Реформування системи публічного управління з урахуванням глобалізаційних викликів: теоретичні підходи

Размещено на http://www.allbest.ru/

Реформування системи публічного управління з урахуванням глобалізаційних викликів: теоретичні підходи

Ковальова Олена Вікторівна, доктор економічних наук, директор, Навчально-науковий інститут неперервної освіти і туризму, Національний університет біоресурсів і природокористування України

Анотація

У статті зазначено, що в Україні прийнято низку нормативно-правових документів, які стосуються реформування державного управління, децентралізаційних процесів, оновлення складу державної служби тощо. Разом з тим, на сьогодні реформування системи публічного управління з урахуванням глобалізаційних викликів здійснюється хаотично, не системно, без визначення індикаторів ефективності тощо. Реформування державного управління передбачає підвищення ефективності надання адміністративних послуг. Активно розвивається мережа центрів надання адміністративних послуг та запроваджується надання електронних послуг.

Проте доступність послуг та якість обслуговування в різних територіальних громадах відрізняється. Залишаються перешкоди до інтеграції окремих популярних послуг до центрів надання адміністративних послуг у зв'язку з надмірною централізацією повноважень щодо їх надання. Автором обґрунтовано, що основою модернізації та реформування системи публічного управління є запровадження платформної держави та запровадження надання всіх адміністративних послуг через електронні засоби зв'язку. Платформна держава - це забезпечення основи для взаємодії інститутів громадянського суспільства з урядом, органами державної влади та місцевого самоврядування під час співпраці в частині прийняття державно-управлінських та політичних рішень.

Зокрема, на нашу думку, потребує запровадження Національного агентства забезпечення адміністративних послуг, до функцій зазначеного агентства слід віднести формування он-лайн платформ для різноманітних послуг, обслуговування таких платформ, закупівля спеціального програмного забезпечення та формування кібербезпеки. Визначено, що цифрові мережеві платформи в системі публічного управління - це відкриті, об'єктивні, незалежні механізми співпраці інститутів громадянського суспільства з органами державної влади та місцевого самоврядування. Такими чином, головний акцент робиться на такому аспекті взаємодії держави з її громадянами як співпраця (діалог і партнерство).

Ключові слова: реформування, система публічного управління, глобалізація, платформна держава, цифрові мережеві платформи в системі публічного управління.

Abstract

Reforming the public governance system taking into account the globalization challenges: theoretical approaches

Kovalova Olena Viktorivna DSc in Economics, Director of the Education and Research Institute of Continuing Education of the National University of Life and Environmental Sciences of Ukraine

The article states that Ukraine has adopted a number of legal documents related to public administration reform, decentralization processes, renewal of the civil service, etc. At the same time, today the reform of the public administration system taking into account globalization challenges is carried out chaotically, not systematically, without the definition of performance indicators and so on. Public administration reform involves improving the efficiency of administrative services. The network of administrative service centers is being actively developed and electronic services are being introduced. However, the availability of services and the quality of service in different local communities differs.

Obstacles to the integration of certain popular services into administrative service centers remain due to the excessive centralization of authority to provide them. The author substantiates that the basis for modernization and reform of the public administration system is the introduction of a platform state and the introduction of all administrative services through electronic means of communication. A platform state is the provision of a basis for the interaction of civil society institutions with the government, public authorities and local selfgovernment in cooperation in public administration and political decision-making. In particular, in our opinion, the introduction of the National Agency for Administrative Services requires the functions of this agency include the formation of online platforms for various services, maintenance of such platforms, the purchase of special software and the formation of cyber security. The article defines that digital network platforms in the system of public administration are open, objective, independent mechanisms of cooperation of civil society institutions with public authorities and local selfgovernment. Thus, the main emphasis is on such an aspect of the state's interaction with its citizens as cooperation (dialogue and partnership).

Keywords: reforming, public administration system, globalization, platform state, digital network platforms in public administration system.

Постановка проблеми

На сьогодні активно відбуваються зміни у всіх сфера життєдіяльності суспільства, у тому числі в системі публічного управління. Змінюють концептуальні підходи, оновлюють методи та інструменти публічного управління. Тому виникла об'єктивна необхідність теоретичного осмислення сучасних проблем реформування системи публічного управління з урахуванням глобалізаційних викликів.

