Адміністративно-правові засади взаємодії прокуратури із суб’єктами публічної адміністрації з питань виконання покладених на неї функцій

Размещено на http://allbest.ru

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ВЗАЄМОДІЇ ПРОКУРАТУРИ ІЗ СУБ'ЄКТАМИ ПУБЛІЧНОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ З ПИТАНЬ ВИКОНАННЯ ПОКЛАДЕНИХ НА НЕЇ ФУНКЦІЙ

Олексій Юрійович Прокопенко,

доктор юридичних наук, старший науковий співробітник, Харківський національний університет внутрішніх справ, кафедра тактичної та спеціальної фізичної підготовки;

Віктор Ігорович Кравцов,

Харківський національний університет внутрішніх справ

Розглянуто проблеми правового регулювання взаємодії прокуратури із суб'єктами публічної адміністрації з питань виконання покладених на неї функцій. Досліджено законодавчі та підзаконні акти, які регулюють взаємодію прокуратури з органами державної влади. Стаття містить посилання на рішення Конституційного Суду України. Визначено основні напрямки взаємодії прокуратури з органами влади. Запропоновано визначення взаємодії прокуратури із суб'єктами публічної адміністрації. Сформульовано пропозиції щодо вдосконалення правового регулювання такої взаємодії.

Ключові слова: прокуратура, взаємодія, публічна адміністрація, правове регулювання.

Постановка проблеми

Стан дослідження проблеми

Дослідження Т.О. Дунаса присвячено шляхам удосконалення цивільного процесуального законодавства щодо представництва прокурором інтересів громадянина або держави в суді [4]. Наукова праця М. М. Руденка розкриває форми представництва прокурора в адміністративному судочинстві [5]. Праці названих науковців розкривають специфіку лише одного із напрямків взаємодії прокуратури з органами виконавчої влади - здійснення представництва в суді інтересів держави. Але форми взаємодії прокуратури з органами виконавчої влади мають більш широкий характер, ніж участь у судових процесах в інтересах держави. Тому наукового дослідження потребують всі різновиди взаємодії прокуратури з органами публічної адміністрації.

Разом із тим праці названих науковців, законодавчі та підзаконні акти стали базою для дослідження та дозволили дійти певних висновків.

Мета і завдання дослідження

Метою цієї статті є встановлення правових засад взаємодії прокуратури із суб'єктами публічної адміністрації з питань виконання покладених на неї функцій.

Завданнями статті є визначення основних напрямків взаємодії органів прокуратури з органами виконавчої, законодавчої та судової влади, а також установлення способів удосконалення правового регулювання такої взаємодії.

Наукова новизна дослідження полягає у встановленні конкретних напрямків взаємодії органів прокуратури із суб'єктами публічної адміністрації та визначенні способів удосконалення такої взаємодії. Стаття має оглядовий характер і характеризує взаємовідносини прокуратури з органами публічної адміністрації.

Виклад основного матеріалу

У процесі виконання покладених на них функцій органи прокуратури взаємодіють з органами як виконавчої, так і законодавчої влади. Відповідно до ст. 6 Конституції України поділ державної влади на законодавчу, виконавчу та судову є основним принципом її здійснення в Україні. Закріплені за органами законодавчої, виконавчої та судової влади повноваження здійснюються відповідно до законів України¹. Згідно з ч. 1 ст. 1 та ч. 1 ст. 16 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» міністерства, служби, агентства, інспекції та комісії складають систему центральних органів виконавчої влади України. Ці органи влади утворюються для виконання окремих функцій держави та здійснюють реалізацію державної політики у певній сфері економіки або суспільного життя Конституція України : Закон України від 28.06.1996 № 254к/96-вр // База даних (БД) «Законодавство України» / Верховна Рада (ВР) України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/254к/96-вр (дата звернення: 22.01.2021). Про центральні органи виконавчої влади : Закон України від 17.03.2011 № 3166-VI // БД «Законодавство України» / ВР України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/3166-17 (дата звернення: 22.01.2021).. Перелічені вище органи влади необхідно розглядати як суб'єктів публічної адміністрації.

