Призвание к ответственности государства за нарушение обязательств в отношении международного сообщества в целом

С древних времён общий смысл теории не изменился. Хотя, как было уточнено отдельными исследователями, она не классически древнеримская, а постклассическая, закрепленная, в частности, в кодексе Юстиниана. Институт actiones populares был частью обязательственного права, содержащего лишь некоторые элементы уголовного преследования. Эти иски были quasi ex delicta, т.е. вытекали из фактов, представляющих правонарушение и дающих основание для возмещения материальных убытков и только иногда для привлечения к

уголовной ответственности. Так, Э. Швелб ((E. Schwelb) пишет: «Actio de deiectis vell effusis было направлено против домовладельца, из жилища которого были выброшены предметы или жидкости с тем, чтобы причинить вред людям на улице. Домовладелец также нёс ответственность, если его раб, гость или ребёнок были ответственны за [такое] бросание или выливание. Римский претор предоставлял actio de posito et suspenso каждому представителю общественности, когда что-либо размещалось или подвешивалось снаружи дома или в окне таким образом, чтобы подвергать опасности проходящих мимо» [16, р. 47].

Конечно, о применении теории actio popularis в международном праве именно в таком, близком к первоначальному, контексте вряд ли может идти речь. Однако сам общий подход, который проницательно уловил Ф. Джессеп, уже давно являлся востребованным. И спустя всего четыре года после решения о Юго-Западной Африке Международный суд принял решение по делу Барселона Трэкшн (1970 г.), в п. 33 которого впервые заявил о поддержке концепции международно-правовых обязательств erga omnes: «Основное различие следует проводить между обязательствами государства по отношению к международному сообществу в целом и обязательствам, возникающим по отношению к другому государству в области дипломатической защиты. По самой своей природе первые касаются всех государств. Ввиду важности задействованных прав все государства могут рассматриваться в качестве имеющих правовой интерес в их защите; речь идёт об обязательствах erga omnes» [11, р. 32]. В том же году, а именно 24 октября 1970 г., Генеральной Ассамблеей ООН была принята резолюция 2625 «Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН». А годом ранее - в 1969 г. - была принята Венская конвенция о праве международных договоров, ст. 53 которой включила понятие императивной нормы общего международного права (jus cogens): «Императивная норма общего международного права является нормой, которая принимается и признается международным сообществом государств в целом как норма, отклонение от которой недопустимо и которая может быть изменена только последующей нормой общего международного права, носящей такой же характер» [2].

Таким образом, в международном праве была всесторонне укоренена идея наличия общих (универсальных) обязательств, неукоснительное соблюдение которых имеет особо приоритетное значение для всего мирового сообщества. Последовавшая за этим дискуссия сосредоточилась, во-первых, на установлении их юридического содержания, и, во-вторых, на определении способов их практического соблюдения. В этом смысле ст. 48 Проекта 2001 стала своеобразным итогом этой дискуссии. Разработчики документа в определённой мере выделили рациональное зерно теории actio popularis и попытались адаптировать его к международному праву.

Согласно комментарию к ст. 48 Проекта 2001, целью такого призвания государства, иного, чем потерпевшее, является защита общих интересов либо отдельной группы государств, либо всего международного сообщества. КМП подчёркивает, что в данном случае государство, призывающее к ответственности, действует не индивидуально, а в качестве члена группы государств или члена международного сообщества в целом [см.: 4, с. 154]. И в первом, и во втором случае общие интересы государств должны основываться на конкретных международно-правовых обязательствах, независимо от источника их закрепления.

Содержание нарушенного обязательства, затрагивающего «коллективный интерес группы» (п. 1 (а) ст. 48), является уже содержания нарушенного обязательства «в отношении международного сообщества в целом» (п. 1 (Ь) ст. 48), хотя и может затрагивать жизненно важные региональные или субрегиональные аспекты (защита окружающей среды, создание безъядерных или особых экономических зон и т.п.). Главное, как отмечает КМП, в том, чтобы коллективные обязательства группы выходили за рамки двусторонних отношений её участников [см.: 4, с. 154]. Норма п. 1 (а) ст. 48 сохраняет позицию Постоянной палаты международного правосудия, выраженную ею в решении по делу о пароходе Уимблдон, в котором были признаны «законные интересы» в том числе и у тех участников многостороннего договора, бывшего предметом спора, которые не понесли непосредственного ущерба [см.: 20, р. 20].