В Україні прийнято низку нормативно-правових документів, які стосуються реформування державного управління, децентралізаційних процесів, оновлення складу державної служби тощо. Разом з тим, на сьогодні реформування системи публічного управління з урахуванням глобалізаційних викликів здійснюється хаотично, не системно, без визначення індикаторів ефективності тощо.

Реформування державного управління передбачає підвищення ефективності надання адміністративних послуг. Активно розвивається мережа центрів надання адміністративних послуг та запроваджується надання електронних послуг. Проте доступність послуг та якість обслуговування в різних територіальних громадах відрізняється. Залишаються перешкоди до інтеграції окремих популярних послуг до центрів надання адміністративних послуг у зв'язку з надмірною централізацією повноважень щодо їх надання [1].

Відповідно до Європейських принципів державна служба повинна бути професійною, доброчесною, політично нейтральною, базуватися на заслугах, бути орієнтованою на громадян. Згідно з висновками експертів Програми SIGMA, Україна відповідає багатьом Європейським принципам, зокрема в частині повноти та чіткості законодавчого регулювання державної служби, розмежування посад державної служби, політичних посад та інших посад в державних органах [1].

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Проблеми реформування системи публічного управління, місцевого самоврядування, кадрового складу публічного управління, модернізації моделей публічного управління, інновацій в системі публічного управління тощо аналізують юристи, економісти, політологи, фахівці з державного управління. Так, реформування, розвиток та модернізацію системи публічного управління розглядають аналізують І. Аль-Атті, О.Антонова, В. Бакуменко, Н. Гончарук, Ю. Кальниш, В. Князєв, І. Коліушко, І. Кульчій, Н. Липовська, О. Оболенський, О. Пархоменко-Куцевіл, О. Руденко, Л. Пашко, С. Серьогін, Г. Ситник, І. Сурай та ін. Зазначені автори аналізують поняття «реформування», «модернізація», «публічне управління», «кадровий потенціал системи публічного управління», «проблеми реформування публічної служби», «публічна адміністрація», «моделі публічного управління» тощо, визначають основні проблеми сучасного етапу реформування публічного управління. Разом з тим, відсутні системні дослідження проблеми реформування системи публічного управління з урахуванням глобалізаційних викликів.

Метою статті є системний аналіз питання реформування публічного управління з урахуванням глобалізаційних викликів.

Виклад основного матеріалу

Сьогодні світ змінився з урахуванням сучасних світових викликів, геополітики, а також враховуючи наслідки та перебіг пандемії COVID-19. На сьогодні виникла потреба переосмислення процесів реформування публічного управління та виокремленні інноваційних форм та моделей розвитку публічного управління.

Пандемія коронавірусу не тільки поставила перед керівництвом України питання ефективності функціонування системи охорони здоров'я, а й позначила проблеми діяльності всієї системи забезпечення національної безпеки держави. І якщо економічні наслідки пандемії COVID-19 вже зрозумілі - рівень виробництва і споживання істотно знизився, і постраждали підприємства середнього і малого бізнесу, то ефективність системи забезпечення національної безпеки ще належить оцінити.

Крім того, слід звернути увагу, що основою забезпечення ефективної діяльності системи публічного управління є впровадження електронного врядування, електронного документообігу, формування механізмів захисту електронної інформації.

Одним з інструментів відкритості влади є електронне урядування, що забезпечує нові форми комунікації між громадянами, бізнесом та владою, безперешкодний доступ до публічної інформації та сприяє участі громадян у виробленні та впровадженні державної політики, наданні більш якісних послуг.

