Імпічмент у системі стримувань і противаг: досвід країн американського континенту

міжнародно-правового факультету

Анотація

імпічмент президент відповідальність конституційний

У статті розглянуто конституційні моделі імпічменту в країнах американського континенту, акцентовано увагу на практичній реалізації механізмів усунення глави держави від влади, окреслено наявні проблеми і переваги інституту імпічменту в зарубіжних країнах, визначено пропозиції щодо вдосконалення конституційно-правового регулювання порядку притягнення Президента України до відповідальності.

Взяті за основу дослідження моделі імпічменту у США та Федеративній Республіці Бразилія не є випадковим вибором. Так, приклад США відкриває природу імпічменту через призму сучасних політико-правових проблем всередині країни. З урахуванням нещодавніх спроб усунення голови держави з посади в порядку імпічменту за можливе вбачається піддати критиці нормативний характер цієї процедури. У свою чергу, досвід Бразилії є взірцевою ілюстрацією завершеності процедури імпічменту з усіма її перевагами та недоліками, систематизація яких позитивно відобразиться на подальших пропозиціях щодо поліпшення процедури усунення голови держави з поста. Вочевидь, Україна відрізняється за своїм менталітетом та культурними цінностями від країн американського континенту. Разом із тим проблематика імпічменту лежить у площині загальнополітичних процесів, які характеризують рівень розвитку демократії в країні.

Першочергову роль у регулюванні процедури імпічменту у будь-якій країні мають конституційні норми, не є винятком і Україна. Лише прийняття Закону України «Про особливу процедуру усунення Президента України з поста (імпічмент)» жодним чином не змінює наявну процедуру притягання глави держави до відповідальності. Більшою мірою положення Закону України «Про особливу процедуру усунення Президента України з поста (імпічмент)» дублюють відповідні статті Конституції України та норми поточного законодавства. Запропоновані у статті напрями вдосконалення наявної процедури імпічменту Президента України засновані на зарубіжному досвіді. Сформульовані пропозиції мають на меті сприяти забезпеченню розвитку демократичних процесів у країні, а також впровадженню механізмів, які гарантують реальність процедури проведення імпічменту.

Ключові слова: глава держави, процедура усунення з посади, конституція, конституційно-правова відповідальність, президент, система стримувань і противаг, США, Федеративна Республіка Бразилія.

Annotation

The article deals with the constitutional models of impeachment in the countries of the American continent, focuses on the practical implementation of the mechanisms of removal of the head of state from power, outlines the existing problems and advantages of the impeachment institution in foreign countries, defines proposals for improving the constitutional and legal regulation of the procedure for bringing the President of Ukraine to responsibility.

The impeachment models in the United States and the Federal Republic of Brazil, taken as a basis for the research, is not a random choice. Thus, the example of the United States reveals the nature of impeachment through the prism of modern political and legal problems within the country. Taking into account the recent attempts to remove the head of the state from the post by impeachment. it seems possible to criticize the normative nature of this procedure. On the other hand. the experience of Brazil is the exemplary illustration of the completion of the impeachment procedure with all its advantages and disadvantages, the systematization of which will positively reflect on the further proposals for improving the procedure for removing the head of state from the post. Obviously, Ukraine differs in its mentality and cultural values from the countries of the American continent. At the same time, the problems of impeachment are in the plane of the general political processes that characterize the level of democracy development in the country.

Constitutional rules play a prime role in regulating the impeachment procedure in any country, and Ukraine is no exception. Only the adoption of the Law of Ukraine “On the special procedure for removal of the President of Ukraine from the post (impeachment)” does not in any way change the existing procedure for bringing the head of the state to responsibility. To a greater extent, the provisions of the Law of Ukraine “On the special procedure for removal of the President of Ukraine from the post (impeachment)” duplicate the relevant articles of the Constitution of Ukraine and the rules of current legislation. The directions of the improvement of the existing procedure of impeachment of the President of Ukraine, proposed in the article, are based on the foreign experience. The proposals formulated are aimed at contributing to the development of democratic processes in the country, as well as to the introduction of the mechanisms guaranteeing the reality of the impeachment procedure.

Key words: head of state, removal procedure, constitution, constitutional and legal responsibility, President, checks and balances system, USA, the Federal Republic of Brazil.

