Деякі питання визначення конституційно-правової моделі Прокуратури України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Деякі питання визначення конституційно-правової моделі Прокуратури України

Іонушас Сергій Костянтинович,

народний депутат України,

заступник голови Комітету Верховної Ради України з питань правоохоронної діяльності

Анотація

Стаття присвячена дослідженню питань конституційно-правової моделі прокуратури України. Розглянуто структурні елементи системи прокуратури. Критично проаналізовано основні принципові положення стосовно побудови системи прокурорських органів. Досліджено питання спеціалізації органів прокуратури і на цій основі зроблено відповідні обґрунтовані висновки. За результатами аналізу основного нормативно-правового акта у сфері функціонування органів прокуратури в Україні виділено ключові етапи у його дії. правовий прокуратура конституційний

Метою статті є визначення конституційно-правової моделі органів прокуратури в Україні.

Наукова новизна статті полягає у визначенні на основі сучасних досліджень оптимальної конституційно-правової моделі прокуратури України.

Висновки. 1)Позитивно оцінюючи реформування прокуратури України у напрямку оптимізації її системи, а також зміни, спрямовані на укріплення незалежності даних органів і їх посадових осіб, відзначимо, що часта зміна структурних елементів системи прокуратури пов'язана з проблемами невизначеності адміністративно-територіального устрою держави; 2)нормативне закріплення права Генерального прокурора на утворення спеціалізованих ланок прокуратури слід визнати позитивним моментом, оскільки це дозволить оперативно реагувати на певну ситуацію, запровадивши відповідну спеціальну структурну одиницю системи прокуратури; 3)принципи єдності та централізації як засадничі елементи організації прокуратури України, зважаючи на різницю їх сутнісних характеристик, не слід вважати тотожними. Визнаємо значущість принципу централізації у побудові і функціонуванні системи прокуратури. У цьому плані статтю 1 Закону України "Про прокуратуру", на нашу думку, слід викласти із зазначенням принципу централізації, оскільки його сутнісні характеристики відтворюються у положеннях цього нормативно-правового акта; 4) відстоюємо позицію про виокремлення принципу єдиноначальності, оскільки системний аналіз положень статей 8, 9 Закону України "Про прокуратуру" дозволяє стверджувати про те, що саме Генеральний прокурор має повноваження керівника усієї системи прокуратури; 5) вважаємо, що організація спеціалізованих прокуратур повинна відповідати вимогам системного підходу.

Ключові слова: конституційно-правова модель прокуратури України, система прокуратури, принципи побудови системи органів прокуратури, спеціалізація органів прокуратури.

Ionushas Serhii K.,

People's Deputy of Ukraine, Deputy Head of the Verkhovna Rada Committee on Law Enforcement

SOME ISSUES OF DETERMINING THE CONSTITUTIONAL AND LEGAL MODEL OF THE PROSECUTOR'S OFFICE OF UKRAINE

Abstract

The article is devoted to the study of the constitutional and legal model of the Prosecutor's Office of Ukraine. The structural elements of the prosecutor's office system are considered. The main principles concerning the construction of the system of prosecutorial bodies have been critically analyzed. The issue of specialization of the prosecutor's office was investigated and on this basis the relevant substantiated conclusions were made. According to the results of the analysis of the main normative legal act in the sphere of functioning of the prosecutor's office in Ukraine, the key stages in its action are highlighted.

The purpose of the article is to determine the constitutional and legal model of the prosecutor's office in Ukraine.

The scientific novelty of the article is to determine the basis of modern research the optimal constitutional and legal model of the Prosecutor's Office of Ukraine.

Conclusions. 1)Positively assessing the reform of the Prosecutor's Office of Ukraine in the direction of optimizing its system, as well as changes aimed at strengthening the independence of these bodies and their officials, we note that frequent change of structural elements of the prosecutor's office system, associated with the problems of uncertainty of the administrative-territorial structure of the state; 2) normative consolidation of the right of the Prosecutor General to establish specialized units of the prosecutor's office should be considered a positive moment, as it will allow to respond quickly to a certain situation by introducing an appropriate special structural unit of the prosecutor's office; 3) the principles of unity and centralization as the basic elements of the organization of the Prosecutor's Office of Ukraine, given the difference in their essential characteristics, should not be considered identical. We recognize the importance of the principle of centralization in the construction and operation of the prosecutor's office. In this regard, Article 1 of the Law of Ukraine "On the Prosecutor's Office", in our opinion, should be set out with reference to the principle of centralization, as its essential characteristics are reproduced in the provisions of this legal act; 4) we defend the position on the separation of the principle of single-headedness, as a systematic analysis of the provisions of Articles 8 and 9 of the Law of Ukraine "On the Prosecutor's Office" allows us to argue that the Prosecutor General has the authority to head the entire prosecutor's office; 5) we believe that the organization of specialized prosecutor's offices must reply the requirements of a systematic approach.

