Правові механізми боротьби з нелегальними азартними іграми в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПРАВОВІ МЕХАНІЗМИ БОРОТЬБИ З НЕЛЕГАЛЬНИМИ АЗАРТНИМИ ІГРАМИ В УКРАЇНІ

Костюченко Оксана Дмитрівна,

аспірантка кафедри економічної політики та врядування

Національної академії державного управління при Президентові України, вул. Антона Цедіка, 20, м. Київ

Анотація

У статті розглянуто особливості правового забезпечення реалізації державної політики щодо розбудови правових механізмів боротьби з нелегальними азартними іграми у період дії заборони на проведення азартних ігор в Україні у 2009-2020 роках.

Зокрема, досліджено хронологію запровадження на законодавчому рівні правових механізмів протидії правопорушенням у сфері азартних ігор, які застосовувалися до суб'єктів господарювання за зайняття гральним бізнесом та до фізичних осіб за участь в азартних іграх. Встановлено, що в період дії заборони на проведення азартних ігор та участь у азартних іграх для фізичних осіб передбачалася адміністративна відповідальність, для суб'єктів господарювання - фінансова та кримінальна відповідальності. Проаналізовано обсяг повноважень відповідних державних органів щодо застосування правових механізмів боротьби з нелегальним гральним бізнесом та азартними іграми. Досліджено практику застосування уповноваженими державними органами правових механізмів боротьби з незаконними проявами грального бізнесу у вказаному періоді. Виявлено правові прогалини зазначених правових механізмів та проблемні аспекти їх практичної реалізації державними органами, наділеними відповідними повноваженнями.

Проаналізовано результативність запроваджених правових механізмів боротьби з незаконними проявами грального бізнесу. Зокрема, досліджено практику застосування фінансової відповідальності суб'єктів незаконного грального бізнесу, притягнення їх до кримінальної відповідальності, а також практику застосування заходів адміністративного впливу до фізичних осіб за участь у нелегальних азартних іграх. Висвітлено особливості судової практики у цій сфері. Визначено ймовірність аналогії впливу у теперішніх реаліях легалізованих азартних ігор особливостей застосування санкцій за кримінальні правопорушення за зайняття незаконним гральним бізнесом, тотожні 2009-2020 рокам.

Ключові слова: азартні ігри, гральний бізнес, організація азартних ігор, регулювання азартних ігор, правові механізми боротьби з незаконними азартними іграми.

Abstract

Kostiuchenko Oksana Dmitryvna Рostgraduate student of Economic Policy and Governance Department of the National Academy for Public Administration under the President of Ukraine, 20, Antona Tsedika St., Kyiv.

LEGAL MECHANISMS FOR COMBATING ILLEGAL GAMBLING IN UKRAINE.

The article considers the peculiarities of legal support for the implementation of state policy on the development of legal mechanisms to combat illegal gambling during the period 2009-2020, when there have banned on gambling in Ukraine.

In particular, the chronology of the introduction at the legislative level of legal mechanisms to combat gambling offenses, which were applied both to businesses for gambling and to individuals for gambling. It was found that during the ban on gambling and participation in gambling for individuals provided for administrative liability, for businesses - financial and criminal liability. The scope of powers of the relevant state bodies to apply legal mechanisms to combat illegal gambling and gambling was analyzed. The practice of application by the authorized state bodies of legal mechanisms of struggle against illegal manifestations of gambling business in the specified period was worked out and analyzed. The legal gaps of the mentioned legal mechanisms and problematic aspects of their practical implementation by the state bodies endowed with the corresponding powers are revealed.

The effectiveness of the introduced legal mechanisms to combat illegal manifestations of the gambling business is analyzed. In particular, the practice of applying financial responsibility to illegal gambling entities, bringing them to criminal responsibility, as well as the practice of applying administrative penalties to individuals for participating in illegal gambling was studied. Peculiarities of judicial practice in this area are noted. The probability of the impact of sanctions for criminal offenses for engaging in illegal gambling in the current situation, when gambling is legalized, similar to that which took place in 2009-2020, was determined.

Keywords: gambling, mechanisms of state regulation of gambling, organization of gambling, regulation of gambling, legal mechanisms to combat illegal gambling.

