Співвідношення категорій державної діяльності, державного управління та державної політики

Постановка проблема. Проблеми державної діяльності, здійснення функцій держави, державного управління стали предметом обговорення та довготривалих дискусій для представників різних гуманітарних наук. З огляду на соціальну значущість обраної проблематики, дослідження у напрямі названих вище явищ здійснюються як фахівцями безпекознавства, так і спеціалістами галузевих юридичних наук, державознавства, а також теорії управління. При цьому привертає увагу те, що значна частина досліджень мають міжгалузевий характер, об'єднуючись навколо проблематики державної діяльності або забезпечення безпеки у тій чи іншій галузі управління, яка є об'єктом впливу владних інституцій. Проте залишаються дещо невизначеними ті фундаментальні категорії, з використанням яких характеризується явище безпеки, визначаються умови, фактори, засоби її забезпечення, уповноважені суб'єкти тощо. Інколи науковцями стверджується думка, що названі вище та інші категорії необхідно закріпити на рівні законодавчих актів, що має посприяти подоланню термінологічних дискусій та непорозумінь, привести всіх до єдиного знаменника. Але ж це тільки необгрунтовані сподівання. Така позиція є доволі спірною, враховуючи навіть рівень юридичної сили законодавчого акта. Як свідчить практика, дискусії виникають не з причин відсутності нормативної визначеності понять, а з причин їх недосконалої розробленості або плюралізму методологічних підходів.

Сфера безпеки, або безпека (як багатогранне, структуроване явище), досліджується з використанням різних термінологічних рядів, де серед інших мають місце такі категорії, що охоплюються обсягом поняття державної діяльності, у зв'язку з чим видається можливим визначити причинно- наслідкові зв'язки між іншими явищами, окреслити коло зобов'язаних суб'єктів, що є важливим з методологічних позицій для концептуалізації державної політики з без- пековим контекстом.

Доволі розпливчастою за змістом є й категорія «забезпечення безпеки», у зв'язку з чим інколи видається складно привести до єдиної системи суб'єктів, форми, способи, методи забезпечення безпеки, враховуючи, що забезпечити безпеку «взагалі», у відриві від предметної галузі управління (регулювання, державного впливу), справа безперспективна. Крім того, не можна розраховувати на догматизм суспільних відносин, які змінюються, припиняються, відновлюються, набувають нових форм реалізації, нового забарвлення з позицій стандартизації безпечного стану життя. Збільшується та модернізується кількість наявних ризиків, загроз та небезпек, які також впливають на потреби правового регулювання, зумовлюють необхідність постійного формування адекватної системи захисту від небезпек тощо. У цьому контексті актуалізується проблематика змісту державної діяльності, функціонування уповноважених органів державної влади, чия активність спрямовується на здійснення безпекової політики, створення належних умов для сталого суспільного розвитку країни.

Стан дослідження. Дослідження проблематики державного управління та державної політики здійснювалось багатьма як вітчизняними, так і зарубіжними авторами, серед яких можна виокремити кілька груп. Так, у напрямі дослідження проблем державного управління працювали В. Авер'янов, В. Малиновський, С. Мосов, Н. Нижник, О. Оболенський, які акцентували свою увагу на питаннях сутності, змісту, форм державного управління.

Над осмисленням явища державної політики працювали такі фахівці, як Дж. Андерсон, М. Говлет, О. Дем'янчук, М. Крафт, О. Кучеренко, В. Купрій, Н. Оигщенко, Є. Перегуда, М. Рамс-н і, О. Скришвок, В. Тертичка, С. Фарлонг, у працях яких закладено методологічну, філософсько-правову основу розуміння зазначеного явища, здійснено широкі узагальнення доктринального рівня.

Метою статті є висвітлення особливостей співвідношення обсягів змісту категорій «державна діяльність», «державне управління», «державна політика» з метою подальшого визначення їх інструментальних можливостей у дослідженнях безпеко- вої проблематики.

