Поняття правоохоронної діяльності та правоохоронних органів у світлі концепції національної безпеки України

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПОНЯТТЯ ПРАВООХОРОННОЇ ДІЯЛЬНОСТІ ТА ПРАВООХОРОННИХ ОРГАНІВ У СВІТЛІ КОНЦЕПЦІЇ НАЦІОНАЛЬНОЇ БЕЗПЕКИ УКРАЇНИ

Олексій Волуйко,

канд. юрид. наук,

начальник кафедри правового забезпечення службово-бойової діяльності

Київського факультету

Національної академії Національної гвардії України

Олена Дручек,

канд. юрид. наук, доцент,

доцент кафедри правового забезпечення службово-бойової діяльності

Київського факультету

Національної академії Національної гвардії України

У статті аналізується нормативне закріплення та доктринальні підходи до розуміння поняття правоохоронних органів. Виділено ознаки правоохоронних органів та висловлено думку про важливість ознаки їхнього призначення (функцій). Обґрунтовано думку про те, що ознака функціональності є для правоохоронних органів способом існування та формою відображення їхнього соціального призначення.

Досліджено поняття правоохоронної діяльності та виділено її ознаки. Отримано висновок про те, що у широкому розумінні правоохоронна діяльність - це діяльність усіх державних органів та недержавних організацій щодо забезпечення дотримання прав і свобод громадян, їх реалізації, забезпечення законності та правопорядку. У вузькому розумінні правоохоронна діяльність - це діяльність спеціально уповноважених органів з метою охорони прав і свобод громадян, правопорядку та забезпечення законності, що реалізується в установленій законом формі та в межах наданих повноважень. Доведено, що ключовою ознакою правоохоронної діяльності є її спрямованість на досягнення визначеної мети. Проаналізовано завдання, функції та зміст правоохоронної діяльності.

Проаналізовано законодавство України про національну безпеку та встановлено, що національною безпекою України визначено захищеність державного суверенітету, територіальної цілісності, демократичного конституційного ладу та інших національних інтересів України від реальних та потенційних загроз. Доведено, що правоохоронні органи згідно із законодавством належать до сектору безпеки і оборони. Сектор безпеки і оборони України становить система органів державної влади, Збройних сил України, інші утворені відповідно до законів України військові формування, правоохоронні та розвідувальні органи, органи спеціального призначення із правоохоронними функціями.

На правоохоронні органи законом покладено виконання правоохоронних функцій і правоохоронної діяльності: гарантування державної безпеки, захист державного кордону України, охорона та захист національних інтересів держави, громадського порядку, прав і свобод людини і громадянина.

Підкреслено необхідність подальшої розробки теоретико-правових засад діяльності правоохоронних органів України для реалізації концепції національної безпеки.

Ключові слова: правоохоронні органи, правоохоронна діяльність, правоохоронний орган, національна безпека, сектор безпеки і оборони, концепція.

Alexey Voluyko, Olena Druchek. The term of law enforcement activities and law enforcement bodies in view of the Concept of the National Security of Ukraine

The article analyzes the normative consolidation and doctrinal approaches to understanding the concept of law enforcement agencies. The features of law enforcement agencies are highlighted and the opinion on the importance of the features of their appointment (functions) is expressed. The opinion that the sign of functionality is a way of existence for law enforcement agencies and a form of reflection of their social purpose is substantiated.

The concept of law enforcement activity is investigated and its features are singled out. It is concluded that in a broad sense, law enforcement is the activity of all government agencies and non-governmental organizations to ensure respect for the rights and freedoms of citizens, their implementation, ensuring law and order. In a narrow sense, law enforcement is the activity of specially authorized bodies to protect the rights andfreedoms of citizens, law and order and ensure the rule of law, which is implemented in the form prescribed by law and within the powers granted. It is proved that the key feature of law enforcement activity is its orientation towards achieving a certain goal. The tasks, functions and content of law enforcement activity are analyzed.

The legislation of Ukraine on national security is analyzed and it is established that the national security of Ukraine defines the protection of state sovereignty, territorial integrity, democratic constitutional order and other national interests of Ukraine from real and potential threats. It has been proven that law enforcement agencies belong to the security and defense sector according to the law. The Security and Defense Sector of Ukraine consists of a system of public authorities, the Armed Forces of Ukraine, and other military formations, law enforcement and intelligence agencies, and special-purpose bodies with law enforcement functions formed in accordance with the laws of Ukraine.

