Концептуальні підходи до модернізації правового забезпечення грошово-кредитної та макропруденційної політики на засадах сталого розвитку

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Національна академія наук України

ДУ Інститут економіко-правових досліджень імені В.К. Мамутова

Т. Гудіма, к.ю.н., с.н.с.

Постановка проблеми

Доцільність формування концептуальних підходів до модернізації правового забезпечення грошово-кредитної (далі - ГКП) та макропруденційної політики на засадах сталого розвитку зумовлена викликами, що їх залишають економіці тієї чи іншої країни кризові дисбаланси (спричинені соціальними, екологічними та кліматичними ризиками), та необхідністю сприяння сталості фінансової системи.

Зокрема, йдеться про такий її стан, коли прибуток кожного із суб'єктів цієї системи (центрального банку, банківських та небанківських фінансових установ, а також їхніх клієнтів: суб'єктів господарювання, фізичних осіб) не має являти собою екологічні та соціальні витрати для суспільства. Відсутність комплексних робіт у відповідному напрямі підсилює актуальність даного дослідження.

Аналіз останніх досліджень. Питання удосконалення господарського законодавства на засадах сталого розвитку тривалий час перебувають у полі зору значного кола провідних науковців-господарників та правознавців суміжних правових галузей. Зокрема, можна відзначити роботи В.К. Мамутова, В.А. Устименка, А.Г. Бобкової, В.С. Щербини, Д.В. Задихайла, Г.Л. Знаменського, О.П. Подцерковного, Б.Г. Розовського, О.В. Шаповалової та інших. Здобутки вчених можуть скласти теоретичне підґрунтя для формування концептуального бачення модернізації правового забезпечення сталості ГКП та макропруденційної політики.

Метою статті є формування концептуальних підходів, зокрема «Концепції модернізації правового забезпечення ГКП та макропруденційної політики на засадах сталого розвитку».

Виклад основного матеріалу

Невідкладність залучення Національного банку України (далі - НБУ) (суб'єкта, який реалізує ГКП) до сприяння сталому розвитку та модернізації законодавства в цьому напрямі загалом пояснюється:

1) доцільністю врахування екологічних, кліматичних та соціальних ризиків у реалізації ГКП та макропруденційної політики, зважаючи на їхній системний для фінансової та цінової стабільності характер;

2) недостатністю фінансових інвестицій, необхідних для переходу на екологічно безпечне, низьковуглецеве виробництво/споживання в країні;

3) неможливістю виконання завдань, передбачених у міжнародних документах у сфері зміни клімату, виключно засобами екологічної, податкової політики; тощо.

Зважаючи на вищенаведене, можна сформулювати мету відповідного концептуального документа, яка полягатиме у вдосконаленні правового забезпечення ГКП та макропруденційної політики на засадах сталого розвитку шляхом створення передумов для інституційних перетворень у фінансовій системі країни, а також забезпечення фінансової та цінової стабільності з урахуванням дотримання принципу соціальної справедливості, стимулювання зеленого інвестування, формування екологічно та соціально відповідальних фінансових установ, а також їхніх клієнтів - суб'єктів господарювання та фізичних осіб.

Передбачається, що процес реалізації поставленої мети охоплюватиме своїм впливом безпосередньо модернізацію правового регулювання грошово-кредитних вертикальних (НБУ/банки та небанківські фінансові установи) та горизонтальних відносин (банки та небанківські фінансові установи/споживачі банківських послуг (суб'єкти господарювання, фізичні особи)) та створення інституційних засад для взаємодії НБУ з органами державної влади, які залучені до процесу реалізації окремих напрямів державної економічної політики, а також політики у сфері зміни клімату. У свою чергу, практичну діяльність з удосконалення ГКП та макропруденційної політики на засадах сталого розвитку, пропонується здійснювати за такими основними напрямами:

1. сприяння зміцненню інституційної спроможності щодо формування і забезпечення реалізації ГКП та макропруденційної політики на засадах сталого розвитку;

2. стимулювання фінансових інвестицій в екологічно безпечне, низьковуглецеве виробництво, товари, транспортні засоби, будівництво тощо;

3. створення системи управління екологічними, кліматичними та соціальними ризиками, оцінки їхнього впливу на фінансову стабільність, а також розробка та впровадження заходів ГКП та макропруденційної політики, спрямованих на їх пом'якшення і попередження;

4. стимулювання розкриття інформації, пов'язаної з екологічними, кліматичними та соціальними ризиками у сфері банківських та фінансових послуг;

5. забезпечення обігу грошових коштів на засадах принципу соціальної справедливості.

