Сучасний стан процесу фінансового контролю у сфері публічних закупівель

Yurii Fedkovych Chernivtsi National University

CURRENT STATE OF THE FINANCIAL CONTROL PROCESS IN SPHERE OF PUBLIC PROCUREMENT

The article examines the current state of the process of financial control in the field of public procurement. Public procurement is a tool for shaping the level of supply and demand in the national market and significantly affects the development of the competitive environment. The state spends funds to perform its functions through the mechanism of public procurement.

At present, the public procurement market is in the process of formation and, as sad as it may sound, its level is much lower than that which has developed in countries with long-term market traditions. However, in order to accelerate the process of improving procurement procedures, it is necessary to study and implement world experience, in compliance with the basic principles of public procurement, development of scientific and methodological principles, methods and techniques of conducting trade operations. The primary purpose of financial control in the field of public procurement is compliance with current legislation by contracting authorities on public procurement, comprehensive detection of violations by regulatory authorities at all stages of procurement. automatic risk indicators that will help increase the effectiveness of financial control. The state is the largest producer of open and large data sets. Openness means not only transparency and easy access to information for all, but also the creation of modern financial control tools, including in the field of public procurement. It is proved that for further development of public procurement on the basis of transparency and accountability of procurement and prevention of corruption in this area it is necessary to expand the information technology environment of electronic procurement system and this requires the introduction of appropriate state financial control technologies to automate these processes. Control over public procurement during 20162019 has become an independentform of public financial control. Prior to that, it was included in a separate issue of the state financial audit or inspection program. The State Audit Office of Ukraine did not appoint inspections of public (public) procurement as an independent form of control in order to avoid appeals against their results by controlled institutions on formal grounds.

Key words: public procurement, tender, bidding, electronic procurement system.

Вступ

Постановка проблеми. Однією з головних форм створення громадських благ є саме публічні закупівлі, які відбуваються на базі правильного використання коштів і розвитку конкуренції в економіці. Купівля товарів, робіт чи послуг за публічні кошти займає більшу частину економіки всіх розвинутих країн, а саме від 6% до 21% від ВВП. Великі обсяги кажуть про те, що публічні закупівлі створюють ринки товарів, робіт та послуг і впливають на споживання та витрати.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблеми організаційно-правового функціонування ринку державних закупівель досліджували у своїх працях такі вчені та фахівці, як В. Карасьова, З. Максименко, Н. Ткаченко, Р. Маланій, М. Вишневський, О. Пономаренко, В. Смірнов, В. Смиричинський, Н. Несторови, Т Уіслон.

Детальні дослідження стосовно сутності, структури та дії фінансового механізму знайшли своє відображення у працях таких учених, як В. Вареник, А. Гаврилова, Л. Гальчинський, О. Длугопольський, Л. Євчин, О. Заклекта, Л. Кулик, Я. Петруненко, А. Романишин, Н. Хорунжак, К. Хусанова, Я. Цимбаленко, Дж. Гелбрейт, Дж. Муррей, Дж. Огігліц та ін.

Формулювання цілей статті. Метою статті є дослідження теоретичних засад державного сектору, процесу формування та нормативно-правового забезпечення управління закупівлями у державному секторі.

Виклад основного матеріалу

Гармонізація сфери публічних закупівель в Україні зі стандартами Європейського Союзу дала змогу здійснювати всі закупівлі в електронному режимі, як результат - відкриття даних про процедури і однаковий доступ усіх суб'єктів закупівель до інформації.

Більшість наукових праць націлені на процедурні питання здійснення закупівель, тоді як теоретична база і розмежування головних теоретичних понять залишаються невивченими.

Для формування єдиного категоріального апарату варто переглянути визначення терміна «закупівля» як основи сфери публічних закупівель. Ю. Голуб визначає закупівлю «як процес придбання замовником товарів, робіт, послуг належної якості у необхідній кількості у потрібний час за прийнятною ціною у відповідного постачальника» [4].

