Порівняльна характеристика європейського й українського правових механізмів регулювання скидання забруднювальних речовин

Размещено на http://www.allbest.ru/

Порівняльна характеристика європейського й українського правових механізмів регулювання скидання забруднювальних речовин

Уберман В.І., кандидат технічних наук, провідний науковий співробітник лабораторії формування та регулювання якості вод Науково-дослідної установи, «Український науково-дослідний інститут екологічних проблем»; Васьковець Л.А., кандидат біологічних наук, професор кафедри безпеки праці і навколишнього середовища; Національного технічного університету «Харківський політехнічний інститут»

У статті досліджуються та порівнюються структури і базові норми правових механізмів регулювання скидання (РС) забруднювальних речовин (ЗР) із точкових техногенних джерел у поверхневі води законодавств Європейського Союзу й України. Для аналізу системної побудови європейського регулювання скидання забруднювальних речовин та змістовного вивчення її головних елементів визначено інструмент, яким є ланцюг поширення обмежувального / лімітувального правового впливу, його законодавчі ланки та регулювальні норми. Виявлено структуру та склад зазначеного ланцюга європейського регулювання скидання забруднювальних речовин, досліджено потоки забруднювальних речовин та інформаційні зв'язки між обмежувальними нормативами. Зазначено, що головними гілками структури європейського регулювання скидання забруднювальних речовин є технологічний і екологічний правові впливи.

Друга гілка є додатковою: доповнює першу для окремих пріоритетних речовин і використовує для обмеження скидання забруднювальних речовин ділянку масиву води, прилеглої до скиду забруднювальних речовин, так званої зони змішування (ЗЗ). Досліджено місце і значення підінституту регулювання скидання забруднювальних речовин у європейському водному законодавстві. Визначено особливості європейських регулювальних нормативів регулювання скидання забруднювальних речовин. Виконано порівняння європейського й українського регулювання скидання забруднювальних речовин, яке здійснюється за шкалою ознак, що характеризують ланки ланцюга лімітувального правового впливу. Відповідність ознак українського регулювання скидання забруднювальних речовин європейським оцінювалася за категоріями: «відповідає цілком», «відповідає частково», «не суперечить», «не відповідає», «не врегульовано законодавством Європейського Союзу».

Розподіл оцінок відповідності свідчить про принципову відмінність європейського регулювання скидання забруднювальних речовин від українського. Досліджено найважливіші відмінності. Зроблено висновок, що головна розбіжність двох систем регулювання скидання забруднювальних речовин полягає у тому, що українське регулювання базується лише на економічному використанні асимілювальної спроможності зони змішування. Зазначається, що поняття зони змішування за 60 років свого фактичного використання не отримало належного правового обґрунтування в українському законодавстві. На відміну від українського регулювання, основний вплив європейського регулювання скидання забруднювальних речовин спрямовано на безпосереднє лімітування джерел забруднювальних речовин. Визначено першочергові зміни у водному законодавстві України, необхідні для імплементації вимог законодавства Європейського Союзу щодо регулювання скидання забруднювальних речовин.

Ключові слова: екологічне законодавство, регулювання якості води, скидання забруднювальних речовин, екологічне законодавство ЄС, порівняльне право.

Comparative characteristic between European and Ukrainian legal mechanisms for regulating the discharges of pollutants

Uberman V., Vaskovets L.

The article examines and compares the structures and basic norms of legal mechanisms for controlling the discharge (CD) of polluting substances (PS) from point technogenical sources into surface waters of EU and Ukrainian legislation. To analyze the systemic construction of the European CDPS and a meaningful study of its main elements, a tool has been identified, which is the chain of spreading of restrictive (limiting) legal influence, its legislative links and regulative norms. The structure and composition of this chain of European CDPS are identified, PS flows and information links between restrictive standards are studied. It is noted that the main branches of the structure of the European CDPS are technological and environmental legal influences. The second branch is additional. It complements the first one for some priority substances and it uses to limit the discharge of PS properties of the area of the water body which adjacent to the discharge of PS, the so-called mixing zones (MZ). The place and significance of the CDPS subinstitution in the European water legislation are investigated.

The peculiarities of the European regulatory standards of the CDPS are determined. The comparison of the European and Ukrainian CDPSs using the scale of features that characterize the links in the chain of limiting legal influence is fulfilled. The concordance of the features of the Ukrainian CDPS to the European one was assessed by the categories: “fully compliant”, “partially compliant”, “does not contradict”, “does not comply”, “not regulated by EU legislation”. The distribution of concordance assessments testifies to the fundamental difference between the European CDPS and the Ukrainian one. The most important differences of legal discordance are investigated. It is concluded that the main difference between the two CDPS subinstitutions is that Ukrainian regulation is based only on the economic use of the assimilative capacity of the MZ.