Вбачається за доцільне більш детально зупинитися на характеристиці кожного із запропонованих етапів.

1. Сприяння зміцненню інституційної спроможності щодо формування і забезпечення реалізації ГКП та макропруденційної політики на засадах сталого розвитку

Першочергового значення в даному аспекті поряд із конкретизацією правового статусу НБУ (як органу адміністративно-господарського управління та контролю, якому Верховною Радою України делеговано функції, закріплені статтею 99 Конституції України та статтями 6, 7 Закону України «Про Національний банк України»), набуває питання щодо створення правових умов щодо залучення НБУ до сприяння досягненню цілей сталого розвитку країни (зокрема, шляхом внесення змін до Закону України «Про Національний банк України»; стратегічних та концептуальних документів). Практика доводить, що відсутність законодавчо закріпленого за центральним банком такого обов'язку, а також чітких стратегічних пріоритетів у цьому напрямі створює передумови для ухилення останнього від сприяння досягненню цілей сталого розвитку. Водночас, беручи до уваги здатність екологічних шоків негативно впливати на цінову та фінансову стабільність, а також той факт, що НБУ є одним із учасників реалізації економічної політики держави, основним вектором якої є сталий розвиток країни, можна говорити про іманентно притаманний центральному банку обов'язок щодо розробки та реалізації заходів для запобігання екологічним/кліматичним та соціальним ризикам, зокрема, засобами ГКП та макропруденційної політики.

Зарубіжній практиці відомі приклади, коли центральний банк тієї чи іншої країни бере на себе зобов'язання щодо сприяння сталому розвитку країни без прямого закріплення цієї цілі як основної на рівні спеціального законодавства. Так, наприклад, статтею 141-1 Закону «Про Центральний банк Франції» передбачено, що Центральний банк Франції є невід'ємною частиною Європейської системи центральних банків, створеної статтею 8 Договору про заснування Європейського Співтовариства, та бере участь у виконанні місій і поважає цілі, які покладені на нього цим Договором. У цьому контексті і без шкоди для основної мети стабільності цін Центральний банк Франції підтримує загальнодержавну політику Уряду» [1]. Відповідно до статті 2 Договору про заснування Європейського співтовариства [2], така політика полягає у «сприянні гармонійному, збалансованому та сталому розвитку економічної діяльності, високому рівню зайнятості та соціального захисту <...> поліпшенню якостей навколишнього середовища, підвищення рівня і якості життя, а також економічної і соціальної згуртованості та солідарності між державами-членами». Зважаючи на це, в 2018 році, Центральний банк Франції підготував свій перший відповідальний інвестиційний звіт, заснований на положеннях ст.173 Закону Франції «Про енергетичний перехід для зеленого зростання» і рекомендаціях Цільової групи по розкриттю фінансової інформації, пов'язаної з кліматом. У документі описується зовнішня фінансова ефективність портфелів Центрального банку Франції і встановлюються стратегічні цілі його відповідального інвестування. Зокрема, регулятор Франції зобов'язався узгодити власні інвестиційні цілі з кліматичними цілями державної політики Франції, привівши їх у відповідність до траєкторії 2 градуси за Цельсієм і фінансуючи енергетичний і екологічний перехід через зелені облігації і цільові фонди; включати в управління активами критерії навколишнього середовища, соціальної сфери і управління [3]. Відповідна практика є характерною для центральних банків інших країн, зокрема Банку Англії, Народного банку Китаю та інших. Отже, зарубіжний досвід свідчить про свідоме впровадження центральними банками екологічних та соціальних засад як у власну діяльність, так й у сферу ГКП.