The law entrusts law enforcement agencies with the implementation of law enforcementfunctions and law enforcement activities: guaranteeing state security, protection of the state border of Ukraine, protection and defense of national interests of the state, public order, human and civil rights and freedoms.

The necessity of further development of theoretical and legal bases of activity of law enforcement bodies of Ukraine for realization of the concept of national security is emphasized.

Key words: law enforcement activity, law enforcement body, national security, security and defense sector, concept.

Постановка проблеми

Реалізація новітньої концепції національної безпеки, закріпленої Законом України «Про національну безпеку» (далі - Закон) [1], удосконалення законодавства у сфері забезпечення прав і свобод людини та громадянина, а також процеси реформування МВС України загалом зумовлюють необхідність вироблення теоретичної основи ефективного функціонування правоохоронних органів, визначення їхньої ролі та місця у системі сектору безпеки і оборони. Відповідно до ст. 1 Закону, «сектор безпеки і оборони - це система органів державної влади, Збройних Сил України, інших утворених відповідно до законів України військових формувань, правоохоронних та розвідувальних органів, державних органів спеціального призначення з правоохоронними функціями, сил цивільного захисту, оборонно-промислового комплексу України, діяльність яких перебуває під демократичним цивільним контролем і відповідно до Конституції та законів України за функціональним призначенням спрямована на захист національних інтересів України від загроз, а також громадяни та громадські об'єднання, які добровільно беруть участь у забезпеченні національної безпеки України» [1]. Із зазначеного випливає необхідність переосмислення поняття правоохоронної діяльності та правоохоронних органів, визначення ролі і місця останніх у системі органів, що становлять сектор безпеки і оборони, виявлення взаємозв'язків між елементами останнього.

Стан дослідження. Питання, пов'язані з правоохоронною діяльністю та правовим статусом правоохоронних органів, перебували і перебувають у центрі уваги учених- правників, представників теоретико-правової науки, науки державного управління, адміністративного та конституційного права України, інших галузевих наук. Зокрема, зазначену проблематику комплексно розробляли О.М. Бандурка, В.М. Безчасний, В.Т. Білоус, В.В. Галунько, Ю.О. Загуменна, Р.А. Калюжний, В.М. Колпаков, А.Т Комзюк, М. Кучук, О.А. Мартиненко, М.І. Мельник, Т.І. Пікуля, В.М. Плішкін, В.О. Серьогін, Я. Тацій, П.І. Хамула, Ю.С. Шемшученко та ін. Завдяки зусиллям зазначених та інших вчених вироблено методологію та наукові підходи до вивчення правоохоронних органів, сформовано понятійний апарат, обґрунтовано роль і місце правоохоронних органів у системі органів публічної влади. Водночас у зазначеній проблематиці чимало питань теоретичного характеру залишаються дискусійними. Методологічні та правові проблеми у вивченні правоохоронної діяльності та правоохоронних органів пов'язані насамперед з відсутністю однакового розуміння та тлумачення основних понять і термінів, а також неоднозначністю законодавчого закріплення вищезазначених категорій. Крім того, фундаментальної розробки потребують різні теоретичні та практичні аспекти реалізації новітньої концепції національної безпеки України. Зазначеним зумовлюється актуальність нашого дослідження.

Метою дослідження є аналіз понять та ознак правоохоронного органу та правоохоронної діяльності; обґрунтування ознаки функціонального призначення та змісту як найбільш сутнісної, ключової для зазначених понять; обґрунтування місця правоохоронних органів у системі сектору безпеки і оборони.

