпечує комплекс відносин між окремими громадянами, громадянами та їх спільнотами, між державами, використовуючи при цьому державні владні ресурси.

Система державної служби постає комплексною структурою - «владу для ...» (чим забезпечує сам процес спільної діяльності) та «владу над ...» (що обмежує інтереси суб'єктів з метою реалізації самої можливості спільної діяльності) [13, с. 30 - 32].

Державна служба є необхідним елементом життєдіяльності державної системи. Ця система шляхом підпорядкування волі носіїв державної служби - індивідів, груп, об'єднань, виконує різні соціальні ролі, пануючі і підвладні.

Отже, з огляду на інституційний аспект у вузькому розумінні державну службу можна розглядати як діяльність службовців органів державної влади. На думку ряду дослідників, державна служба в найширшому розумінні може здійснюватись працівниками всіх організацій державного сектору: органів державної влади (тобто не лише виконавчої, але й законодавчої та судової влади), державних підприємств та установ, органів місцевого самоврядування, комунальних підприємств та установ.

Досліджуючи феномен публічної служби А. Сіцінський виділяє ряд ознак, властивих їй як соціальному інституту.

По-перше, публічна служба - це сфера професійної діяльності, за своїм змістом, формами та методами спрямована на виконання повноважень державних органів та органів місцевого самоврядування.

По-друге, як сполучна ланка між державою й громадянином, публічна служба має захищати права й інтереси громадян.

По-третє, публічна служба як суспільне явище являє собою дещо більше, ніж діяльність державних службовців і органів управління, це своєрідна форма відображення суспільних зв'язків і відносин, показник ступеня дотримання прав та свобод людини і діючих у суспільстві правових норм.

По- четверте, публічна служба не лише відображає суспільні відносини, вона орієнтована на досягнення конституційного ідеалу правової, демократичної держави. По-п'яте, публічна служба - не тільки правова, а й етична система.

Отже, виникає суперечність щодо визначення: по-перше, структури державної служби, як системи органів; по-друге, терміна «публічна служба». Тому застосування саме інституційного підходу, який дозволяє визначити предмет компетенції кожної складової держслужби, є актуальним.

Інституціональний погляд на державну службу узагальнює її концептуальне розуміння, розширює світоглядне бачення державної служби як важливого елементу держави. Розуміння державної служби як комплексу інститутів уможливлює осмислення її місця в структурі влади і системі державного управління.

По-суті державна служба є інститутом, що забезпечує реалізацію державної влади. Одночасно вона є інститутом реалізації соціальних, правових та демократичних функцій держави, що безпосередньо визначаються першою статтею Конституції

України. Вона виникає та формується разом із державою та є її невід'ємною частиною. Існування правової, соціальної, демократичної держави у свою чергу детермінує перетворення державної служби на один з основних інститутів українського соціуму.

Забезпечення широкого діапазону функцій державною службою потребує наявності розгалуженого комплексу окремих самостійних інститутів, які лише разом можуть сформувати цілісний інститут державної служби. Наявність системоутворюючих чинників дозволяє визначити державну службу як цілісну соціальну систему.

Загальними для систем є наступні характеристики: наявність загальної мети для сукупності всіх компонентів; підпорядкування цілей кожного компонента загальній меті системи; усвідомлення кожним компонентом своїх завдань і розуміння загальної мети; виконання кожним елементом функцій, що випливають з поставленого завдання; відносини субординації та координації між елементами системи; наявність зворотного зв'язку між керуючою і керованою підсистемами. Усі ці положення в повному обсязі характерні для державної служби як системи, на що звертають увагу вітчизняні дослідники [4].

Як зазначає Н. Липовська, державна служба, як система інститутів являє собою сукупність взаємодіючих між собою підсистем, спрямованих на досягнення загальної мети, у яких кожна окремо виконує визначену функцію, але внаслідок синергетичного ефекту під час їх взаємодії сама державна служба, як система набуває нових властивостей цілісності, збалансованості, рівноваги, розподілу сфер і способів діяльності, єдності підходів до вирішення завдань визначеного рівня, використання єдиних норм, правил, стандартів.