Пункт 1 (Ь) ст. 48 Проекта 2001 фиксирует итоги многолетней дискуссии об «обязательствах в отношении международного сообщества в целом». О её незавершенности свидетельствует прежде всего то, что КМП так и не указала, что же следует понимать под «международным сообществом». Его идентификация лежит в основе выработки правил регулирования отношений между государством-правонарушителем и другими государствами, непосредственно не затронутыми этим правонарушением. Как отмечал в связи с этим П. М. Курис, «опасность, в частности, состоит в том, что выражение «международное сообщество» у некоторых авторов нередко ассоциируется с пресловутой идеей мирового государства». В практическом воплощении она сводится к наделению соответствующими правомочиями определённых международных межправительственных организаций, обладающих явно выраженными наднациональными полномочиями, поскольку «международное сообщество в виде автономного феномена, обладающего качеством субъекта международного права», существовать не может. По мнению учёного, «использование термина «международное сообщество» в современном международном праве допустимо только для обозначения всей совокупности государств, участвующих в международных отношениях» [5, с. 61]. Отметим, что именно такой подход следовал из толкования ст. 53 Венской конвенции о праве международных договоров, в которой говорится о «международном сообществе государств в целом».

Сама КМП в ст. 48 Проекта 2001 не указала на то, что именно понимается под выражением «международное сообщество в целом». Отмечая его, Комиссия ссылается на свой же комментарий к ст. 25 Проекта 2001 («Состояние необходимости»), в п. 1 (Ь) которой оно также использовано. КМП обращает внимание на то, что оно отличается от выражения, использованного в ст. 53 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. - «международное сообщество государств в целом» [3, с. 100]. В доктрине исключение слова «государств» из данного выражения истолковано как значительное расширение круга субъектов международного права, охватываемых понятием «международное сообщество в целом», и, соответственно, обладающих правом на призвание к ответственности по ст. 48 Проекта 2001 [см.: 21, р. 803-804; 17, р. 1209].

Следующий момент, обращающий на себя внимание, состоит в том, что в п. 1 (b) ст. 48 Проекта 2001, апеллирующем к международно-правовым «обязательствам в отношении международного сообщества в целом», КМП отказалась использовать термин erga omnes (хотя некоторые специалисты всё-таки ставят знак равенства между ними [см.: 15, р. 149]). По её мнению, он «несёт меньше информативности, чем ссылка Суда на международное сообщество в целом, и под ним иногда ошибочно понимают обязательства перед всеми сторонами того или иного международного договора» [4, с. 155]. При этом в качестве примеров таких обязательств КМП указала на запрещение агрессии и геноцида, защиту от рабства и расовой дискриминации (решение МС по делу Барселона Трэкшн), право народов на самоопределение (решение МС по делу о Восточном Тиморе), т.е. на те примеры, которые приводились Судом в качестве обязательств erga omnes. Как следует из логики Комиссии, содержание «обязательств перед международным сообществом в целом» шире содержание обязательств erga omnes. Оно охватывает их. Отмечается, что данный подход получит в международном праве прогрессивное развитие.

Здесь следует заметить, что все приведенные КМП примеры обязательств erga omnes одновременно являются примерами общепризнанных императивных норм международного права (jus cogens). Парадокс в том, что в Проекте 2001 вопросам привлечения государств к ответственности за нарушение императивных норм посвящена отдельная глава - Глава III под наименованием «Серьёзные нарушения обязательств, вытекающих из императивных норм общего международного права», состоящая из двух статей: 40 «Применение настоящей Главы» и 41 «Особые последствия серьёзного нарушения обязательства согласно настоящей Главы». И в качестве примеров общепризнанных императивных норм международного права, которые, «судя по всему, практически не вызывают возражений», КМП называет «запрещение рабства и работорговли, геноцида и расовой дискриминации, и апартеида» [4, с. 136]. Кроме них, по мнению Комиссии, к нормам, чей «императивный характер также не вызывает сомнений», можно отнести запрещение пыток, как это предусмотрено ст. 1 Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г.; основных норм международного гуманитарного права, применимого во время вооруженных конфликтов; обязательство уважения права на самоопределение [4, с. 137].

Вряд ли в настоящее время всё ещё необходимо доказывать прямую и непосредственную связь между нормами jus cogens и erga omnes. Дискуссия ведется больше о формах и степени их взаимного проникновения: а) все императивные нормы - это нормы erga omnes и наоборот (т.е. не императивных норм erga omnes по определению не бывает [8, с. 6-10]) или б) содержательно понятие erga omnes шире понятия jus cogens, т.к. может охватывать основные принципы международного права (которые функционально не идентичны jus cogens, поскольку, как отмечает Л. П. Ануфриева, в отличие от них «обеспечивают роль несущей конструкции и ориентира (вектора) развития» международного права [1, с. 20]) и некоторые важнейшие универсальные диспозитивные обязательства.

