Трансформація врядування в Україні в конституційно-правовому дискурсі

кандидат юридичних наук, доцент

Анотація

конституційний правовий влада врядування

Ключові слова: конституція, публічна влада, публічне управління, врядування, належне врядування.

Аннотация

Пухтинский Н.А. Трансформация публичного властвования в Украине в конституционно-правовом дискурсе

Ключевые слова: конституция, публичная власть, публичное управление, публичное властвование.

Abstract

Pukhtynskyi Mykola. Transformation of governance in Ukraine in the constitutional and legal discourse

Key words: constitution, public authority, public administration, governance, goodgovernance.

Основна частина

Вступ. Результати президентських і парламентських виборів в Україні засвідчили, що суспільство гостро потребує нової парадигми владарювання. Накопичена за роки становлення української державності зневіра щодо інститутів публічної влади привела до сучасної електоральної революції та необхідності зміни існуючої системи врядування країною. Цим зумовлена актуальність постановки питання про дослідження сучасного стану і перспектив трансформації врядування в Україні.

Огляд досліджень з проблематики статті. Проблемам трансформації, оновлення конституційно-правових засад владарювання в Україні присвячено чимало ґрунтовних наукових розвідок визнаних вчених: В.Б. Авер'янова, М.О. Баймуратова, Ю. Г Барабаша, О.В. Батанова, В.І. Борденюка, Б.В. Калиновського, М.І. Козюбри, А.М. Колодія, В.В. Копейчикова, О.Л. Копиленка, В.В. Кравченка, А.Р Крусян, О.В. Марцеляка, М.П. Орзіха, Н.М. Пархоменко, В.Ф. Погорілка, А.О. Селіванова, С.Г Серьогіної, О.В. Скрипнюка, М. І. Ставнійчук, Ю.М. Тодики, В.Л. Федоренка, В.М. Шаповала, Ю.С. Шемшученка, Л.П. Юзькова, О.І. Ющика, інших авторів та роботи, в яких вони брали участь^1-11. У цих працях досліджуються важливі теоретичні, конституційні, адміністративно-правові, управлінські, політологічні проблеми організації та здійснення публічної влади, особливості її прояву в окремих системах законодавчої, виконавчої влади, місцевого самоврядування. Наразі настає час комплексного, зокрема, конституційно-правового усвідомлення та охоплення функціонування владарювання в країні через категорії врядування та належного врядування, які є проявом європейського вектору публічного управління, організації публічної влади.

Постановка проблеми дослідження. Незважаючи на реформацію останніх років у сферах боротьби із корупцією, проведення люстрації державного апарату, здійснення трансформацій щодо децентралізації публічної влади, процесу об'єднання територіальних громад та їх законодавчого забезпечення, проведення реформування освіти, охорони здоров'я тощо, політична система України, система публічної влади, соціальна складова суспільства залишаються розбалансованими, не відповідають головному конституційному принципу про демократичну, соціальну, правову державу. До цього часу оновлення Конституції, конституційного регулювання суспільних відносин не носить концептуально-системного характеру.

Подальша розбудова демократичної системи владарювання потребує розвитку конституційно-правового регулювання та визначення інноваційних механізмів здійснення публічної влади. Результатом цих розвідок може стати розробка та обговорення в процесі загальнонаціональної дискусії в різних форматах її проведення Концептуальних засад формування та конституційно-правового, політичного оновлення врядування в Україні.

Метою та завданнями дослідження е інвентаризація сучасних проблем конституційно-правового регулювання здійснення публічної влади та окреслення пріоритетів трансформації конституційно-правового регулювання врядування в Україні.

