Деякі аспекти взаємодії органів місцевого самоврядування з інститутами громадянського суспільства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого

Харківський національний економічний університет імені С. Кузнеця

Деякі аспекти взаємодії органів місцевого самоврядування з інститутами громадянського суспільства

Полатай Володимир Юрійович,

кандидат юридичних наук, доцент

Єрьомка Данило Вікторович,

аспірант

м. Харків

Анотація

У статті описано комунікативну взаємодію органів місцевого самоврядування та громадськості в процесі децентралізації влади в Україні. Розкрито сутність та особливості підвищення ефективності такої взаємодії, виділено ефективні інструменти, досліджено практичні аспекти. Вказано, що громадянське суспільство в широкому розумінні - це об'єднання людей, між якими існують міцні стосунки при досягненні цілей. Визначено ключову роль зв'язків зі ЗМІ як інструменту вдосконалення зв'язків з громадськістю. Встановлено сутність суспільних відносин як функції державного управління. Говорячи про громадянське суспільство як невід'ємний елемент цілісного механізму демократичної держави, зазначено, що головною його метою виступає створення можливостей для реальної реалізації громадянами своїх прав та свобод. Це необхідно для успішної діяльності органу державного управління та для забезпечення бажаної поведінки та громадської підтримки органу державної влади. Наголошується, що взаємодія органів виконавчої влади з інститутами громадянського суспільства є важливим чинником демократизації держави та є невід'ємною складовою демократичної правової держави, в якій відповідні права є реальними, а не декларованими. Участь громадянського суспільства в політико - правовому житті країни має забезпечувати ефективність управлінських рішень, а також сприяти формуванню правової системи на основі цінності прав і свобод людини і громадянина та захисту їх законних інтересів. Проте сьогодні в Україні існує ряд проблем у цьому аспекті, які тривалий час залишаються невирішеними. Незважаючи на зусилля органів державної влади щодо врегулювання на законодавчому рівні ролі громадянського суспільства в різних сферах діяльності

органів державної влади та місцевого самоврядування, реальна взаємодія між цими інституціями залишається досить низькою. З метою підвищення ефективності взаємодії органів виконавчої влади та інститутів громадянського суспільства вона має відбуватися за чотирма напрямками. Теоретично обґрунтовано та розроблено науково-практичні рекомендації щодо вдосконалення розвитку взаємодії органів місцевого самоврядування з громадськістю у сфері державного управління.

Ключові слова: зв'язки з громадськістю, органи місцевого самоврядування, система державного управління, процес прийняття управлінських рішень, взаємодія, децентралізація.

Abstract

Some aspects of interaction of local government bodies with institutions of civil society

Polatay Volodymyr Yuriiovych, Candidate of Law, Associate Professor, Yaroslav the Wise National University of Law, 61024, Kharkiv

Eryomka Danylo Viktorovych, post-graduate student, S. Kuznets Kharkiv National University of Economics, 61166, Kharkiv

The article describes the communicative interaction of local governments and the public in the process of decentralization of power in Ukraine. The essence and features of increasing the efficiency of such interaction are revealed, effective tools are singled out, practical aspects are investigated. It is stated that civil society in the broadest sense is an association of people between whom there are strong relationships while achieving goals. The key role of media relations as a tool for improving public relations has been identified. The essence of public relations as a function of public administration is established. The main purpose of public relations is to create a favorable external and internal environment. This is necessary for the successful operation of the public administration body and for ensuring the desired behavior and public support of the public authority. It is emphasized that the interaction of executive bodies with civil society institutions is an important factor in the democratization of the state and is an integral part of a democratic state governed by the rule of law, in which the relevant rights are real rather than declared. The participation of civil society in the political and legal life of the country should ensure the effectiveness of management decisions, as well as contribute to the formation of the legal system based on the value of human and civil rights and freedoms and protection of their legitimate interests. However, today in Ukraine there are a number of problems in this aspect, which have remained unresolved for a long time. Despite the efforts of public authorities to regulate at the legislative level the role of civil society in various spheres of activity of public authorities and local governments, the real interaction between these institutions remains quite low. In order to increase the effectiveness of the interaction between the executive authorities and civil society institutions, it should take place in four directions. Theoretically substantiated and developed scientific and practical recommendations for improving the development of interaction of local governments with the public in the field of public administration.