С. Науменко ототожнює поняття «торги» і «тендер» та визначає їх як «здійснення конкурентного відбору учасників з метою визначення переможця тендеру (торгів) згідно з процедурами або оголошення покупцем (замовником) конкурсу для продавців (постачальників) зі заздалегідь визначеними характеристиками». С. Бондаренко ототожнює одразу три терміни: «торги», «спосіб закупівлі» та «конкурс» і пропонує розглядати їх як «процедуру розміщення замовлень на закупівлю продукції для державних постачань» [8].

Державний сектор - це найголовніша частина економіки країни, розвиток якої забезпечує процвітання суспільства. Державний сектор складається з окремих господарських суб'єктів, що вступають між собою в економічні відносини. Дослідження установ державного сектору економіки є актуальним для країни та сприяє кращому управлінню державними фінансами. державний закупівля фінансовий

Зараз Україна проводить активне реформування національної економіки, у тому числі і системи державних закупівель. Вони займають зачну частину витрат держави з державних та місцевих бюджетів на забезпечення потреб суспільства і власної діяльності. Процедура здійснення державних закупівель сприяє забезпеченню суспільства товарами, роботами і послугами в необхідній кількості та належної якості вчасно і на умовах договору. Закупівля за державні кошти є важким і тривалим процесом, що потребує належних знань та законодавчого врегулювання.

Державна закупівля - це придбання замовником товарів, робіт чи послуг у порядку, встановленому законом. Статтею 1 Закону України «Про здійснення державних закупівель» визначено, що «державними закупівлями є такі, що здійснюються підприємствами, установами за державні кошти». До їх складу належать кошти державного бюджету і бюджету органів місцевого самоврядування, державного матеріального резерву, оборонного замовлення, Аграрного фонду, Національного банку України, державні цільові фонди, кошти, які надаються замовникам під гарантії Кабінету Міністрів України, та ін. [7].

Державна закупівля - це система замовлення державними органами товарів, робіт чи послуг, що необхідні для реалізації програм соціального розвитку та економічного зростання держави за оголошеними умовами конкурсу, що передбачають дотримання принципів добросовісної конкуренції всіх учасників закупівель для забезпечення ефективності використання грошових коштів.

Регулювання сфери публічних закупівель відбувається на підставі багатьох нормативних актів. Головними документами, які регулюють цю сферу, є закони України «Про здійснення державних закупівель» 2014 р. [2], «Про особливості здійснення закупівель в окремих сферах господарської діяльності» 2013 р. [3], «Про внесення змін до деяких законів України у сфері державних закупівель щодо приведення їх у відповідність із міжнародними стандартами та вжиття заходів із подолання корупції» 2015 р. [4].

Методи ведення закупівель за рахунок державних коштів:

1. Тендер - це спосіб розміщення державного замовлення на поставку товарів чи виконання робіт. Тобто, тендер - це конкурс, де змагаються декілька компаній, щоб отримати право постачати товар, проводити роботи чи надавати послуги. Тендери проводяться у вигляді відкритих чи закритих торгів, запиту цінових пропозицій, двоступеневих торгів, закупівель у одного учасника. Головним способом закупівель є відкритий тендер, де беруть участь будь-які постачальники, що відгукнулися на оголошення про проведення тендеру.

2. Аукціон - це спеціалізований захід, що призначається для публічної закупівлі чи продажу певних товарів. Закупівлі на аукціоні відбуваються за заздалегідь установленими правилами, що повідомляють кожному учаснику аукціону.

3. Державні закупки - це третій компонент попиту на товари чи послуги. Держава купує зброю, послуги державних службовців, книжки для бібліотек, наймає вчителів, будує школи та дороги. Усі ці операції становлять компонент державних закупок товарів і послуг, на який припадає десь п'ята частина виробленого ВВП.

4. Торги - це здійснення конкурентного відбору учасників для визначення переможця торгів згідно з процедурами, установленими законом.

Помітне збільшення обсягу публічних закупівель починається з упровадженням електронної системи закупівель у 2016-2017 рр. Скореговані обсяги завершених закупівель на щорічний індекс інфляції (табл. 1) підтверджують динаміку зростання обсягу закупівель починаючи з 2015 р. та відображають реальні суми, що були спрямовані на закупівлю товарів, робіт та послуг. Загалом від моменту впровадження у 2016 р. та до кінця 2019 р. у системі електронних закупівель було зареєстровано 33,5 тис замовників закупівель, які оголосили 172,7 млн закупівель очікуваною вартістю понад 2 трлн грн, у яких взяло участь понад 210 тис учасників.