Постановка проблеми

Роль імпічменту як виду конституційно-правової відповідальності у сучасних демократичних країнах важко переоцінити. Виступаючи одним з елементів системи стримувань і противаг, цей інститут спрямований на недопущення узурпації влади вищими посадовими особами, створення умов для ефективного і правомірного виконання ними своїх завдань, а також запровадження дієвих важелів контролю за їхньою діяльністю. Проте сама по собі процедура імпічменту, навіть якщо вона детально врегульована в численних нормативних актах, не надає сто відсоткових гарантій її успішної реалізації. Підтвердженням цього є відносно низький світовий показник усунення з посади за даною процедурою, зокрема, президента. Не винятком є й досвід України. Так, вітчизняне законодавство характеризується досить повною регламентацією процесуального аспекту імпічменту. Водночас реальність притягнення до відповідальності Президента України на практиці має незначну ймовірність.

Стан дослідження

Проблематика імпічменту завжди привертала увагу чималої кількості українських і зарубіжних науковців. Зокрема, вітчизняні вчені Ю. Барабаш, Н. Гайденко, І. Кресіна, Р. Мартинюк, Р. Падалка, Л. Сердюк, Ю. Тодика, Ю. Фрицький, В Шаповал й ін. всебічно розкрили політико-правову природу імпічменту. Разом із тим прийняття Закону України «Про особливу процедуру усунення Президента України з поста (імпічмент)» надало новий поштовх для подальших досліджень зарубіжного досвіду застосування імпічменту, які, безумовно, сприяють модернізації наявної вітчизняної моделі притягнення глави держави до відповідальності.

Мета дослідження

У зв'язку з цим та з огляду на сучасну напруженість політичних процесів, вбачаємо за доцільне розкрити теорію та практику застосування імпічменту в країнах американського континенту на прикладі США і Федеративної Реепубліки Бразилія. Для реалізації мети дослідження необхідно виконати такі завдання: 1) з'ясувати значення імпічменту для забезпечення динамічної рівноваги гілок влади в умовах системи конституційного правління; 2) висвітлити окремі проблеми реалізації цього механізму в США і Фсед-раїтіл;ній Республіці Бразилія; 3) сформулювати конкретні пропозиції щодо вдосконалення процедури усунення Президента України з посади в порядку імпічменту.

Виклад основного матеріалу

Натепер у конституціях демократичних країн наявні норми, які встановлюють процедуру імпічменту. Хоча вони і різняться обсягом регулювання порядку притягнення до відповідальності посадових осіб, усі відповідні конституційні положення мають на меті забезпечити стабільність функціонування політичної системи країни і не допустити зосередження безмежної влади в одних руках. Однак, як слушно зауважує Л. Сердюк, можливість реалізації процедури імпічменту більшою мірою залежить від точності й досконалості конституційних норм, що покликані регламентувати цю процедуру [1, с. 52]. Підкреслимо, що така довершеність, як правило, зумовлена рівнем розвиненості демократичних процесів у країні та якістю юридичної техніки. Таким самим важливим, як прагнення законодавця до нормативного закріплення «невідворотності» конституційної відповідальності посадових осіб, є і ступінь юридичної освіченості політичної еліти.

Отже, Конституція України передбачає підстави для усунення Президента України з посади в порядку імпічменту - вчинення ним державної зради або іншого злочину. З метою спрощеного розуміння конституційної моделі імпічменту в Україні пропонуємо поділити порядок його проведення на декілька стадій: 1) ініціювання (здійснюється конституційною більшістю від конституційного складу Верховної Ради України); 2) розслідування (компетенцією щодо якого наділена спеціальна тимчасова слідча комісія); 3) звинувачення (рішення приймається 2/3 від конституційного складу Верховної Ради України); 4) перевірка звинувачення (Конституційний Суд України здійснює перевірку та надає висновок щодо додержання конституційних норм під час проведення процедури імпічменту, Верховний Суд України перевіряє та надає висновки щодо наявності у звинуваченнях Президента ознак державної зради або іншого злочину); 5) усунення з поста (рішення про усунення приймається 3/4 від конституційного складу Верховної Ради України) [2].

Варто зазначити, що прийняття Закону України «Про особливу процедуру усунення Президента України з поста (імпічмент)» здебільшого закріпило процесуальний порядок проведення імпічменту. Водночас сама процедура в матеріальному аспекті аж ніяк не змінилася. Закон України «Про особливу процедуру усунення Президента України з поста (імпічмент)» більшою мірою дублює окремі норми Конституції України, Закону України «Про регламент Верховної Ради України», Закону України «Про тимчасові слідчі комісії і тимчасові спеціальні комісії Верховної Ради України». Тому підтримуємо справедливі зауваження щодо певної «фасадності» вказаного Закону і потреби реальних змін [3].