Напрямки взаємодії прокуратури із суб'єктами публічної адміністрації обумовлені функціями прокуратури. Функції прокуратури закріплені у ст. 131-1 Конституції України. Підтримання публічного обвинувачення в суді, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначений законом, належать до функцій прокуратури. Іншими важливими завданнями органів прокуратури є організація і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшукови- ми діями органів правопорядку Конституція України : Закон України від 28.06.1996 № 254к/96-вр // БД «Законодавство України» / ВР України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/254к/96-вр (дата звернення: 22.01.2021)..

Водночас у ч. 1 ст. 2 Закону України «Про прокуратуру» встановлено дещо інший перелік функцій органів прокуратури. Ця норма передбачає, що на прокуратуру покладаються функції з підтримання державного обвинувачення в суді, представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом та главою 12 розділу III Цивільного процесуального кодексу України. Іншим напрямком діяльності прокуратури є нагляд за додержанням законодавства у певних сферах, зокрема: нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно- розшукову діяльність, дізнання та досудове слідство, нагляд за додержанням законів під час виконання судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян Про прокуратуру : Закон України від

14.10.2014 № 1697-18 // БД «Законодавство України» / ВР України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1697-18 (дата звернення: 22.01.2021)..

Таким чином, норми Конституції України та Закону України «Про прокуратуру» містять певні розбіжності щодо встановлення функцій прокуратури:

1. Конституція України передбачає представництво прокуратурою інтересів держави в суді у виключних випадках, а згідно зі ст. 2 Закону України «Про прокуратуру» представництво прокурором інтересів органу влади відбувається у випадках, визначених цим Законом та главою 12 розділу III Цивільного процесуального кодексу України. Отже, в Законі встановлено більш широкі підстави для представництва прокуратурою інтересів державних органів у суді.

2. Згідно з Конституцією України здійснення нагляду за додержанням законів під час виконання судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян, не

належить до функцій прокуратури. Водночас ст. 2 Закону України «Про прокуратуру» містить таку норму.

Можемо переконатися, що функції органів прокуратури, визначені у ст. 131-1 Конституції України та ст. 2 Закону України «Про прокуратуру», дещо відрізняються. Приведення норм Закону у відповідність до норм Конституції України необхідно розглядати як один із напрямків удосконалення правового регулювання взаємодії прокуратури із суб'єктами публічної адміністрації.

М. Ю. Івчук стверджує, що проблеми співпраці прокуратури з органами законодавчої і виконавчої влади повною мірою не врегульовані у правовому полі, що негативно позначається на виконанні органами прокуратури покладених на них завдань [1, с. 116]. Ми спробуємо у цьому дослідженні визначити адміністративно-правові засади взаємодії органів прокуратури із суб'єктами публічної адміністрації.

Взаємодія з органами законодавчої влади може передбачати розгляд депутатських запитів та участь у роботі слідчих комісій або Рахункової палати Верховної Ради України. Порядок звернення народного депутата України до органів прокуратури врегульовано у ст. 86 Конституції України¹. У ст. 19 Закону України «Про статус народного депутата України» встановлено обов'язок керівника органу прокуратури повідомити народного депутата України про результати розгляду його запиту Конституція України : Закон України від 28.06.1996 № 254к/96-вр // БД «Законодавство України» / ВР України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/sHow/254k/96-вр (дата звернення: 22.01.2021). Про статус народного депутата України : Закон України від 17.11.1992 № 2790-XII //_БД «Законодавство України» / ВР України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2790-12 (дата звернення: 22.01.2021).. Порядок розгляду депутатських запитів в органах прокуратури регулюється Інструкцією про порядок розгляду звернень і запитів та особистого прийому громадян в органах прокуратури України, затвердженою наказом Генерального прокурора України від 20 грудня 2017 р.