Key words: public relations, local self-government bodies, public administration system, administrative decision-making process, interaction, decentralization.

Основна частина

Постановка проблеми. Одним із найбільш суттєвих аспектів сучасної політики в Україні є реформування системи місцевого самоврядування. Вивчення особливостей взаємовідносин між населенням і посадовими особами місцевого самоврядування допоможе визначити слабкі місця та перспективи подальшого вдосконалення взаємодії між органами влади та територіальною громадою в умовах децентралізації, оскільки прийняття управлінських рішень неможливе без урахування інтересів територіальної громади як основи місцевого самоврядування. Нині громадянське суспільство вважається невід'ємним елементом демократичної правової держави. Інститути громадянського суспільства повною мірою здатні якісно впливати на сучасні державотворчі процеси шляхом участі у конструктивному діалозі з органами публічної влади. Прозорість, відкритість та публічність прийняття управлінських рішень є умовами побудови демократичної держави, в якій носієм влади виступає народ. Протягом останніх років громадянське суспільство загалом та аспекти його взаємодії з державою в особі уповноважених органів зокрема розглядаються переважно в рамках зближення України з Європейським Союзом, акцентуючи увагу на адаптації національного законодавства до європейських норм та стандартів.

Аналіз останніх досліджень. Взаємодію органів місцевого самоврядуваннята інститутів громадянського суспільства у різних її проявах досліджувала велика кількість науковців, серед яких доцільно відзначити таких, як В. Буряк, В. Гуцов, І. Загайнова, О. Зайчук, В. Карлова, С. Кравченко, В. Козак, А. Колодій, Т. Крушельницька, Е. Макаренко, В. Мартиненко, А. Михненко, Р. Науменко, Н. Нелезенко, Н. Оніщенко, І. Пантелейчук, С. Сороковська, Ю. Сурмін, О. Шкуропат, І. Шпильовий, Н. Щур. Однак з огляду на різноманітність аспектів за даним напрямом досліджень та сучасних процесів реформування влади в Україні, залишається без відповідей значна кількість питань, від яких великою мірою залежить подальший процес розбудови громадянського суспільства.

Мета статті. Метою статті є проведення теоретичного та практичного аналізу аспектів взаємодії органів місцевого самоврядування з інститутами громадянського суспільства в умовах розвитку та усталення громадянського суспільства у демократичній державі.

Виклад основного матеріалу дослідження. Тема взаємодії органів державної влади з громадськістю є актуальною з початку 2000-х років. На зазначену тему є багато досліджень, статей та наукових робіт. Це питання також активно обговорюється під час публічних заходів, у засобах масової інформації. Водночас у дискусіях навколо питання оцінки взаємодії органів влади з громадськістю представники інститутів громадянського суспільства часто спираються або на загальні негативні припущення, або на конкретні випадки такої взаємодії, коли не було досягнуто очікуваних результатів. З іншого боку, представникам органів виконавчої влади властиво «прикриватися» лише статистикою щодо кількості оприлюднених проектів рішень або проведених публічних заходів. У той же час у такій «чутливій» справі, як взаємодія з громадськістю, часто важать не цифри, а реагування на суспільні потреби. Місцеве самоврядування є однією з форм залучення громадян до участі в управлінні своїми справами, а тому є засобом здійснення демократії. Сьогодні в нашій державі встановлюється децентралізована система управління, закріплюються демократичні основи взаємовідносин у центрі та на місцях, і ця співпраця має будуватися на принципах комунікативної взаємодії.

Концепція громадянського суспільства притаманна європейському інтелектуальному, культурному й політичному розвитку доби капіталізму. Становлення громадянського суспільства є одним із пріоритетних напрямів розвитку європейського співтовариства. Громадянське суспільство, що складається з громадян, без яких воно неможливе, виступає своєрідним засновником правової демократичної держави [1], тобто будь-яка правова демократична держава повинна мати належно сформоване й реально наявне громадянське суспільство з відповідними інститутами, що здатне дієво та раціонально впливати на загальнодержавну політику, забезпечуючи участь народу в публічному управлінні.