Key words: constitutional and legal model of the Prosecutor's Office of Ukraine, the system of the Prosecutor's Office, the principles of building the system of the Prosecutor's Office, the specialization of the Prosecutor's Office.

Постановка проблеми. Модернізація системи прокуратури, визначення її оптимальної організаційної структури та розкриття основних принципів, на основі яких ця система функціонує в умовах становлення України як суверенної і незалежної, демократичної, соціальної, правової держави, має надважливе значення. Адже це та частина державного механізму, яка спеціально створюється для захисту конституційних прав і свобод громадян, підтримання у суспільстві демократичного правопорядку та законності.

Слід зауважити, що проблеми визначення системи та структури прокуратури завжди були предметом уваги з боку правознавців, які досліджували питання теорії держави та права, адміністративного права, конституційного права і прокурорського нагляду, однак, зважаючи на складність досліджуваного питання в контексті модернізаційних процесів у державі, воно наразі є досить актуальним [12, с. 33]. Досліджуючи міжнародні стандарти та вітчизняний досвід правового регулювання статусу прокуратури, О.Л. Копиленко влучно зауважує, що проблема законодавчого закріплення статусу органів прокуратури є важливою як у теоретичному, так і юридично-практичному аспектах, оскільки все, що стосується діяльності прокуратури, суспільство має розглядати як власну гарантію проти свавілля й беззаконня в державі [7, с.35].

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Дослідженню проблем модернізації конституційно-правового статусу прокуратури України були присвячені роботи вітчизняних вчених-правників, таких як О. Копиленко, В. Миколенко, С. Назарук, Н. Наулік, І. Європіна, О. Торяник, І. Ліпінська, С. Подкопаев, С. Гречанюк, Л. Грицаенко, Т. Колеснік, Д. Д'ячков, Ю. Єременко та багатьох інших.

Незважаючи на значний науковий інтерес до названих питань, як правильно наголошує В. Миколенко, на сьогодні ще не вироблено концептуальні підходи до модернізації правоохоронної системи України на тлі інтенсифікації впровадження європейських правових стандартів, теоретичної моделі державної політики та її реалізації щодо вдосконалення правового статусу прокуратури як структурного елемента правоохоронної системи держави, концептуального механізму реалізації реформи організації й діяльності органів прокуратури в Україні [10, с. 82]. Таким чином, трансформаційні процеси все ще тривають і багато проблем залишаються невирішеними, а тому здійснення наукових досліджень у цій сфері є вкрай потрібним.

Мета статті. Метою дослідження є визначення конституційно-правової моделі органів прокуратури в Україні.

Виклад основного матеріалу дослідження. Розглянемо проблеми визначення системи прокуратури України. З цього приводу, слід зауважити, що чинні положення Конституції України повсякчас закріплювали вимогу про те, що усі основні питання, пов'язані з організацією і функціонуванням прокурорської системи, вирішуються на рівні закону. Йдеться про Закон України "Про прокуратуру", у різних його редакціях.

Аналіз норм даного нормативно-правового акта, дозволяє нам виділити такі найважливіші етапи у його дії:

1) 1991 - 1996 рр. - слід охарактеризувати як початковий етап формування власне української моделі прокуратури. Даний період пов'язується з датою прийняття цього нормативного акту від 5 листопада 1991 року, коли відбувся перехід повноважень від ліквідованої радянської прокуратури до прокуратури України.

2) 1996 - 2014 рр. - найважливішим моментом даного періоду стало прийняття 28 червня 1996 року Основного Закону української держави. Цей період можна охарактеризувати як такий, у якому відбулося остаточне формування прокуратури українського зразка, в умовах нової правової дійсності, визначеної положеннями Конституції, в якій питанням функціонування прокуратури було присвячено окремий розділ.

3) 2014 - 2019 рр. - цей етап характеризується значним обмеженням наглядових функцій прокуратури, як вимоги на шляху до євроінтеграційних процесів. Відбулося формування прокуратури України змішаного типу.

4) 2019 - і до сьогодні - цей етап обумовлений внесенням необхідних змін до Закону, пов'язаних з подальшим реформуванням органів прокуратури: введення нової структури прокурорських органів, ліквідація військової прокуратури, надання Генеральному прокурору прогресивного права на оперативне утворення спеціалізованих прокуратур.

Зупинимося більш детально на основних моментах в історіографії Закону України "Про прокуратуру", які стосуються системи прокуратури України. Так, з моменту прийняття Закону України "Про прокуратуру" [16] у його статті13 було визначено систему органів прокуратури у складі: Генеральної прокуратури України, прокуратури Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя (на правах обласних), міські, районні, міжрайонні, інші прирівняні до них прокуратури, а також військові прокуратури. На той час, а це початковий етап перехідного періоду, прокуратура України діяла в якості поліфункціонального органу з широкими наглядовими повноваженнями.

