Порівняльно-правовий аналіз понять "місце проживання" та "виборча адреса" в українському законодавстві

Анотація

місцевий вибори законодавство регулювання

У статті проаналізовано низку нормативно-правових актів, що регулюють категоріально-понятійний апарат місцевих виборів згідно з чинним законодавством України про вибори та відповідні нормативні акти, досліджено рекомендації міжнародних інституцій контролю за дотриманням виборчого законодавства щодо використання правових засобів для усунення термінологічної невідповідності виборчого законодавства України. Комплексний аналіз доктринальних досліджень місцевих виборів, правового регулювання принципів виборчого законодавства, визнаних міжнародним співтовариством в українському законодавстві, на основі яких автори сформулювали основні суперечливі аспекти визначення ключових концепцій для підготовки, організації та адміністрування місцевих виборів та запропоновані рішення. Автори підкреслюють порівняльно-правовий аналіз нормативно-правових актів, що регулюють визначення основних понять місцевих виборів в Україні: терміни «місце проживання» та «виборча адреса», різниця у розумінні цих понять у різних правових актах України та правових положеннях Конституційного Суду України, вказується співвідношення понять «місце проживання» та «виборча адреса» виборця та підкреслюється виняткова важливість уніфікації концептуальної бази законодавця. У дослідженні зазначено прямий правовий зв'язок між принципом територіальності місцевих виборів та категоріями «місце проживання» та «виборча адреса» в контексті деталізації положень статті 141 Конституції України. У статті сформульовано основні проблемні аспекти відсутності єдиного підходу до визначення цих понять, зосереджено увагу на можливих та фактичних порушеннях виборчих прав громадян під час виборчого процесу на місцевих виборах, спричинених відсутністю єдиного виборчого законодавства та суміжного законодавства «Про Державний реєстр виборців», «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні», положення Цивільного кодексу України та правові позиції Конституційного Суду України, на підставі яких автори синтезували рекомендації щодо їх усунення.

Ключові слова: місцеві вибори, принципи місцевих виборів, місце проживання, виборча адреса, виборче законодавство.

Annotation

Olha Lotiuk, Viktoriia Shulika. Comparative legal analysis of the relationship between the concepts of “place of residence” and “electoral address” in Ukrainian legislation

The article analyzes a number of normative legal acts regulating the categorical-conceptual apparatus of local elections under the current legislation of Ukraine on elections and related normative acts, studies the recommendations of international institutions of control over observance of electoral legislation to use legal means to eliminate terminological inconsistency of electoral legislation of Ukraine. A comprehensive analysis of doctrinal studies of local elections, legal regulation of the principles of electoral law recognized by the international community in Ukrainian law, based on which the author formed the main conflicting aspects of defining key concepts for the preparation, organization and administration of local elections and suggested solutions. The author highlights the comparative legal analysis of regulations governing the definition of basic concepts of local elections in Ukraine: the terms “place of residence" and “electoral address", the difference in understanding of these concepts in various legal acts of Ukraine and legal provisions of the Constitutional Court of Ukraine, the ratio of the concepts “place of residence " and “electoral address " of the voter is indicated and the exceptional importance of unification of the conceptual base of the legislator is emphasized. The study states a direct legal link between the principle of territoriality of local elections and the categories of “place of residence" and “electoral address" in the context of detailing the provisions of Article 141 of the Constitution of Ukraine. The article formulates the main problematic aspects of the lack of a unified approach to the definition of these concepts, focuses on possible and actual violations of voting rights of citizens during the election process in local elections, caused by lack of unified election legislation and related law “On State Register of Voters", “On freedom of movement and free choice of place of residence in Ukraine", provisions of the Civil Code of Ukraine and legal positions of the Constitutional Court of Ukraine, on the basis of which, the authors synthesized recommendations for their elimination.

Key words: local elections, principles of local elections, place of residence, election address, election legislation.