Для досягнення мети пропонується вирішення таких завдань:

1) на основі діяльнісного підходу висвітлити особливості сучасного розуміння явища державної діяльності;

2) узагальнити наукові підходи до поняття державного управління та його співвідношення з державною діяльністю;

3) визначити за обсягом співвідношення категорії «державна політика» з категорією «державне управління»;

4) на підставі зазначеного висвітлити пізнавальні можливості обраних категорій у пізнанні явища безпеки.

Методологічну основу дослідження категорій «державна діяльність», «державне управління» та «політика» склали методи, що дали змогу отримати обґрунтовані та логічно вивірені результати. Так, метод порівняння використано з метою виявити спільне та відмінне в змісті державної діяльності, державного управління та державної політики. Метод герменевтики застосовано в процесі опрацювання текстів нормативних та доктринальних джерел, виявлення сутності окремих наукових позицій сучасних авторів. Метод абстрагування дав змогу здійснити осмислення окремих явищ, що перебувають у сфері державної діяльності, та аплікувати їх на сферу забезпечення безпеки, визначити їх відношення до вирішення питань безпекової проблематики.

Результати дослідження

Державна діяльність. Поняття державної діяльності не часто трапляється в наукових розробках та не виокремлюється як окрема наукова категорія, проте у разі широкого застосування інших загальновживаних категорій, таких як «управління», «адміністрування», «політика» тощо, поняття «державна діяльність» дасть змогу поєднати інші категорії у логічно побудовану систему з чітко визначеним обсягом змісту.

Саме поняття «діяльність» досліджувалось у багатьох аспектах соціально-гуманітарним блоком наук. Діяльність визначається як специфічна людська форма активного ставлення до світу, спосіб буття людини. У філософії можна знайти і більш широкі трактовки діяльності - засіб, умова, рушійна сила і джерело формування соціальності. Психологія передбачає діяльність як специфічну людську форму ставлення до навколишнього світу, змістом якої є доцільні зміни і перетворення речей і явищ залежно від людських потреб [6].

Проте в розрізі юридичного дослідження діяльність набуває дещо іншого звучання, наповнюється змістом юридично значущих понять, створює умови для проведення структурно-функціонального аналізу всякого роду діяльності, що здійснюється суб'єктом права. Беручи до уваги особливості сфери забезпечення безпеки, орієнтацію на безпечність життя конкретної людини, зумовленість безпекового стану результатами людської активності, можна вважати, що категорії «діяльність», «державна діяльність» є цілком вживаними та корисними для послідовного проведення теоретичних досліджень безпекового сектору. У цьому контексті привертає увагу такий елемент державної діяльності, як суб'єкт, яким не може бути виключно людина. Загалом, діяльність здійснюється юридичними особами, спільнотами, народом тощо, в тому числі й на користь забезпечення безпечного стану соціального життя, проте в контексті державної діяльності необхідно зважити на те, що, окрім фізичної особи, суб'єктами можуть бути і юридичні особи. державний управління безпековий

Виходячи з діяльнісної методології, діяльність як явище теоретично складається з низки структурних елементів, серед яких виокремлюють суб'єктів здійснення, об'єкти діяльності, форми діяльності, мету, засоби, результат, правову основа діяльності. Всі зазначені елементи мають знайти своє втілення у теоретичній моделі державної діяльності, що сприятиме її подальшому моделюванню, виявленню співвідношень та взаємодій з іншими правовими явищами. Так, суб'єктний аналіз державної діяльності дає змогу використати здобутки теорії механізму держави в одній із її інтерпретацій, де організаційну основу механізму становлять державні організації (органи державної влади, державні підприємства та державні установи). В іншому науковому баченні до механізму держави віднесено виключно органи державної влади, що значно звужує суб'єктну основу.

Діяльнісний підхід, що застосовується до визначення обсягів змісту категорії «державна діяльність», зобов'язує не тільки охарактеризувати суб'єктну основу, але й звернути увагу на основні завдання, мету державної діяльності, висвітлити її співвідносність зі сферою забезпечення безпеки і таким чином виокремити сутнісні характеристики в контексті безпекової проблематики.