Здійснений дослідницею аналіз службових документів, спеціальної літератури і практики дає підставу вважати, що державна служба як інституціональний комплекс, як система інститутів включає інститут державних соціальних послуг, правовий, соціальний, соціокультурний, організаційно управлінський, економічний, інформаційної комунікативний, інтелектуально духовний інститути. Ми погоджуємося з думкою, що державна служба виступаючи в ролі того чи іншого інституту, утворює певне функціональне поле.

У якості організаційно-управлінського інституту державна служба - це професійна діяльність із забезпечення виконання повноважень державних органів, що виконує роль соціального механізму реалізації функцій держави та уможливлює розвиток соціуму.

Виступаючи як правовий інститут, державна служба покликана забезпечити реалізацію цілей і функцій держави, створити механізм зв'язку держави з громадянами і їх об'єднаннями, забезпечити сполучення інтересів громадян і їх суспільних об'єднань, створити правовий простір життя і діяльності громадян, їх прав і свобод, інституціалізуючи соціальні та правові норми, вироблені в суспільстві й необхідні для його існування. У той же час діяльність цього інституту має і внутрішній адміністративно правовий характер.

Обгрунтування інституціонального комплексу державної служби формує її основні функції такі, як: організаційно-управлінські, соціально-економічні, сервісні, інформаційно-комунікативні, соціально-правові. У цілому структура гарантує стабільність та стійкість системи під час зовнішніх і внутрішніх трансформацій. Інституціональний комплекс державної служби, як система інститутів, дозволяє регулювати загальне положення в економічному, політичному і соціальному житті суспільства і задовольняти соціальні потреби громадян.

Інтеграція України до світового співтовариства, розвиток і перехід до постіндустріальної та інформаційної епохи вбачають урахування основних векторів розвитку сучасних держав, впровадження нових інституційних форм та інноваційних технологій, необхідних для реалізації актуальних завдань, викликаних сьогоденням [15, с.69].

В інтегрованому вигляді зміна управлінської парадигми відображається в заміні прямого директивного контролю на неформальний, публічний контроль над соціальними процесами та структурами, що здійснюється управлінською підсистемою управління [15, с. 115].

Зазначена трансформація державної служби дає можливість регулювати взаємодію із громадськістю, інтереси якої вона покликана забезпечити. Для цього сьогодні має відбутися суттєве корегування державної кадрової політики, що враховуватиме такі основні завдання, як: створення національного кадрового резерву, посилення професіоналізації державного управління та формування його кадрового потенціалу, поряд з удосконаленням відповідного правового регулювання.

Попри виявлені процеси, терміни “публічна служба” та “публічний службовець” в Україні вживаються в науковій літературі із застереженнями, побіжно, уривками і фрагментарно, в загальному сенсі. Однією з об'єктивних причин цього є те, що сучасна українська система державної служби не є системою публічної служби, а сформована як служба державна, тобто має набагато вужчі межі [16, с. 19; 17, с. 80-83].



Висновки

Отже, в управлінні інституціональним розвитком державної служби спостерігається тенденція до поступового згортання підсистем інституту державної служби з метою забезпечення переходу даного інституту до стану згортання. Таким чином, ми є свідками деінституціалізації державної служби з одночасним формуванням інституту публічної служби, що свідчить про зміни у загальній інституціональній конфігурації державного управління, держави і суспільства в цілому.

Однак, зважаючи на виявлені зміни у перебігу трансформації інституту державної служби можемо стверджувати, що існує потреба у подальших дослідженнях відповідності та спроможності відкритого інституту державної служби забезпечувати існування нашої країни, як визначеної Конституцією суверенної, правової, соціальної держави на конкретно-історичному етапі.



Література

1. Бакуменко Б. Д. Теоретичні та організаційні засади державного управління: навч. посіб. / Б. Д. Бакуменко, П. І. Надолішній. - К.: Міленіум, 2003. - 256 с.

2. Битяк Ю. П. Державна служба в Україні: організаційно-правові засади / Ю. П. Битяк. - Х.: Право, 2005. - 304с.

3. Леліков Г. І. Державна служба України: концепція побудови і функціонування розвитку / Г. І. Леліков // Вісн. держ. служби України. - 2003. - № 2. - С. 9-17.