Громадянське суспільство - це сфера спілкування, взаємодії, спонтанної самоорганізації і самоврядування вільних індивідів на основі добровільно сформованих асоціацій, яка захищена необхідними законами від прямого втручання й регламентації з боку держави і в якій переважають громадянські цінності [2]. На нашу думку, означене тлумачення потребує деякого коригування, адже до характерних рис громадянського суспільства навряд чи можна віднести спонтанність його виникнення. Перш за все людей, які безпосередньо формують громадянське суспільство, об'єднує певна мета, для якої вони об'єднались та якої прагнуть досягнути своїми діями. За таких обставин фактично громадянське суспільство в широкому значенні виступає об'єднанням людей, між якими виникають стійкі взаємозв'язки під час досягнення поставлених цілей. Говорячи про громадянське суспільство як невід'ємний елемент цілісного механізму демократичної держави, зазначаємо, що головною його метою виступає створення можливостей для реальної реалізації громадянами своїх прав та свобод. При цьому одним зі шляхів досягнення цієї мети є взаємодія з органами публічної влади загалом та органами місцевого самоврядування зокрема.

Громадянське суспільство можна розглядати як сукупність різних зв'язків і відносин між людьми задля якомога повнішого задоволення різноманітних інтересів, зокрема культурних, комунікативних, освітніх, економічних. Інтереси кожної конкретної людини, реалізація яких дає змогу задовольняти індивідуальні (групові, корпоративні) потреби, будуть приватними інтересами.

Практика зв'язків органів державної влади передбачає насамперед інформування громадськості з метою надання їй загального уявлення про діяльність, реалізацію планів та проблем, які доводиться їм вирішувати. Для досягнення цієї мети органи місцевого самоврядування використовують такі основні види комунікативних каналів:

безпосереднє спілкування - особисті контакти між громадянами (об'єднаннями громадян), з одного боку, і посадовими особами органу влади - з іншого;

спілкування за допомогою засобів зв'язку (телефон, різноманітні форми особистого листування);

опосередковане спілкування через засоби масової інформації (преса, телебачення, радіо, комп'ютерні мережі, тощо) [4].

Для того, щоб досягти взаєморозуміння, доброзичливих стосунків та співпраці між органами державної влади і громадськістю, на думку Л. Гуріної, варто дотримуватися таких вимог:

забезпечити широке, адекватне інформування як усієї громадськості, так і окремих її соціальних груп;

організувати ефективний» зворотний зв'язок» із громадськістю; залучити громадськість до участі у процесі обговорення та прийняття рішень [1].

Основними функціями відділів зв'язків з громадськістю, створених при органах місцевого самоврядування, є:

- зв'язки із засобами масової інформації;

- зв'язки з місцевим населенням;

- взаємозв'язки з інформаційними центрами;

- створення та підтримання узагальненого іміджу органу державної влади або органу місцевого самоврядування;

- організація виставок, зборів і лекцій;

- робота по підвищенню ролі й авторитету органу державного управління.

Нині особливо гостро постає потреба не лише в моніторингу соціального середовища, а й у впливі на свідомість громадян за допомогою інформування через налагоджені канали комунікаційного зв'язку. Набуває гостроти та актуальності проблема встановлення дієвих зв'язків із громадськістю, що передбачають чесні, відкриті, доброзичливі взаємовідносини між органами публічної влади та населенням. Саме із цього виникає порівняно нова функція державного управління - зв'язки з громадськістю, адже влада діє ефективно, якщо її підтримує громадськість. Органи державної влади та місцевого самоврядування зобов'язані інформувати населення про напрями стратегічного розвитку (політику), програми й послуги, що надаються ними, звітувати про свою діяльність і нести перед ним відповідальність [5].