Водночас специфіка формування та реалізації такої політики на вітчизняному рівні переконують у доцільності законодавчого спрямування діяльності НБУ на сприяння сталому економічному розвитку. Важливого значення набуває також необхідність включення певних заходів, які має здійснювати регулятор, у даному випадку у тексти відповідних стратегічних і концептуальних документів, зокрема Концепції реалізації державної політики у сфері зміни клімату на період до 2030 року та плану заходів щодо її виконання, Стратегії низьковуглецевого розвитку України до 2050 року тощо.

Слід зауважити, що переорієнтація діяльності НБУ та перегляд підходів до реалізації ГКП та макропруденційної політики з акцентом на сталий розвиток є складним завданням через мультидисциплінарний характер проблеми. Зважаючи на це, будь-які рішення в цьому напрямі доцільно приймати з урахуванням позиції інших органів державної влади, зокрема, відповідальних за реалізацію державної екологічної політики, і навпаки. У цьому аспекті показовим слід визнати досвід Китаю і Перу. У цих країнах було запроваджено механізми взаємодії між Міністерством охорони навколишнього середовища, Міністерством фінансів, центральним банком та іншими регуляторними органами для забезпечення обміну інформацією та даними, а також взаємної підтримки на шляху до забезпечення додержання природоохоронного законодавства. Відповідні інституції зобов'язались координувати власну нормативну діяльність та функції з нагляду, особливо у разі, якщо дотримання екологічних та фінансових нормативів впливають один на одного. Подібний досвід є характерним і для інших країн, наприклад Бразилії [4]. економічний правовий грошовий кредитний макропруденційний

Таким чином, переорієнтація діяльності НБУ (зокрема, у частині реалізації ГКП та макропруденційної політики) на таку, що здійснюється на засадах сталого розвитку, потребує:

1) узгодженості ГКП та макропруденційної політики із законодавчими та іншими нормативно-правовими актами, які визначають стратегічні рішення щодо досягнення сталого розвитку держави, розвитку енергетичного, промислового та інших секторів економіки, підвищення енергоефективності та використання відновлюваних джерел енергії; а також

2) ефективного розподілу функцій та розробки дієвого механізму координації НБУ і центральних органів державної виконавчої влади у напрямі

а) інтеграції окремих складників державної політики, зокрема, у сфері зміни клімату в розробку та реалізацію ГКП та макропруденційної політики держави, відповідно до компетенції центрального банку,

б) постійного обміну інформацією з метою удосконалення ГКП та макропруденційної політики держави.

Попри зазначене, одним з основних чинників ефективності процесу (розробки та реалізації ГКП та макропруденційної політики на засадах сталого розвитку) має стати екологізація власне діяльності НБУ і, як наслідок, діяльності банків як суб'єктів господарювання. Цьому, безперечно, має передувати розробка стратегічного бачення реалізації відповідного процесу.

2. Стимулювання фінансових інвестицій в екологічно безпечне, низьковуглецеве виробництво, товари, транспортні засоби, будівництво

Великого значення для успішної реалізації завдання щодо стимулювання фінансових інвестицій в екологічно безпечне, низьковуглецеве виробництво, товари, транспортні засоби, будівництво набуває розробка таксономії «зеленого бан- кінгу» на національному рівні. Йдеться про доцільність закріплення на законодавчому рівні поняття «зелений банкінг» із визначенням банківських продуктів, які об'єднуються цим поняттям; розробки критеріїв та принципів сталості (з урахуванням тих, що вже є розробленими на міжнародному рівні), які б узгоджувались із принципами ризик-менеджменту, ГКП, пріоритетних напрямів кредитування тощо.

Прикладом в даному випадку може бути досвід Китаю, де визначення «зеленого банкінгу» було введено ще в 2013 році Комісією з регулювання банківської і страхової справи Китаю у Керівництві по зелених кредитах. Воно включає 12 пріоритетних напрямів фінансування, зокрема: поновлювані джерела енергії, зелений транспорт, зелене будівництво тощо. Відтоді Комісія з регулювання банківської і страхової справи Китаю почала збирати піврічні звіти банків про баланс та дефолти по зелених кредитах та оцінювати їхні переваги порівняно зі звичайними (вже використовуваними на практиці). У 2015 році Китай представив першу у світі таксономію зелених облігацій на національному рівні - перелік проектів, що фінансуються за рахунок зелених облігацій [5]. Документ використовується практично всіма емітентами, інвесторами та наглядовими органами Китаю, хоча і не має обов'язкового характеру. У свою чергу Європейська комісія внесла законодавчу пропозицію щодо розробки єдиної таксономії ЄС щодо видів економічної діяльності, які можна вважати сталими для інвестиційних цілей.