Електронне управління пов'язане, перш за все, з концепцією електронного уряду (е-уряду). Крім того, на практиці використовуються й інші терміни, які відповідають змісту електронного урядування, як наприклад: цифровий уряд, онлайн-уряд, дигітальний уряд (управління) тощо. В принципі, електронне урядування є терміном, який підсумовує використання інформаційних та комунікаційних технологій урядом і державними і місцевими органами влади у сфері надання послуг громадянам. Основною метою електронного урядування є підвищення ефективності роботи й якості послуг, що надаються виконавчими, судовими і законодавчими органами влади. Крім того, електронний уряд своїми послугами забезпечує обмін інформацією між різними адміністративними системами. У цих системах і структурах послуги повинні бути значно швидшими і ефективнішими у порівнянні з етапом, де не застосувалося електронне урядування. Галузь електронного урядування забезпечує можливість заощадити в управлінні людські ресурси, а також забезпечує економію інших витрат. В цілому, із застосуванням електронних послуг підвищується якість обслуговування громадян і підприємств. Крім того, мінімізуються прояви корупції.

Саме електронне врядування має стати основою реформування системи публічного управління з урахуванням глобалізаційних викликів.

Теоретичним фундаментом для концепції електронного урядування слугують теорії інформаційного суспільства, які отримали свій розвиток з другої половини XX століття. Ці теорії обґрунтували домінуючу роль інформації та інформаційних ресурсів для розвитку та існування суспільства на сучасному етапі. Крім того, інформація буде визначати розвиток цивілізації в майбутньому, стане основним критерієм соціальної стратифікації, основним ресурсом для прискореного розвитку деяких країн та, в той же час, джерелом нерівності.

У науковому та експертному середовищі існують різні визначення поняття «електронний уряд». Але ще більше визначень дається поняттю «електронне урядування». Це пов'язано із відсутністю узгодженості у трактуванні понять «електронний уряд» та «електронне урядування» в різних офіційних документах у різних країнах світу. Саме поняття «електронний уряд» (з англ. e-government) почали активно вживати у 90-х роках XX ст. Саме в цей час з'явилася нова парадигма використання ІКТ для підвищення ефективності публічного управління. В Організації економічного співробітництва і розвитку (ОЕСР) поняття «електронний уряд» фокусується на використанні нових ІКТ урядом, які застосовуються до повного спектру управлінських функцій. Відправною точкою електронного уряду є переконаність у тому, що електронний уряд потенційно виступає основним джерелом адаптації кращих управлінських практик [2].

Згідно з Рекомендацією Rec (2004) Комітету міністрів Ради Європи «Про електронне урядування», електронне урядування включає в себе е-демократію та постачання е-публічних послуг. Опублікування інформації електронними засобами як вид діяльності належить до е-послуг.

У Рекомендації Rec (2004) Комітету міністрів Ради Європи «Про електронне урядування», зокрема, наведено такі кроки розбудови е-урядування у державах- підписантах:

- переглянути політику впровадження технологій е -урядування, законодавство і практику його застосування у цій сфері;

- залучати до співпраці відповідних іноземних та національних експертів з метою розробки спільної стратегії щодо напрямів впровадження і розвитку е-урядування;

- розробити стратегію е-урядування, яка: повністю відповідатиме принципам національної організації демократичного врядування; сприятиме позитивному розвитку демократичних процесів тощо [3, с. 58].

Сьогодні в більшості розвинених країн починає отримувати підтримку ідея Т. О'Рейлі про державу як платформу, яка здійснює поточний моніторинг відкритих даних і алгоритмізує на їх основі регулювання державної політики [4]. У багатьох країнах, у тому числі і в Україні, така ідея стала знаходити практичну реалізацію і була використана як основа для нового етапу реформування системи публічного управління. Це зумовлює появу «платформних досліджень» як нового ключового напрямку суспільно-політичних досліджень [5; 6; 7].

Оскільки цифрова мережна платформа виступає відповідною основою для прояву громадянської активності, то ідея держави як платформи не може бути результативно втілена в життя поза суспільно-політичного контексту. Платформи є медіа інструментами (посередниками), на основі яких відбувається виробництво рішень по суспільно значущих проблем [8]. І якщо розуміти цифрову платформу як комплекс технологій, орієнтований на використання веб-додатків на одному сервері для інтерактивної громадської участі, то сучасне публічне управління (як участь в управлінні) використовує такі технології в форматі «Електронної участі» (e-participation), що розуміється «як комплекс методів та інструментів, що забезпечують електронну взаємодію громадян і органів влади з метою врахування думки громадян в державному і місцевому управлінні при прийнятті політичних та управлінських рішень »[9].