В любом случае представляется очевидным, что нормы и jus cogens, и erga omnes охватываются содержанием понятия «обязательств в отношении международного сообщества в целом», каково бы ни было его дальнейшее прогрессивное развитие. Однако в Проекте 2001 они разделены. А. Бёрд (A. Bird) объясняет это следующим образом: «Разница в акцентах. В то время как императивные нормы сосредотачиваются на объёме и приоритете, которые должны быть присущи определённому количеству фундаментальных обязательств, основное внимание в обязательствах перед международным сообществом в целом уделяется правовым вопросам всех государств в их соблюдении» [10, р. 885-886]. Исходя из этого, отмечает специалист, КМП по-разному отразила последствия их нарушения. Она пишет: «Во-первых, серьёзные нарушения обязательств, вытекающих из императивных норм общего международного права, могут повлечь дополнительные последствия не только для ответственного государства, но и для всех других государств. Во-вторых, все государства вправе призвать к ответственности за нарушение обязательств перед международным сообществом в целом. Первое из этих предложений рассматривается в ст. 41, второе рассматривается в ст. 48 Проекта Статей» [10, р. 886].

Вероятно, здесь есть определённая логика. Она была бы абсолютно ясной, если бы примеры обязательств jus cogens и «в отношении международного сообщества в целом», приведённые Комиссией в комментариях к соответствующим статьям, отличались. Однако они полностью идентичны и потому однозначно запутают любого правоприменителя. Тем более, что, по мнению КМП, и выбор оснований призвания к ответственности, и процедуры в каждом из случаев отличаются.

Так, согласно п. 2 ст. 48 Проекта 2001 возможности государства, не являющегося потерпевшим, по призванию к ответственности ограничены правом требования, во-первых, прекращения международно-противоправного деяния и предоставления заверений и гарантий его неповторения (п/п «а»), и, во-вторых, исполнения обязательства по возмещению в интересах потерпевшего государства или бенефициариев нарушенного обязательства (п/п «b»). КМП обращает внимание на то, что данный перечень является исчерпывающим. Кроме этого, он наделяет государство, не являющееся потерпевшим, более ограниченным объемом средств реагирования в рамках реализации права по призванию к ответственности государства-правонарушителя. Государство, не являющееся потерпевшим, не наделено правом призывать к возмещению ущерба в собственных интересах. По мнению КМП это является результатом того, что правовой режим призвания по ст. 48 направлен на факт правонарушения, а не на его последствия [см.: 4, с. 155].

В свою очередь Комиссия сформулировала иные последствия нарушения обязательств, вытекающих из императивных норм международного права. Согласно п. 1 ст. 41 Проекта 2001 «государства должны сотрудничать с тем, чтобы правомерными средствами положить конец любому серьёзному нарушению по смыслу статьи 40». И согласно п. 2 ст. 41 Проекта 2001 «ни одно государство не должно признавать правомерным положение, сложившееся в результате серьезного нарушения по смыслу статьи 40, и не оказывать помощь или содействие в сохранении такого положения».

С одной стороны, можно согласиться с Комиссией в том, что в случае нарушения императивных обязательств акцент сделан в большей мере на последствиях, чем на факте правонарушения (к чему апеллирует п. 2 ст. 48 Проекта 2001). Но, с другой стороны, и теория, и практика международного права все эти последствия (по ст. 41 и п. 2 ст. 48 Проекта 2001) всегда объединяют. Например, в случае совершения акта агрессии (являющегося, по мнению КМП, нарушением и обязательств перед международным сообществом в целом, и императивной нормы международного права) государство, не являющееся непосредственно потерпевшим, должно:

а) потребовать у правонарушителя прекращения этого международно-противоправного деяния и предоставления заверений в том, что оно больше не повториться (п/п «а» п. 2 ст. 48 Проекта 2001);

б) потребовать у государства-правонарушителя возмещения в интересах потерпевшего государства (п/п «Ь» п. 2 ст. 48 Проекта 2001);

в) сотрудничать с другими государствами, чтобы правомерными средствами положить конец этому акту агрессии (п. 1 ст. 41 Проекта 2001);

г) не признавать правомерным положение, сложившееся в результате этого акта агрессии, и не оказывать помощь или содействие в сохранении его последствий (п. 2 ст. 41 Проекта 2001).

Как видим, последствия нарушений вроде бы разных видов международно-правовых обязательств органично связаны между собой и ни в коей мере друг другу не противоречат. Другое дело, что права государства, призывающего к ответственности по ст. 48 Проекта 2001, нуждаются ещё в дальнейшей конкретизации и уточнении.