Конституційний Суд України у п. 1.1 Рішення у справі № 1-19/2000 за конституційним поданням Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 86 Конституції України та статей 12, 19 Закону України «Про статус народного депутата України» окреслив коло проблем, з приводу яких народний депутат не може звертатися із запитами до прокуратури. Зокрема, народний депутат не має права направляти до прокуратури вимоги, пропозиції або вказівки у конкретних справах. Запити народного депутата не можуть містити вимоги або пропозиції щодо підтримання державного обвинувачення або представництва інтересів громадянина та держави в суді. Народний депутат не може надавати органам прокуратури вказівки відносно нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання і досудове слідство, нагляду за додержанням законів під час виконання судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 86 Конституції України та статей 12, 19 Закону України «Про статус народного депутата України» (справа про запити народних депутатів України до прокуратури) : від 11.04.2000 № 4-рп/2000 // БД «Законодавство України» / ВР України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v004p710- 00 (дата звернення: 22.01.2021).. Отже, законодавство встановлює як вимоги до запитів народних депутатів, які надсилаються до прокуратури, так і порядок їх розгляду органами прокуратури.

Відповідно до п. 9 ч. 1 ст. 12 Закону України «Про тимчасові слідчі комісії і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України» ці комісії мають право залучати до участі в розслідуванні працівників органів прокуратури України Про тимчасові слідчі комісії і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України : Закон України від 19.12.2019 № 400-IX // БД «Законодавство України» / ВР України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/400-20 (дата звернення: 22.01.2021).. Порядок взаємодії Генеральної прокуратури України із Рахунковою палатою Верховної Ради України визначено спільним наказом цих органів влади від 16 червня 2005 р. «Про порядок взаємодії з питань підготовки, подання, розгляду матеріалів перевірок та інформування про результати їх розгляду, вжиття заходів прокурорського реагування». Таким чином, законодавчі і підзаконні акти передбачають підстави та порядок взаємодії органів прокуратури як зі слідчими комісіями Верховної Ради України, так і з Рахунковою палатою.

Характеризуючи взаємодію органів прокуратури з такими суб'єктами публічної адміністрації, як органи виконавчої влади, варто зазначити, що згідно з п. 2 ч. 1 ст. 2 Закону України «Про прокуратуру» до функцій прокуратури належить представництво інтересів держави в суді у випадках, визначених законом. Норми ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» встановлюють умови представництва прокурором у суді законних інтересів держави. Подібне представництво можливе у разі порушення або загрози порушення інтересів держави. Для втручання органів прокуратури необхідно, щоб орган державної влади, до компетенції якого віднесено відповідні повноваження, здійснював захист інтересів держави неналежним чином або не здійснював його взагалі Про прокуратуру : Закон України від

14.10.2014 № 1697-18 // БД «Законодавство України» / ВР України. URL:

https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1697-18 (дата звернення: 22.01.2021).. Зазначимо, що захист інтересів держави в порядку позовного провадження може відбуватися в цивільному, господарському або адміністративному судочинстві.

Порядок взаємодії з конкретними органами влади щодо подання позовів до суду встановлюється у підзаконних актах. Наприклад, спільним Наказом Державної податкової адміністрації, Державного казначейства та Генеральної прокуратури України 18 червня 2008 р. було затверджено Порядок взаємодії між органами державної податкової служби, Державного казначейства України та прокуратури щодо захисту інтересів держави при здійсненні судочинства за позовами про відшкодування податку на додану вартість (далі - Порядок).

Зокрема, згідно з п. 2 Порядку для залучення прокуратури до судового процесу у справі про відшкодування податку на додану вартість органи державної податкової служби направляють мотивоване звернення до органів прокуратури, яке повинно містити посилання на матеріали справи. До звернення додаються докази, копії судових документів та інших матеріалів справи.