Проведений аналіз дає підстави зазначити, що цифрові мережеві платформи - це відкриті і технічно нейтральні інструменти обміну ресурсами між представниками зацікавлених сторін. Водночас, цифрові мережеві платформи в системі публічного управління - це відкриті, об'єктивні, незалежні механізми співпраці інститутів громадянського суспільства з органами державної влади та місцевого самоврядування. Такими чином, головний акцент робиться на такому аспекті взаємодії держави з її громадянами як співпраця (діалог і партнерство).

Основна мета платформної держави - «це забезпечення для цивільних утворень основи для взаємодії з урядом або участі в державній діяльності за допомогою співпраці »[10].

На нашу думку, розвиток платформної держави є основою формування інноваційної моделі публічного управління з урахуванням глобалізаційних викликів та інтеграційних можливостей.

Інформаційна революція в управлінні призвела до посилення децентралізації і фрагментації управлінського процесу, що створило мережевий принцип організації. Ці зміни ознаменували появу двох концепцій: мережі (Networks) та Урядування цифрової Ери (Digital Era Governance).

Модель мережі більше стосується використання та вибору різних форм організації урядування та надання послуг, з акцентом на самоорганізаційні мережі, а не ієрархії та ринкові механізми [11]. Мережева форма управління в першу чергу дала можливість найбільш повно використовувати прагнення творчих працівників до нововведень і ініціатив у відповідь на нові виклики часу, що дозволило перенести прийняття відповідальних управлінських рішень на низові рівні управління. Поділ процесу прийняття рішень став важливим важелем мережевого управління.

Урядування цифрової ери (Digital Era Governance) запропонували Данлеві, Маргетс, Бастов і Тінклер [12, с. 479]. Оскільки державний сектор дедалі більше трансформується через цифрові технології, інформація стає головним ресурсом, управління інформацією та необхідність удосконалення інформаційних навичок переходять до центру [13].

Основними функціями концепції є:

реінтеграція: цифрові технології полегшують об'єднання фрагментованого уряду (що залишилося від Нового публічного менеджменту) та розтоплення уряду (що залишилося від традиційних бюрократій);

холізм на основі потреб: необхідно радикально спростити відносини між агентствами та їхніми клієнтами, використовуючи цифрові технології та реінжинірингові процеси, щоб вилучати непотрібні етапи, повторення та дублювання;

оцифровка: електронні канали замінюють традиційні, установою стає її веб сайт [12, р. 281].

Треба зазначити, що високий рівень використання е-послуг спостерігається у країнах високорозвинених, як от: США, Данія, Канада, Фінляндія, Австралії. Серед цих країн середній рівень використання е-уряду становив 26% до загальної кількості населення: від 3% в Туреччині до 53% у Норвегії. Найбільша кількість користувачів е-уряду - серед громадян віком від 25 років до 34, і найменша - серед 35 - 54 річних [14].

Серед послуг поки що переважає пошук інформації (20%). Наприклад норвежці до 41% отримували інформацію використовуючи Інтернет, проте тільки 9% населення використовували його тільки для роздруківки урядових форм, а 7% використовувало Інтернет для надання власної чи домашньої інформації. Лише 6% всього населення здійснювали транзакції через урядові сервіси чи продукти он-лайн, включаючи використання кредитних карток чи банківських рахунків [15].

Багато країн прийняли свої спеціальні програми для впровадження е-урядування. Такий план має Індія в якому розглядається взаємозв'язок і застосування інформації, знання, інформаційних систем, інформаційних і комунікаційних технологій в урядових процесах. Ініціатива німецького федерального уряду визначає цілі, е-послуги та перманентні завдання щодо впровадження е-уряду. Е-постачання в Ірландії це стратегія надання удосконалених послуг усім зацікавленим колам. Лідерами у впровадженні систем електронного урядування є Канада - 68% та США - 62%, Данія і Сінгапур - по 56%, Австралія, Франція, Японія - по 55%, у той же час у таких країнах як Португалія ці послуги складають всього 34%, Південно-Африканська республіка - 22%, Бразилія - 17 % [16].

