До питання європейських стандартів діяльності територіальних громад в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДО ПИТАННЯ ЄВРОПЕЙСЬКИХ СТАНДАРТІВ ДІЯЛЬНОСТІ ТЕРИТОРІАЛЬНИХ ГРОМАД В УКРАЇНІ

Віткова Валентина Сергіївна,

кандидат юридичних наук, доцент

кафедри конституційного права

Національного університету «Одеська юридична академія»

Анотація

Реформа децентралізації, що відбувається в нашій державі, вимагає переосмислення місця і ролі місцевого самоврядування в державному будівництві. Європейські стандарти місцевого самоврядування утворюють фундамент для функціонування системи місцевого самоврядування загалом, однак, враховуючи євроінтеграційні процеси в нашій державі, доречним та своєчасним було б акцентувати увагу на їхній ролі і значенні для функціонування територіальних громад в Україні. У статті розглядається регламентація організації та діяльності територіальних громад відповідно до міжнародних стандартів. Звертається увага на спірну національну судову практику у застосуванні окремих із цих стандартів. Обґрунтовується необхідність ратифікації Європейської конвенції про участь іноземців у громадському житті на місцевому рівні, що мало б наслідком усунення дискримінації по відношенню до осіб, які постійно проживають у певному населеному пункті, проте не в змозі реалізовувати повний обсяг прав та повноважень членів територіальної громади.

Метою статті є здійснення аналізу та конкретизації європейських стандартів саме відносно організації і діяльності територіальних громад як первинних суб'єктів муніципального права.

Наукова новизна полягає у детальному дослідженні міжнародних стандартів місцевого самоврядування по відношенню до територіальної громади як первинного суб'єкта муніципального права. Пропонується поняття європейських стандартів територіальних громад в Україні.

Висновки. Реалії сучасного світу унеможливлюють розв'язання внутрішньодержавних проблем одноособово. Міжнародні стандарти, що розробляються провідними країнами, виступають орієнтиром розвитку для «більш слабших» країн. Для України в умовах реформування місцевого самоврядування надзвичайно важливим є впровадження та дотримання європейських міжнародних стандартів, і, перш за все, тих, що регламентують питання удосконалення організації територіальних громад. Територіальна громада виступає «цеглиною» місцевого самоврядування, саме тому потребує прискіпливого нормативно-правового регулювання з урахуванням як європейських стандартів, так і вітчизняних традицій і здобутків місцевого самоврядування, політичних, економічних, соціальних, адміністративних особливостей регіонів України.

Ключові слова: місцеве самоврядування, територіальна громада, європейські стандарти, децентралізація.

Abstract

Vitkova Valentyna S., Ph.D., Ass. Prof. of Constitutional Law Department, National University «Odesa Law Academy».

TO THE QUESTION OF EUROPEAN STANDARDS OF TERRITORIAL COMMUNITIES ACTIVITIES IN UKRAINE.

The decentralization reform that is taking place in our country requires a rethinking of the place and role of local self-government in state-building. European standards of local self-government form the foundation for the functioning of the local self-government system in general, however, given the European integration processes that take place in our country, it would be appropriate and timely to emphasize their role and importance for the territorial communities in Ukraine. The regulation of organization and activity of territorial communities in accordance with International standards is considered. Attention is drawn to the controversial national judicial practice in the application of separate standards of territorial communities. The necessity of ratification of the European Convention on participation of foreigners in public life at local level is substantiated. This would have the effect of eliminating discrimination against persons residing in a particular settlement, but not being able to exercise the full scope of the rights and powers of members of the territorial community.

The purpose of the article is to analyze and specify European standards precisely regarding the organization and activity of territorial communities as primary subjects of municipal law.

The scientific novelty lies in the detailed study and analysis of international standards of local self-government in relation to the territorial community as the primary subject of municipal law. The concept of European standards of territorial communities in Ukraine is proposed.

Conclusions. The realities of the modern world make it impossible to solve domestic problems individually. International standards developed by leading countries are a benchmark for development for «weaker» countries. For Ukraine in the context of local self-government reform, it is extremely important to implement and adhere to European standards, above all those, which govern the issues of improving the organization of territorial communities. The territorial community acts as a «brick» of local self-government, which is why it requires careful normative and legal regulation from the standpoint of taking into account both European standards and local traditions and achievements of local self-government, political, economic, social, administrative features of the regions of Ukraine.

Key words: local self-government, territorial community, European standards, decentralization.