Так, ещё на стадии обсуждения предварительного варианта ст. 48 специалисты обращали внимание на то, что полномочия государства, не являющегося потерпевшим, по призванию к ответственности нуждаются не только в большей конкретизации, но и могут быть оспорены с позиции основных принципов международного права. В частности, было выражено сомнение в том, что призвание к прекращению международно-противоправного деяния и предоставлению заверений и гарантий его неповторения вообще может рассматриваться в качестве призвания к ответственности. Его трудно отличить от обычного протеста, поскольку оно не содержит дополнительных требований о совершении правонарушителем конкретных действий по ликвидации последствий противоправного деяния [см.: 17, p. 1213]. С теоретической точки зрения это объясняется тем, что функционально призвание к прекращению международно-противоправного деяния и предоставлению гарантий его неповторения имеет перспективный, а не ретроспективный характер, что свойственно для большинства норм права международной ответственности в целом и для норм по ликвидации последствий международно-противоправного деяния, в частности. Иными словами, призыв к прекращению международно-противоправного деяния и предоставлению гарантий его неповторения главным образом направлен на регулирование будущего поведения государства-правонарушителя по исполнению основного первичного обязательства. Оно сопутствует ему. В то время как нормы по ликвидации последствий международного правонарушения (требования по возмещению ущерба) направлены в прошлое [см.: 14, р. 24, 25].

Кроме этого, большие споры вызвало рассмотрение ситуации о правомочности государства, не являющегося потерпевшим, призывать правонарушителя к исполнению обязательства по возмещению в интересах потерпевшего государства или бенефициариев нарушенного обязательства, если само потерпевшее государство или указанные бенефициарии воздерживаются от предъявления претензий. Так, Великобритания заявила о том, что если потерпевшее государство «предпочитает не предъявлять требования, то его позиция должна рассматриваться как аналогичная отказу от предъявления требований <...> и подобно тому, как потерпевшее государство утрачивает тем самым право ссылаться на ответственность, должна исключаться и возможность выдвижения этого требования от его имени» [6, с. 84-85]. Хотя эта позиция не нашла поддержки у большинства членов Комиссии, впоследствии в доктрине отмечалось, что позволение одному государству выдвигать претензии от имени и в интересах другого в случае правомерного отказа последнего от данных действий нарушает принцип суверенного равенства государств, автономию потерпевшего и не имеет четких правовых оснований [см.: 17, р. 1214].

ответственность государство международный

Выводы

Закрепление в п. 1 (b) ст. 48 Проекта 2001 права на призвание к ответственности государства за нарушение обязательств в отношении международным сообществом в целом позволяет сделать ряд выводов.

Во-первых, появление самой этой нормы в данном документе завершило дискуссию о её целесообразности и своевременности и, тем самым, способствовало утверждению в современном международном праве древнеримской теории actio popularis, позволяющей государствам, не являющимся жертвами международных правонарушений, поднимать вопросы о привлечении к международно-правовой ответственности государств, совершивших нарушения норм общего международного права. Дальнейшие обсуждения нормы 1 (b) ст. 48 Проекта 2001 могут касаться теперь только её содержательного наполнения и международно-правовых механизмов реализации.

Во-вторых, общепризнанное значение Проекта 2001 в формировании общего обычного международного права даёт основание утверждать, что его норма п. 1 (b) ст. 48 является одним из таких обычаев. Проект 2001 воплощает в данном случае не только экспертный, но и общий международный политический консенсус в отношении как её настоящего содержания, так и общего юридического значения.

В-третьих, содержание нормы п. 1 (b) ст. 48 Проекта 2001 предполагает новое толкование таких понятий, как «международное сообщество в целом» и «обязательства в отношении международного сообщества в целом». Касательно первого из них Комиссия вышла за рамки традиционных представлений о международном сообществе как сообществе суверенных государств, утвердившихся в международном праве во многом благодаря ст. 53 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г., в которой говорится о принятии и признании императивных норм общего международного права «международным сообществом государств в целом». Новое представление о «международном сообществе» выходит за рамки межгосударственного подхода и предполагает более активную роль в вопросах соблюдения международной законности всех участников международных отношений - субъектов международного права.

Новая тенденция прослеживается и в отношении толкования понятия «обязательства в отношении международного сообщества в целом». Комиссия подчеркнула его новаторский, прогрессивный характер, претендующий на некий новый уровень понимания сущности норм общего международного права. Комиссия умышленно отказалась от использования термина erga omnes; а отношения, касающиеся нарушений норм jus cogens, выделила в отдельный раздел Проекта 2001. Вместе с тем анализ этого документа и устоявшихся доктринальный позиций показывает, что понятие «обязательства в отношении международного сообщества в целом» ещё нуждается в дальнейшем широком научном обсуждении. На данный момент оно слабо отграничено от смежных категорий - норм jus cogens и erga omnes, - что неизбежно будет негативно сказываться на практическом применении п. 1 (b) ст. 48 Проекта 2001 и потому нуждается в дальнейшем уточнении.

Список литературы