Так, наприклад, аналіз нормативно-правових актів, що регулюють діяльність окремих органів державної влади, свідчить про спрямованість державної діяльності на різні види суспільних відносин, у тому числі й на ті, що функціонують заради забезпечення безпеки. Зокрема, до повноважень Кабінету Міністрів України належить забезпечення проведення бюджетної, фінансової, цінової, інвестиційної, у тому числі амортизаційної, податкової, структурно-галузевої політики; політики у сферах праці та зайнятості населення, соціального захисту, охорони здоров'я, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування; здійснення заходів щодо забезпечення обороноздатності та національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій. У сфері компетенції Служби безпеки України перебувають такі завдання, як захист державного суверенітету, конституційного ладу, територіальної цілісності, економічного, науково-технічного та оборонного потенціалу України, законних інтересів держави та прав громадян від розвідувально-підривної діяльності іноземних спеціальних служб, посягань з боку окремих організацій, груп та осіб, а також забезпечення охорони державної таємниці. До функцій Ради національної безпеки та оборони віднесено координацію та здійснення контролю за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки й оборони у мирний час; координацію та здійснення контролю за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки й оборони в умовах воєнного або надзвичайного стану та у разі виникнення кризових ситуацій, що загрожують національній безпеці України.

При цьому подолання наслідків цілої низки загроз покладається на Державну службу з надзвичайних ситуацій, наприклад, реалізацію державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності; здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.

Діяльність сучасної держави розглядається не тільки через призму її спрямованості на реалізацію потреб та інтересів суспільства, але й через призму таких понять, як функції держави та сфери правового регулювання. У контексті безпекової проблематики та на підставі нормативного аналізу нами доведено, що держава впливає на стан забезпечення безпеки суспільних відносин, держава регулює ці відносини за допомогою правових засобів та процедур, а отже, є можливість стверджувати, що роль держави у забезпеченні безпеки необхідно висвітлювати як через призму її функцій, функцій окремих органів державної влади, так і через призму ефективності правового регулювання у тій чи іншій сфері суспільного життя.

Важливим моментом для подальшої тео- ретизації сучасних моделей забезпечення безпеки органами державної влади є розуміння обмеженості державної влади вимогами закону (підзаконних актів). Це означає, що державна діяльність повинна мати законний характер як за своїм походженням, так і за способами та засобами і метою діяльності, особливо коли йдеться про забезпечення державою безпечного існування суспільства.

У цьому контексті виокремлюються дві групи форм здійснення державної діяльності - правові та неправові. До правових форм відносять правотворчу, правозастосовну, правоохоронну, правозахисну, а до неправових - організаційно-регламентуючу, організаційно-господарську, організаційно-контролюючу, організаційно-ідеологічну. Тут слід зазначити, що державна діяльність або діяльність держави розуміється в широкому сенсі, оскільки включає в себе як безпосередньо управління (правотворчу, організаційно-регламентуючу діяльність тощо), так і безпосередні дії з реалізації функцій держави, що вчиняються не тільки представниками або органами державної влади, а й іншими державними організаціями.

Оскільки безпека розуміється як стан, за якого відсутні небезпеки або вони зводяться до мінімуму, то і державна діяльність із забезпечення безпеки буде виступати як дії державних організацій, спрямовані на недопущення, мінімізацію, ліквідацію небезпек, їх наслідків тощо. Отже, використовуючи діяльнісний підхід та враховуючи особливості поставлених пізнавальних завдань, за результатами проведених узагальнень видається можливим запропонувати визначення державної діяльності як: діяльність державних організацій (органів, установ, підприємств, їх представників та службовців), спрямовану на реалізацію функцій держави, структура змісту якої (суб'єкти, способи, мета, засоби, результат тощо) виявляється у правових та неправових формах відповідно до сутності та соціального призначення держави.

Державне управління. Однією зі складових частин державної діяльності є державне управління як владна організуюча діяльність. Розуміння державного управління в науковій спільноті не є однозначним. Різні представники наук виходять із різних позицій, що зумовлено складністю самого процесу державного управління, а також суттєвими змінами у суспільних відносинах, методах управління, економіці тощо в останні 30 років на території сучасної України та і в найближчих сусідніх державах.