Таблиця 1 Обсяги завершених закупівель з урахуванням індексу інфляції, млрд грн

Найбільшу кількість закупівель (784 тис) становили допорогові закупівлі з очікуваною вартістю майже 235 млрд грн. Кількість надпорогових закупівель досягла 458 тис, при цьому очікувана вартість перевищила 1,6 трлн грн, за даними електронної системи закупівель.

Зокрема, у 2019 р. в електронній системі закупівель було розміщено 252 млн повідомлень про проведення закупівель, що на 5% більше, ніжу попередньому році. Із них 18% (230,6 тис) становили оголошення про проведення надпорогових закупівель, 19% (237,5 тис) - оголошення про допорогові закупівлі та 63% (783,7 тис) - звіти про укладені договори.

Отже, проведення допорогових закупівель займає більшу частку всіх публічних закупівель в Україні (82%), при цьому його частка не зазнала змін порівняно з попередніми роками.

Загалом кількість оголошень про закупівлі зросла на 22% порівняно з 2018 р. Водночас частка оголошень про проведення відкритих торгів зросла на 38%, звітів про укладені договори - на 36%, тоді як кількість оголошень допорогових закупівель скоротилася на 14% .

Кількість замовників, які провели закупівлі у 2019 р., досягла майже 30 тис, що на 5% більше, ніж у 2018 р. Утім, географія замовників публічних торгів майже не змінилася: як і в попередні роки, найбільшу кількість організаторів закупівель зафіксовано в Київській області та м. Київ, Дніпропетровській, Донецькій, Львівській, Одеській та Харківській областях. Сумарна кількість оголошених закупівель у цих областях становить 51% від загального обсягу закупівель по Україні.

Відповідно до функціонального розподілу, протягом 2012-2018 рр. найбільш активними за кількістю проведення процедур закупівель за державні кошти були замовники, головними розпорядниками яких є Дніпропетровська ОДА, Одеська ОДА, Запорізька ОДА, Львівська ОДА (табл. 2.).

Таблиця 2 Найбільші замовники за головним органом управління, 2019 р.

Регіональний розподіл успішно завершених процедур закупівель (табл. 3) та отриманої економії бюджетних коштів показує, що найбільші обсяги економії було досягнуто в Київський, Одеській, Дніпропетровській, Донецькій, Львівській областях, найменша - у Херсонській, Хмельницькій, Луганській, Сумській.

Таблиця 3 Регіональний розподіл успішно завершених процедур закупівель, 2019 р.

Як показує аналіз активності учасників за методами закупівель у 2019 р., найбільша їх кількість взяла участь у процедурах відкритих торгів (37,6 тис учасників) та у допорогових закупівлях (31,8 тис учасників), не враховуючи тих, із ким було укладено прямі договори (122,6 тис).

Тож можна стверджувати, що найбільш розповсюдженими у 2019 р. залишаються неконкурентні процедури закупівель, насамперед прямі договори. При цьому користування ними зростає найбільшими темпами (+21% учасників порівняно з 2018 р.) разом із користуванням переговорною процедурою, кількість учасників в якій збільшилася на 23%.

При цьому, як свідчить аналіз інформації про договори, укладені в результаті проведення переговорної процедури закупівель, переважну більшість серед неконкурентно процедур закупівель (60% за кількістю та 57% за вартістю, у 2018 р. 80% та 52% відповідно) становили закупівлі комунальних послуг (газу природного та послуг із транспортування природного газу магістральними та розподільними трубопроводами; електричної енергії та послуг з постачання електроенергії; послуг із постачання водяної пари і гарячої води (послуг із постачання теплової енергії); послуг із водопостачання та водовідведення), санаторні та деякі інші послуги. Тоді як найвартіснішими закупівлями за переговорною процедурою з часткою у 58% стали нафтопродукти, паливо, електроенергія та інші джерела енергії на загальну суму 52,6 млрд грн. Однак відповідні ринки традиційно є монопольними, а тому, відповідно до законодавства, їх закупівля може здійснюватися лише за неконкурентною процедурою закупівлі.