Великого значення в цьому напрямі набуває взаємоузгодженість таксономії зеленого банкінгу в різних юрисдикціях. Наприклад, Китайський комітет по зеленим фінансам і Європейський інвестиційний банк вже зробили таку спробу, опублікувавши Білу книгу під назвою «Необхідність спільної мови в зелених фінансах» в листопаді 2017 року, а потім у грудні 2018 року вийшло друге видання. У «Білих книгах» порівнюються і зіставляються відмінності і подібності між різними таксономіями зелених облігацій, а також наголошується на необхідності їх гармонізації [6].

Іншими словами, таксономія зеленого банкінгу має: стати основою для визначення сутності, класифікації фінансових активів (зокрема, зелених кредитів, зелених облігацій тощо);сприяти виявленню, оцінці та управлінню фінансовими установами кліматичних та екологічних ризиків; допомогти краще зрозуміти відмінності між потенційними ризиками різних типів активів; мобілізувати капітал для зелених і низьковуглецевих інвестицій відповідно до Паризької угоди.

Зважаючи на вищезазначене, розробку такого документа було б доцільно здійснювати з урахуванням таких принципів, зокрема:

1) виваженості і точності, задля, того щоб унеможливити випадки інвестування «псевдоекологічних» проектів та полегшити аналіз їх ризиків;

2) динамічності (регулярного перегляду), для того щоб відповідати вимогам часу і міжнародним ініціативам в цій сфері;

3) загальнодоступності та

4) обов'язковості до застосування всіма банківськими установами. Отже, це має забезпечити рівні умови для всіх суб'єктів банківського ринку і запобігти махінаціям у сфері зеленого банкінгу.

Особливого значення у переході на зелене фінансування/кредитування також набуває розробка відповідних фінансових інструментів (різних видів кредитування, зелених облігацій тощо) та стратегічне бачення стосовно їх впровадження у практичну дійсність. Принцип обережності має відігравати ключову роль у цьому процесі для мінімізації ризиків погіршення ситуації.

3. Створення системи управління екологічними, кліматичними та соціальними ризиками, оцінки їх впливу на фінансову стабільність, а також розробка та впровадження заходів ГКП та макропруденційної політики, спрямованих на їх пом'якшення і попередження.

Як відомо, ключовою умовою для здійснення оцінки екологічних та кліматичних ризиків та визначення рівня їхнього впливу на фінансову стабільність є розробка та постійне (з урахуванням змін та вимог часу) оновлення методики стрес-тестування фінансової системи (яка, зокрема, включатиме оцінку ймовірного впливу гіпотетичних кліматичних сценаріїв на фінансовий стан банків та банківської системи в цілому; стійкості окремих установ та системи до несприятливих шоків).

Зокрема, Мережа центральних банків та органів нагляду за екологізацією фінансової системи (Network of Central Banks and Supervisors for Greening the Financial System) визнає, що ризики, пов'язані з кліматом, є джерелом фінансового ризику, і тому закликає центральні банки та органи нагляду почати інтегрувати їх, в макро- та мікро- контроль та моніторинг фінансової стабільності [6].

Крім того, вагомого значення набуває розробка та затвердження єдиної методики оцінки ризиків проектів (зокрема, кількісної оцінки екологічних, соціальних вигід і витрат проектів, стосовно яких приймається рішення про фінансування, а також оцінки можливості перетворення цих екологічних витрат на майбутній ризик дефолту тощо). У разі відсутності такого документу існує вірогідність помилкового інвестування «небезпечних» підприємств та, відповідно, скорочення обсягів інвестування в «екологічно безпечні».