Дослідження зазначених перспектив пов'язано з новою парадигмою владарювання в Україні - належного врядування. Така парадигма дає змогу використати постулати антропоцентричної філософії пріоритету прав і свобод людини та поєднати і реалізувати інтереси суб'єктів публічної влади: законодавчої, виконавчої, місцевого самоврядування; інституцій громадянського суспільства; бізнес-асоціацій, середовища і, таким чином, гармонізувати процеси суспільного розвитку. При цьому належне врядування (англ. good governance) - розуміється як загальновизнана система цінностей щодо публічного владарювання та управління, процес системної взаємодії активних учасників (стейкхолдерів) публічної влади та публічного управління. Ними є участь, орієнтація на консенсус, відповідальність (підзвітність), прозорість, належне реагування, ефективність і результативність, рівність та врахування інтересів і відповідність принципу верховенства права. 12 Принципів належного врядування закріплені в Стратегії інновацій і належного врядування на місцевому рівні, схваленій рішенням Комітету Міністрів Ради Європи у 2008 р. у Валенсії (Іспанія)¹². Вони охоплюють такі питання, як етична поведінка, верховенство права, ефективність та результативність, прозорість, надійне фінансове управління та підзвітність.

Першочерговим у перспективах трансформації конституційно-правового регулювання врядування є системне оновлення, модернізація Конституції України. Фрагментарні спроби реформування Основного Закону (щодо судової влади, децентралізації публічної влади) не були продуктивними, оскільки не забезпечували комплексної трансформації Конституції відповідно до загальних принципів конституціоналізму. Доцільно використати позитивний досвід напрацювань Конституційної Асамблеї стосовно проекту концепції внесення змін до Конституції. Принципові положення щодо: зміцнення основ безпосереднього народовладдя (впровадження категорій, інститутів врядування громадянського суспільства); визначення справжніх гарантій реалізації конституційних прав і свобод громадян та конституційно-правової відповідальності представників публічної влади; організації діяльності парламенту; конституційного арбітражу Президента; забезпечення дієвої відповідальності Уряду за соціально-економічний розвиток; уточнення принципів та елементів адміністративно-територіального устрою, статусу Автономної Республіки Крим; засад децентралізації публічної влади на територіальному рівні її організації, тощо після підготовки оновленої редакції Конституції України і прийняття Закону «Про Всеукраїнський референдум» можна було б винести на референдум для прийняття рішення щодо укладення нового суспільного договору.

Серед наступних перспектив трансформації конституційно-правового регулювання - оновлення конституційного та галузевого законодавства щодо інститутів публічної влади, публічного управління та врядування в Україні.

Конституційний принцип народовладдя, закріплений у ст. 5 Конституції України є основою конституційного ладу, політичної системи України і має бути насамперед впроваджений у «тіло» Конституції, її інститути: безпосередньої та представницької демократії, конституційних прав і свобод людини і громадянина, законодавчої, виконавчої, судової влади, місцевого самоврядування, а також у відповідні органічні закони. Цей принцип може бути ефективно реалізований у конституційному законі «Про конституційні засади врядування в Україні», який доцільно розробити відповідно до зазначеної нової парадигми публічної влади та публічного управління. Даний принцип може реалізовуватись також у законодавстві про референдуми (Всеукраїнський та місцеві); про електронну демократію, яка передбачає повну відкритість діяльності влади, автоматизацію публічних процесів онлайн; про народну законодавчу ініціативу тощо. При розробці та прийнятті правових актів у цій сфері доцільно мати на увазі застереження щодо вад референдної демократії (на кшталт нацистської Німеччини), імперативного мандата (пережитку радянського тоталітаризму). Слід також визначитися із законодавством про конституційно-правову відповідальність.

Реальне гарантування здійснення основних прав, свобод та обов'язків людини і громадянина полягає у: використанні антропоцентричної ідеології щодо гарантій реалізації прав, свобод та обов'язків людини і громадянина - повага до людської гідності повинна стати основним принципом у діяльності держави; наданні якісних соціальних послуг громадянам у сферах освіти, охорони здоров'я, соціального, пенсійного забезпечення тощо.