На підставі наведеного доцільно запропонувати конкретні (матеріальні) зміни і нововведення до вітчизняного поточного законодавства, яке регламентує процедуру притягнення глави держави до відповідальності. Основою для подальших змін може й повинен стати досвід зарубіжних країн.

Почнемо з аналізу процедури імпічменту колишнього Президента Бразилії Д. Русеф. Підтримуємо думку Л. Окунєвої, яка вкрай влучно висловилася з приводу цієї події, назвавши її політичною драмою [4, с. 28]. У свою чергу бразильські науковці Ф. Маркез, К. Монтальверн та І. Мотізо взагалі оперують поняттям «політичний інтерес», обґрунтовуючи успіх процедури імпічменту щодо Д. Русеф вирішальним впливом політичних сил на ЗМІ [5, с. 227-228]. Безумовно, такі позиції пов'язані зі складністю та напруженістю політичної ситуації всередині держави [6].

Конституція Федеративної Республіки Бразилія (ст. 85) передбачає підставу для імпічменту - діяння Президента Республіки, що посягають на Федеральну Конституцію і утворюють склад злочину зловживання владою. У Конституції серед встановлених діянь особливо виділено посягання на існування Союзу, свободу здійснення законодавчої та судової влади, прокуратури, конституційні повноваження одиниць федерації, здійснення політичних, особистих та соціальних прав, внутрішню безпеку країни, чесність в державному управлінні, бюджетне законодавство, виконання законів та судових рішень [7]. Рішення про звинувачення Президента приймається 2/3 голосів членів Палати депутатів. Після цього справа передається на розгляд, залежно від виду діяння, або до Федерального Верховного суду - за діяння, що підпадають під критерії загальних злочинів, або до Федерального Сенату - за зловживання владою. Причому як у першому, так і в другому випадку Президент тимчасово відстороняється від здійснення своїх функцій (ст. 86 Конституції) [7].

У даному випадку Сенат висунув Президенту Д. Русеф звинувачення одразу з декількох епізодів, перший з яких - замовчування про достовірно відомі корупційні схеми нафтової компанії «Petrobras», які, ймовірно, викликали економічний спад, а другий - приховування зростання бюджетного дефіциту під час перевиборів глави держави [8; 9]. Згідно із вищезазначеними конституційними приписами звинувачення з усіма матеріалами направили на розгляд Федеральному Сенату, який 31.08.2016 р. 61 голосами сенаторів прийняв рішення про відставку Президента Д. Русеф [10].

Характеризуючи процес імпічменту в Бразилії, наведемо справедливі позиції тих політологів, юристів та представників громадськості, які ототожнюють відсторонення Д. Русеф від влади із суто політичним переворотом. Зауважимо, що навіть деякі представники Федерального Сенату після голосування вказували на можливість ануляції рішення у зв'язку з недоведеністю вини Президента [11]. Зважаючи на це, варто підтримати слушну думку Ю. Барабаша про те, що імпічмент слід розглядати у тісному взаємозв'язку з народною довірою, яка і відбиває зміст політичної діяльності глави держави [12, с. 51]. Думаємо, що в даному випадку превалювали все ж таки інтереси політичні, а думка народу мало кого цікавила, що і вилилось у чисельні мітинги на підтримку Д. Русеф після її усунення. Разом із тим формальні вимоги процесу проведення процедури імпічменту було цілком дотримано. Загалом, процедура імпічменту, починаючи із першої стадії і до завершення, тривала близько одного року. Хоча річний строк може бути визнаний виправданим та розумним для такої події.

Продовжуючи, звернемо увагу на конституційно-правові засади процедури імпічменту в США. Нині імпічмент став вкрай актуальним для країни, оскільки в цьому році політичними силами просувалися і підтримувалися ідеї усунення в порядку імпічменту нинішнього глави держави - Д. Трампа. Конституція США передбачає, що Президент, Віце-президент та усі цивільні службовці Сполучених Штатів можуть бути відсторонені з посади у порядку імпічменту за державну зраду, хабарництво чи інші тяжкі злочини, або місдімінори (в нашому розумінні - проступки) (Стаття ІІ, Розділ 4) [13]. Важливо акцентувати увагу на тому, що Конституція містить припис, згідно з яким державною зрадою може визнаватись вичерпне коло діянь, а також фіксує процесуальну модель доказування цієї діяльності. Так, під державною зрадою слід розуміти ведення війни проти країни чи приєднання до її ворогів, у тому числі надання їм допомоги та сприяння. Як вже зазначалось, підставами для засудження є показання двох свідків про одне й те саме очевидне діяння або визнання провини у відкритому судовому засіданні (Стаття ІІІ, Розділ 3) [13].