Зв'язки з громадськістю - комунікативна наука, яка вивчає різні соціальні грипи та їх ставлення до того чи іншого явища. При цьому варто зазначити, що зв'язки з громадськістю не просто досліджують явище та його суспільну природу, але й створюють методи, що дають змогу скоригувати ситуацію залежно від поставлених цілей. Метою зв'язків із громадськістю є розробка та застосування на практиці різних підходів та методів, які забезпечують встановлення взаємовідносин між різними соціальними групами, заснованих на інформованості та, як результат, довірі.

У статті М.Г. Левчука [2] виділені складові механізму владногосподарської взаємодії, серед яких - необхідність створення постійно діючої системи взаємодії з представниками громади: лідерами громадських об'єднань, органів самоорганізації населення, представниками місцевого бізнесу, окремими громадянами. Взаємодія повинна будуватись на партнерстві й взаємозацікавленості в досягненні цілей між представниками громади, органами влади та місцевого самоврядування, що повинно передбачати забезпеченні участі населення в управління місцевими справами та залучення його до прийняття рішень.

У демократичних державах найбільш поширеними є наступні форми співпраці громадськості та публічної влади: інформування громадськості, консультації з громадськістю, громадські дорадчі комітети, круглі столи, опитування громадської думки, фокус - групи, соціальний моніторинг, громадські слухання, громадська просвіта, організація громади, створення громадських коаліцій тощо. Тобто акцентуємо увагу на тому, що місцеве самоврядування є платформою взаємин між громадянським суспільством і державою.

Окрім того, побудова публічної влади у країні за європейськими стандартами передбачає налагодження взаємодії між органами публічної влади та громадянським суспільством в усіх сферах суспільного життя. Перш за все це стосується виконавчої влади, оскільки вона є найбільш численною гілкою державної влади та наділена значними повноваженнями щодо реалізації прав, свобод і законних інтересів громадян. За таких обставин необхідно визначити кореляцію держави та громадянського суспільства. Зокрема, у наукових колах існують такі три підходи до співвідношення громадянського суспільства й держави (рис. 1).

Рис. 1. Підходи до співвідношення громадянського суспільства й держави

На нашу думку, участь громадянського суспільства в публічному управлінні та адмініструванні держави є одним із головних критеріїв ефективності і якості діяльності органів публічної влади за її відповідної оцінки. Громадянське суспільство та держава є неподільними системами та виступають невід'ємними елементами демократичної держави.

Питання взаємодії органів публічної влади і громадянського суспільства - це одне з ключових питань соціуму, від якого залежить його політична облаштованість і стабільність. Це пов'язано з тим, що громадянське суспільство визначає зміст державної влади, а характер державної влади впливає на розвиток громадянського суспільства.

Розвиток зв'язків із громадськістю ґрунтується на довірі і послідовності дій місцевих органів влади, які мають дотримуватися принципу єдності слова і діла. Важливе значення в розвитку зв'язків із громадськістю має імідж місцевих органів влади, оскільки вони постійно в центрі уваги громадськості. Це зобов'язує місцеву владу постійно і цілеспрямовано працювати над покращенням іміджу. І чим вищий рівень авторитету місцевих органів влади, тим більше буде бажання широкої громадськості співпрацювати з ними у вирішенні місцевих проблем.

Означена взаємозалежність відобразилась у нормах Конституції України. Проте необхідно визнати, що наявні відносини «влада - громадянське суспільство», як вдало визначають А. Михненко та С. Кравченко, є контурною нормативно-правовою схемою, не наповненою реальним змістом. Формування механізму взаємодії між органами публічної влади та громадянським суспільством - це складний, системний процес, тому що, хоча й не існує єдиної універсальної моделі взаємодії громадянського суспільства і демократичної держави, в основі лежить роль демократичної держави як представника громадянського суспільства, а не навпаки [3].

Визначивши загальнотеоретичні підвалини взаємодії органів місцевого самоврядування та інститутів громадянського суспільства, маємо також звернути увагу на основу такої взаємодії. Сьогодні у наукових колах виділяють три такі основні види взаємодії органів місцевого самоврядування та інститутів громадянського суспільства (рис. 2).