Виклад основного матеріалу

Передовсім виконання завдань нашого дослідження вимагає звернення до поняття «правоохоронні органи», як нормативного його визначення, так і усталених у науці адміністративного права доктринальних підходів до його розуміння. У літературі справедливо зазначається, що поняття «правоохоронні органи» є одним із найбільш не визначених в українському правознавстві, внутрішньо суперечливим і надмірним за обсягом [2, с. 3]. Чинне законодавство також не надає однозначної і чіткої відповіді на питання про те, який орган публічної влади слід вважати правоохоронним, що, своєю чергою, породжує дискусії щодо сутнісних ознак поняття і, відповідно, його змісту. Як свідчить аналіз літератури [3], [4], [5], найчастіше поняття правоохоронного органу пов'язують із поняттям правоохоронної діяльності, що, своєю чергою, теж трактується неоднозначно. Так, відповідно до вузького розуміння, правоохоронна діяльність - це діяльність компетентних органів держави у сфері боротьби зі злочинами та правопорушеннями, яка здійснюється у межах спеціально визначених правил і процедур та передбачає можливість застосування заходів державного примусу. Відповідно, до системи правоохоронних органів відносять лише ті органи, для яких правоохоронна діяльність є основною і які згідно з визначеними для них завданнями володіють спеціальними юрисдикційними і організаційними засобами. Деякі науковці до правоохоронних органів відносять лише ті, які ведуть боротьбу зі злочинністю та правопорушеннями, результатами якої є юридична відповідальність у межах кримінально-процесуального й адміністративного законодавства. Також є думка, що до правоохоронних слід відносити лише ті органи, службовці яких займаються професійною діяльністю, що спрямована на виконання спеціальних завдань. Натомість у межах широкого розуміння правоохоронними визнаються всі органи держави, органи місцевого самоврядування та самоорганізації населення, які здійснюють правоохоронну діяльність, тим чи іншим чином реалізують чи сприяють реалізації правоохоронної функції. Як справедливо зазначає В. Тацій, у результаті широкого тлумачення правоохоронної функції до системи правоохоронних органів слід відносити майже всі органи, які так чи інакше виконують правоохоронні функції, тобто опосередковано займаються правоохоронною діяльністю [6, с. 233].

Плюралізм у підходах до розуміння поняття правоохоронного органу та правоохоронної діяльності зумовлює множинність відповідних дефініцій. Так, В.Т. Маляренко у підручнику «Суд, правоохоронні та правозахисні органи України» визначає поняття правоохоронного органу як державну установу (або державну юридичну особу), яка діє в системі органів влади й виконує на основі закону державні функції (владні, організаційно-розпорядчі, контрольно-перевірочні тощо) в різних сферах внутрішньої та зовнішньої діяльності Української держави [7, c. 9]. На думку А.М. Колодія, А.Ю. Олійника, правоохоронні органи - це структуровані колективи службовців, що здійснюють державні і недержавні функції контролю, нагляду, досудового слідства, охорону і захист усіх форм власності, охорону природи, охорону прав, свобод та законних інтересів людини і громадянина, виконують інші правоохоронні функції [8, с. 245]. Проведеним аналізом установлено факт теоретико-методологічного плюралізму й у питанні ознак правоохоронних органів та правоохоронної діяльності. Так, А.М. Кучук вважає, що правоохоронні органи найповніше характеризують такі ознаки: а) діяльність зазначених органів має бути по суті правоохоронною та відповідати принципам охорони; б) ці органи мають здійснювати функції та виконувати завдання, покладені суспільством та державою на суб'єктів правоохоронної діяльності; в) питома вага правоохоронної діяльності у загальному обсязі діяльності таких органів має бути досить вагомою; г) зазначені органи мають бути наділені державно-владними повноваженнями та, відповідно, правом застосування державного примусу [9, с. 12]. На думку Ю. Загуменної, ознаками правоохоронного органу є: а) зазначені органи законодавчо уповноважуються на здійснення правоохоронної діяльності, яку мають здійснювати із дотриманням встановлених законом правил та процедур; б) у своїй діяльності правоохоронні органи мають право застосовувати заходи державного примусу до осіб, які вчинили правопорушення; в) рішення, на законних підставах ухвалені такими органами, є обов'язковими для виконання посадовими особами та громадянами; г) призначенням таких органів є охорона і захист прав [10, с. 147-148]. Аналізуючи погляди інших науковців щодо ознак правоохоронного органу, не можна не звернути увагу на той факт, що, попри наявність відмінностей у переліку інших ознак, ключовими (сутнісними) найчастіше визнаються, зокрема, такі:

а) здійснення зазначеним органом правоохоронної діяльності (правоохоронної функції);

б) володіння спеціальними державно-владними повноваженнями. Таким чином, на основі зазначеного доходимо висновку про те, що основним критерієм віднесення того чи іншого органу до категорії правоохоронних є його функціональне призначення, тобто визначений напрям діяльності щодо безпосередньої чи опосередкованої охорони права. При цьому, як справедливо зауважує А. Кучук, правоохоронна діяльність «має бути для цього органу способом існування та формою відображення його соціального призначення» [9, с. 12].