Активізація конституційної реформи та внесення відповідних змін в частині здійснення правосуддя припала на 2014 - 2016 роки [15]. Таким чином, розділ сьомий Конституції "Прокуратура" було виключено, натомість стаття 131-1, що визначала правовий статус прокуратури, містилася у розділі восьмому "Правосуддя". Саме тепер, як реакція на неодноразові вимоги європейських інституцій, відбулося скорочення, на конституційному рівні, наглядових повноважень прокуратури. Новий Закон України "Про прокуратуру" було прийнято 14 жовтня 2014 року [17]. Відповідно до статті? даного нормативного акту система прокуратури розширювалася за рахунок функціонування спеціальної антикорупційної прокуратури та військової прокуратури. Звертає на себе увагу пункт перший розділу тринадцятого "Перехідні положення" названого вище Закону, згідно з яким прокуратура виконує функцію нагляду за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами виключно у формі представництва інтересів громадянина або держави в суді. Необхідність існування даного положення об'єктивно викликана відсутністю відповідних суб'єктів інституційної системи, які б мали необхідний комплекс повноважень для забезпечення цього напрямку роботи.

Кардинальних змін Закон, що аналізується, зазнав 19 вересня 2019року [14], відповідно до яких змінювалася структура системи прокуратури. Відтепер систему цього органу, відповідно до частини першої статті 7 Закону, становили: Офіс Генерального прокурора, обласні прокуратури (регіональні за попередньою редакцією), окружні прокуратури (утворені замість місцевих за попередньою редакцією) та спеціалізована антикорупційна прокуратура.

Така досить часта зміна структурних елементів системи прокуратури, на наш погляд, пов'язана з проблемами невизначеності адміністративно-територіального устрою держави, що у свою чергу тягне проблему невизначеності оптимальної системи прокуратури на рівні закону. Хоча в цілому ми позитивно сприймаємо намагання щодо об'єктивної оптимізації системи прокуратури, а також ті зміни, результатом яких виступатиме укріплення незалежності даних органів і їх посадових осіб.

Відносно відокремлену ланку системи прокуратури України - військову прокуратуру, було ліквідовано (ми зупинимося на цьому питанні при аналізі спеціалізованих прокуратур). Проте, згідно з частиною другою статті 7 Закону, у разі потреби рішенням Генерального прокурора можуть утворюватися спеціалізовані прокуратури на правах структурного підрозділу Офісу Генерального прокурора, на правах обласних прокуратур, на правах підрозділу обласної прокуратури, на правах окружних прокуратур, на правах підрозділу окружної прокуратури. Перелік, утворення, реорганізація та ліквідація спеціалізованих прокуратур, визначення їх статусу, компетенції, структури і штатного розпису здійснюються Генеральним прокурором. Вказані зміни щодо права Генерального прокурора на утворення спеціалізованих ланок прокуратури слід визнати позитивним моментом, оскільки це дозволить оперативно реагувати на певну ситуацію, запровадивши відповідну спеціальну структурну одиницю системи прокуратури.

Ю.А. Єременко виділяє такі фактори, які зумовлюють формування окремих спеціалізованих органів прокуратури: концентрацію зусиль і ресурсів у певних сферах правовідносин; застосування сучасних підходів до формування нового органу; екстериторіальність; встановлення особливого правового статусу органу та організаційних особливостей; накопичення і збереження досвіду та спеціальних знань органом, а не однією особою; налагодження внутрішніх організаційних і субординаційних зв'язків, а також взаємодії з іншими правоохоронними органами [5, с. 4]. Такий перелік в цілому є прийнятним, хоча й потребує певних доповнень. Наприклад, такий фактор як екстериторіальність, на нашу думку, є запорукою посилення незалежності даного органу, що є архіважливим. Однак, слід також говорити і про відомчу інституційну незалежність від тих органів, у сфері функціонування яких діє спеціалізований орган.

На мультимедійній платформі "Укрінформ" 10 квітня 2019 року відбулося засідання круглого столу на тему: "Сучасна модель реформування прокуратури в Україні" [20], де піднімалася проблема недостатньої структурованості прокуратури в межах однієї ланки. Практично усі учасники круглого столу підтримали необхідність запровадження більш вузьких спеціалізацій. На нашу думку, нині частина шоста статті 7 Закону вирішує дану проблему. Таким чином, за наявності об'єктивної необхідності у системі прокуратури може запроваджуватися спеціалізація прокурорів. Причому такі дії не зачіпатимуть моделі прокуратури в цілому.