Основи управління розроблялися відомим дослідником у цій сфері М. Вебером, який у своїх роботах визнавав пріоритет державної влади серед інших суб'єктів соціального управління. Окрім іншого, М. Вебер дуже переконливо пояснює процеси раціоналізації влади та способи її здійснення. Управління, на його думку, відбувається та здійснюється через адміністративні (владні, управлінські) функції держави та безпосередньо через систему бюрократії та управління.

Інший фахівець Г. Райт у своїх роботах зосереджував увагу на рисах та теоретичних засадах управління, зокрема державного управління, вказуючи, що воно є частиною державного процесу і може бути розглянуто з урахуванням деяких теоретичних концепцій у сфері політичної науки, а сфера теорії державного управління полягає в аналізі організаційного середовища, в якому функціонує державне управління. Крім того, корисною є його позиція, що державне управління є сферою професійної діяльності [7, с. 1].

На пострадянському просторі розуміння державного управління здійснюється з декількох позицій. Перший підхід (сутніс- ний) характеризується дослідженням суті та змісту цього явища, другий же (формальний) спрямовано на висвітлення форм його здійснення та характеризує зовнішню сторону державного управління.

Представники сутнісного підходу роблять акцент на суті, змісті та цілях діяльності. Наприклад, В. Малиновський [4, с. 161] вбачає суть державного управління у здійсненні організуючого впливу з використанням повноважень виконавчої влади через організацію виконання законів, з метою забезпечення комплексного соціально-економічного та культурного розвитку держави, її окремих територій, а також реалізації державної політики у відповідних сферах суспільного життя, в тому числі і у секторі безпеки.

В. Авер'янов вказує на необхідність створення умов для реалізації громадянами їхніх прав і свобод, надання державних послуг громадянам, у чому також виявляється сутність державного управління [3].

З формального підходу дослідження спрямовані, з методологічної точки зору, на діяльнісну сторону державного управління.

У межах формального підходу автори роблять акцент на різноманітних зовнішніх особливостях такого виду діяльності. Наприклад, О. Оболенський звертає увагу на стан і розвиток суспільних процесів, свідомість, поведінку та діяльність особи і громадянина [5, c. 35]. Н. Нижник та С. Мосов акцентують увагу на тому, що державне управління включає вироблення та здійснення регулюючих, організуючих і координуючих впливів на всі сфери суспільства [2, c. 13].

При цьому формою державного управління вважають будь-який зовнішній вираз конкретних однорідних дій державного органу, його структурних підрозділів та службових осіб, що здійснюються з метою реалізації функцій держави.

Сучасні науковці виокремлюють дві групи форм здійснення державного управління, що збігаються з аналогічними формами здійснення державної діяльності, - правові та неправові. Так, правові форми державного управління - це форми управлінської діяльності, які безпосередньо викликають правові наслідки, пов'язані із встановленням або застосуванням норм права, серед яких - видання правових актів управління;укладення договорів (угод); здійснення інших юридично значущих дій.

Неправові форми державної управлінської діяльності - форми діяльності безпосередньо не пов'язані із правовими наслідками, в результаті застосування яких не виникають адміністративно-правові відносини, проте їх важливістю не можна нехтувати, оскільки організаційні форми діяльності, з одного боку, сприяють здійсненню правових, з іншого - забезпечують результативність правової форми діяльності. Так, до неправових форм управління належать: організаційні дії, матеріально-технічні операції, акти планування тощо.

Корисною для теоретичного осмислення державного управління є позиція представників науки адміністративного права, які конкретизують діяльність держави стосовно сфери регулювання адміністративного права як профільної науки цього напряму, застосовуючи терміни «управління», «адміністрування». При цьому терміни суттєво відрізняються за своїм змістом. Публічне адміністрування є специфічним видом суспільної діяльності, що спрямована на вирішення загальносоціальних (загальнонародних питань) із залученням не тільки представників державно-владних повноважень, а і публічно-владних. У зв'язку з цим сам по собі вид суспільної діяльності «державна діяльність» можна вважати частиною публічного адміністрування.