самоврядування громадський влада децентралізація

Рис. 2. Види взаємодії органів місцевого самоврядування та інститутів громадянського суспільства

Ключовими аспектами взаємодії органів місцевого самоврядування та суб'єктів громадянського суспільства в Україні є інституційні заходи щодо утворення структурних підрозділів з питань взаємодії із засобами масової інформації та зв'язків з громадськістю в апаратах центральних і місцевих органів виконавчої влади, тому, на нашу думку, слід виділити такі послідовні етапи впливу на виконавчу владу інститутами громадянського суспільства:

1) створення органів виконавчої влади;

2) виконання органами місцевого самоврядування своїх повноважень;

3) контроль за діяльністю цих органів. За такої постановки питання важливо, щоб означена взаємодія органів місцевого самоврядування та інститутів громадянського суспільства мала перманентний, тобто постійний, характер і була безперервною.

Однак, як показує практика, для реалізації означеної взаємодії кожний етап має низку проблем. Означені проблеми при вертають увагу як представників наукової спільноти, так і суб'єктів публічної влади. Зокрема, Ю. Сурмін серед головних з них виділяє такі.

1) Інститути громадянського суспільства не справляють відчутного впливу на процес прийняття державно-управлінських рішень. Органи публічної влади та інститути громадянського суспільства не мають достатнього досвіду і навичок застосування процедур публічної політики й консультацій, що приводить до ухвалення неефективних рішень та недієвої політики.

2) Далеко не всі групи інтересів мають своє представництво у професійних неурядових організаціях, що ускладнює процес публічного консультування та врахування інтересів громадськості.

3) Неурядові організації мають стати необхідними владі, тобто розробляти й надавати такі продукти та послуги, належну якість яких влада забезпечити неспроможна.

4) Наявні правові механізми консультування з громадськістю не використовуються повною мірою ні органами влади, ні самими організаціям громадянського суспільства.

5) Більшість громадян позбавлена можливості реалізувати свої права на участь у процесі вирішення питань місцевого значення [1, с. 244-245].

Сьогодні в Україні відсутній ефективний громадський контроль за діяльністю органів державної влади (в тому числі, органів виконавчої влади), органів місцевого самоврядування; недостатньою є практика залучення громадськості до формування та реалізації державної політики й вирішення питань місцевого значення; потенціал організацій громадянського суспільства неповною мірою використовується органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування для надання соціальних та інших суспільно значущих послуг; спостерігається тенденція надання переваги у цій сфері державним і комунальним підприємствам та установам, що не сприяє підвищенню якості послуг та приводить до надмірного зростання бюджетних видатків; відсутня єдина державна інформаційно-просвітницька політика у сфері сприяння розвитку громадянського суспільства [6].

Таким чином пропонуємо взаємодію органів місцевого самоврядування та інститутів громадянського суспільства визначити за такими напрямами:

- формування публічного діалогу між органами місцевого самоврядування та інститутами громадянського суспільства як на державному, так і на місцевому рівнях на умовах дотримання принципів законності, відкритості, прозорості;

- комунікація представників органів місцевого самоврядування з представниками громадянського суспільства під час участі останніх у політико - правовому житті держави; ст. 38 Конституції України регламентує, що громадяни мають право брати участь в управлінні державними справами, всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати й бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування; до безпосередніх форм залучення інститутів громадянського суспільства до політико - правових справ країни можна віднести, наприклад, збори членів громади, трудового колективу чи громадян за інтересами; громадську ініціативу; діяльність громадських інституцій при органах виконавчої влади, тобто діяльність громадських рад чи інших органів громадської самодіяльності; петиційні форми громадської активності; участь громадян у політичних партіях та громадських організаціях, через які проводиться моніторинг діяльності чинної владної системи; діалогові форми участі, тобто наукові конференції, фокус - групи, симпозіуми, збори, обговорення та інші форми дискусії;