Обраний тип прокуратури впливає на загальні принципи побудови і функціонування її системи. З цього приводу Н.С. Наулік пише, що серед основних принципів організації і діяльності органів прокуратури конституції і законодавство країн СНД і Балтії виділяють: незалежність від органів державної влади; єдність і централізацію прокурорської системи; захист прав і свобод громадян, гласності (Білорусь, Латвія, Литва, Казахстан, Молдова, Туркменістан, Узбекистан, Вірменія). Широкого поширення у пострадянських країнах отримав принцип деполітизації прокуратури. У Бразилії, Румунії, Іспанії закріплено такі конституційні принципи прокуратури: законності, неупередженості, ієрархічного контролю. Більшість принципів не можуть бути застосовані до прокуратури США - атторнейського відомства. Оскільки у даному відомстві не існує ієрархічної підпорядкованості прокурорів, замість політичної нейтральності, має місце політична активність аторнеїв. Специфічним є й принцип законності, оскільки головним джерелом права в США є не закон, а судовий прецедент [11, с. 344]. І дійсно, обираючи відповідну модель органів прокуратури, закріплюються відповідні принципові положення, які забезпечують дороговкази на шляху функціонування такої моделі.

Принципи організації і діяльності прокуратури у найбільш загальному вигляді слід визначити як основоположні, керівні начала побудови і функціонування системи органів прокуратури. Саме на основі даних принципових положень вибудовується діяльність прокуратури, визначається її компетенція. Зміни до законодавства про прокуратуру також мають вписуватися у межі і відповідати даним принципам.

Власне сама система органів прокуратури будується на основі організаційних, векторних напрямків, якими виступають принцип територіальності (або зональний принцип), предметний принцип, і предметно-зональний принцип [4, с. 29-35]. Зональний принцип означає розподіл робочого навантаження по відповідним територіальним зонам. Предметний принцип полягає у постановці чіткої мети задля вирішенні найважливіших задач. Предметно-зональний принцип має місце, коли в межах відповідної зони, за працівниками прокуратури закріплюються визначенні предмети відання. По-суті йдеться про спеціалізацію зональних працівників.

Відповідно до статті 3 Закону України "Про прокуратуру" діяльність прокуратури також ґрунтується на засадах: верховенства права та визнання людини, її життя і здоров'я, честі і гідності, недоторканості і безпеки найвищою соціальною цінністю; законності, справедливості, неупередженості та об'єктивності; територіальності; презумпції невинуватості; незалежності прокурорів, що передбачає існування гарантій від незаконного політичного, матеріального чи іншого впливу на прокурора щодо прийняття ним рішень при виконанні службових обов'язків; політичної нейтральності прокуратури; недопустимості незаконного втручання прокуратури в діяльність органів законодавчої, виконавчої і судової влади; поваги до незалежності суддів, що передбачає заборону публічного висловлювання сумнівів щодо правосудності судових рішень поза межами процедури їх оскарження у порядку, передбаченому процесуальним законом; прозорості діяльності прокуратури, що забезпечується відкритим і конкурсним зайняттям посади прокурора, вільним доступом до інформації довідкового характеру, наданням на запити інформації, якщо законом не встановлено обмежень щодо її надання; неухильного дотримання вимог професійної етики та поведінки.

Принцип законності є вихідним положенням загальноправового порядку. Цей принцип відображено у частині другій статті 19 Конституції України, відповідно до якої органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Оскільки прокуратура здійснює деякі наглядові повноваження, то даний принцип має для цього органу особливе значення. Таким чином, можна виокремити дві сторони його прояву. На основі частини другої статті 19 Основного Закону прокуратура має обов'язок діяти виключно в межах закону, а з іншого боку, здійснюючи наглядові повноваження, прокуратура стежить за дотриманням закону іншими суб'єктами правових відносин. Слід зауважити, що лише і виключно у випадку порушення закону, можуть застосовуватися заходи прокурорського впливу, а тому критерії доцільності, справедливості, тощо не можуть бути підставою для прокурорського реагування.

Відповідно до статті 1 Закону прокуратура України становить єдину систему. Це означає, що усі територіальні та спеціалізовані прокуратури складають єдину систему, яка будується на єдиній законодавчій базі. Оскільки єдність полягає не лише у побудові системи прокуратури, тому згідно з частиною п'ятою статті 7 Закону єдність також забезпечується: єдиними засадами організації та діяльності прокуратури; єдиним статусом прокурорів; єдиним порядком організаційного забезпечення діяльності прокурорів; фінансуванням прокуратури виключно з Державного бюджету України; вирішенням питань внутрішньої діяльності прокуратури органами прокурорського самоврядування. В юридичній літературі цей принцип деякими авторами, зокрема Б.О. Галкіним, об'єднується з принципом централізації у один принцип єдності та централізації [18, с.57]. Такий підхід обґрунтовується його прихильниками змістовною близькістю цих категорій. Ми у цьому питанні підтримуємо тих авторів, які, все ж, розділяють зазначені принципи, оскільки їх сутнісні характеристики є відмінними. Ми також визнаємо значущість принципу централізації у побудові і функціонуванні системи прокуратури. У цьому плані статтю 1 Закону, на наш погляд, слід викласти із зазначенням принципу централізації, оскільки його сутнісні характеристики відображені у нормах цього Закону.