Перегляд основ організації та діяльності парламенту лежить у площині відповідних конституційних змін щодо кількісного складу парламенту, його структури, чіткого визначення організації коаліції; ревізії та оновлення Регламенту Верховної Ради; прийняття законодавства про опозицію, лобістську діяльність, легалізація її діяльності; запровадження конституційно-правової, адміністративної, дисциплінарної відповідальності народних депутатів України.

Розвиток законодавства щодо статусу Президента України передбачає розробку та прийняття Закону «Про Президента України», в якому доцільно уточнення його статусу як глави держави, реалізації ним державно-арбітражних функцій і повноважень, законотворчої діяльності у вигляді внесення законодавчих пропозицій до уряду та парламенту, визначення правового статусу Офісу Президента України.

Щодо інновацій у сфері виконавчої влади, то доцільно продумати оновлення Закону «Про Кабінет Міністрів України» стосовно зміцнення виконавчої вертикалі, посилення відповідальності за розробку, виконання Програми діяльності Уряду та її звітування в парламенті, перенесення тягаря підготовки і представлення законопроєктів (професіоналізація законопроєктної діяльності) до Уряду, запровадження обов'язкової контрасигнації законопроєктів, підготовлених народними депутатами, Президентом України, запровадження інституту урядників-префектів та ліквідація місцевих державних адміністрацій.

На порядок денний трансформації територіальної організації влади, адміністративно-територіального устрою (АТУ), територіального врядування ставиться завдання конституційно-правового забезпечення трансформації територіального врядування.

Конституційно-правове оформлення реформування АТУ України має виходити зі збереження його унітарної форми, уточнення статусу Автономної Республіки Крим, зокрема, щодо статусу кримськотатарського народу, прийняття базового закону про засади адміністративно-територіального устрою України із визначенням елементів його системи (громади, району, регіону-об - ласті, міст зі спеціальним статусом - Києва та Севастополя).

На перший план трансформації територіальної організації влади, територіального врядування в Україні виходить проблематика субрегіонального, районного рівня врядування, місцевого самоврядування, державного управління, виконавчої влади. Після схвалення Концепції реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади (01 квітня 2014 р.), прийняття низки важливих законодавчих актів з питань місцевого і регіонального розвитку: про засади державної регіональної політики, співробітництво територіальних громад, добровільне об'єднання територіальних громад тощо, а також практичних кроків щодо децентралізації публічної влади значно зміцнився базовий рівень місцевого самоврядування у результаті формування понад тисячі об'єднаних територіальних громад (ОТГ). ОТГ, по суті, поглинули районний рівень місцевого самоврядування і витісняють з карти територіальної організації влади районні ради та районні державні адміністрації. Країна вступає в завершальний етап трансформації місцевого самоврядування, адміністративно-територіального устрою, впровадження нових контрольно-наглядових, координуючих інституцій місцевої виконавчої влади.

Процес трансформації територіального врядування має забезпечуватись відповідними фінансово-економічними, організаційними, кадровими, правовими механізмами, які супроводжують децентралізацію публічної влади на територіальному рівні її організації.

Важливим у реформуванні територіального врядування, адміністративно-територіального устрою є підписання Президентом України Закону «Про внесення змін до деяких законів України щодо впорядкування окремих питань організації та діяльності органів місцевого самоврядування і районних державних адміністрацій»¹³, що дасть змогу врегулювати питання правонаступництва комунального і державного майна, а також бюджетних ресурсів, прав та обов'язків районних рад, ліквідованих Постановою Верховної Ради «Про утворення та ліквідацію районів»¹⁴. Закон розблоковує початок роботи органів місцевого самоврядування новоутворених громад, обраних на місцевих виборах 2020 р. та відкриває процес реорганізації місцевих органів влади попередніх територіальних громад. Законом врегульовуються питання розмежування та фінансування соціально важливих об'єктів комунальної власності між районами та новоутвореними громадами, зокрема, закладів охорони здоров'я, освіти, культури, спорту тощо. Закон відкриває також можливості для утворення та реорганізації районних державних адміністрацій і призначення їх голів. З набранням Законом чинності впорядковується юрисдикція районних державних адміністрацій і районних рад за новим територіальним устроєм (відповідно до рішень уряду та згаданої Постанови створено 1469 територіальних громад і 136 районів).