Пріоритетність функціональної ознаки у характеристиці правоохоронного органу зумовлює звернення до поняття право - охоронної діяльності, яке, як зазначалося, теж є дискусійним. Так, для одних авторів правоохоронна діяльність - це будь-яка діяльність, пов'язана з охороною та забезпеченням права; для інших - це діяльність компетентних державних органів у сфері боротьби зі злочинами та правопорушеннями; ще для інших - це діяльність з охорони громадського порядку. Відповідно, неоднозначно розв'язується питання і про систему органів, які здійснюють в Україні правоохоронну діяльність. Керуючись критеріями обсягу предмета та сфери дії, традиційно виділяють вузький та широкий підходи до розуміння зазначеного поняття. Найчастіше правоохоронну діяльність визначають як вид державної діяльності, яка здійснюється з метою охорони права спеціально уповноваженими органами шляхом застосування юридичних засобів впливу в точній відповідності до закону і при неухильному дотриманні встановленого ним порядку. У Юридичній енциклопедії під ред. Ю.С. Шемшученка поняття правоохоронної діяльності визначено у широкому розумінні, а саме як система заходів, спрямованих на забезпечення виконання конституції, законів та інших нормативно-правових актів держави [11, с. 47]. Одна з представниць широкого розуміння зазначеного поняття В.В. Ковальська визначає правоохоронну діяльність як безперервну, узгоджену діяльність державних і недержавних органів і організацій, спрямовану на створення максимально сприятливих умов для безперешкодної реалізації правових норм, суб'єктивних прав і свобод, профілактику та виявлення правопорушень з метою попередження, припинення, ліквідації їх наслідків, поновлення прав, відшкодування збитків, покарання винних [12, с. 128]. Заслуговує на увагу також розуміння правоохоронної діяльності як системи контрольно-ревізійних, оперативно-розшукових, кримінально-процесуальних та адміністративно-примусових заходів, які здійснюються у порядку, визначеному законодавством, з метою підтримання правопорядку, виявлення і безпосереднього припинення правопорушень, що підпадають під дію Кримінального кодексу України та Кодексу України про адміністративні правопорушення, а також виконання кримінальних і адміністративних санкцій щодо правопорушників [13]. Узагальнюючи позиції зазначених та інших авторів, доходимо висновку, що у широкому розумінні правоохоронна діяльність - це діяльність усіх державних органів та недержавних організацій щодо забезпечення дотримання прав і свобод громадян, їх реалізації, забезпечення законності та правопорядку; у вузькому - це діяльність спеціально уповноважених органів з метою охорони прав і свобод громадян, правопорядку та забезпечення законності, що реалізується в установленій законом формі та в межах повноважень, наданих цим органам.

Залежно від розуміння поняття правоохоронної діяльності по-різному вирішується питання її ознак. Так, зокрема, Р.Я. Шай вважає, що сутність правоохоронної діяльності найповніше розкривається через такі її ознаки: а) це діяльність, спрямована на охорону права від буд-яких порушень; б) вона може здійснюватися не в будь-який спосіб, а лише через застосування нормативно-правових актів; в) ця діяльність має відповідати приписам матеріального закону, відхилення від цієї норми вважається незаконним; г) реалізується з дотриманням законодавчо встановлених процедур, порушення яких тягне за собою визнання рішення незаконним; д) безпосередньо пов'язана із застосуванням примусу стосовно осіб, які порушують право; е) реалізується спеціально уповноваженими на те органами, основу яких становлять професійно підготовлені службовці [14, с. 15]. Для розуміння сутності правоохоронної діяльності також важливими вважаємо перелік її ознак, виділених А.П. Гель, а саме: а) владний характер, який полягає у реалізації від імені держави наданих нею повноважень відповідними органами та посадовими особами, їхні приписи є обов'язковими для адресатів; б) реалізація лише із застосуванням законних заходів впливу до правопорушників у встановленій формі; в) правозастосовчий характер, спрямування дій чи результатів дій на інших суб'єктів права шляхом створення, зміни або припинення прав та обов'язків останніх; г) реалізація спеціально уповноваженими органами, які для виконання правоохоронних функцій наділяються державою коштами та матеріальними ресурсами [15, с. 47-48]. Таким чином, як бачимо, як і щодо поняття правоохоронного органу ключовою ознакою правоохоронної діяльності є її спрямованість у напрямі досягнення визначеної мети, тобто завдання, і функції, для виконання яких вона призначена. Як свідчить аналіз наявних у літературі поглядів, найчастіше змістом правоохоронної діяльності (тобто тих завдань, які покладаються на правоохоронні органи і становлять зміст їхньої компетенції) визнається: а) захист встановленого Конституцією України суспільного ладу держави; б) охорона і захист прав і законних інтересів громадян, підприємств, організацій, установ, суб'єктів усіх форм власності;