Постановка проблеми

Дискусійність у питанні азартних ігор притаманна не лише для нашого суспільства. Ця тема завжди викликала різнополярні погляди, тому й позиції в її вирішенні залежно від політичної кон'юнктури були різними у різний час. Так в Україні, з часу незалежності, азартні ігри спочатку були загальнодозволеними, потім повністю забороненими, а наразі згідно з Законом України від 14.07.2020 № 768-ІХ «Про державне регулювання діяльності щодо організації та проведення азартних ігор» (далі - Закон № 768) мають знову набути легальної форми.

В період тотальної заборони в Україні на організацію і проведення азартних ігор та участь в азартних іграх на законодавчому рівні були створені та діяли відповідні правові механізми протидії правопорушенням у цій сфері. Разом з тим, як свідчать результати досліджень, запровадження таких механізмів не спрацювало на очікуваному рівні. Водночас, оскільки наразі законодавчо дозволено займатися діяльністю з організації та проведення азартних ігор, питання запобігання здійсненню такої діяльності «в обхід» закону залишається відкритим. У цьому контексті необхідність детального аналізу та оцінки дії чинних протягом періоду заборони грального бізнесу та азартних ігор правових механізмів щодо протидії їх незаконного прояву, обумовлюють актуальність цієї статті.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Дослідженням правового регулювання грального бізнесу, проблематикою розслідування зайняття гральним бізнесом в Україні займалися такі науковці у галузі права, як М. Погорецький, С. Чернявський, Д. Сергєєва, З. Топорецька, В. Філютович-Герасименко.

Криміналістична характеристика, проблематика визначення видового об'єкта злочину та тенденції розвитку грального бізнесу в Україні досліджувалися в роботах С. Рябчук, Н. Кашкової, В. Висоцької. Теоретико-правові і організаційно - тактичні засади запобігання злочинам у сфері грального бізнесу, їх виявлення та припинення стали предметом наукового інтересу В. Некрасова та Є. Айдемського. Водночас, віддаючи належне всім попереднім дослідникам та їх роботам, потребує більш детального аналізу проблематика та результативність реалізації правових механізмів боротьби з нелегальним гральним бізнесом та азартними іграми в Україні протягом більше, ніж одинадцятирічної їх заборони, з використанням емпіричних даних.

Мета статті полягає у визначенні особливостей правового забезпечення реалізації державної політики у період дії заборони на проведення азартних ігор в Україні, результативності правових механізмів протидії нелегальному гральному бізнесу через дослідження практики їх застосування відповідними державними органами, висвітленні особливостей та проблемних аспектів у даній сфері, зокрема, у судовій практиці.

Виклад основного матеріалу

З набранням чинності Законом № 768 одночасно визнано таким, що втратив чинність, Закон України від 15.05.2009 № 1334-VI «Про заборону грального бізнесу в Україні» (далі - Закон № 1334), який діяв з 25.06.2009, тобто протягом більше одинадцяти років, і згідно з яким, гральний бізнес та участь в азартних іграх були заборонені (тимчасово, до створення спеціального законодавства), окрім організації та проведення лотерей, а також інших видів розваг, які цим законом до азартних ігор не віднесені (творчі конкурси, більярд, боулінг, спортивні змагання, «кран-машина», безоплатні розіграші) [1]. Водночас, на законодавчому рівні були створені правові механізми протидії правопорушенням у сфері азартних ігор, які застосовувалися як до суб'єктів господарювання за зайняття гральним бізнесом, так і до фізичних осіб за участь в азартних іграх.

Так, згідно зі ст. 3 Закону № 1334 до суб'єктів господарювання, які організовували і проводили на території України азартні ігри, застосовувалися фінансові санкції у вигляді штрафу у розмірі 8000 мінімальних заробітних плат з конфіскацією грального обладнання, а прибуток (дохід) від проведення такої азартної гри підлягав перерахуванню до держбюджету. Реалізація положень цієї правової норми здійснювалася у формі адміністративного судочинства за поданням позовів уповноваженими органами, якими визначено до 13.01.2011 виключно органи державної податкової служби, з 13.01.2011 - органи міліції та/або органи державної податкової служби, з 11.08.2013 - органи міліції та/або органи доходів і зборів, з 13.02.2020 - органи міліції та/або податкові органи, з 27.02.2020 - органи Національної поліції та/або податкові органи, визначені Податковим кодексом України [1].