It is emphasized that the concept of MZ for more than 60 years of its actual use has not received proper legal justification in Ukrainian law. In contrast to the Ukrainian regulation, the main influence of the European CDPS is aimed at directly limiting the sources of PS. The priority changes in the water legislation of Ukraine for the implementation of the requirements of the EU legislation on CDPS, have been proposed.

Key words: environmental law, water quality regulation, pollutant discharge, EU environmental legislation, comparative law.

Постановка проблеми

Одним з актуальних і найбільш важливих напрямів охорони вод, забезпечення якості, екологічної безпеки водокористування є правове реґламентування скидання забруднювальних речовин (далі - ЗР) у поверхневі води. Доктринальний документ екологічної політики України (Основні засади, 2019) (далі - Стратегія) визнає головними джерелами забруднення скиди із промислових і господарських об'єктів. Серед найбільш поширених речовин, що спричиняють забруднення, у Стратегії згадуються сполуки важких металів, сполуки азоту та фосфору, нафтопродукти, феноли, сульфати, поверхнево-активні речовини. У «Морській природоохоронній стратегії України» (Морська природоохоронна стратегія, 2021) до основних джерел забруднення моря віднесено скидання зворотних та стічних вод зі стаціонарних берегових джерел. Ці джерела, з яких надходять стічні води міст та суб'єктів господарювання, розташованих у прибережній захисній смузі морів, визначено особливо небезпечними для морських екосистем.

Паралельно в Україні виконується програма апроксимації вітчизняного водного законодавства до екологічного законодавства Європейського Союзу (далі - ЄС). За цією програмою реалізація Стратегії та невідкладних заходів мають відбуватися з одночасним реформуванням державного управління у сфері охорони вод, його переходом до інтегрованого управління водними ресурсами за басейновим принципом (далі - ІУВРБП), яке фактично здійснюється в Україні із 2017 р. Засобом ефективного впливу на джерела надходження зазначених речовин є еколого-правове регулювання скидання ЗР (РСЗР), зокрема підінститут РСЗР (Уберман, Васьковець, 2019), який входить до складу комплексного еколого-правового інституту якості вод та регулювання (далі - ЕПІЯВР) водного законодавства.

Цей підінститут містить найбільш дієві правові засоби лімітування надходження ЗР у поверхневі води з техногенних об'єктів, які чинять визначальний вплив на екологічний стан і екологічну безпеку водного середовища, на придатність поверхневої води для різних видів використання. Удосконалення українського РСЗР у напрямі наближення до європейського відповідника нині є одним із найважливіших еколого-право- вих завдань. Його вирішення вимагає визначення структури і складу та порівняння правових механізмів РСЗР в екологічному законодавстві ЄС та у водному законодавстві України.

Стан наукової розробленості проблеми

Загальні вимоги й особливості українського та європейського механізмів правового регулювання (далі - МПР) для гарантування екологічної безпеки водокористування досліджувалися відомими вченими-правознавцями В.І. Андрейцевим, А.П. Гетьманом, Н.Р. Кобецькою, А.К. Соколовою, Ю.С. Шемшученком та іншими. Комплекс обмежень для скидання ЗР у водні об'єкти України, установлених МПР, розглянуто та викладено в багатьох підручниках та посібниках з екологічного права, екології та водних ресурсів, написаних визнаними фахівцями та вченими, а саме: М.С. Шемшученком, А.П. Гетьманом, В.І. Адрейцевим, Н.Р. Кобецькою, В.К. Хільчевським, А.В. Яциком та іншими. Найбільш наближеними до рівня ЕПІЯВР є дослідження вчених харківської школи екологічного права Ю.Ю. Виставної, М.К. Черкашиної, Є.П. Суєтнова.

У статті МПР розуміється в сенсі, запропонованому С.С. Алексєєвим (Алексеев, 1995), як «взятая в единстве система правовых средств, при помощи которой обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения». Європейський МПР скидання ЗР, його принципи й особливості у вітчизняних дослідженнях не розглядалися, а змістовних порівнянь з українським відповідником не виконувалося. З невеликої кількості поверхневих і загальних порівняльних досліджень водного законодавства ЄС і України, як-от (Принципи Acquis, 2014), жодне не торкалося РСЗР. Виняток становить перше дослідження (Overview of the Status, 2011), яке виконувалося на початку запровадження в Україні інституту ІУВРБП. Але нині за поглибленого розгляду не можна погодитися з надто оптимістичними висновками (Overview of the Status, 2011) про досить високий рівень відповідності водного законодавства України та ЄС у частині РСЗР.