4. Липовська Н. А. Особливості інституціонального розвитку державної служби / Н. А. Липовська // Публічне адміністрування: теорія та практика. - 2009. - № 2. - С. 5.

5. Серьогін С. М. Мета, завдання та функції державної служби / С. М. Серьогін // Аспекти публічного управління. - 2013. - № 1. - С. 58-65.

6. Грайнер Є. Державна служба в Україні в умовах трансформації: концептуальні питання / Є. Грайнер // Evropskypoliticky a pravnidiskurz 3, Iss. 2. - Прага, 2016. - С. 227-231. - Режим доступу: file:///C:/Users/www/AppData/Local/Temp/evrpol_2016_3_2_34.pdf

7. Западинчук О. П. Реформування інституту державної служби: актуальні проблеми та завдання / О. П. Западинчук, Н. Т. Гончарук // Модернізація державного управління та європейська інтеграція України: матеріали щоріч. Всеукр. наук.-практ. конф. за міжнар. участю (Київ, 25 квіт. 2013 р.): у 2 т., Т. 1; за наук. ред. Ю. В. Ковбасюка, К. О. Ващенка, С. В. Загороднюка. - К. : НАДУ, 2013. - C.133-135.

8. Гонюкова Л. Вимірювання цінностей публічних службовців: світовий досвід // Л.Гонюкова, Н. Чиркова // Збірник наукових праць Національної академії державного управління при Президентові України. - 2021. - №1. - С. 40-45.

9. Кізілов Ю. Ю. Особливості проходження державної служби в Україні в умовах адміністративної реформи: дис. ... канд. наук з держ. упр.: спец. 25.00. 03. - Дніпро, 2017.

10. Сурай І. Публічна служба України: інституціональний підхід / І. Сурай // Науковий вісник: Державне управління. - 2021. - №. 2 (8). - С. 111-132.

11. Петренко О. С. Формування інтегрованого інституту публічної служби в Україні : дис. - з держ. упр., 25.00. 03, Петренко Оксана Станіславівна, 2008.

12. Про державну службу: Закон України від 10 груд. 2015 № 889-VIII // База даних «Законодавство України» / ВР України. URL : https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/889-19 (дата звернення 12.05.2021).

13. Серьогін С.Державний службовець у відносинах між владою і суспільством : монографія / С. М. Серьогін. - Д.: ДРІДУ НАДУ, 2003. - 456 с.

14. Сіцінський А. С. Управління державною службою в умовах розвитку демократичного суспільства / А. С. Сіцінський // Актуал. пробл. держ. упр.: зб. наук. пр. - Д.: ДРІДУ НАДУ, 2008. - Вип. 4 (34). - С. 231 - 239

15. Токовенко В. В. Політичне керівництво і державне управління: проблеми взаємовідносин та оптимізація взаємодії : монографія / В. В. Токовенко. - К.: Вид-во УАДУ, 2001. - 256 с.

16. Публічна служба : навч. посіб. / С. М. Серьогін, Н. А. Липовська, С. І. Бородін [та ін.]; за заг. ред. С. М. Серьогіна. Дніпро: ГРАНІ, 2018. 384 с.

17. Сурай І. Г. Ґенеза поняття «публічна служба» / І. Г. Сурай // Європейський вимір реформування публічного управління в Україні: матеріали Міжнар. наук.-практ. конф. 22 листоп. 2019 р. Київ: МАУП, 2019. - С. 80-83.



References

1. Bakumenko, B. D. (2003) Teoretychni ta orhanizatsiini zasady derzhavnoho upravlinnia [Theoretical and organizational principles of public administration]. Kyiv: Milenium [in Ukrainian].

2. Bytiak,Yu. P. (2005) Derzhavna sluzhba v Ukraini: orhanizatsiino-pravovi zasady [Civil service in Ukraine: organizational and legal principles]. Kh.: Pravo [in Ukrainian].

3. Lelikov, H. I. (2003) Derzh. sluzhba Ukrainy: kontseptsiia pobudovy i funktsionuv. rozvytku [Civil Service of Ukraine: the concept of construction and functioning of development]. Visn. derzh. sluzhby Ukrainy, 2: 9-17 [in Ukrainian].