Для США інформаційне суспільство це завершення процесу глобалізації, що безпосередньо пов'язаний з впровадженням глобальної економіки, а надалі, можливо, і влади транснаціональних корпорацій. Інтернет є інструментом забезпечення глобальної конкурентоспроможності американських корпорацій ефективним засобом поширення стандартів та цінностей американського способу життя. Основна мета полягає у тому, щоб люди не тільки могли найти необхідну інформацію, але й могли вільно користуватися нею. Треба відзначити, що з 2011 ріку у США доступ до мережі Інтернет має 95 відсотків дорослого населення країни. Початок електронного урядування в США було закладено ще у 1993 році коли було створено веб-сайт Білого Дому. Основна мета формування електронного уряду полягає у тому, щоб полегшити громадянам доступ до отримання послуг, підвищити ефективність роботи уряду та його відповідальність перед громадянами. Звітність роботи уряду має на меті не тільки надання необхідної інформації, а ще й для того, щоб кожен громадянин міг слідкувати за показниками ефективності уряду [17].

Проведений аналіз дає підстави зазначити, що основою модернізації та реформування системи публічного управління є запровадження платформної держави та запровадження надання всіх адміністративних послуг через електронні засоби зв'язку. Платформна держава - це забезпечення основи для взаємодії інститутів громадянського суспільства з урядом, органами державної влади та місцевого самоврядування під час співпраці в частині прийняття державно-управлінських та політичних рішень. Зокрема, на нашу думку, потребує запровадження Національного агентства забезпечення адміністративних послуг, до функцій зазначеного агентства слід віднести формування он-лайн платформ для різноманітних послуг, обслуговування таких платформ, закупівля спеціального програмного забезпечення та формування кібербезпеки.

управління цифровий платформа електронний

Висновки

Обґрунтовано впровадження платформної держави як основи реформування системи публічного управління. Визначено, що цифрові мережеві платформи в системі публічного управління - це відкриті, об'єктивні, незалежні механізми співпраці інститутів громадянського суспільства з органами державної влади та місцевого самоврядування. Такими чином, головний акцент робиться на такому аспекті взаємодії держави з її громадянами як співпраця (діалог і партнерство).

Література

1. Розпорядження Кабінету Міністрів України від 21 липня 2021 р. № 831-р «Деякі питання реформування державного управління України».

2. Recommendation Rec (2004) 15 of the Committee of Ministers on electronic governance.

3. Електронне урядування та електронна демократія: навч. посіб.: у 15 ч. / за заг. ред. А.І. Семенченка, В.М. Дрешпака. К., 2017. 210 с.

4. O'Reilly T. Government as a Platform. Open Government: Collaboration, Transparency, and Participation in Practice (ed. by D. Lathrop, L. Ruma). Sebastopol, Calif.: O'Reilly Media, 2010.

5. Leorke D. Rebranding the platform: the limitations of `Platform Studies'. Digital culture and education. 2012. № 4: 257-268.

6. Apperley Th., Parikka J. Platform studies epistemic threshold. Games and Culture. 2018. №13 (4): 349-369.

7. Plantin J.-Ch., Lagoze C., Edwards P.N., Sandvig Ch. Infrastructure studies meet Platform Studies in the age of Google and Facebook. New Media and Society. 2018. Vol. 20. № 1. P. 293-310.

8. Gillespie T. Custodians of the Internet: Platforms, Content Modernization, and the Hidden Decisions that Shape Social Media. New Haven, CT: Yale University Press, 2018. 296 p.

9. Чугунов А.В. Электронное участие как канал обратной связи власти и граждан: проблемы институционализации. Азимут научных исследований: экономика и управление. 2016. № 4 (17): 453-459.

10. Chung Ch.-S. From Electronic Government to Platform Government. Journal of Platform Technology. 2017. № 5 (3): 3-10.

11. Wong W. The Search for a Model of Public Administration Reform in Hong Kong: Weberian Bureaucracy, New Public Management or Something Else? Public Administration and Development. 2013. № 33. P. 297-310.