Рівні цієї єдиної централізованої системи ніяким чином не призводять до її роз'єднання. У цьому аспекті (наприклад, утворення спеціалізованих структур) йдеться про об'єктивно виважене структурування.

Принцип централізму обумовлює ієрархічність у побудові прокурорської системи. Відзначимо, що традиція ототожнення принципів централізму та незалежності щодо організації прокуратури бере початок в юридичній літературі радянських часів [9, с. 24; 8, с. 47-49]. Щодо сучасної організації системи прокуратури України така позиція не витримує критики, оскільки за своєю суттю ці принципи є різними. Якщо принцип централізму обумовлює підпорядкування нижчих ланок прокуратури вищестоящим, то принцип незалежності у його загальному вигляді означає самостійність органів прокуратури у їх відношенні з іншими органами державного механізму. У своєму дослідженні Л.Р. Грицаєнко зазначає, що у більшості держав світу прокуратура - це особливий, незалежний державний інститут, що забезпечує законний паритет між інтересами правоохоронних органів і правами особи, здійснює кримінальне переслідування та захищає інтереси держави, суспільства й окремих громадян [2, с. 154]. Т Є.Колєснік влучно зауважує, що на підставі принципу незалежності визначається правове становище прокуратури в державі, що є дуже важливим фактором, оскільки принципи діяльності будь-яких органів державної влади формують основу їхньої побудови та функціонування, а тому визначають їхнє місце в загальній системі державного механізму [6, с. 80]. Необхідно зауважити ще на одному аспекті принципу незалежності, що полягає у недопустимості поєднання працівниками прокуратури своєї основної діяльності з іншою оплачуваною роботою.

Відзначимо, що принцип єдиноначальності організації прокуратури не визначається у законодавстві. Натомість у юридичній літературі проблема виділення цього принципу вирішується неоднозначно. Ми, все ж, схильні думати, про його виокремлення. Системний аналіз положень статей 8, 9 Закону України "Про прокуратуру", дозволяє стверджувати, що саме Генеральний прокурор має повноваження керівника усієї системи прокуратури. Такий стан речей є у достатній мірі обґрунтованим, що пов'язано з необхідністю оперативного, швидкого вирішення нагальних питань, і саме такий спосіб управління системою забезпечує досягнення поставлених перед цим державним органом цілей.

Принцип політичної нейтральності прокуратури, означає, що прокурорський працівник не може бути членом будь-яких громадських об'єднань, які переслідують політичну мету. Більше того, свої службові обов'язки прокурори мають виконувати політично неупереджено, і нейтрально. З іншого боку, працівники прокуратури не зв'язані будь-якими рішеннями таких громадських об'єднань.

Відповідно до частини другої статті 7 Закону у разі потреби рішенням Генерального прокурора можуть утворюватися спеціалізовані прокуратури. Більше того, згідно з частиною шостою цієї ж статті, у системі прокуратури може запроваджуватися спеціалізація прокурорів. Слід зазначити, що дослідження принципу єдності системи прокуратури так чи інакше призводить до необхідності аналізу спеціалізованих утворень системи прокуратури. Як пише Д.С. Д'ячков, у науці були висловлені думки, що існування спеціалізованих прокуратур несе загрозу єдності прокурорської системи [3, с. 122]. Так, С.А. Осипян прямо зауважує, що існування спеціалізованих органів прокуратури в єдиній централізованій системі, по-суті, означає не єдність та централізацію, а децентралізацію системи, її розбалансування. І хоча автор говорить, що часто таким спеціалізованим утворенням дається позитивна оцінка, і відмічаються позитивні сторони, все ж, негативні аспекти є достатньо суттєвими, і головні з них - це децентралізація системи прокуратури, відрив від системи і функціонування за відомчим принципом. Як наслідок, в таких органах формується психологія роботи на власний інтерес, роботи "на себе", бюрократичного нарощування масштабів "виробництва" справ, вироблення уявлення монополії на ту чи іншу сферу [13, с. 444-445].

Серед позитивних рис діяльності спеціалізованих прокуратур Ю.А. Єременко називає: підвищення ефективності і швидкості роботи, набуття експертних знань, покращення якості прийняття рішень, налагодження взаємодії зі слідчими та суддями, розвантаження загальних органів прокуратури, вміння працювати із особливими доказами та бачити зв'язки у кримінальних справах [5, с. 8].