З огляду на вищезазначене та з урахуванням потреб безпекового аналізу термінології, аналізу наукових підходів до висвітлення поняття «державне управління» видається можливим зробити висновок, відповідно до якого зазначене поняття використовується науковцями у вузькому та широкому розумінні. У звуженому варіанті державне управління характеризується як елемент державної діяльності і виявляється зовні у сфері функціонування виключно органів виконавчої влади. У широкому розумінні державне управління охоплює будь-яку діяльність будь-якого державного органу влади (законодавчої, виконавчої, судової тощо), що здійснюється в межах владної компетенції та на підставі закону з метою забезпечення потреб та інтересів соціальних суб'єктів.

Державна політика. Зв'язуючою ланкою у сполученні досліджуваних вище термінів («державна діяльність», «державне управління») є поняття «державна політика», яку вчені, майже без винятків, розглядають з використанням діяльнісного підходу. Особливості плюралізму розуміння державної політики полягають в основному в абстракти- зації або конкретизації напряму її здійснення. Так, І. Кресіна, А. Матвієнко, Н. Оніщенко, Є. Перегуда, О. Скрипнюк, І. Розпутенко, В. Тертичка, М. Крафт та С. Фарлонг тощо розглядають державну політику через призму здійснення цілеспрямованих дій щодо розв'язання конкретних проблем суспільства, групи або конкретних осіб, держави. У такому разі стає проблемним розмежування державної політики та інших видів державної або публічної діяльності, оскільки йдеться про виконання конкретних дій з вирішення проблем, що може виступати і державним управлінням, і безпосереднім втіленням або здійсненням функцій держави, що інколи важко відмежувати один від одного.

На противагу такому підходу виступили дослідники О. Кучеренко О. Дем'янчук, Купрій, Дж. Андерсон, М. Говлет, М. Рамеш, які у своїх розуміннях державної політики абстрагуються від конкретних дій і наголошують на стратегічних напрямах діяльності держави. Проте спільним у їх висновках залишається існування державної політики як результату діяльності. Хоча деякі вчені, а саме В. Тертичка, М. Крафт, Фарлонг, додатково наголошують на наявності як комплексу дій, так і наявної бездіяльності суб'єктів здійснення державної політики як способів її реалізації, проте таке розмежування можна піддати сумніву, оскільки діяльнісний підхід характеризується власне комплексом активних дій, правомірна бездіяльність - це дотримання заборон, що були створені в результаті правотворчої активності.

В Україні термін «державна політика» має певне різноманіття у зв'язку з особливостями перекладу. Сам термін «державна політика» до нас прийшов з англомовних джерел, що викликало певні складнощі перекладу. В оригіналі державна політика зазначається як “public policy”, де “public” може перекладатися по-різному: громадський, народний, загальнонародний, комунальний, публічний, загальнодоступний, відкритий, гласний, державний, національний, публічно-правовий тощо. У зв'язку з цим у науковій термінології можна зустріти різні комбінації, що обґрунтовуються особливостями перекладу та контекстним використанням.

О. Кілієвич, В. Тертичка у своїх роботах зазначають, що за контекстом і змістовими особливостями для поняття “public policy” (тобто публічна політика) найбільш адекватним є визначення «державна політика» [8, с. 4]. Надаючи визначення державної політики як плану, курсу дій або напряму дій, який є прийнятним і якого дотримується влада, керівник, політична партія та інші, автори зауважують, що саме в такому розумінні вживається термін «політика», коли йдеться про «державну політику» та про її напрями - зовнішню, внутрішню, економічну, соціальну [1, с. 75]. Аналогічно створюється можливість стверджувати про існування державної політики як сукупності стратегічних напрямів діяльності державної влади у сфері забезпечення безпеки.

Таким чином, державна політика - це один з результатів соціальної діяльності, що створений чітко передбаченими в законі державними органами, їх представниками та службовцями, спрямована на закріплення стратегічних засад здійснення державної діяльності у різних сферах суспільного життя. Виходячи з наведеного, державна політика є структурним елементом державної діяльності, що передбачає основні засади, принципи, стратегічні напрями розвитку та впливу на суспільні процеси та створюється у зв'язку з необхідністю здійснення державного управління.

Отже, державне управління (управлінська діяльність держави) є формою та способом реалізації державної політики, державна політика, своєю чергою, є основним орієнтиром, алгоритмом та планом дій щодо реалізації владних повноважень.