12. Dunleavy P., Margetts H., Bastow S., Tinkler J. Digital Era Governance: IT Corporations, the State, and e-Government. OUP Oxford. 304 p.

13. Brown D.C.G., Toze, S. Information Governance in Digitized Public Administration. Canadian Public Administration. December 2017. vol. 60, iss. 4, p.581-604.

14. Блажієвська Н., Береза Т. Електронний уряд та інформатизація органів державної влади.

15. Ветров К.В. Информационная политика и информационная реальность.

16. Глобальная инициатива ООН по преодолению информационного неравенства.

17. Вершинин М. Электронное правительство в ХХХ веке

References

1. Rozporiadzhennia Kabinetu Ministriv Ukrainy vid 21 lypnia 2021 r. № 831-r «Deiaki pytannia reformuvannia derzhavnoho upravlinnia Ukrainy» [Order of the Cabinet of Ministers of Ukraine of July 21, 2021 № 831-r "Some issues of public administration reform in Ukraine"]. [in Ukrainian].

2. Recommendation Rec(2004) 15 of the Committee of Ministers on electronic governance. [in English].

3. Semenchenko A.I., Dreshpak V.M. (2017), Elektronne uriaduvannia ta elektronna demokratiia [E-government and e-democracy: textbook]. K. [in Ukrainian].

4. OReilly T. (2010), Government as a Platform. Open Government: Collaboration, Transparency, and Participation in Practice (ed. by D. Lathrop, L. Ruma). Sebastopol, Calif.: OReilly Media. [in English].

5. Leorke D. (2012), Rebranding the platform: the limitations of `Platform Studies. Digital culture and education, 4: 257-268. [in English].

6. Apperley Th., Parikka J. (2018), Platform studies epistemic threshold. Games and Culture, 13 (4): 349-369. [in English].

7. Plantin J.-Ch., Lagoze C., Edwards P.N., Sandvig Ch. (2018), Infrastructure studies meet Platform Studies in the age of Google and Facebook. New Media and Society. Vol. 20. № 1. P. 293-310. [in English].

8. Gillespie T. (2018), Custodians of the Internet: Platforms, Content Modernization, and the Hidden Decisions that Shape Social Media. - New Haven, CT: Yale University Press. 296 p. [in English].

9. Chuhunov A.V. (2016), Elektronnoe uchastye kak kanal obratnoi sviazy vlasty y hrazhdan: problemy ynstytutsyonalyzatsyy [Electronic participation as a feedback channel between government and citizens: problems of institutionalization]. Azymut nauchnykh yssledovanyi: ekonomyka y upravlenye - Azimuth of Scientific Research: Economics and Management, 4 (17): 453-459.

10. Chung Ch.-S. (2017), From Electronic Government to Platform Government. Journal of Platform Technology, 5 (3): 3-10. [in English].

11. Wong W. (2013), The Search for a Model of Public Administration Reform in Hong Kong: Weberian Bureaucracy, New Public Management or Something Else? Public Administration and Development № 33. P. 297-310. [in English].

12. Dunleavy P., Margetts H., Bastow S., Tinkler J. (2018), Digital Era Governance: IT Corporations, the State, and e-Government. OUP Oxford. 304 p. [in English].

13. Brown D.C.G., Toze S. (2017), Information Governance in Digitized Public Administration.Canadian Public Administration. December 2017. vol. 60, iss. 4, p.581-604. [in English].

14. Blazhiievska N. & Bereza T. Elektronnyi uriad ta informatyzatsiia orhaniv derzhavnoi vlady [Electronic government and informatization of public authorities]. [in Ukrainian].

15. Vetrov K.V. (2017), Informacionnaja politika i informacionnaja real'nost' [Information policy and information reality]. [in Russian]

16. Global'naja iniciativa OON po preodoleniju informacionnogo neravenstva [UN Global Initiative to Address Information Inequality]. [in Russian]

17. Vershinin M. (2018), Jelektronnoe pravitel'stvo v HHI veke [E-government in the XXI century]. [in Russian]

Размещено на Allbest.ru