З іншого боку, як вказують О.Б. Соловйов та М.Б. Токарєва, організація спеціалізованих прокуратур повинна відповідати вимогам системного підходу. Усі вони є елементами єдиної системи органів прокуратури, відповідно на кожну з них поширюються загальні принципи організації і діяльності прокуратури. Військова і транспортні прокуратури, прокуратури військових частин являють собою цілісні підсистеми єдиної системи прокуратури. Природоохоронні прокуратури і прокуратури по нагляду за виконанням законів у виправних установах відносяться до змішаних підсистем, які включають діяльність територіальних прокуратур у сфері екології і законності у виправних установах [21, с. 12]. Необхідно також додати вимоги об'єктивної оцінки необхідності існування спеціалізованих прокуратур.

Д.С. Д'ячков робить висновок, що сумніви стосовно єдності системи виникають через відсутність функціональних зв'язків між окремими органами, існування в межах прокурорської системи окремих автономних підсистем, які складають спеціалізовані прокуратури та начебто породжують розрізненість у системі. Відтак обов'язковою складовою принципу системності побудови органів прокуратури повинні бути положення, що характеризують взаємозв'язок між окремими органами прокуратури, які входять до прокурорської системи [3, с. 122]. Необхідно наголосити, що така відсутність функціональних зв'язків також призводить до серйозних недоліків у реалізації принципу незалежності прокуратури (як приклад, можна навести фінансування військових прокуратур з бюджету міністерства оборони [1, с. 11]).

Вчені називають такі негативні риси функціонування цих структур: неефективне розпорядження ресурсами системи, кадрові проблеми, перехід існуючих проблем в системі прокуратури до новостворених органів, професійне "вигорання", співвідношення організації і територіального розміщення з вимогами КПК України до кримінального провадження [5, с. 8].

Також слід наголосити, що утворення спеціалізованої прокуратури повинно мати своєю причиною фактори об'єктивного порядку, а не суб'єктивні бачення (про що ми вже зауважували), сфери утворення повинні бути достатньо специфічними і значущими.

Деякими вченими при розгляді проблеми функціонування спеціалізованих утворень прокуратури пропонується закріпити у Законі України "Про прокуратуру" принцип спеціалізації, поряд з принципом територіальності [19, с. 27-32]. Проте, визначення спеціалізації в якості загального принципу побудови прокурорської системи зумовить необхідність запровадження "повсюдної" спеціалізації, в той той час як об'єктивні фактори можуть і не вимагати такого запровадження. Відповідно до норм Закону запровадження спеціалізації є правом Генерального прокурора. Більше того, закріплення спеціалізації як принципу поряд з принципом територіальності також видається не зовсім логічним, оскільки спеціалізовані прокуратури порівняно з територіальними мають більш незалежне від будь-якого місцевого впливу становище, що дані автори також не заперечують [19, с. 31]. Тобто, поряд з принципом територіальності, в частині утворення спеціалізованих органів, необхідно забезпечувати їх відому екстериторіальну незалежність від тієї інституційної системи, в межах функціонування якої вони діють.

Висновки

1. Позитивно оцінюючи реформування прокуратури України у напрямку оптимізації її системи, а також зміни, спрямовані на укріплення незалежності цих органів і їх посадових осіб, відзначимо, що часта зміна структурних елементів системи прокуратури пов'язана з проблемами невизначеності адміністративно-територіального устрою держави, що, своєю чергою, природно тягне проблему невизначеності оптимальної системи прокуратури на рівні закону.

2. Нормативне закріплення права Генерального прокурора на утворення спеціалізованих ланок прокуратури слід визнати позитивним моментом, оскільки це дозволить оперативно реагувати на певну ситуацію, запровадивши відповідну спеціальну структурну одиницю системи прокуратури.

3. Принципи єдності та централізації як засадничі елементи організації прокуратури України, зважаючи на різницю їх сутнісних характеристик, не слід вважати тотожними. Визнаємо значущість принципу централізації у побудові і функціонуванні системи прокуратури. У цьому плані статтю 1 Закону України "Про прокуратуру", на нашу думку, слід викласти із зазначенням принципу централізації, оскільки його сутнісні характеристики відтворюються у положеннях цього нормативно-правового акта.

Рівні єдиної централізованої системи прокуратури України жодним чином не призводять до її роз'єднання. У цьому аспекті (наприклад, утворення спеціалізованих структур) йдеться про об'єктивно виважене структурування.

4. Не погоджуємося з тими вченими, які ототожнюють організаційні принципи системи прокуратури - централізації та незалежності. Якщо принцип централізму обумовлює підпорядкування нижчих ланок прокуратури вище стоячим, то принцип незалежності у його загальному вигляді означає самостійність органів прокуратури у їх відношенні з іншими органами державного механізму.