За позицією Світового банку для ефективного управління екологічними, кліматичними та соціальними ризиками необхідною є розробка однойменної системи - Системи екологічного, кліматичного та соціального управління [7]. Обов'язковість створення такої системи на рівні кожної фінансової установи було б доцільно врегулювати шляхом внесення змін до спеціальних нормативно-правових актів, наприклад Закону України «Про банки та банківську діяльність», а особливості створення та функціонування - шляхом прийняття відповідного положення. Таке положення має містити норми щодо визначення:

1) переліку засобів, необхідних для виявлення банками екологічних, кліматичних та соціальних ризиків в об'єктах кредитування та критеріїв оцінки можливого їх (ризиків) впливу на власну діяльність у разі надання відповідних банківських послуг;

2) особливостей проведення експертизи та подальшого контролю екологічних та соціальних показників об'єкта кредитування;

3) вимог до ведення документації та обліку тощо.

Загалом, слід зазначити, що розуміння проблем сталості, з якими стикається світ, на рівні фінансових установ і використання можливостей щодо їх мінімізації та запобігання їм може виявитися визначальним аспектом фінансової стабільності вітчизняної економічної системи.

4. Розкриття інформації, пов'язаної з екологічними, кліматичними та соціальними ризиками у сфері банківських та фінансових послуг

Масштабний характер зміни клімату робить його однозначно складним, особливо в контексті прийняття інвестиційних рішень. Більшість суб'єктів господарювання помилково вважають, що наслідки зміни клімату є актуальними лише в довгостроковій перспективі і, отже, не обов'язково стосуються рішень, прийнятих сьогодні. Водночас з появою інформації про глобальний характер потенційних фінансових наслідків зміни клімату такий підхід поступово змінюється. У грудні 2019 року керуючий Банку Англії Марк Керні зазначив, що «зміни кліматичної політики, нові технології та зростаючі фізичні ризики істотно впливають на переоцінку вартості практично кожного фінансового активу» [8]. А тому банківським установам слід брати це до уваги, розробляючи довгострокові стратегії щодо ефективного розподілу капіталу. Інакше кредитування нежиттєздатних в довгостроковій перспективі підприємств загрожує фінансовому стану кредиторів. Зважаючи на це, банки потребують детальної інформації щодо заходів, які вживаються потенційними отримувачами кредиту, для зниження ризиків власної діяльності в умовах зміни клімату та переходу на низьковуглецеву економіку.

Основною політичною міжнародною ініціативою в цьому напрямі стала взаємодія Ради з фінансової стабільності G20 і Цільової групи з розкриття інформації, пов'язаної зі зміною клімату (далі - Цільова група), на шляху до підготовки рекомендацій з добровільного розкриття фінансової інформації, пов'язаної зі зміною клімату. Зокрема, фахівці дійшли висновку, що суб'єкти господарювання повинні надавати в тому числі банкам інформацію стосовно власних заходів з управління кліматичними ризиками в чотирьох напрямах: політичному та правовому (зобов'язання щодо ціноутворення та звітності на вуглець; наявність судових справ тощо); технологічному (технології, товари, послуги та їх екологічна безпека або плани щодо їх заміни на більш екологічно безпечні; невдале інвестування в нові технології); ринковому (зміна поведінки клієнтів; невизначеність ринкових сигналів; збільшення вартості сировини; репутація; зміна споживчих переваг; збільшення стурбованості зацікавлених сторін/негативні відгуки; стигматизація сектору) [8]. Відповідні рекомендації були розроблені для певних промислових і фінансових секторів. Зокрема, в них містяться аргументи для оцінки ризиків, з якими стикається підприємство, особливо під час переходу країни на низьковуглецеву економіку. Ряд країн натепер вже схвалили та запровадили рекомендації Цільової групи на державному рівні.

Серед іншого, слід звернути увагу і на інші схожі ініціативи у відповідному напрямі, зокрема Регламент (ЄС) 2019/2088 Європейського парламенту і Ради від 27 листопада 2019 року про розкриття інформації, пов'язаної зі стійким розвитком в секторі фінансових послуг [9]. Цим документом на підприємства покладається обов'язок розкриття інформації про «ризики сталості» інвесторам.