Мета статті - визначення системної побудови та головних структурних елементів європейського еколого-правового механізму РСЗР із точкових джерел у поверхневі води, оцінки відповідності предметно-функціональної спрямованості регуляторних норм європейського й українського еколого-правових підінститутів РСЗР для подальшого наукового обґрунтування пропозицій щодо відповідних змін у водному законодавстві України. До цілей статті також належить виявлення тих елементів порівняння українського еколого-правового механізму РСЗР, які підлягають першочерговим змінам у разі імплементації вимог європейського екологічного законодавства. Досягнення зазначеної мети та цілей забезпечить створення у водному законодавстві України підінституту РСЗР як складника ЕПІЯВР екологічного законодавства України, подібного до відповідного підінституту екологічного законодавства ЄС.

Виклад основного матеріалу

Про необхідність та екологічні причини імплементації Україною європейського РСЗР свідчать результати першого дослідницького скринінгу широкого спектра хімічних забруднювачів у поверхневих водах басейну річки Дніпра, виконаного в Україні в жовтні 2020 р. (Результат 2, 2021). Скринінг виявив наявність у воді Дніпра окремих ЗР, які є пріоритетними (до цієї категорії входять і небезпечні речовини) для всіх держав - членів ЄС, про перевищення європейських стандартів їх вмісту. Також виявлено деякі ЗР, специфічні для водокористування в басейні Дніпра. Наявність зазначених речовин пов'язується зі зворотною водою та з недоліками українського РСЗР У Рішенні РНБО України від 30 липня 2021 р. (Рішення РНБО, 2021) зазначається високий рівень ризиків для водних об'єктів, зумовлений значним забрудненням, та передбачено комплекс важливих заходів, зокрема у сфері законотворчої та нормотворчої діяльності, спрямованих на поліпшення якісного стану вод. До наукових засад зазначеної діяльності належить порівняння європейського й українського правових механізмів РСЗР для подальшої імплементації вимог європейського екологічного законодавства.

Варто зазначити, що дефініції Директиви 2000/60/ЄС (Директива 2000/60/ЄС, 2000) (далі - ВРД) істотно відрізняються від термінології Водного кодексу України (Водний кодекс України, 1995) (далі - ВКУ), а український переклад європейських дефініцій спричиняє багато проблем у їх розумінні та порівнянні законодавств (більш точний і адекватний українській суспільній практиці переклад ВРД міститься у (Водна Рамкова, 2006) (далі - ВРД1)). Зокрема, у ст. 2 (1) ВРД поняття «поверхнева вода» визначає внутрішні води, а також перехідні та прибережні води (з погляду хімічного стану це поняття також означає територіальні води) (Директива 2000/60/ЄС, 2000), тоді як у ВКУ (Водний кодекс України, 1995) «морські води» не належать до поверхневих вод і утворюють окрему категорію. Відмінність поняття «забруднювач» (у сенсі речовини) зі ст. 2 (31) ВРД та «забруднююча речовина» у ст. 1 ВКУ викладено у статті (Уберман, Васьковець, 2020), а наслідки відсутності у ВКУ поняття «стандарт якості довкілля» зі ст. 2 (35) ВРД розглянуто у статті (Уберман, Васьковець, 2020).

Принципово важливими для РСЗР є дефініції понять ВРД: «стандарт якості довкілля» у ст. 2 (35), «Граничні значення виділення» у ст. 2 (40), «засоби контролю за викидами» у ст. 2 (41), зі ст. 10 (1) (2) (2) - «комбінований підхід до точкових і просторово-розподілених джерел», а також регулятивні норми, які використовують ці дефініції. Перше порівняльне дослідження (Overview of the Status, 2011), яке виконувалося на початку запровадження в Україні інституту ІУВРБП, не брало до уваги інші, окрім ВРД, релевантні РСЗР джерела водного (та загального екологічного) законодавства ЄС, як-от: (Directive 2008/105/EC, 2008) (далі - ДСЯД), (Директива № 2010/75/ЄС, 2010) (далі- ДПВ), (Директива 2006/11/ЄС, 2006) далі - (ДНРВ). Варто зазначити, що, на відміну від України, в екологічно розвинених країнах світу всі принципи РСЗР, на яких ґрунтуються регулятивні норми та їх поняттєво-категоріальний апарат, розглядаються на рівні політики щодо якості води (water quality policy) і обговорюються в колах правників, наприклад: (Environmental Laws, 2015).