Постановка проблеми

Євроінтеграція Української держави та процеси децентралізації, пов'язані з нею, вимагають перегляду ролі місцевого самоврядування в організації державного та суспільного життя. У цьому контексті слід погодитися з думкою Заблоцького В. В., який наголошує, що система місцевого самоврядування в Україні з погляду ефективності й дієвості управління значно відстає від вимог сучасності та стандартів, прийнятих у країнах Західної Європи [1]. Європейські стандарти місцевого самоврядування стали віддзеркаленням інтеграційних процесів, які відбувалися на територіях західноєвропейських держав із часів створення Ради Європи, що запровадила перші комплексні акти з питань місцевого самоврядування, яких дотримуються нинішні європейські держави. Саме тому їх детальне дослідження є своєчасним та актуальним в умовах реформування та розбудови демократичної держави.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Окремим питанням дослідження стандартів місцевого самоврядування загалом і, зокрема, по відношенню до територіальних громад приділяли увагу такі дослідники, як: Барановська Т.О., Батанов О.В., Демченко І., Заблоцький В.В. Кирилова М.О., Копиленко О., Мішина Н.В., Остапенко О.Г., Павлов А. І., Петришина М. О., Петришин О. О., Штукарін С. І. та ін.

Метою статті є дослідження міжнародних стандартів місцевого самоврядування відносно організації та діяльності територіальних громад як первинних суб'єктів муніципального права.

Виклад основного матеріалу

На сьогодні науковцями та практиками не вироблено єдиного підходу до визначення міжнародних стандартів місцевого самоврядування. За визначенням Кирилової М.О., європейські правові стандарти місцевого самоврядування - це закріплені в міжнародних документах, договорах та угодах європейських країн принципи та методи організації та здійснення місцевого самоврядування [2, c. 42]. Погоджуючись із визначенням дослідниці, вважаємо за можливе конкретизувати європейські стандарти саме відносно організації та діяльності територіальних громад як первинних суб'єктів муніципального права.

Так, під європейськими стандартами територіальних громад пропонується розуміти систему відповідних правил, норм і принципів, що закладають основи для непримусово- го їх застосування з метою створення і функціонування взірцевої моделі публічної влади, центром якої виступає людина, її права та свободи.

Не викликає заперечень твердження Копиленка О. та Демченка І. відносно того, що стандарти мають стати керівництвом для створення конституційно визнаної, демократичної системи самоврядування, яка би безпосередньо представляла як інтереси місцевих громад, так і кожного члена цієї громади [3]. Дійсно, успішний досвід зарубіжних країн переконливо доводить їх ефективність в організації місцевого самоврядування. територіальна громада муніципальний іноземець

Первинним джерелом усіх груп стандартів виступає Загальна декларація прав людини, ч. 1 ст.21 якої проголошує, що кожна людина має право брати участь в управлінні своєю країною безпосередньо або через вільно обраних представників [4].

Розвиток місцевих громад в Європі та запровадження європейської регіональної політики фактично розпочалися зі створенням у 1975 р. Європейського фонду регіонального розвитку, основні цілі якого (що, зазвичай, встановлюються на певний визначений термін для досягнення найкращого результату їх запровадження) були зосереджені на меті перерозподілу частки внесків держав-членів до бюджету бідних регіонів, проте, за твердженням Штукаріна С. І., уряди держав-членів Європейського Союзу віддали владу місцевим громадам, і ця політика дала новий поштовх процесам регіоналізації й посилення місцевого самоврядування в Європі [5].

Фундаментом місцевого самоврядування у країнах Європи виступає Європейська хартія місцевого самоврядування. У контексті твердження про первинність територіальної громади як суб'єкта місцевого самоврядування необхідно зупинитися на термінології, яку пропонує нам цей документ. Загальновідомо, що англійський та французький переклади Європейської хартії місцевого самоврядування мають однакову юридичну силу, проте мовні особливості зумовлюють певні непорозуміння у право- застосовній практиці. Відповідно до офіційного перекладу термін «local authorities» (англ.) [6] та «collectivites locales» (франц) [7] перекладено як «органи місцевого самоврядування» [8]. Водночас, згідно з Висновком щодо відповідності національного законодавства України положенням Європейської хартії місцевого самоврядування в ужитку є інший - дослівний переклад цього виразу - «місцеві влади» (наприклад, Конгрес місцевих і регіональних влад) [9]. Для правильного розуміння змісту термінів «local authorities» та «collectivites locales» необхідно згадати два основні документи, що були зазначені в Пояснювальному звіті до Європейської хартії місцевого самоврядування: це Резолюція № 64 Європейської конференції місцевих влад (від 1968року) та Резолюція №126 Конференції місцевих і регіональних влад Європи (від 1981року) [10]. У Резолюції №64 (від 1968року) була прийнята Декларація принципів місцевої автономії, яка стала історичним прототипом Хартії. Принципи цієї Декларації проголошували саме права місцевих громад («local communities»), при цьому французька версія оперувала поняттям «collectivites locales» [11]. Сутність цієї Резолюції, за твердженням Остапенко Т Г. і БарановськоїТ. О., полягала саме в гарантуванні прав і свобод місцевих громад із наданням місцевим громадам повноважень під їх відповідальність. Отже, мова йшла саме про місцеві громади, їх права та свободи [12]. Однак, у 1981році була прийнята Резолюція № 126, що використовує терміни «local authorities» (у перекладі на французьку мову, знову ж таки, «collectivites locales»). При цьому, положення Резолюції №126 пов'язані з Рекомендацією № 615, якою було запропоновано нову редакцію Декларації принципів місцевої автономії та яка знову оперує поняттям «місцевих громад» («local communities») [13]. Так, неважко помітити, що різні англомовні терміни «місцеві громади» («local communities» у Резолюції№ 64) та «місцева влада» («local authorities» у Резолюції № 126) мають лише один переклад французькою мовою - «collectivites locales». І це не вичерпний перелік спірного використання термінологічного апарату.