Норми п. 3 Порядку регулюють порядок дій працівників органу державного казначейства у разі звернення суб'єкта господарювання до суду з позовом про відшкодування з бюджету податку на додану вартість. У такому випадку працівники казначейства направляють копію позовної заяви органам державної податкової служби та прокуратури. Окрім того, після порушення провадження у справі органи казначейства повинні заявити в суді клопотання про залучення прокуратури та податкової служби як третіх осіб до судового розгляду Про затвердження Порядку взаємодії між органами державної податкової служби, Державного казначейства України та прокуратури щодо захисту інтересів держави при здійсненні судочинства за позовами про відшкодування податку на додану вартість : Наказ Держ. податкової адміністрації України, Держ. казначейства України, Ген. прокуратури України від 18.06.2008 № 401/214/32 //БД «Законодавство України» / ВР України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/v0401225-08 (дата звернення: 22.01.2021)..

Отже, підзаконні акти регулюють порядок взаємодії прокуратури з іншими органами влади у разі потреби звернення до суду для вирішення проблем діяльності окремих органів влади.

Звертаючись до суду із позовом, прокурор стає учасником цивільного, господарського або адміністративного процесу. Т. О. Дунас наводить такі характеристики участі прокурора в цивільному процесі: по-перше, представництво прокурором є офіційним (публічним) представництвом конституційного рівня, що має значення самостійної функції прокуратури; по-друге, таке представництво ґрунтується на відсутності особистого інтересу, адже органи прокуратури завжди і всюди повинні бути охоронцем закону [4, с. 64]. У свою чергу, М. М. Руденко зазначає, що представництво прокурором інтересів держави в адміністративному суді - це підфункція представницької функції прокуратури, яка передбачає участь представників прокуратури у вчиненні процесуальних дій, спрямованих на захист інтересів держави у суді в публічно-правових відносинах [5, с. 104]. Таким чином, для участі прокурора в цивільному, господарському або адміністративному процесі із позовом в інтересах держави повинні існувати відповідні процесуальні підстави. Сутність представництва полягає у здійсненні встановлених законодавством процесуальних дій.

Можемо дійти висновку, що представництво інтересів окремих органів влади в суді є одним із напрямків взаємодії органів прокуратури із суб'єктами публічної адміністрації.

Важливим напрямком взаємодії органів прокуратури з органами виконавчої влади є координація прокуратурою діяльності правоохоронних органів. В.В. Сухонос стверджує, що ключовою формою взаємодії з правоохоронними органами, що належать до виконавчої влади, є координація прокурором їх діяльності у боротьбі зі злочинністю. Це має місце на чотирьох рівнях: загальнодержавному, міжрегіональному, регіональному, місцевому. Процесуальна взаємодія прокуратури і таких органів виконавчої влади, як МВС і СБУ, полягає у взаємній можливості складання протоколів про корупційні правопорушення. Координаційну функцію необхідно віднести до основних функцій прокуратури. Формою координації слід вважати залучення до спільних заходів тих владних структур, для яких боротьба зі злочинністю та підтримання правопорядку є основним завданням їхньої роботи [2, с. 92]. Т. В. Корнякова звертає увагу на те, що прокуратура координує правоохоронну діяльність. Така координація становить особливий різновид взаємодії прокуратури з іншими органами, взаємодію у вузькому розумінні [3, с. 15]. Отже, науковці наголошують на важливому значенні координації прокуратурою правоохоронної діяльності інших органів влади.

В.А. Миколенко визначає взаємодію прокуратури з іншими правоохоронними органами держави як погоджену діяльність для реалізації окремих спільних дій, спрямованих на виконання завдань для забезпечення правопорядку і законності в державі. Основними ознаками взаємодії прокуратури і правоохоронних органів є, по-перше, погодженість діяльності, яка передбачає низку відповідних дій та використання загальних або доповнюючих одні одних форм і методів реалізації цих дій; по-друге, наявність певної кількості суб'єктів, щонайменше двох; по-третє, поєднання зусиль суб'єктів, що визначають досягнення спільних цілей та інтересів, партнерський характер взаємовідносин [6, с. 85]. Погодимось із наведеним визначенням, запропонованим дослідником.