- застосування ресурсів smart-суспільства, зокрема електронного врядування; так, відповідно до Розпорядження Кабінету Міністрів України «Про затвердження плану заходів з впровадження Ініціативи Партнерство «Відкритий Уряд»» від 18 липня 2012 року №514-р задля підвищення якості надання адміністративних послуг, окрім правових (законодавчого та нормотворчого врегулювання) та інституційних (зокрема, створення регіональних центрів обслуговування громадян на основі наявних дозвільних центрів), заплановано запровадити інформаційні механізми реалізації (надання послуг в електронній формі, створення пілотної версії Єдиного державного порталу адміністративних послуг);

- співпраця щодо запобігання та протидії корупційним проявам в апаратах органів публічної влади, в тому числі в органах виконавчої влади.

Висновки. Підбиваючи підсумки проведеного дослідження, доходимо висновку, що взаємодія органів місцевого самоврядування з інститутами громадянського суспільства виступає вагомим чинником демократизації держави та є невід'ємним елементом правової демократичної держави, в якій відповідні права мають реальний, а не декларований характер. Участь громадянського суспільства у політико-правовому житті країни має забезпечувати ефективність прийняття управлінських рішень, а також сприяти формуванню системи права на основі ціннісного визначення прав і свобод людини, громадянина та захисту їх законних інтересів. Проте сьогодні в Україні існує низка проблем у цьому аспекті, які протягом тривалого часу залишаються невирішеними. Незважаючи на намагання органів публічної влади врегулювати на законодавчому рівні роль громадянського суспільства в різних сферах діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування, реальна взаємодія між цими інституціями залишається на досить низькому рівні. Задля підвищення ефективності взаємодії органів місцевого самоврядування та інститутів громадянського суспільства вважаємо, що вона має здійснюватися за такими напрямами: - формування публічного діалогу між органами місцевого самоврядування та інститутами громадянського суспільства як на державному, так і на місцевому рівнях на умовах дотримання принципів законності, відкритості, прозорості; - комунікація представників органів місцевого самоврядування з представниками громадянського суспільства під час участі останніх у політико-правовому житті держави; - застосування ресурсів smart-суспільства; - співпраця щодо запобігання корупційних проявах в апаратах органів публічної влади, зокрема органах виконавчої влади, та протидії ним

Література

1. Взаємодія органів державної влади та громадянського суспільства: навчальний посібник / за наук. ред. Ю. Сурміна, А. Михненка; авт. кол.: Ю. Сурмін, А. Михненко, Т. Крушельницька та ін. Київ: НАДУ, 2011. 388 с.

2. Взаємодія органів місцевого самоврядування та громадських об'єднань в умовах децентралізації державно-управлінських послуг: Інститут проблем державного управління та місцевого самоврядування НАДУ: Левчук М.Г. 2019 - [Електронний ресурс]: режим доступу до матеріалу: http: //www.academy.gov.ua/ej /ej 7/doc_pdf/levchuk.pdf

3. Михненко А., Кравченко С., Пантелейчук І. та ін. Суспільство та влада: механізми взаємодії: навчально-методичні матеріали для слухачів дисципліни «Механізми взаємодії суспільства і влади». Київ: НАДУ, 2013. 80 с

4. Романенко Є. Комунікативна взаємодія органів державної влади та громадськості: сутність та особливості її налагодження / Є. Романенко // Державне управління та місцеве самоврядування. - Випуск 2 (21), 2014. - С. 190-201.

5. Славна О. Громадянське суспільство як основа розвитку правової держави в контексті конституційної реформи. Інтернаука. Серія: Юридичні науки. 2017. №1. С. 16-19.

6. Стаскевич Ю.М. Взаємодія органів місцевого самоврядування і громадянина в умовах децентралізації влади [Електронний ресурс]: режим доступу до матеріалу: http://oaji.net/articles/2014/797-1400183104.pdf

References

1. Yu. Surmina, A. Mykhnenko, T. Krushelnytska and others (2011). Vzayemodiya orhaniv derzhavnoyi vlady ta hromadyans'koho suspil'stva [Interaction of public authorities and civil society]. Kyiv: NAPA [in Ukrainian].