Висновки

Державна діяльність через призму діяльнісного підходу визначається як діяльність державних організацій (органів, установ, підприємств, їх представників та службовців), що спрямована на реалізацію функцій держави, структура змісту якої (суб'єкти, способи, мета, засоби, результат тощо) виявляються у правових та неправових формах відповідно до сутності та соціального призначення держави.

Аналіз наукових підходів до висвітлення поняття «державне управління» дає змогу зробити висновок, відповідно до якого зазначене поняття використовується науковцями у вузькому та широкому розумінні. У звуженому варіанті державне управління характеризується як елемент державної діяльності і виявляється зовні у сфері функціонування виключно органів виконавчої влади. У широкому розумінні державне управління охоплює будь-яку діяльність будь-якого державного органу влади (законодавчої, виконавчої, судової тощо), що здійснюється в межах владної компетенції та на підставі закону з метою забезпечення потреб та інтересів соціальних суб'єктів.

Категорії «державна політика» та «державне управління» за своїм змістом охоплюються поняттям державної діяльності. При цьому державна політика як сукупність основоположних принципів, завдань та функцій держави у відповідній сфері (наприклад, у сфері безпеки) реалізується шляхом здійснення державного управління в межах компетенції органів державної влади, на які покладено відповідні повноваження щодо їх реалізації. Отже, державне управління (управлінська діяльність держави) є формою та способом реалізації державної політики, державна політика, своєю чергою, є основним орієнтиром, алгоритмом та планом дій щодо реалізації владних повноважень. Кількість видів державної політики виокремлюється відповідно до кількості соціальних сфер, в яких здійснюється державне управління. Водночас кількість видів безпеки, що також утворюються відповідно до соціальних сфер державного управління (військова, політична, економічна, кібернетична, екологічна тощо) не дозволяють відповідну кількість державної політики, а охоплюються єдиним поняттям «державна політика у сфері безпеки».

Опрацьовані вище наукові категорії дають змогу зробити висновок про те, що для дослідження безпекової проблематики (явища безпеки) засобами теоретичного пізнання використовуються найрізноманітніші методики та категоріальні ряди. Разом із тим з огляду на потенціал держави як потужного суб'єкта забезпечення безпеки у будь-якій сфері соціального життя, її можливості встановлювати правила для учасників безпекових правовідносин та вимагати їх реалізації, формувати державну політику, спрямовану на упередження, припинення та подолання різного роду ризиків та загроз суспільному розвитку, можна визнати, що категорії «державна діяльність», «державне управління», «державна політика» є належним пізнавальним інструментарієм для дослідження різних аспектів такого багатогранного явища, як безпека.

Список використаних джерел

1. Державна політика: аналіз та механізми її впровадження: методичні рекомендації / уклад.: О.І. Кілієвич, В.В. Тертичка. Київ: НАДУ, 2009. 88 с

2. Державне управління в Україні: наукові, правові, кадрові та організаційні засади: навчальний посібник. / за заг. ред. Н.Р. Нижник, В.М. Олуйка. Львів: Видавництво Національного університету «Львівська політехніка», 2002. 352 с.

3. Державне управління: теорія і практика / за заг. ред. В.Б. Авер'янова. Київ: Юрінком Інтер, 1998. 432 с.

4. Малиновський В.Я. Державне управління: навчальний посібник. Київ: Атіка, 2009. 608 с.

5. Оболенський О.Ю. Державна служба: підручник. Київ: КНЕУ, 2006. 472 с.

6. Прищак М.Д., Мацко Л.А. Психологія. Ч. І.: навчальний посібник. Вінниця: ВНТУ, 2012. 141 с. URL: https://web.posibnyky.vntu.edu. ua/icgn/3prishak_psihologiya_ch1/1271.html.

7. Райт Г. Державне управління / пер. з англ. Київ: Основи, 1994. 432 с.

8. Тертичка В. Державна політика: аналіз її здійснення в Україні. Київ: Вид-во ім. Соломії Павличко «Основи», 2002. 750 с.

Размещено на Allbest.ru