Виявлення системної побудови та головних структурних елементів європейського еколого-правового механізму РСЗР вимагає змістовного вивчення ланцюга обмежувального (лімітувального) правового впливу, спрямування його ланок та норм. За таким впливом європейське РСЗР принципово відрізняється від українського. Відповідний принцип отримав назву «комбінований підхід до регулювання скидів» (далі - КПРС). Особливості регулювання за КПРС зазначено в § (40) преамбули ВРД, поняття «комбінований підхід до регулювання скидів» визначено у ст. 2 (36) і встановлено у ст. 10 ВРД (більш точний переклад наведено у ВРД1).

Потоки ЗР та інформаційні зв'язки між обмежувальними нормативами під час використання КПРС наведено на рис. 1. У верхній частині рисунку зображена структура впливу для загального випадку правового регулювання скидання всіх ЗР за допомогою нормативу граничної величини скиду (далі - ГВС). Цей норматив визначається через найкращі доступні технології (далі - НДТ) для точкових джерел скидання з установок / техногенних об'єктів у масиви поверхневої води. Такий технологічний вид правового впливу поширюється на всі ЗР: пріоритетні (далі - ПЗР), до категорії яких входять і небезпечні речовини, та специфічні (далі - СЗР) для визначеного басейну або території. У нижній частині рис. 1 зображена структура екологічного виду правового впливу регулювання скидання лише тих ПЗР, для яких досягнення цілей якості або стандартів якості довкілля (далі - СЯД) вимагає більш жорстких умов (або обмежень), ніж визначаються за ГВС.

Екологічний вплив використовує асимілювальну спроможність прилеглої до скиду ділянки масиву води, так звану зону змішування (далі - ЗЗ), а відповідний обмежувальний норматив гранично допустимого скиду (далі - ГДС) визначається за умови дотримання СЯД поза ЗЗ. У цьому разі ГДС є найбільшим значенням, яке після розбавлення та перебування скинутої ЗР у воді ЗЗ забезпечує неперевищення СЯД поза межами ЗЗ. Тому ГВС у загальному випадку є не меншою, ніж ГДС для однакових ПР. У європейських звітних документах та наукових джерелах зазначається, що відношення ГВС/ГДС змінюється в інтервалі від 2 до 1 000. Отже, використання ЗЗ і СЯД стосовно ПР варто вважати значно жорсткішим заходом регулювання, ніж НДТ, а саму ЗЗ стосовно ПР треба визнати важливим еколого-правовим засобом та інструментом підінституту РСЗР.

Із загальносистемного погляду на етапі визначення обмежувальних нормативів технологічний вплив на джерело скидання ЗР можна розглядати як відкритий цикл керування, а екологічний вплив - як замкнений цикл керування з негативним зворотним зв'язком.

Рис. 1. Речовинна й інформаційна структура нормативного впливу вимог ВРД за КПРС із точкових джерел у поверхневі води (акроніми: НДТ - найкраща доступна техніка для установки із джерелом скидання ЗР; ГВС - гранична величина скиду для НДТ; ЗР - забруднювальні речовини; ПЗР - пріоритетні ЗР; СЗР - специфічні ЗР; ГДС - гранично допустимий скид; СЯД - стандарт якості довкілля; інші пояснення - у тексті)

Порівняння інструментів КПРС зі ст. 10 ВРД і вимог до «гранично допустимих викидів» зі ст. 15 ДПВ із визначенням у ст. 33 ЗУПОНПС «гранично допустимих викидів та скидів у навколишнє природне середовище забруднюючих хімічних речовин» та «гранично допустимого скиду (ГДС) речовини» у ст. 1 та ст. 38 ВКУ дозволяє побачити головну принципову відмінність європейського РСЗР від його українського відповідника. У європейському екологічному законодавстві, на відміну від українського, сфера використання асимілювальної спроможності ЗЗ для економічних цілей є дуже обмеженою за предметом регулювання, тобто за видами ЗР.

Місце підінституту РСЗР у структурі європейського ЕПІЯВР можна побачити на рис. 2. У верхній частині рис. 2 вище горизонтальної риски наведено компоненти підінституту оцінки якості води (далі - ОЯВ), а нижче - підінституту РСЗР. Європейський підінститут РСЗР функціонально стосується лише складової частини хімічного стану загальної оцінки стану масиву води. З рис. 2 видно, що вплив підінституту РСЗР спрямовано на створення однакового (єдиного) для ЄС способу боротьби з перевищенням допустимого вмісту ПЗР у водних об'єктах усіх держав - членів ЄС. Таких ПЗР натепер визначено 53 речовини або групи речовин (45 пріоритетних і 8 додаткових) (Directive 2008/105/EC, 2008). Законодавчі заходи боротьби із СЗР (для окремих річкових басейнів і територій) залишаються у внутрішньому / національному законодавстві кожної держави - члена ЄС.