На противагу такій детальній конституційній регламентації державної зради маємо категорії, що не знайшли свого відображення у Конституції США. Тому їх зміст знаходить свій вияв на рівні федеральних законів та законів штатів. З метою кращого розуміння підстав для застосування імпічменту до Президента США вбачаємо за доцільне проаналізувати норми кримінального права, де розкривається зміст визначених категорій. Джерелами кримінального права у США є, по-перше, на федеральному рівні - Конституція, що містить важливі положення про дію кримінального закону в часі, застосування покарань, обмеження та позбавлення свободи тощо, і титул 18 Зводу законів США; по-друге, конституції штатів і кримінальне законодавство штатів [14, с. 73-74]. Зокрема, аналіз титулу 18 Зводу законів США надає можливість розмежувати категорії тяжкого злочину та місдімінору як підстав для імпічменту. Відповідно до параграфу 3559 титулу 18 Зводу законів США усі правопорушення класифікуються за буквеною оцінкою, яка залежить від максимального строку ув'язнення [15].

У зв'язку із зазначеним важко погодитися з позицією науковців, які визначають підставами для імпічменту в США порушення норм моралі, упущення під час виконання посадових обов'язків або інші вчинки, що підривають авторитет публічної влади [16, c. 212; 17 с. 165-166]. Підкріпленням цієї тези є посилання на процес імпічменту щодо 17-го Президента США Е. Джонсона. Тоді однією з підстав імпічменту стало звинувачення його у зверненні до Конгресу без належної поваги і на підвищених тонах [16, c. 133]. Думаємо, що застосовувати вказані критерії щодо встановлення дій, які слугують підставою імпічменту, недоцільно з таких причин. По-перше, звинувачення Президента США за цією підставою ще не означає її правомірність. По-друге, розробка Зводу законів США датується 1948 р. Саме із вказаною подією більшість конституціоналістів пов'язують остаточне становлення кримінального права США. Отже, й легальне закріплення поняття місдімінору не ототожнюється із порушенням моралі. Тому нам імпонує думка американського вченого П. Дж. Звіра, який відзначає негативні наслідки широкого тлумачення категорії «місдімінор», що може призвести до відкриття імпічменту з будь-яких підстав [18, c. 29].

У процедурному плані імпічмент щодо Президента США нагадує судовий процес, в якому задіяні обидві палати парламенту. Палата представників виступає стороною обвинувачення, тоді як роль суду на себе бере Сенат [18]. Зазвичай імпічмент починається з обвинувачення (статей імпічменту), тобто діянь, в яких звинувачують главу держави. Виключним правом на імпічмент наділяється Палата представників, а розгляд імпічменту входить до компетенції Сенату (Стаття І, Розділ 2). Головуючим у справі щодо Президента США є Верховний суддя. У цьому разі рішення щодо усунення Президента США з поста в порядку імпічменту здійснюється двома третинами голосів членів Сенату (Стаття І, Розділ 3) [13].

Переходячи до практичної реалізації імпічменту щодо глави держави в США, зазначимо, що, попри чималу кількість ініційованих процедур, жодна не була завершена. Остання спроба припала на 05.02.2020 р. і полягала у звинуваченні 45-го Президента США Д. Трампа. Палата представників висунула йому звинувачення по двом пунктам: зловживання владою та втручання у справи Конгресу. Перше звинувачення ґрунтувалося на тому, що Д. Трамп, використовуючи свої повноваження «високого поста», побудив іноземну державу втрутитись у внутрішню політику країни. А саме змусив Державу Україну публічно заявити про початок розслідування проти Д. Байдена - політичного опонента Д. Трампа на наступних президентських виборах. Як вважалось, такими діями Д. Трамп скомпрометував національну безпеку, підірвав цілісність та демократичний процес в США, а отже, безпосередньо наніс удар по інтересах нації. Друге звинувачення стосувалося перешкоджання Д. Трампом діяльності Конгресу з розслідування першого звинувачення (зловживання владою). Спікер Палати представників заявила, що були накази Д. Трампа установам та управлінням, нинішнім і колишнім службовцям виконавчої влади ігнорувати їхні законні вимоги. Тим самим глава держави привласнив собі повноваження визначати доцільність, обсяг і хід розслідування імпічменту та характер власних діянь [20].