5. Відстоюємо позицію про виокремлення принципу єдиноначальності, оскільки системний аналіз положень статей 8, 9 Закону України "Про прокуратуру" дозволяє стверджувати, що саме Генеральний прокурор має повноваження керівника усієї системи прокуратури. Такий стан речей достатньою мірою обґрунтований, що пов'язано з необхідністю оперативного вирішення нагальних питань, і саме такий спосіб управління забезпечує досягнення поставлених цілей.

6. Вважаємо, що організація спеціалізованих прокуратур повинна відповідати вимогам системного підходу. Такі структурні одиниці є елементами єдиної системи органів прокуратури, відповідно на кожну з них поширюються загальні принципи організації й діяльності прокуратури. Утворення спеціалізованих прокуратур повинно мати своєю причиною фактори об'єктивного порядку, а не суб'єктивні бачення, а сфери спеціалізації повинні бути достатньо значущими в контексті визначених у державі цінностей та пріоритетів.

Список використаних джерел

1. Богуцький П. Військова прокуратура у системі прокуратури України: перспективи, шляхи реформування. Прокуратура. Людина. Держава. 2005. № 3. С. 10-16.

2. ГрицаєнкоЛ.Р. Прокуратура в системі державно-правових інститутів (порівняльний аналіз). Конституційні аспекти судової реформи. Матеріали науково-практичної конференції (26-28 червня 2008 року). Х., 2008. С. 151-154.

3. Д'ячков Д.С. Принцип системності побудови органів прокуратури: проблемні аспекти. Часопис Київського університету права. 2017. №3. С.121-126.

4. ДмитриевЮ.А., ШапкинМ.А. Проблемы централизации в руководстве органами прокуратуры. Государство и право. 1995. № 7. С. 29-35.

5. Єременко Ю.А. Правові та організаційні основи спеціалізації органів прокуратури в Україні: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. К., 2019. 19 с.

6. Колєснік Т Є. Незалежність як основний принцип діяльності прокуратури в Україні: адміністративно-правовий аспект. Науковий вісник Ужгородського національного університету. 2014. Вип. 29(2). С. 79-82.

7. Копиленко О. Міжнародні стандарти та вітчизняний досвід правового регулювання статусу прокуратури (на основі аналізу проектів законодавчих актів, внесених на розгляд Верховної Ради України шостого скликання). Вісник Національної академії прокуратури України. 2011. № 2. С. 35-44.

8. Лебединский В.Г., Каленов Ю.А. Прокурорский надзор в СССР. М., 1957. 330 с.

9. Маляров В.П. Прокурорский надзор в СССР. М., 1969. 331 с.

10. МиколенкоВ. Європейська модель конституційно-правового статусу прокуратури: теоретико-методологічні засади та проблеми імплементації. Visegrad Journal on Human Rights. 2017. № 1/1. С. 82-86.

11. НаулікН.С. Правовий статус прокуратури в конституціях зарубіжних країн. Порівняльно-аналітичне право. 2013. Вип.302. С.342-345.

12. ОлійникР. В. Система та структура прокуратури України. Європейські перспективи. 2014. №1. С.33-39.

13. ОсипянС.А. Российский федерализм и конституционно-правовой статус прокуратуры: концептуальные проблемы: дисс. ... д-ра юрид. наук. М., 2006. С. 444-445.

14. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України, щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури: Закон України від 19.09.2019 р. №113-IX. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/11320#Text (Дата звернення: 19.03.2020).

15. Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя): Закон України від 02.06.2016 р. №1401-VIII. URL: https:// zakon.rada.gov.ua/laws/show/1401-19 (Дата звернення: 19.03.2020).

16. Про прокуратуру: Закон України від 05.11.1991р. №1789-XII. URL: http://search. ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/ed_1997_10_30/ an/85/T178900.html (Дата звернення: 19.03.2020).

17. Про прокуратуру: Закон України від 14.10.2014 р. №1697-VII. URL: https://zakon. rada.gov.ua/laws/show/1697-18#Text (Дата звернення: 19.03.2020).

18. Прокурорский надзор в СССР. М., 1982. 303 с.

19. Руденко М. Спеціалізація як принцип побудови прокурорської системи України (науково-практичний прогноз. Вісник Національної академії прокуратури України. 2012. №3. С.27-32.

20. Современная модель реформирования прокуратуры в Украине: Круглый стол на мультимедийной платформе "УКРИНФОРМ" 10.04.2019 р. URL: https:// antydot.info/publicistics/reforma-prokuraturyineeffektyvna/ (Дата звернення: 19.03.2020).

21. СоловьевА.Б., ТокареваМ.Б. Прокурорский надзор за всесторонностью, полнотой и объективностью расследования преступлений. М., 1996. С. 12.

22. References:

23. Boguckij, P. (2005). Vijskova prokuratura u sistemi prokuraturi Ukrayini: perspektivi, shlyahi reformuvannya. Prokuratura. Lyudina. Derzhava, 3, 10-16 [in Ukrainian].