Конституційно-правове оформлення трансформації місцевого самоврядування має відбуватися на засадах первісності територіальної громади, децентралізації публічної влади, субсидіарності, повсюдності, амальгамації (об'єднання) територіальних громад, їх співробітництва.

Значною віхою в удосконаленні, реформуванні муніципальної публічної влади має стати нова редакція Конституції України щодо децентралізації влади. Особливо це стосується змін у системі виконавчої влади та місцевого самоврядування, впровадження інституту «префекта» (урядника), який має виконувати контрольно-наглядові, координаційні функції. Йдеться про нову редакцію статей 118, 119, 140, 143,144 Конституції.

На черзі - конституційно-правова трансформація статусу столиці України - міста Києва шляхом внесення відповідних змін до Конституції України, оновлення Закону «Про столицю України», прийняття нової редакції Статуту територіальної громади міста Києва; відновлення місцевого самоврядування в місті Києві через розподіл повноважень між місцевим органом виконавчої влади (урядником-префектом) та органами місцевого самоврядування (міською та районними радами, їх власними виконавчими органами).

Потребує продовження та уточнення реформування судової влади шляхом повернення довіри й поваги до суду, запровадження інституту мирових суддів, ефективного суду присяжних, розвитку законодавства про медіацію тощо.

Сучасний стан конституційно-правового регулювання публічної влади, врядування та територіального врядування в Україні характеризується наявністю чималих проблем щодо ефективного функціонування інститутів конституційного права, системного оновлення Основного Закону. Це диктує необхідність визначення перспектив подальшої трансформації зазначеного регулювання та його прискорення.

При цьому слід дотримуватись основоположних засад конституціоналізму, принципів та конституційних процедур.

Реалізація конституційного, політико-правового оновлення публічної влади, врядування в Україні має передбачати комплексну трансформацію системи владарювання в доктринальному і прикладному аспектах. У доктринальному вимірі доцільно розробити і на громадському рівні широко обговорити Концептуальні засади формування та конституційно-правового, політичного оновлення врядування в Україні, спираючись на постулати «належного врядування». Доцільно також визначитись із концепцією системного оновлення, модернізації Конституції України, без якої спроби реформування Основного Закону стають проблематичними. У прикладному вимірі доцільно запровадити систему громадського моніторингу та контролю за функціонуванням публічної влади щодо її модернізації з використанням традиційних і новітніх електронних форм безпосередньої демократії.

Висновки. Окреслення пріоритетів трансформації конституційно-правового регулювання врядування в Україні пов'язано з новою парадигмою владарювання в Україні - належного врядування. Така парадигма дає змогу використати постулати антропоцентричної філософії пріоритету прав і свобод людини та поєднати і реалізувати інтереси суб'єктів публічної влади: законодавчої, виконавчої, місцевого самоврядування; інституцій громадянського суспільства; бізнес-асоціацій, середовища і, таким чином, гармонізувати процеси суспільного розвитку.

Оновлення Конституції, процес конституційно-правової модернізації пов'язані зі становленням цілісної системи публічної влади, публічного управління, врядування в Україні. Зокрема, це стосується територіальної організації публічної влади. Тому нові нормотворчі пошуки мають стосуватися не лише і не стільки законодавчого закріплення інституту «префекта» (урядника), скільки вироблення комплексного конституційно-правового уявлення та розробки законодавства щодо основ організації та функціонування муніципальної влади. Прийняття Конституції у новій редакції збалансує систему територіальної організації влади, систему місцевого врядування в цілому і зумовить необхідність розробки та ухвалення нового покоління законодавства про засади публічної влади в Україні. Тут доцільно вести мову щодо підготовки та обговорення проектів законів про місцеві органи виконавчої влади, про основи фінансової децентралізації, про місцеве самоврядування (нової редакції), про засади місцевого врядування.