Постановка проблеми

Виходячи із конституційних принципів правової держави і верховенства права та гарантій захисту реалізації прав людини і громадянина, діяльність державних органів, що регулюють виборчий процес, повинна бути спрямована на захист реалізації виборчих прав громадян шляхом, зокрема, визначення механізмів (процедур) такого захисту відповідно до тих повноважень, якими наділені відповідні органи законами України. Серед основних проблем ефективності захисту виборчих прав громадян на місцевих виборах є відсутність єдиного підходу законодавця до визначення основного категоріального апарату організації, підготовки та проведення виборів. Серед них - і нормативно-правові колізії визначення понять «місце проживання», «виборча адреса» виборця та співвідношення між ними.

Мета статті

З'ясування основних векторів проблем відсутності єдиного підходу органів державної влади до категоріального апарату місцевих виборів та формулювання шляхів їх усунення на законодавчому та теоретичному рівні становить основні завдання, які ми поставили перед собою в процесі цього дослідження.

На теоретичному рівні проблематику систематизації підходів органів державної влади до визначення основних категорій виборчого права досліджували Ю.М. Тодика (загальнотеоретичний рівень), О.М. Бандурка (понятійні категорії виборів народних депутатів), А.В. Зінов'єв, І.С. Поляшова, С.В. Фоміна, А.П. Забайкалов та інші. Значною теоретичною базою для нашого дослідження стали монографічні праці Ю.Б. Ключковського.

Виклад основного матеріалу

Українське виборче законодавство є динамічним, що не може не мати наслідком постійні зміни у нормативних актах, що прямо чи опосередковано врегульовують розуміння та використання понятійно-категоріального апарату виборів в Україні. Як наслідок, у своїх висновках ціла низка європейських інститутів, органів та організацій зробили загальний висновок про проблеми відсутності єдиного понятійного апарату виборів в Україні. Серед таких органів мають місце і висновки структурних підрозділів Ради Європи, що здійснюють контроль за додержанням виборчих прав громадян, зокрема висновки Європейської комісії за демократію через право (Венеційської комісії, Венеціанської комісії), одним з трьох основних напрямів роботи якої є питання виборів, референдумів та діяльності політичних партій. Документи Венеційської комісії хоча й не мають нормативної сили та є за своєю суттю рекомендаціями (“soft low”), однак містять універсальні стандарти, які покликані забезпечити громадянам їхнє право на участь у виборах та реалізації ними своїх виборчих прав. Вказані стандарти сформовані на підставі багаторічного європейського досвіду. Венеційська комісія надає висновки на законопроєкти та закони України (наприклад, висновок № 593/2010 щодо проєкту Виборчого кодексу Верховної Ради України, спільний висновок з ОБСЄ/БДІПЛ № 635/2011 щодо законопроєкту «Про вибори народних депутатів України»), а у 2002 році на 52-й сесії ухвалила Кодекс належної практики у виборчих справах (який включає керівні принципи та пояснювальну доповідь) - універсальний звід демократичних принципів та правил проведення виборів [1, с. 18]. Так само і ОБСЄ/БДІПЛ проводить регулярні місії зі спостереження за виборами, за результатами яких публікуються звіти, висновки та заяви про попередні результати (наприклад, підсумковий звіт зі спостереження за місцевими виборами 2015 року [2], остаточний звіт зі спостереження за виборами Президента 2019 року [3], остаточний звіт зі спостереження за позачерговими виборами народних депутатів України 2019 року [4]).

Вказані європейські інституції, крім загальних, базових рекомендацій щодо організації виборчого процесу, у своїх звітах та рекомендаціях звертають нашу увагу на основоположність принципу територіальності місцевих виборів та необхідності забезпечити усім громадянам, що мають право голосу, участь у виборчому процесі.