24. Gricayenko,L.R. (2008). Prokuratura v sistemi derzhavno-pravovih institutiv (porivnyalnij analiz). Konstitucijni aspekti sudovoyi reformi. Materiali naukovo-praktichnoyi konferenciyi (26-28 chervnya 2008 roku), 151154 [in Ukrainian].

25. D'yachkov,D.S. (2017). Princip sistemnosti pobudovi organiv prokuraturi: problemni aspekti. Chasopis Kiyivskogo universitetu prava, 3, 121-126 [in Ukrainian].

26. Dmitriev, Yu. A., Shapkin, M. A. (1995). Problemy centralizacii v rukovodstve organami prokuratury. Gosudarstvo i pravo, 7, 29-35 [in Russian].

27. Yeremenko,Yu.A. (2019). Pravovi ta organizacijni osnovi specializaciyi organiv prokuraturi v Ukrayini: аvtoref. dys. ... kand. yuryd. nauk. K. [in Ukrainian].

28. Kolyesnik,T. Ye. (2014). Nezalezhnist yak osnovnij princip diyalnosti prokuraturi v Ukrayini: administrativno-pravovij aspekt. Naukovij visnik Uzhgorodskogo nacionalnogo universitetu, Vyp. 29(2), 79-82 [in Ukrainian].

29. Kopylenko,O. (2011). Mizhnarodni standarti ta vitchiznyanij dosvid pravovogo regulyuvannya statusu prokuraturi (na osnovi analizu proektiv zakonodavchih aktiv, vnesenih na rozglyad Verhovnoyi Radi Ukrayini shostogo sklikannya). Visnik Nacionalnoyi akademiyi prokuratury Ukrayiny, 2, 35-44 [in Ukrainian].

30. Lebedinskij,V. G., Kalenov,Yu.A. (1957). Prokurorskij nadzor vSSSR. M. [in Russian].

31. Malyarov,V. P (1969). Prokurorskij nadzor v SSSR. M. [in Russian].

32. Mikolenko,V. (2017).Yevropejska model konstitucijno-pravovogo statusu prokuraturi: teoretiko-metodologichni zasadi ta problemi implementaciyi. Visegrad Journal on Human Rights, 1/1, 82-86 [in Ukrainian].

33. Naulik,N.S. (2013). Pravovyj status prokuratury v konstituciyah zarubizhnih krayin. Porivnyalno-analitichne pravo, 302, 342-345 [in Ukrainian].

34. Olijnik,R.V. (2014). Sistema ta struktura prokuratury Ukrayini. Yevropejski perspektivi, 1, 33-39 [in Ukrainian].

35. Osipyan,S.A. (2006). Rossijskij federalizm i konstitucionno-pravovoj status prokuratury: konceptualnye problemy: diss. ... d-ra yurid. nauk. M. [in Russian].

36. Verkhovna Rada Ukrainy. (2019). Pro vnesennya zmin do deyakih zakonodavchih aktiv Ukrainy, shodo pershochergovih zahodiv iz reformi organiv prokuraturi: Zakon Ukrainy №113-IX. URL: https://zakon.rada.gov.ua/ laws/show/113-20#Text (Last accessed: 19.03.2020) [in Ukrainian].

37. Verkhovna Rada Ukrainy. (2016). Pro vnesennya zmin do Konstituciyi Ukrainy (shodo pravosuddya): Zakon Ukrainy № 1401-VIII. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1401-19 (Last accessed: 19.03.2020) [in Ukrainian].

38. Verkhovna Rada Ukrainy. (1991). Pro prokuraturu: Zakon Ukrainy № 1789-XII. URL: http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1 / ed_1997_10_30/an/85/T178900.html (Last accessed: 19.03.2020) [in Ukrainian].

39. Verkhovna Rada Ukrainy. (2014). Pro prokuraturu. Zakon Ukrainy № 1697-VII. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/169718#Text (Last accessed: 19.03.2020).

40. Prokurorskij nadzor v SSSR. (1982). M. [in Russian].

41. Rudenko,M. (2012). Specializaciya yak princip pobudovi prokurorskoyi sistemi Ukrayini (naukovo-praktichnij prognoz. Visnik Nacionalnoyi akademiyi prokuratury Ukrayiny, 3, 27-32 [in Ukrainian].

42. Sovremennaya model reformirovaniya

43. prokuratury v Ukraine: Kruglyj stol na multimedijnoj platforme "UKRINFORM" 10.04.2019r. URL: https://antydot.info/publicistics/reforma-prokuraturyi-neeffektyvna/ (Last accessed: 19.03.2020) [in Russian].

44. Solovev,A.B., Tokareva,M.B. (1996). Prokurorskij nadzor za vsestoronnostyu, polnotoj i obektivnostyu rassledovaniya prestuplenij. M. [in Russian].

Размещено на Allbest.ru