Отже, застосування фінансових санкцій до правопорушників у сфері грального бізнесу мало відбуватися за позовами органів державної податкової служби (органів доходів і зборів, податкових органів) (далі - податкові органи) протягом усього часу дії заборони на гральний бізнес, органами міліції з 13.01.2011 до 27.02.2020. Проте, оскільки Закон України «Про міліцію» з набранням 07.11.2015 чинності Законом України від 02.07.2015 № 580-УШ «Про Національну поліцію України» втратив чинність, а відповідні зміни до Закону № 1334 були внесені лише на початку 2020 р., органи Національної поліції України з кінця 2015 р. фактично були позбавлені повноважень щодо реалізації приписів ст. 3 Закону № 1334.

Таким чином, фактично єдиними органами, які протягом усього часу дії Закону № 1334 були наділені повноваженнями щодо реалізації положень зазначеної вище норми, були податкові органи. Водночас історія численних реформувань та оцінка їх впливу на результативність цих органів заслуговує окремого дослідження. В контексті цього дослідження звернемо увагу лише на останні зміни. Так, постановою Кабінету Міністрів України від 18.12.2018 № 1200 утворено Державну податкову службу України (далі - ДПС) та Державну митну службу України (далі - ДМС) як центральні органи виконавчої влади, що є правонаступниками майна, прав та обов'язків реорганізованої Державної фіскальної служби України (далі - ДФС) у відповідних сферах діяльності. Фактично ДПС розпочала виконання функцій і повноважень ДФС з реалізації державної податкової політики та державної політики з адміністрування єдиного внеску з 21.08.2019 згідно з відповідним розпорядженням Уряду України № 682-р. Отже, 2019 р. для ДФС був роком чергового реформування, яке на сьогодні повністю не завершене, при цьому функції ДФС частково передані ДМС, частково розпорошені між ДФС та ДПС, що, в принципі, завжди призводить до «загублення» деяких функцій.

Так, за інформацією ДФС (лист ДФС від 05.08.2020 № 3559/5/99-99-04-02-0316), наразі цей орган продовжує, зокрема, здійснювати повноваження та виконувати функції з реалізації державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями під час застосування податкового законодавства, здійснюючи оперативно-розшукову, кримінальну, процесуальну та охоронну функції до завершення здійснення заходів з утворення центрального органу виконавчої влади, на який покладається обов'язок забезпечення запобігання, виявлення, припинення, розслідування та розкриття кримінальних правопорушень, об'єктом яких є фінансові інтереси держави та/або місцевого самоврядування, що віднесені до його підслідності відповідно до Кримінального процесуального кодексу України. Однак у згаданому листі ДФС зазначено, що вона не є розпорядником інформації щодо реалізації у 2019-звітному періоді 2020 рр. органами доходів і зборів положень ст. 3 Закону № 1334. Своєю чергою, за інформацією ДПС (лист ДПС від 11.08.2020 № 1428/ЗПІ/99-00-05-01-02-10) у розпорядженні цієї служби також відсутня така інформація, що, в кінцевому підсумку, свідчить про нездійснення цими органами у 2019-серпні 2020 рр. таких повноважень. Детальна інформація щодо застосування приписів ст. 3 Закону № 1334 представлена в табл. 1. гральний бізнес кримінальний нелегальний

Як свідчать дані, наведені в табл. 1, за весь період дії мораторію на організацію і проведення азартних ігор територіальними органами ДФС до судових органів подано 211 позовів, з яких 127 позовних заяв, або 60,2 % задоволено у судовому порядку. Сума застосованих фінансових санкцій склала майже 678,5 млн грн, з яких станом на кінець 2018 р. до держбюджету надійшло лише 17,6 млн грн, або 2,6 % від суми застосованих санкцій. За останні шість років заборони на гральний бізнес органами доходів і зборів фінансові санкції до суб'єктів господарювання не застосовувалися (за винятком однієї наявної у 2016 р. справи на загальну суму 11,0 млн грн, результат якої, на жаль, не відомий). Тобто, зазначений правовий механізм не застосовувався податковими органами з 2015 р., як і органами Національної поліції з кінця цього ж року.

Таблиця 1. Показники стану реалізації податковими органами положень ст. 3 Закону України «Про заборону грального бізнесу в Україні» у 2009-серпні 2020 рр.