Серед основних засад виборчого права багато дослідників, аналогічно до європейських інституцій, виділяють територіальний принцип (організації) виборів. Так, за А.В. Зінов'євим та І.С. Поляшовою, цей принципи «означає, що виборці беруть участь у виборах за місцем проживання» [5, с. 110]. Таке формулювання слід визнати неточним, оскільки жорстка прив'язка щодо місця участі у виборах у сучасних державах повністю відсутня (можна припустити, що автори цього твердження мали на увазі участь у голосуванні, що, однак, теж не відповідає реальності). Так, наприклад, обмеження, пов'язане з місцем проживання, щодо участі виборців у роботі виборчих комісій (що є однією з форм участі громадян у виборах) відсутнє у виборчому праві України стосовно загальнонаціональних виборів. Таке обмеження, пов'язане з вимогою проживання у відповідному територіальному виборчому окрузі, запроваджене свого часу у нині нечинному Законі України «Про вибори Президента України» у редакції 1999 року і збережене у редакції Закону 2004 року (стаття 23 Закону), рішенням Конституційного Суду України визнане таким, що не відповідає Конституції [6]. Натепер територіальний принцип виборів депутатів зазначався свого часу (ще до прийняття Конституції України 1996 р.) Ю.М. Тоди- кою та О.М. Бандуркою [7, с. 12]; сьогодні його згадують рідко. Це твердження виступає як антитеза так званого «виробничого» або «виробничо-територіального» принципу організації голосування виборців, характерного для ранніх років (до 1936 р.) радянського режиму в СРСР, коли вибори проводилися на виборчих зборах у сільській місцевості за територіальною ознакою, а у містах - у виробничих чи професійних одиницях, за винятком так званого «неорганізованого населення» у містах - домогосподарок, пенсіонерів, ремісників-одноосібників, збори яких проводилися за територіальною ознакою [5, с. 110; 8 с. 133-134; 7, с. 20]. Акцентування територіального принципу виборів нині виглядає анахронізмом, оскільки виробничий підхід, характерний для так званого корпоративного представництва, тепер слід вважати давно подоланим. Сучасна територіальна організація виборів має значною мірою технологічний характер, а в частині, що стосується виборчої системи, є явищем, що належить до згаданої вище сфери конституційної чи виборчої інженерії [10, ст. 249 і далі].

Цікавою є думка Ю.Б. Ключковського щодо визначення понять «місце проживання» та «виборча адреса», яка була висловлена на засіданні круглого столу на тему: «Про проблеми функціонування Державного реєстру виборців та шляхи їх розв'язання» від 14. 09.2010 року при комітеті з питань державного будівництва та місцевого самоврядування. За словами науковця, загальне розуміння передбачає, що виборчою адресою особи є адреса, за якою зареєстроване її місце проживання. Водночас Виборчий кодекс закріпив можливість «прив'язати» виборчу адресу виборця не лише до місця зареєстрованого проживання, а й до фактичного місця проживання. Так, раніше виборчу адресу можна було змінити, лише змінивши місце реєстрації, що позбавляло значну кількість виборців можливості проголосувати на виборах. Для прикладу: трудові мігранти - виборці, які працюють в одному місці, а зареєстровані в іншому, вони не мали права голосувати, зокрема на місцевих виборах. Наприклад, якщо громадянин фактично проживає та працює в Києві, але місце реєстрації у нього у Львові, такий виборець не мав права голосувати на місцевих виборах за столичних кандидатів/партії. Те саме стосується і внутрішньо переміщених осіб, які тривалий час не мали змоги реалізувати свої виборчі права та проголосувати на виборах. Тепер кожен виборець незалежно від того, де зареєстроване його місце проживання, може закріпити своє фактичне місце проживання як виборчу адресу та проголосувати на виборах у відповідній місцевості [11]. Досить ґрунтовним є погляд Ю.Б. Ключковського і на проблематику єдиного підходу законодавцем до визначення поняття «місце проживання». Отже, у своїй монографії науковець вказує на те, що, незважаючи на законодавче визначення, у яких випадках тривале перебування особи за межами держави не вважається порушенням вимоги неперервного проживання в Україні, судова практика під час виборів народних депутатів України 2012-2013 рр. продемонструвала неоднозначну оцінку критеріїв проживання в Україні [10, с. 249 і далі]. Так, наприклад, Київський апеляційний адміністративний суд у своїй постанові від 19 серпня 2012 р. у справі щодо реєстрації В. Сацюка кандидатом у народні депутати України за основу прийняв як доказ інформацію, витребувану судом від Державної прикордонної служби України, про перетинання Державного кордону України В. Сацюком, звідки випливало, що кандидат у 2005 р. виїхав з України і повернувся лише у грудні 2010 р. На цій підставі суд скасував постанову ЦВК про реєстрацію В. Сацюка кандидатом у народні депутати України; водночас суд не вивчав того факту, що відповідач протягом цього часу мав зареєстроване місце проживання в Україні [12]. Ця позиція з аналогічною аргументацією була у повному обсязі підтримана Вищим адміністративним судом України [13].