Сучасна трансформація територіального врядування через реформу адміністративно-територіального устрою, децентралізацію публічної влади, розбудову спроможного місцевого самоврядування має виняткове значення для збереження цілісності, суверенітету України, її унітарної організації.

Література

1. Адміністративне право України. Академічний курс: підруч.: у 2 т. Т. 1: Загальна частина / ред. колегія: В.Б. Авер'янов (голова) та ін. Київ: Вид-во «Юридична думка», 2007. 592 с.

2. Актуальні проблеми становлення та розвитку місцевого самоврядування в Україні: монографія / В.О. Антоненко, М.О. Баймуратов, О.В. Батанов та ін.; за ред.: В.В. Кравченка, М.О. Баймуратова, О.В. Батанова. Київ: Атіка, 2007. 864 с.

3. Актуальні проблеми сучасного конституційного права України: зб. наук. праць / відп. ред. академік НАН України Ю.С. Шемшученко та докт. юрид. наук, професор О.В. Батанов. Київ: Вид-во «Юридична думка», 2014. 458 с.

4. Довідник з практичного конституціоналізму / вступне слово Голови Верховної Ради України В.Б. Гройсмана. Київ: Парламентське вид-во, 2015. 328 с.

5. Досвід децентралізації у країнах Європи: зб. док. Пер. з іноз. мов / заг. ред. В.Б. Гройсмана. Київ: Ін-т законодавства Верховної Ради України, 2015. 766 с.

6. Конституційна реформа в Україні: новий етап та сучасні виклики. Київ: Ін-т законодавства Верховної Ради України, 2015. 286 с.

7. Конституційне право України. Академічний курс: підручник: у 2 т. Т 2. / за заг. ред. Ю.С. Шемшученка. Київ: Вид-во «Юридична думка», 2008. 800 с.

8. Конституційне право України: прагматичний курс: навч. посіб. / М.В. Афанасьєва, Ю.Ю. Бальцій, Ю.Д. Батан та ін.; за заг. ред. М.В. Афанасьєвої, А.А. Єзерова; тех. ред. Ю.Д. Батан. Одеса: Юрид. літ., 2017. 256 с.

9. Питання правового забезпечення модернізації державного управління та місцевого самоврядування в Україні: матеріали наук.-практ. конф. / заг. ред. Т.В. Мотренка, В.Є. Воротіна. Київ: Ін-т законодавства Верховної Ради України, 2017. 197 с.

10. Теоретико-методологічні проблеми сучасного конституціоналізму та державного управління в Україні. Київ: Ін-т законодавства Верховної Ради України, Ін-т держави і права ім. В.М. Корецького, 2009. 204 с.

11. Реформа публічного управління в Україні: виклики, стратегії, майбутнє: монографія / Нац. акад. держ. упр. при Президентові України; відп. редактор І.А. Грицяк. Київ: К.І.С., 2009. 240 с.

12. Стратегія інновацій та належного врядування на місцевому рівні. URL: http://www.slg-coe.org.ua/wp-content/uploads/2015/05/Strategy_for_Innovation.pdf

13. Про внесення змін до деяких законів України щодо впорядкування окремих питань організації та діяльності органів місцевого самоврядування і районних державних адміністрацій: Закон України від 17 листопада 2020 р. №1009-ІХ. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1009 - 20#Text

14. Про утворення та ліквідацію районів: Постанова Верховної Ради України від 17 липня 2020 р. №807-ІХ. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/807-20tfText

References

1. Administratyvne pravo Ukrainy. Akademichnyi kurs: pidruch.: u 2 t. T. 1.: Zahalna chastyna / red. kolehiia: V.B. Averianov (holova) ta in. Kyiv: Vydavnytstvo «Iurydychna dumka», 2007. 592 s. [ukr]