Хоча, згідно з офіційним перекладом державною мовою вищерозглянуті терміни слід однозначно розуміти як «органи місцевого самоврядування». Слід цілком погодитися із твердженням дослідника Болонського університету, який наголошує на тому, що, перш за все, використовуючи значення даних термінів, необхідно «аналізувати їх переклади та словникові значення» [14, с. 132]. Право і реальна здатність територіальних спільнот громадян (жителів) і можливість обраних ними представницьких органів самостійно, під власну відповідальність вирішувати визначене коло питань і виступає змістом місцевого самоврядування згідно із загальною концепцією Європейської хартії місцевого самоврядування 1985 р.

Крім того, в 2009році був прийнятий Додатковий протокол до Європейської хартії місцевого самоврядування, яким у ч.1 ст. 1 була передбачена необхідність держав в рамках своєї юрисдикції забезпечувати кожному право участі у справах місцевого органу влади [15].

Важливе значення для розвитку територіальних громад мають положення Європейської рамкової конвенції про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або властями (більш відомої як Мадридська конвенція 1980-го року). Згідно з ч.1 ст. 2 зазначеного документа «транскордонне співробітництво» означає будь-які спільні дії, спрямовані на посилення та поглиблення добросусідських відносин між територіальними общинами або властями, які знаходяться під юрисдикцією двох або декількох Договірних Сторін, та на укладання з цією метою будь-яких необхідних угод або досягнення домовленостей [16]. Сам термін «транскордонне співробітництво» закликав до подальшого взаємоузгодження заходів адміністративного, технічного, економічного, соціального та культурного характеру, спрямованих на зміцнення та розвиток добросусідських відносин між регіонами по обидва боки кордону [17, с. 305].

На думку Павлова О. І., сільські громади, розташовані у прикордонній території, у силу свого географічного розташування є відкритими для транскордонного співробітництва, що, своєю чергою, зумовлює можливість участі таких територій в проектах розвитку транспортної, торговельної та виробничої інфраструктури з активним залученням до участі в них прикордонних сільських територіальних громад по різні боки кордо- ну[18,с. 199]. Проте, незважаючи на подальший розвиток законодавства у цій сфері (як міжнародного - зокрема, прийняття додаткових протоколів до Мадридської конвенції; так і національного - прийняття Закону України «Про транскордонне співробітництво» тощо), видається аргументованою позиція Петришиної М.О. та Петришина А.О., які відзначають, що всупереч наявності законодавчого врегулювання «функціонування транскордонного співробітництва між територіальними громадами та їх представниками, фактично відсутні гармонізовані нормативно-правові акти між суміжними територіальними владами щодо повноважень з питань транскордонного співробітництва, як цього вимагають європейські стандарти місцевого самоврядування» [19, с. 6].

При цьому, спірною у цій сфері вбачається й національна судова практика: до прикладу, Київський апеляційний адміністративний суд виніс Постанову від 22.07.2014 р. у Справі № 2-13/1368.1-2008А, згідно з якою, спираючись на ст. 2 Європейської конвенції про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або властями, встановив визнати нечинним п. 2 Постанови Верховної Ради Автономної Республіки Крим (далі - АРК) «Про представництва АРК у місті Москві, Краснодарському краї Російської Федерації, місті Мінську Республіки Білорусь та внесенні змін до нормативно-правових актів Верховної Ради АРК, які регулюють питання діяльності Ради Міністрів АРК, визначення системи органів виконавчої влади АРК та встановлення їх загальної чисельності» від 18.09.2002 р. № 243-3/02 [20] з огляду на те, що «Конвенцією не передбачено відкриття представництв територіальних общин та властей однієї держави на території іншої іноземної держави» [21].