У відповіді на звинувачення Д. Трамп, зокрема, вказав на напад на право американського народу вільно обирати свого Президента. Щодо пунктів звинувачення 45-й Президент США зазначив, що пред'явленні йому звинувачення не відповідають конституційним категоріям місдімінору та тяжкого злочину, а тому розгляд питання про відсторонення Президента від влади не може бути розпочатий [21]. На нашу думку, ці тези опогсрсдковано підтверджують думку про те, що норми Конституції США містять вичерпний перелік підстав для оголошення імпічменту.

Проведений аналіз процедур імпічменту в США і Федеративній Республіці Бразилія дозволяє зробити низку висновків і запропонувати конкретні пропозиції щодо вдосконалення вітчизняного законодавства. Почнемо з наявної в Україні моделі проведення імпічменту й закінчимо перспективами її поліпшення.

Першою очевидною зміною має стати зменшення необхідної кількості голосів народних депутатів для усунення Президента України з поста в порядку імпічменту, принаймні з 3/4 до 2/3 від конституційного складу Верховної Ради України. Вважаємо вимогу зібрати 3/4 голосів від конституційної більшості Верховної Ради України як необхідну кількість для прийняття рішення про усунення Президента України з поста в порядку імпічменту вкрай завищеною. Ця позиція обґрунтовується таким.

По-перше, зарубіжний досвід свідчить про зацікавленість політичних прихильників Президента у збереженні його, так би мовити, абсолютного імунітету. Варто вказати, що особливого значення це питання набуває у разі існування так званої парламентської монобільшості, адже навіть голосування 2/3 зазвичай не дозволяє усунути Президента з поста.

По-друге, Основний закон країни визначає, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права (ст. 8). Цей принцип наукова спільнота пов'язує з обмеженням політичної влади та державної тиранії, пануванням права над державою, обов'язком держави забезпечувати права і свободи людини [22, с. 367; 23, с. 17; 24, с. 188 ]. У свою чергу, принцип верховенства закону - необхідний крок в утвердженні принципу верховенства права [23, с. 19]. Виходячи з цього, можна говорити про те, що принцип верховенства права передбачає панування конституційних приписів над державною владою. Тому незрозумілим залишається надання Президенту механізмів захисту більш значущих, аніж Основному закону держави. Так, зміни до Конституції України за загальним правилом приймаються 2/3 від конституційного складу Верховної Ради України.

Другим напрямом удосконалення національного законодавства має стати впровадження в наявну процедуру імпічменту механізмів безпосередньої демократії. Вважаємо, що конституційне закріплення обов'язковості затвердження рішення про усунення Президента в порядку імпічменту всеукраїнським референдумом насамперед унеможливить так званий політичний інтерес. Крім того, пряма участь громадян України в процедурі імпічменту забезпечить залучення широких верств населення до прийняття важливих політичних рішень. Безперечно, якщо народ України наділений виключним правом обирати главу держави, то й відкликання Президента з посади має проводитись з урахуванням позиції громадськості.

По-третє, в сучасних реаліях особливої актуальності набуває співвідношення нормативного закріплення процедури імпічменту в Конституції України, Законі України «Про особливу процедуру усунення Президента України з поста (імпічмент)» і Кримінальному Кодексі України. У даному випадку варто говорити про намір законодавця відійти від доктрини злочину як єдиної підстави для кримінальної відповідальності у бік кримінального правопорушення, що включає злочини та кримінальні проступки. Таке прагнення законодавця було втілено у Законі України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо спрощення досудового розслідування окремих категорій кримінальних правопорушень (набуття чинності було відтерміновано до 1 липня 2020 р.) [25]. З урахуванням цього виникає питання: чи будуть внесені відповідні зміни до ст. 111 Конституції України? З проведеного нами аналізу подібного досвіду США і Федеративної Республіки Бразилія випливає, що кримінальні проступки вважаються підставою для імпічменту. Тому слушними є пропозиції щодо відповідних доповнень, оскільки самі по собі порушення Президентом правових норм дискредитують публічну владу та статус глави держави незалежно від тяжкості вчиненого правопорушення. До речі, у законодавстві України не передбачено й відповідальності за недодержання конституційних норм, що могло б виявитися в такій підставі для імпічменту, як порушення Президентом присяги.

Висновки