в) захист суверенітету та територіальної цілісності України; г) охорона інтересів суспільств і держави від протиправних посягань; ґ) сприяння дієвості усієї системи права та законодавства України; д) забезпечення громадського порядку і громадської безпеки; е) протидія злочинності; є) вжиття заходів щодо усунення причин і умов, які сприяли вчиненню правопорушень.

Ознака функціонального призначення є ключовою і для віднесення того чи іншого органу публічної влади до сектора безпеки і оборони, що підтверджується, зокрема, змістом ст. 12 Закону, у якій основною кваліфікуючою ознакою об'єднання органів і служб у категорію «сектор безпеки і оборони» слугує саме їх функціональне призначення, спрямоване на захист національних інтересів України від загроз [1]. Слід наголосити на тому, що Закон однозначно відносить правоохоронні органи та правоохоронну діяльність (тобто функції, які останні виконують) до сектору безпеки і оборони, як випливає, зокрема, зі змісту п. 16 ст., у котрій останнє поняття визначається як система органів державної влади, Збройних сил України, інші утворені відповідно до законів України військові формування, правоохоронні та розвідувальні органи, органи спеціального призначення із правоохоронними функціями, на які Конституцією та законами України покладено функції із забезпечення національної безпеки України та оборони держави.

При цьому, відповідно до с. 1. Закону, національною безпекою України визначається захищеність державного суверенітету, територіальної цілісності, демократичного конституційного ладу та інших національних інтересів України від реальних та потенційних загроз; а національними інтересами України визначаються життєво важливі інтереси людини, суспільства і держави, реалізація яких забезпечує державний суверенітет України, її прогресивний демократичний розвиток, а також безпечні умови життєдіяльності і добробут її громадян [1]. Таким чином, як бачимо, у тексті Закону однозначно закріплено розширене трактування поняття та системи правоохоронних органів як таких, на які законом покладено виконання правоохоронних функцій і правоохоронної діяльності, яка, своєю чергою, полягає у гарантуванні державної безпеки, захисті державного кордону України, охороні та захисті національних інтересів держави, громадського порядку, прав і свобод людини і громадянина. Що стосується поняття системи правоохоронних органів, то, як видно з тексту Закону, у ньому більш чітко окреслено її обриси, проте загалом визначено лише деякі елементи правового статусу останніх, зокрема їхні завдання та компетенцію. Звертає на себе увагу той факт, що поряд із поняттям «правоохоронні органи» у Законі містяться такі поняття, як «державні органи спеціального призначення із правоохоронними функціями», «правоохоронні органи спеціального призначення», «військові формування із правоохоронними функціями», що, вочевидь, зумовлено різноманіттям завдань, які покладаються на зазначений тип органів, та намаганням законодавця більш точно визначити їхню компетенцію. З огляду на зазначене, висловимо думку про те, що одним з актуальних завдань юридичної науки має стати створення теоре- тико-правових засад діяльності правоохоронних органів України в світлі реалізації концепції національної безпеки.

Висновки

Згідно з прийнятою на законодавчому рівні безпековою концепцією України правоохоронна діяльність та правоохоронні органи є складовими елементами національної безпеки, становлять сектор сил безпеки та оборони.