Висновки

Ефективне законодавство та практика державних закупівель - це запорука економії державних коштів і отримання якісних товарів, робіт чи послуг. Основні проблеми виникають через недосконалість законодавчої бази, яка регулює процес державних закупівель.

За результатами проведеного дослідження обгрунтовано такі висновки та пропозиції:

1. Публічні закупівлі - це інструмент формування рівня попиту і пропозиції на ринку і впливають на розвиток конкурентного середовища. Такі закупівлі займають більшу частину економіки розвинутих країни і можуть стати стимулом для впровадження інновацій.

2. У контексті демократизації суспільства транспарентність витрачання коштів державою - це передумова для мінімізації фінансових утрат держави і збільшення ефективності забезпечення виконання її функцій.

3. Витрачання державою коштів для виконання її функцій відбувається через механізм публічних закупівель. Першочерговою метою здійснення фінансового контролю у сфері публічних закупівель є дотримання чинного законодавства замовниками щодо здійснення публічних закупівель.

4. Установлено, що з 2015 р. кількість унікальних постачальників зросла у три рази (до 33,7 тис). Зокрема, з 24% до 42% збільшилася частка фізичних осіб - підприємців у загальній структурі постачальників, що свідчить про підвищення зацікавленості малого та середнього бізнесу у співпраці з державою. Станом на 2018 р. кількість державних замовників, які проводять свої закупівлі через електронну систему «Про- зорро», збільшилася на 53%, що також було пов'язано зі зниженням вартісних порогів закупівель.

5. Контроль над проведенням публічних закупівель протягом 2016-2019 рр. став самостійною формою здійснення державного фінансового контролю. До цього його включали окремим питанням програми державного фінансового аудиту чи інспектування. Державна аудиторська служба України не призначала перевірки державних (публічних) закупівель як самостійну форму контролю, щоб уникнути оскарження їхніх результатів із боку підконтрольних установ за формальними ознаками.

Список використаних джерел

1. Азаренкова ГМ., Олефір Є.А., Крюкова Г.К. Використання адаптивних моделей прогнозування в сучасних умовах фінансово-економічного простору. Бізнес Інформ. 2015. № 10. С. 136-145.

2. Антикорупційний моніторинг. URL: http://acm-ua.org/ (дата звернення: 12.11.2021).

3. Балан А.А., Витичак І.В. Державний фінансовий контроль у сфері державних закупівель. Економіка: реалії часу. 2014. № 5(15). С. 108-114. URL: http://economics.opu.ua/files/ archive/2014/n5.html (дата звернення: 20.11.2021).

4. Буряченко А.Є., Логвінов П.В. Ідентифікація результатів використання програмно-цільового методу в бюджетному процесі. Науковий вісник Національного гірничого університету. 2015. № 2. С. 123-129. URL: http://nbuv.gov.ua/UJRN/Nvngu_2015_2_21 (дата звернення: 13.11.2021).

5. Вареник В.М., Євчин Л.О. Особливості застосування системи державних закупівель ProZorro (Прозорро). Європейський вектор економічного розвитку. 2016. № 2(21). С. 6-15.

6. Гальчинський Л.Ю., Гаврилова А.Г Оцінка функціонування електронної системи ProZorro як інструмента державних закупівель. Актуальні проблеми економіки та управління. 2017. № 11. URL: http://ape.fmm.kpi.ua/article/view/102574/97652 (дата звернення: 29.11.2021).

7. Конащук Н.Е. Контроль у сфері публічних закупівель. Управління економічними процесами: сучасні реалії та виклики: тези доп. Міжнар. наук.-практ. конф., 23-24 березня 2017 р. Мукачеве: МДУ, 2017. С. 248-249.

8. Конащук Н.Е. Фінансові інструменти стимулювання розвитку транспортної інфраструктури. Ринок цінних паперів України. 2016. № 3-4. С. 77-84.