Зважаючи на вищенаведене, нормативне закріплення обов'язку щодо розкриття інформації про ризики, пов'язаної зі зміною клімату та переходом на низьковуглецеву економіку, може стати ефективним заходом з боку органів державної влади у напрямі стимулювання сталого економічного розвитку суб'єктів господарювання та сприяння фінансовій стабільності не тільки банківської системи, але й загалом економіки країни. Особливого значення в цьому напрямі набуває постійний моніторинг та оновлення інформації, зокрема, щодо шкідливості окремих галузей економіки, в тому числі в довгостроковій перспективі тощо, з боку профільних органів державної влади (наприклад, Міністерства енергетики України, Міністерства охорони навколишнього природного середовища України, Державної служби України з надзвичайних ситуацій та інших). Такі заходи сприятимуть (1) формуванню банками більш чітких прогнозів та (2) оперативному прийняттю рішень стосовно кредитування того чи іншого проекту/підприємства і водночас (3) фінансовій стабільності як на мікро-, так і на макрорівні.

5. Забезпечення розподілення фінансових коштів на засадах принципу соціальної справедливості

Першочергового значення набуває проблема створення передумов для посилення соціальної спрямованості грошово-кредитного законодавства. Положення частини 4 статті 13 Конституції України про забезпечення державою соціальної спрямованості економіки стосується в тому числі ГКП. З цього випливають і специфічні завдання для неї. У подальшому розвитку видається доцільним врахування як мінімум таких напрямів:

1) захист прав та корпоративних інтересів суб'єктів господарювання (банків) у відносинах із НБУ, найбільш повне втілення в цих відносинах основ законності, справедливості і партнерства;

2) посилення відповідальності учасників банку та НБУ (в тому числі встановлення залежності посадових окладів менеджменту центрального банку від ключових індикаторів, що визначають ефективність його діяльності (наприклад, досягнення цілей, визначених Основними засадами ГКП на поточний рік та середньострокову перспективу);

3) захист прав споживачів фінансових послуг (в тому числі шляхом обмеження вартості кредитної послуги залежно від суми кредиту (досвід Великобританії); фінансового стану споживача фінансової послуги (досвід Литви) або з урахуванням специфіки для окремих фінансових продуктів (зокрема, окремих видів споживчих кредитів) тощо;

4) захист корпоративних інтересів суб'єктів господарювання, акціонерів банків та інших учасників відносин у сфері господарювання;

5) фінансова грамотність населення, доступність кредитної інформації та інформації про фінансовий стан установ, а також позичальників (створення кредитних бюро).

Висновки

У найбільш загальному вигляді реалізація Концепції дасть змогу:

1) удосконалити ГКП держави, зокрема, привести її у відповідність до цілей економічної політики та посилити інституційну спроможність для її реалізації;

2) посилити спроможність країни у напрямі дотримання усіх зобов'язань України за Угодою про асоціацію між Україною та Європейським Союзом, Рамковою конвенцією ООН про зміну клімату та іншими міжнародними угодами у сфері зміни клімату;

3) забезпечити зниження та попередження екологічних, кліматичних та соціальних ризиків у процесі реалізації ГКП та макропруденційної політики;

4) збільшити обсяг фінансових інвестицій, необхідних для переходу на екологічно безпечне, низьковуглецеве виробництво/споживання в країні, та забезпечити розподіл коштів методами та засобами ГКП з урахуванням принципу соціальної справедливості;

5) забезпечити захист прав та інтересів споживачів фінансових послуг (зокрема, кредитних) та сприяти трансформації їхнього споживчого економічного мислення на екологічно безпечне тощо.

Список використаних джерел

1. Code monйtaire et financier statuts de la monйtaire et financier status de la Banque de France.

2. Treaty establishing the European Community (Consolidated version 2002).

3. Banque de France Responsible Investment Report. 2018.

4. A call for action climate change as a source of financial risk. Network for Greening the Financial System. First comprehensive report. April 2019.

5. China Green Bond Endorsed Project Catalogue (2015 Edition).

6. A call for action climate change as a source of financial risk. Network for Greening the Financial System. First comprehensive report. April 2019.

7. Managing Environmental and Social Risk

8. Task Force on Climate-related Financial Disclosures

9. Regulation (EU) 2019/2088 of the European Parliament and of the Council of 27 November 2019 on sustainability related disclosures in the financial services sector (Text with EEA relevance).

Размещено на allbest.ru