Ключовою ознакою понять правоохоронного органу та правоохоронної діяльності, які найповнішим чином розкривають їхнє соціальне призначення та місце у системі національної безпеки, є їхнє функціональне призначення - визначений напрям діяльності, завдання, компетенція та володіння спеціальними повноваженнями з метою охорони права.

Зазначена ознака, яка розкривається через завдання у сфері забезпечення державної і національної безпеки, охорони прав і свобод людини і громадянина, є ключовою для віднесення того чи іншого органу публічної влади до сектора безпеки і оборони. Сектор безпеки і оборони України становить система органів державної влади, Збройних сил України, інші утворені відповідно до законів України військові формування, правоохоронні та розвідувальні органи, органи спеціального призначення з правоохоронними функціями, на які Конституцією та законами України покладено функції із забезпечення національної безпеки України та оборони держави. правоохоронний безпека закон конституція

Роль правоохоронних органів серед інших органів, які становлять сектор безпеки і оборони України, полягає у виконанні покладених на них завдань у сфері національної безпеки, найголовнішими з яких є захист встановленого Конституцією України суспільного ладу; охорона і захист прав і законних інтересів громадян, підприємств, організацій, установ, суб'єктів усіх форм власності; захист суверенітету та територіальної цілісності України.

З огляду на недостатній ступінь дослідження проблематики, пов'язаної з новітньою безпековою концепцією України, одним із актуальних завдань юридичної науки має стати створення теоретико-правових засад діяльності правоохоронних органів України в концепції забезпечення національної безпеки, а також дослідження функціонування сектору безпеки і оборони.

Список використаних джерел

1. «Про національну безпеку»: Закон України № 2469-VII від 21 червня 2018 року: (дата звернення: 18.09.2020).

2. Хамула П.І. Правоохоронні органи в системі органів державної влади: автореф. дис. на здобуття наук. ступ. канд. юрид. наук: спец. 12.00. 01 «Теорія та історія держави і права; історія політичних і правових учень». Харків, 2016. 21 с.

3. Нагорна В.В. Щодо проблеми визначення поняття «правоохоронні органи» у правовій науці та законодавстві України. Юридичний науковий електронний журнал. 2018. № 6. С. 44-48.

4. Шай Р.Я. Природа та сутність правоохоронної діяльності. Наше право. 2014. № 5. С. 10-16.

5. Островський С.О. Поняття та функції правоохоронних органів держави. Науковий вісник Херсонського державного університету. 2017. Випуск 1. Том 2. С. 46-49.

6. Тацій В. Визначення поняття та системи правоохоронних органів у концепції змін до Конституції України (концептуальні підходи). Право України. 2012. №№ 11-12. С. 233-240.

7. Маляренко В.Т. Суд, правоохоронні та правозахисні органи України: підручник. Київ, Юрінком Інтер, 2007. 352 с.

8. Колодій А.М., Олійник А.Ю. Правознавство: підручник. Київ: Правова єдність, 2009. 792 с.

9. Кучук А.М. Теоретико-правові засади правоохоронної діяльності в Україні: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук: спец. 12.00.01 «Теорія та історія держави і права; історія політичних і правових учень. Київ, 2006. 22 с.

10. Загуменна Ю. Правоохоронні органи: поняття, ознаки, функції, особливості діяльності. Право і безпека. 2010. Вип. 3 (35). С. 145-150.

11. Юридична енциклопедія: в 6 т. / редкол.: Ю. С. Шемшученко (голова редкол.) та ін. Київ: «Укр. енцикл.», 1998. Т 5. П-С. Київ: «Юридична думка», 2003. 736 с.

12. Ковальська В.В. Міліція в системі правоохоронних органів держави (адміністративно-правові аспекти): дис. ... доктора юрид. наук: 12.00.07. Київ, 2010. 422 с.

13. Гірич В.М. До проблеми визначення базових понять у контексті реформування правоохоронних органів. (дата звернення: 18.09.2020).

14. Шай Р.Я. Природа та сутність правоохоронної діяльності. Наше право. 2014. № 5. С. 10-16.

15. Гель А.П., Семаков Г.С., Кондракова С.П. Судові та правоохоронні органи України: навч. посіб. для студ. вищ. навч. закл. Київ: МАУП, 220. 272с.

Размещено на Allbest.ru