Отже, до нормативних регуляторів належать: за ст. 2 (41) (40) ВРД «засоби контролю за викидами», «граничні значення виділення», за ВРД1 - «регулювання емісії», «граничні величини емісії». Регулятори визначаються для окремих хімічних речовин (далі - ХР) (або їх груп). На рис. 1 цим регуляторам відповідають НДТ та ГВС. Кінцевою метою регулювання є досягнення «доброго хімічного стану» та «доброго екологічного стану» поверхневої води, а до відповідних критеріїв належить «стандарт якості довкілля» (далі - СЯД) для окремої ХР (або її групи), який за еколого-правовим змістом принципово відрізняється від нормативів екологічної безпеки водокористування у ВКУ. СЯД не має аналогів у ВКУ і є суто екологічним нормативом для речовини або групи речовин (об'єднаних загальною назвою), що визначає їхню концентрацію, яка не має перевищуватися у воді, осадах чи біоті. СЯД також ураховують вплив на всі рецептори ризику: людей, донну біоту, пелагічну біоту та вищих хижаків (птахі, ссавці). За вимогою ч. 1 ст. 4 ДСЯД стосовно ЗЗ СЯД створює для ПЗР вторинний регулятор, який не має окремої назви, але з метою інструментальної визначеності позначається на рис. 1 як ГДС.

Порівняння й оцінка відповідності предметно-функціональної спрямованості норм європейського й українського еколого-правових підінститутів РСЗР для обґрунтування змін водного законодавства України здійснюється за ознаками змістової тотожності правових дефініцій та порівнянності регулювальних норм. Порівняння здійснювалося за основними джерелами права підінститутів РСЗР європейського й українського екологічних законодавств, наведеними в табл. 1. Варто зазначити, що повний обсяг регулювальних особливостей та відповідних норм українського підінституту РСЗР міститься в рамковому Законі України «Про охорону навколишнього природного середовища», у ВКУ, у п'яти головних підзаконних нормативно-правових актах.

Методика порівняння полягала у використанні набору з 18 предметно-функціональних ознак, так званої шкали ознак, якими характеризуються норми (або їхні частини), що входять до нормативної структури правового механізму РСЗР. Предметно-функціональний аналіз правових норм РСЗР стосувався трьох частин ланцюга поширення ЗР у водному об'єкті, наведених на рис. 1: 1) джерело ЗР (установка, скид); 2) ділянка масиву води, безпосередньо прилегла до джерела ЗР, включно до межі ЗЗ; 3) подальша ділянка масиву води від межі ЗЗ (до точки наглядового або функціонального моніторингу).

Результати порівняння наведено в табл. 2. У цій таблиці поняття «регулювання скиду ЗР» уживається в сенсі цілеспрямованого впливу для досягнення вимог екологічної безпеки на суспільні відносини щодо спеціального водокористування (у частині скидання речовин із точкових джерел у поверхневі води), на техногенні джерела ЗР та на безпосередньо прилеглі до них масиви води.

Рис. 2. Інформаційно-логічний зв'язок підінститутів оцінки якості води (далі - ОЯВ) та РСЗР із точкових джерел у поверхневі води ЕПІЯВР водного законодавства ЄС (позначення: 1 - поживні речовини, pH - розчинений кисень, амоній; 2 - фітопланктон, макроводорості, риба, безхребетні; 3 - метали та їх сполуки, органічні сполуки; 4 - глибина, ширина, витрата води, структура русла та берега масиву води)

Вартотакож зазначити, що за ст. 12 Господарського кодексу України до основних засобів регулювального впливу держави на діяльність суб'єктів господарювання належать такі інструменти, як нормативи та ліміти.

Шкала ознак теоретично ґрунтується на загальній теорії управління і міститься у стовпчику 1 табл. 2. У стовпчиках 2 і 3 наводяться відповідні норми (їхні частини) директив ЄС і українських законів. Ступінь відповідності та головні розбіжності інститутів РСЗР оцінюються за п'ятьма значеннями: «відповідає цілком», «відповідає частково», «не суперечить», «не відповідає», «не врегульовано законодавством ЄС».

Таблиця 1. Основні джерела підінститутів РСЗР європейського й українського екологічних законодавств