4. Lypovska, N. A. (2009) Osoblyvosti instytutsionalnoho rozvytku derzhavnoi sluzhby [Features of institutional development of the civil service]. Publichne administruvannia: teoriia ta praktyka, 2: 5 [in Ukrainian].

5. Serohin, S. M. (2013) Meta, zavdannia ta funktsii derzhavnoi sluzhby [Purpose, tasks and functions of the civil service]. Aspektypublichnoho upravlinnia, 1: 58-65 [in Ukrainian].

6. Hrainer, Ye. (2016) Derzh. sluzhba v Ukr. v umovakh transformatsii: kontsept. pytannia [Civil service in Ukr. in the condit.of transform.: concept. issues]. Evrop. politicky a pravni diskurz, 3, Iss. 2: 227-231. Ret. from: file:///C:/Users/www/ AppData/Local/ Temp/evrpol _2016_3_2_34. pdf [in Ukrainian].

7. Zapadynchuk, O. P., Honcharuk, N. T. (2013) Reformuvannia instytutu derzhavnoi sluzhby: aktualni problemy ta zavdannia [Reforming the institution of civil service: current issues and challenges]. Modernizatsiia derzhavnoho upravlinnia ta yevropeiska intehratsiia Ukrainy : materialy shchorich. Vseukr. nauk-prakt. konf. zamizhnar. uchastiu. T. 1, Kyiv: NADU: 133-135 [in Ukrainian].

8. Honiukova, L., Chyrkova, N. (2021) Vymiriuvannia tsinnostei publichnykh sluzhbovtsiv: svitovyi dosvid [Measuring the values of public servants: world experience]. Zbirnyk naukovykh prats Natsionalnoi akademii derzhavnoho upravlinnia pry Prezydentovi Ukrainy, 1: 40-45 [in Ukrainian].

9. Kizilov, Yu. Yu. (2017) Osoblyvosti prokhodzhennia derzhavnoi sluzhby v Ukraini v umovakh administratyvnoi reformy [Features of civil service in Ukraine in terms of administrative reform], Candidate 's thesis [in Ukrainian].

10. Surai, I. (2021) Publichna sluzhba Ukrainy: instytutsionalnyi pidkhid [Public service of Ukraine: institutional approach]. Naukovyi visnyk: Derzhavne upravlinnia, 2 (8): 111-132 [in Ukrainian].

11. Petrenko, O. S. (2008) Formuvannia intehrovanoho instytutu publichnoi sluzhby v Ukraini [Formation of an integrated institute of public service in Ukraine]. Candidate's thesis [in Ukrainian].

12. Zakon Ukrainy Pro derzhavnu sluzhbu : vid 10 hrud. 2015 № 889-VIII [On Civil Service: Law of Ukraine of December 10. 2015 № 889-VIII]. Retrieved from: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/889-19 [in Ukrainian].

13. Serohin, S. (2003) Derzhavnyi sluzhbovets u vidnosynakh mizh vladoiu i suspilstvom [Civil servant in the relationship between government and society]. Dnipro: DRIDU NADU [in Ukrainian].

14. Sitsinskyi, A. S. (2008) Upravlinnia derzhavnoiu sluzhboiu v umovakh rozvytku demokratychnoho suspilstva [Civil service management in a democratic society]. Aktual. probl. derzh. upr.: zb. nauk. pr. Dnipro: DRIDU NADU, Vyp. 4 (34): 231-239 [in Ukrainian].

15. Tokovenko,V. (2001) Politychne kerivnytstvo I derzhavne upravlinnia: problem vzaiemovidnosyn ta optymizatsiia vzaiemodii [Political leadership and public administration: problems of relationships and optimization of interaction]. Kyiv: Vyd-vo UADU [in Ukrainian].

16. Publichna sluzhba: navch. posib [Public service: textbook. way] (2018) Dnipro: HRANI [in Ukrainian].

17. Surai, I. H. (2019) Geneza poniattia «publichna sluzhba» [Genesis of the concept of "public service"]. Yevropeiskyi vymir reformuvannia publichnoho upravlinnia v Ukraini: materialy Mizhnar. nauk.-prakt. konf. Kyiv: MAUP: 80-83.

Размещено на Allbest.ru

...