9. Науменко С.М. Система тендерних закупівель: теоретико-методологічні підходи до дефініції і класифікації. Теоретичні і практичні аспекти економіки та інтелектуальної власності. 2014. Вип. 1(2). С. 242-247.

10. Парасій-Вергуненко І.М. Аналіз публічних закупівель: методичні та практичні аспекти. Наукові записки Національного університету «Острозька академія». 2017. № 7(35). С. 65-71.

References

1. Azarenkova H.M., Olefir Ye.A., Kriukova H.K. (2015) Vykorystannia adaptyvnykh modelei prohnozuvannia v suchasnykh umovakh finansovo-ekonomichnoho prostoru [The use of adaptive forecasting models in modern conditions of financial and economic space], no. 10, pp. 136-145.

2. Antykoruptsiinyi monitoring [Anti-corruption monitoring]. Available at: http://acm-ua.org/ (accessed 12 November 2021).

3. Balan A.A., Vytychak I.V (2014) Derzhavnyi finansovyi kontrol u sferi derzhavnykh zakupivel [State financial control in the field of public procurement]. Ekonomika: realii chasu [Economy: the realities of time], no. 5(15), pp. 108-114. Available at: http://economics.opu.ua/files/archive/2014/ n5.html (accessed 20 November 2021).

4. Buriachenko A.Ie., Lohvinov P.V (2015) Identyfikatsiia rezultativ vykorystannia prohram- no-tsilovoho metodu v biudzhetnomu protsesi [Identification of the results of using the program-target method in the budget process]. Naukovyi visnyk Natsionalnoho hirnychoho universytetu [Scientific Bulletin of the National Mining University], no. 2, pp. 123-129. Available at: http://nbuv.gov.ua/ UJRN/Nvngu_2015_2_21 (accessed 13 November 2021).

5. Varenyk VM., Yevchyn L.O. (2016) Osoblyvosti zastosuvannia systemy derzhavnykh zakupivel ProZorro (Prozoro) [Features of application of the public procurement system ProZorro]. Yevropeiskyi vektor ekonomichnoho rozvytku [European vector of economic development], no. 2(21), pp. 6-15.

6. Halchynskyi L.Iu., Havrylova A.H. (2017) Otsinka funktsionuvannia elektronnoi systemy “Prozorro” yak instrumenta derzhavnykh zakupivel [Assessment of the functioning of the electronic system "Prozorro" as a tool for public procurement]. Aktualni problemy ekonomiky ta upravlinnia [Current problems of economics and management], no. 11. Available at: http://ape.fmm.kpi.ua/article/ view/102574/97652 (accessed 29 November 2021).

7. Konashchuk N.E. (2017) Kontrol u sferi publichnykh zakupivel [Control in the field of public procurement]. Upravlinnia ekonomichnymyprotsesamy: suchasni realii ta vyklyky: tezy dop. Mizhnar. nauk.-prakt. konf. (Ukraine, Mukachevo, March 23-24 2017), pp. 248-249.

8. Konashchuk N.E. (2016) Finansovi instrumenty stymuliuvannia rozvytku transportnoi infras- truktury [Financial instruments to stimulate the development of transport infrastructure]. Rynok tsinnykhpaperiv Ukrainy [Ukrainian securities market], no. 3-4, pp. 77-84.

9. Naumenko S.M. (2014) Systema tendemykh zakupivel: teoretyko-metodolohichni pidkhody do definitsii i klasyfikatsii [Tender procurement system: theoretical and methodological approaches to definition and classification]. Teoretychni i praktychni aspekty ekonomiky ta intelektualnoi vlasnosti [Theoretical and practical aspects of economics and intellectual property], no. 1(2), pp. 242-247.

10. Parasii-Verhunenko I.M. (2017) Analiz publichnykh zakupivel: metodychni ta praktychni aspekty [Analysis of public procurement: methodological and practical aspects]. Naukovi zapysky Nat- sionalnoho universytetu «Ostrozka akademiia» [Scientific notes of the National University "Ostroh Academy"], no. 7(35), pp. 65-71.

Размещено на Allbest.ru