2. Aktualni problemy stanovlennia ta rozvytku mistsevoho samovriaduvan - nia v Ukraini: monohrafiia / V.O. Antonenko, M.O. Baimuratov, O.V. Batanov ta in.; za red.: V.V. Kravchenka, M.O. Baimuratova, O.V. Batanova. Kyiv: Atika, 2007. 864 s. [ukr]

3. Aktualni problemy suchasnoho konstytutsiinoho prava Ukrainy: zb. nauk. prats / vidp. red. akademik NAN Ukrainy Yu.S. Shemshuchenko ta doktor yurydychnykh nauk, profesor O.V. Batanov. Kyiv: Vyd-vo «Iurydychna dumka», 2014. 458 s. [ukr]

4. Dovidnyk z praktychnoho konstytutsional - izmu / vstupne slovo Holovy Verkhovnoi Rady Ukrainy V.B. Hroismana. Kyiv: Parlamentske vyd-vo, 2015. 328 s. [ukr]

5. Dosvid detsentralizatsii u krainakh Yevropy: zb. dok. Per. z inoz. mov / zah. red. V.B. Hroismana. Kyiv: Instytut zakonodavstva Verkhovnoi Rady Ukrainy, 2015. 766 s. [ukr]

6. Konstytutsiina reforma v Ukraini: novyi etap ta suchasni vyklyky. Kyiv: Instytut zakonodavstva Verkhovnoi Rady Ukrainy, 2015. 286 s. [ukr]

7. Konstytutsiine pravo Ukrainy. Akademichnyi kurs: pidruchnyk: u 2 t. T. 2 / Za zahalnoiu redaktsiieiu Yu.S. Shemshuchenka. Kyiv: TOB Vydavnytstvo «Iurydychna dumka», 2008. 800 s. [ukr]

8. Konstytutsiine pravo Ukrainy: prahmatychnyi kurs: navch. posib. / M.V. Afanasieva, Yu. Yu. Baltsii, Yu.D. Batan [tain.]; za zah. red. M.V. Afanasievoi, A.A. Yezerova; tekh. red. Yu.D. Batan. Odesa: Yurydychna literatura, 2017. 256 s. [ukr]

9. Pytannia pravovoho zabezpechennia modernizatsii derzhavnoho upravlinnia ta mistsevoho samovriaduvannia v Ukraini (materialy naukovo-praktychnoi konferentsii) / zah. red. T.V. Motrenka, V. Ye. Vorotina. Kyiv: Instytut zakonodavstva Verkhovnoi Rady Ukrainy, 2017. 197 s. [ukr]

10. Teoretyko-metodolohichni problemy suchasnoho konstytutsionalizmu ta derzhavnoho upravlinnia v Ukraini. Kyiv: Instytut zakonodavstva Verkhovnoi Rady Ukrainy, Instytut derzhavy i prava im.V.M. Koretskoho, 2009. 204 s. [ukr]

11. Reforma publichnoho upravlinnia v Ukraini: vyklyky, stratehii, maibutnie: monohrafiia / Nats. akad. derzh.upr. pry Prezydentovi Ukrainy; vidp. redaktor I.A. Hrytsiak. Kyiv: «K.I.S.», 2009. 240 s. [ukr]

12. Stratehiia innovatsii ta nalezhnoho vriaduvannia na mistsevomu rivni. URL: http://www.slg-coe.org.ua/wp-content/uploads/2015/05/ Strategy_for_Innovation.pdf. [ukr]

13. Pro vnesennia zmin do deiakykh zakoniv Ukrainy shchodo vporiadkuvannia okremykh pytan orhanizatsii ta diialnosti orhaniv mistsevoho samovriaduvannia i raionnykh derzhavnykh administratsii: Zakon Ukrainy vid 17 lystopada 2020 roku №1009-IKh. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1009-20#Text. [ukr]

14. Pro utvorennia ta likvidatsiiu raioniv: Postanova Verkhovnoi Rady Ukrainy vid 17 lypnia 2020 roku №807-IKh. URL: https:// zakon.rada.gov.ua/laws/show/807-20#Text. [ukr].