У 1995 р. було прийнято Додатковий протокол до Європейської рамкової конвенції про транскордонне співробітництво між територіальними общинами або властями, метою якого стало зміцнення Рамкової конвенції шляхом чіткого визнання (за певних умов) права територіальних громад укладати угоди про транскордонне співробітництво, чинність актів та рішень, прийнятих у рамках угоди про транскордонне співробітництво, у внутрішньому законодавстві, і правосуб'єктності будь-якого органу співпраці, створеного за такою угодою [22]. Сама Конвенція та додатковий протокол до неї виявилися настільки успішними, що почали виникати двосторонні угоди між регіонами. Це, своєю чергою, призвело до того, що в подальшому було прийнято ще два додаткові протоколи: слідуючи декларації Ради Європи на саміті у Відні 1993 р., додатковий протокол 1998 р. мав своєю метою зміцнення міжтериторіального співробітництва між європейськими країнами і доповнював чинну Конвенцію та Протокол, які стосуються відносин між сусідніми громадами, які мають спільні кордони [23]. Протокол № 3 до Мадридської конвенції (2009 р.) урегульовує правовий статус, створення та функціонування «Групи єврорегіонального співробітництва», задля ефективності функціонування яких, відповідно до Протоколу, Рада Європи може розробити типові національні закони для полегшення прийняття Договірними Сторонами відповідного національного законодавства [24]. Україною на сьогодні ратифіковано Мадридську конвенцію 1980 р. і всі три Протоколи до неї (хоча Протокол № 3 станом на травень 2019 р. ратифікували лише 7 держав).

Ще одним важливим документом виступає Європейська конвенція про участь іноземців у громадському житті на місцевому рівні від 05.02.1992 р., згідно із ч. 1 ст. 6 якої держави-учасниці повинні надавати кожному іноземному жителю право голосувати і виставляти свою кандидатуру на виборах до місцевих органів за умови, що він відповідає тим же правовим вимогам, які застосовуються до громадян, і, крім того, був законним і звичним резидентом у відповідній державі протягом п'яти років, які передували виборам [25]. На думку Батанова О.В., такий підхід є свідченням того, що у державах сучасної Європи відбувається кардинальне переосмислення сутності та змісту конституційного права на участь в управлінні публічними справами у розрізі муніципальної демократії: якщо держава має справи з громадянами, іноземцями, особами без громадянства, біженцями, то місцеве самоврядування - з мешканцями[26,с.62]. На сьогоднішній день Україна не ратифікувала Європейську конвенцію про участь іноземців у громадському житті на місцевому рівні, що, своєю чергою, призводить до певної невідповідності європейським стандартам у сфері регулювання даної конвенції.

Як зазначає МішинаН.В., de jure членами територіальних громад є фізичні особи, які постійно проживають у відповідному населеному пункті, але de facto реалізувати у повному обсязі повноваження членів територіальної громади можуть тільки громадяни України[27,с.244]. Ратифікація цієї конвенції мала б наслідком усунення дискримінації по відношенню до іноземних громадян, надаючи їм повний обсяг повноважень членів територіальної громади, закріплений чинним законодавством.

Крім вищезазначених, іншими європейськими документами, якими врегульовано стандарти і принципи місцевого самоврядування, є Європейська Хартія міст (1992 р.), Європейська хартія щодо участі молоді у суспільному житті на місцевому і регіональному рівні (1992 р.), Рамкова конвенція про захист національних меншин (1995 р.), Європейська Хартія регіональних мов та мов меншин, Європейська конвенція про природні ландшафти тощо.

Висновки

Резюмуючи, необхідно відзначити, що реалії сучасного світу унеможливлюють розв'язання внутрішньодержавних проблем одноособово. Міжнародні стандарти, що розробляються провідними країнами, виступають орієнтиром розвитку для «більш слабших» країн. Для України в умовах реформування місцевого самоврядування, надзвичайно важливим є впровадження та дотримання міжнародних стандартів, перш за все, тих, що регламентують питання удосконалення організації територіальних громад. Територіальна громада виступає «цеглиною» місцевого самоврядування, саме тому потребує прискіпливого нормативно-правового урегулювання з позицій врахування як європейських стандартів, так і вітчизняних традицій і здобутків місцевого самоврядування, політичних, економічних, соціальних, адміністративних особливостей регіонів України.

Список використаних джерел