Таким чином, науковці вирізняють окремий напрямок взаємодії прокуратури із суб'єктами публічної адміністрації - здійснення координації прокуратурою діяльності правоохоронних органів.

Важливим напрямком взаємодії органів прокуратури із суб'єктами публічної адміністрації є інформування представницьких органів влади про результати діяльності прокуратури. Наприклад, у ч. 2 і ч. 3 ст. 6 Закону України «Про прокуратуру» встановлено періодичність та порядок звітування Генерального прокурора України перед Верховною Радою України про стан підтримання законності і правопорядку в державі. Відповідні звіти керівників обласних та окружних прокуратур перед місцевою радою також передбачені законодавством. Керівники органів прокуратури на відкритому пленарному засіданні певної ради інформують населення відповідної адміністративно-територіальної одиниці про результати діяльності на цій території шляхом надання узагальнених статистичних та аналітичних даних Про прокуратуру : Закон України від

14.10.2014 № 1697-18 // БД «Законодавство України» / ВР України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/ laws/show/1697-18 (дата звернення: 22.01.2021).. Цей напрямок взаємодії органів прокуратури із суб'єктами публічної адміністрації набуває важливого значення, оскільки забезпечує гласність і відкритість у діяльності органів прокуратури, формує позитивну громадську думку.

Висновки

Таким чином, адміністративно-правові засади взаємодії прокуратури із суб'єктами публічної адміністрації закріплені законодавчими та підзаконними актами, які встановлюють статус народного депутата, органів прокуратури, органів виконавчої влади, здійснення судочинства в Україні та порядок обміну інформацією з окремими органами влади.

Взаємодія органів прокуратури із суб'єктами публічної адміністрації - це врегульований нормами права порядок звернення органів прокуратури до органів виконавчої влади, а також порядок розгляду в органах прокуратури звернень народних депутатів та представників органів виконавчої влади.

Можна визначити такі напрямки взаємодії органів прокуратури із суб'єктами публічної адміністрації:

1. Розгляд депутатських запитів органами прокуратури.

2. Участь працівників прокуратури в роботі слідчих комісій та тимчасових спеціальних комісій Верховної Ради України.

3. Взаємодія прокуратури із Рахунковою палатою Верховної Ради України.

4. Представництво прокурором у суді інтересів органів державної влади шляхом звернення з позовом у порядку адміністративного, господарського або цивільного судочинства.

5. Координація прокуратурою правоохоронної діяльності.

6. Інформування представницьких органів влади про результати діяльності прокуратури та стан дотримання законності в державі.

Удосконалення правових засад взаємодії органів прокуратури із суб'єктами публічної адміністрації може відбуватися за такими напрямками, як:

1. Приведення норми ст. 2 Закону України «Про прокуратуру», яка визначає функції прокуратури, у відповідність до ст. 131-1 Конституції України, яка також установлює функції прокуратури.

2. Розроблення спільної для всіх органів влади форми запиту до органів прокуратури з приводу представництва інтересів у суді.

3. Встановлення єдиних для всіх органів влади строків розгляду їх запитів органами прокуратури.

4. Запровадження в Законі України «Про прокуратуру» окремої норми, яка б регулювала порядок та умови координації прокуратурою правоохоронної діяльності інших органів влади.

взаємодія прокуратура публічна адміністрація

Список бібліографічних посилань

1. Івчук М.Ю. Питання взаємодії органів прокуратури України з державними органами // Правові засоби забезпечення та захисту прав людини: вітчизняний та зарубіжний досвід : матеріали наук.- практ. конф. (м. Луганськ, 2-4 квіт. 2010 р.). Луганськ, 2010. C. 114-119.