Більш детально цей підхід до розуміння місця проживання в аспекті цензу осілості як фактичного, а не формального (зареєстрованого) проживання викладений у постанові Київського апеляційного адміністративного суду від 1 грудня 2013 р. щодо реєстрації В. Романюка кандидатом у народні депутати України на повторних виборах в одномандатному виборчому окрузі № 94 [14]. Так, суд ствердив, що «наявність відмітки у паспорті щодо реєстрації місця проживання в Україні протягом п'яти останніх років не може бути безумовною підставою для визнання його таким, що проживає в Україні протягом останніх п'яти років»; більше того, суд вказав, що «визначення особи такою, що проживає в Україні, виключно на підставі наявності реєстрації в Україні, здійсненої згідно із Законом України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні», є формальним підходом, який суперечить самій сутності встановлених вимог щодо необхідного терміну проживання в Україні». Переглядаючи зазначене судове рішення в апеляційному порядку, Вищий адміністративний суд України підтримав таку правову позицію, акцентуючи на тому, що для конституційного цензу осілості важливим є фактичне проживання, а не формальна реєстрація. Суд ствердив: «Наявність реєстрації проживання в Україні не дає права вважати, що особа проживає фактично за зареєстрованою адресою. Фактичне проживання та реєстрація місця проживання не є тотожними поняттями. Наявність реєстрації за певною адресою не свідчить про фактичне проживання особи за такою адресою» [15].

Для того щоб здійснити порівняльно- правовий аналіз використання законодавцем понять «місце проживання» та «виборча адреса», пропонуємо звернутись до низки нормативно-правових актів, які містять у собі вищезгадані поняття та різні підходи до їх визначення. Отже, стаття 33 Конституції України визначає, що кожному, хто на законних підставах перебуває на території України, гарантується свобода пересування, якій кореспондує і ст. 2 ЗУ «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання».

Так само і положення статті 141 Конституції України закріплює положення про те, що до складу сільської, селищної, міської, районної, обласної ради входять депутати, які вибираються жителями села, селища, міста, району, області на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування. Тут варто прокоментувати положення Конституції України в контексті того, що таким чином Конституція закріплює територіальний принцип місцевих виборів та чітко закріплює прив'язку реалізації виборчого права жителями конкретної територіальної одиниці.

Своєю чергою Цивільний кодекс України у ч. 1 статті 29 вказує, що «Місцем проживання фізичної особи є житло, в якому вона проживає постійно або тимчасово». І містить кореспондуючі їй положення ч. 6 ст. 29 ЦК про те, що «Фізична особа може мати кілька місць проживання». Таке трактування законодавцем поняття «місце проживання», на нашу думку, можна розуміти як визначення місця проживання у вузькому розумінні (конкретне житлове приміщення) без темпоральної прив'язки до тривалості проживання у такому приміщенні. На нашу думку, таке твердження законодавця у ЦК дещо суперечить положенням Конституції України стосовно територіальної прив'язки виборця на місцевих виборах, а також положення ЗУ «Про державний реєстр виборців» у контексті визначення виборчої адреси виборця, за якою він має бути включений до списків виборців на відповідній виборчій дільниці.