2. Сухонос В.В. Взаємодія прокуратури з органами виконавчої влади. Вісник Національної академії прокуратури України. 2008. № 1. С. 89-93.

3. Корнякова Т.В. Актуальні проблеми координаційної діяльності прокуратури. Право України. 2004. № 9. С. 13-16.

4. Дунас Т.О. Шляхи вдосконалення цивільного процесуального законодавства щодо представництва прокурором інтересів громадянина або держави в суді. Вісник Національної академії прокуратури України. 2008. № 4. С. 60-65.

5. Руденко М.М. Форми представництва прокурора в адміністративному судочинстві: загальнотеоретичний і практичний аспекти. Вісник прокуратури. 2008. № 10. С. 98-106.

6. Миколенко В.А. Поняття та структура адміністративно-правового статусу прокуратури України. Європейські перспективи. 2011. № 3. С. 81-86.

Прокопенко А. Ю., Кравцов В. И.

Административно-правовые основы взаимодействия прокуратуры с субъектами публичной администрации по вопросам выполнения возложенных на нее функций

Рассмотрены проблемы правового регулирования взаимодействия прокуратуры с субъектами публичной администрации по вопросам выполнения возложенных на неё функций. Исследованы законодательные и подзаконные акты, которые регулируют взаимодействие прокуратуры с органами государственной власти. Статья содержит ссылки на решения Конституционного Суда Украины. Определены основные направления взаимодействия прокуратуры с органами исполнительной власти. Предложено определение взаимодействия прокуратуры с субъектами публичной администрации. Сформулированы предложения по усовершенствованию правового регулирования такого взаимодействия.

Ключевые слова: прокуратура, взаимодействие, публичная администрация, правовое регулирование.

Prokopenko A. Yu., Kravtsov V. I.

Administrative and legal principles of prosecutor's office interaction with public administration entities on the issues of performing assigned functions

The problem of legal regulation of interaction between the prosecutor's office and public administration entities on the issues of performing the assigned functions has been studied. The research is based on studying such legislative acts as the Constitution of Ukraine, Laws of Ukraine “On Central Executive Agencies”, “On the Prosecutor's Office”, “On the Status of MPs of Ukraine”, “On Temporary Investigative and Special Commissions of the Verkhovna Rada of Ukraine” and other legislative acts and bylaws regulating the interaction of the prosecutor's office with state authorities.

The interaction of the prosecutor's office with public administration entities has been defined as the procedure of appeal of the prosecutor's office to the executive authorities, which is regulated by law norms, as well as the procedure of consideration of the appeals of MPs and representatives of the executive authorities in the prosecutor's office.

The authors have established the following main directions of the interaction between the prosecutor's office and the state authorities: consideration of Mps inquiries by the prosecutor's office, participation of prosecutors in the work of investigative commissions and temporary special commissions of the Verkhovna Rada of Ukraine, interaction of the prosecutor's office with the Accounting Chamber of the Verkhovna Rada of Ukraine, prosecutors' representation of state interests in the court by presenting lawsuits within administrative, commercial or civil proceedings, interaction of the prosecutor's office with the judicial branch of power in the process of judicial system, coordination of law enforcement activity, informing the representative authorities about the results of the activity of the prosecutor's office and the rule of law in the state and individual territorial community.

Improvement of legal principles of cooperation between prosecutor's office and public administration entities can take place in such areas as bringing the provisions of the Law of Ukraine “On the Prosecutor's Office” in line with the Constitution of Ukraine, development of a common form of request to all prosecutor's office in regard to represent the interests in court, establishment of uniform terms for all authorities to consider their requests by the prosecutor's office, establishment of a separate norm in the Law of Ukraine “On the Prosecutor's Office” that would regulate the procedure and conditions of coordination of law enforcement activities of other authorities by the prosecutor's office.

Key words: prosecutor's office, interaction, public administration, legal regulation.

Размещено на Allbest.ru