Ключовою проблемою цього положення є те, що свого часу ми думали, чи не можна зупинитися на інших способах прив'язки виборця до місця голосування, бо саме це функція виборчої адреси. Вона визначає, на яку дільницю має прийти виборець, щоби реалізувати свій голос. Однак, як виявилося, наявні серйозні проблеми з електронним обліком громадян в органах внутрішніх справ, і такої бази просто немає. Таким чином, кожен з цих підходів не забезпечував основного принципу, який мав бути закладений у властиво двох одночасно, але взаємосуперечливих принципах, які закладені в основу діяльності реєстру. Кожен виборець повинен бути включений у реєстр, у базу даних, але лише один раз.

Варто зазначити, що у тому ж Цивільному кодексі (ст. 310) право на місце проживання визначається як право фізичної особи на вільний вибір місця проживання та його зміну, крім випадків, встановлених законом. Необхідно звернути нашу увагу і на статтю 379 ЦК України, котра закріплює поняття житла. Отже, житлом фізичної особи є житловий будинок, квартира, інше житлове приміщення, призначені та придатні для постійного або тимчасового проживання в них.

Звертаємо увагу на те, що таке визначення ч. 1 ст. 379 ЦК прямо суперечить правовій позиції КСУ щодо розуміння місця проживання, яка висвітлена у Рішенні КСУ № 10-рп/2000 від 28.09.2000 року [16]. У абзаці 2 п. 3 Рішення КСУ визначає, що «За змістом статті 24 Конституції України під словосполученням «місце проживання» мається на увазі місце проживання громадян за територіальною ознакою (село, селище, місто чи інша адміністративно-територіальна одиниця), а не конкретне жиле приміщення (будинок, квартира, службова квартира). Як бачимо, позиція нинішнього законодавця, яка висвітлена у ст. ст. 19, 20 ЗУ «Про державний реєстр виборців» та ч. 1 ст. 29 та ч. 1 ст. 379 Цивільного кодексу України, суперечить правовій позиції Конституційного Суду України.

Щодо співвідношення понять «виборча адреса» та «місце проживання», яке наявне нині у різних законодавчих актах України, то варто зазначити, що у Виборчому кодексі (абз. 2 п. 5 ст. 7) право голосу на виборах депутатів сільської, селищної, міської ради, сільського, селищного, міського голови мають виборці, виборча адреса яких віднесена до території відповідної територіальної громади. А за ч. 4 ст. 7 Виборчого кодексу підставою реалізації виборцем свого права голосу на виборах є його включення до списку виборців на виборчій дільниці відповідно до цього Кодексу. Кореспондує вказаним положенням і ч. 6 ст. 7 Кодексу, що вказує на належність громадянина до відповідної територіальної громади та проживання його на відповідній території визначається його виборчою адресою (крім випадків, передбачених законом).

Схожа позиція законодавця висвітлена і у ЗУ «Про державний реєстр виборців» (ч. 1 статті 8), яка надає поняття «виборча адреса» виборця, що є підставою для віднесення виборця до відповідної виборчої дільниці. Закон визначає, що виборчою адресою виборця є адреса, за якою зареєстроване його місце проживання відповідно до Закону України «Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні», якщо інше не передбачене цією статтею.

У контексті статті 19 ЗУ «Про державний реєстр виборців» про порядок звернення особи за власною ініціативою до органу ведення Реєстру щодо включення до Реєстру, а саме ч.ч. 4, 8, 10 ст. 19 Закону, де вказується, що повідомлення, яке надсилається особі в порядку ст. 19 вказаного Закону, надсилається особі на вказану нею виборчу адресу або на адресу електронної пошти, з чого можемо обґрунтовано констатувати про ототожнення законодавцем понять «місце проживання» та «виборча адреса». Такого ж висновку доходимо, проаналізувавши положення ч. 4 ст. 20 ЗУ «Про державний реєстр виборців», котра визначає, що у разі звернення щодо зміни виборчої адреси у заяві виборця вказується адреса житла, за якою він фактично проживає та яку просить визначити його новою виборчою адресою.

Висновки