Правовий статус митних органів: проблеми правового регулювання та правореалізації

Размещено на http://www.allbest.ru/

Інституту права та суспільних відносин Відкритого міжнародного університету розвитку людини «Україна»

Правовий статус митних органів: проблеми правового регулювання та правореалізації

Сергій Коробенко здобувач кафедри цивільного, господарського і адміністративного права та правоохоронної діяльності

Анотація

Стаття присвячена дослідженню окремих проблем правового регулювання та правореалізації статусу митних органів та формулюванню пропозицій щодо їх вирішення. Вказано, що аналіз норм чинного законодавства, а також судової практики щодо регулювання та реалізації правового статусу митними органами довів необхідність приведення у відповідність підзаконного нормативно-правового акта - Постанови Кабінету Міністрів України від 06.03.2019 р. № 227, якою затверджено Положення про Державну митну службу України, та статті 544 Митного кодексу України з метою забезпечення кореспондування їх приписів.

Обґрунтовано необхідність вдосконалення положень законів Кримінального процесуального кодексу України, Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність» та інших актів з метою забезпечення реалізації призначення митних органів - захист митних інтересів України (ч. 1 ст. 544 Митного кодексу України), вирішення завдання щодо запобігання та протидії контрабанді (п. 10 ч. 2 ст. 544 Митного кодексу України); здійснення перерозподілу компетенції між органами безпеки та митними органами, зважаючи на потребу формування дієвих нормативних гарантій ефективного виконання митними органами закріплених ст. 544 Митного кодексу України призначення та завдань.

Наголошено на необхідності розробки та реалізації з боку держави системних програмних заходів щодо інституційної реорганізації правоохоронних органів. Вказано, що незважаючи на проведену судову реформу, й досі існують проблеми реалізації митними органами правового статусу у позовному провадженні. Зазначене свідчить про необхідність внесення змін до національного матеріального і процесуального законодавства, що регулює відносини у сфері здійснення державної митної справи.

Ключові слова: митні органи, позовне провадження, правовий статус, запобігання та протидія контрабанді, інституційна реорганізація, правоохоронні органи.

Abstract

Serhii Korobenko postgraduate student of the Department of Civil, Commercial and Administrative Law and Law Enforcement Activity of the Institute of Law and Public Relations of the Open International University of Human Development «Ukraine»

LEGAL STATUS OF CUSTOMS AUTHORITIES: PROBLEMS OF LEGAL REGULATION AND ENFORCEMENT

The article is focused on the research of certain problems of legal regulation and enforcement of the status of customs authorities and on the formulation of propositions for their resolution. It has been indicated that the analysis of the current legislation, as well as court case law on the regulation and implementation of the legal status of customs authorities proved the need to bring into compliance of the bylaw - Resolution of the Cabinet of Ministers of Ukraine dated from December 18, 2018 No. 1200, which approved the Regulations on the State Customs Service of Ukraine, and the Article 544 of the Customs Code of Ukraine in order to ensure the correspondence of their instructions. The author has substantiated the necessity of improving the provisions of the laws of the Criminal Procedural Code of Ukraine, the Law of Ukraine “On Operative and Search Activities” and other acts in order to ensure the appointment of customs authorities - protection of customs interests of Ukraine (Part 1 of the Art. 544 of the Customs Code of Ukraine), solving the problem on prevention and counteraction to smuggling (paragraph 10, Part 2 of the Art. 544 of the Customs Code of Ukraine); implementation of redistribution of competence between security agencies and customs authorities, taking into account the need to form effective regulatory guarantees for the efficient implementation of the appointments and tasks by customs authorities enshrined in the Art. 544 of the Customs Code of Ukraine. The author has emphasized on the need of the state's development and implementation of the systemic program measures for institutional reorganization of law enforcement agencies. It has been stated that there are still problems with the implementation of the legal status of the customs authorities within action proceedings, despite the judicial reform. That indicates the need for amending the national substantive and procedural legislation regulating the relations in the field of implementing the state customs procedures.

Key words: customs authorities, action proceedings, legal status, prevention and counteraction to smuggling, institutional reorganization, law enforcement agencies.

Вступ

Забезпечення системності реформування правоохоронних органів, до складу яких відповідно до ч. 1 ст. 2 Закону України «Про державний захист працівників суду та правоохоронних органів» віднесено митні органи (органи доходів і зборів - за термінологією Закону) [1] є складним стратегічним державним завданням, на вирішення якого впливають чинники внутрішньо-політичного, економічного, соціального характеру та геополітичні стратегічні напрями розвитку нашої держави. Конгломерат проблемних питань суспільних перетворень, динамізм політичного середовища та, як один із наслідків - ситуативність та надання пріоритетного значення вирішенню поточних, а не стратегічно важливих завдань безпосередньо позначаються на організації і діяльності органів виконавчої влади взагалі та, безпосередньо - митних органах. Вказане підтверджують численні зміни не лише в інституційній організації діяльності митних органів, а й у перерозподілі компетенції (відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 06.03.2019 р. № 227 [2]), що безпосередньо позначається на ефективності реалізації митними органами правового статусу, зокрема, у процесуальних правовідносинах.

Аналіз останніх досліджень

У наукових публікаціях дослідників проблем митно-правового регулювання слід виділити роботи, в яких аналізуються питання відповідальності за порушення митних правил (К.В. Бережна [3], Г.В. Грянка [4], А.В. Дусик [5], Д.В. Приймаченко [6], Г.В. Соломенко [7] та інші). Викликають зацікавленість наукові роботи, присвячені проблемі митної безпеки та адміністративно-правового регулювання відповідних відносин щодо її забезпечення (І.Г. Бережнюк [8], П.В. Пашко [9], О.І. Попівняк [10], та ін.). Питання реформування митних органів безпосередньо стосується пошуку шляхів вирішення проблеми вдосконалення їх правового статусу, зокрема і в процесуальних правовідносинах. Зазначену проблему аналізували Є.В. Додін [11], Л.М. Дорофеєва [12], Б.А. Кормич [13], Д.В. Приймаченко [6], В.І. Теремецький [14] та інші. Поряд із потужним науковим доробком у царині теоретико-правових проблем митно- правового регулювання та її безпекового аспекту, питання пошуку шляхів вдосконалення правового статусу митних органів, зокрема в адміністративно-юрисдикційних провадженнях залишаються актуальними.

Методологія дослідження

Мета статті - виділити окремі проблеми правового регулювання та реалізації правового статус митними органами, сформулювати пропозиції щодо їх вирішення. Задля реалізації мети були визначені і послідовно вирішені такі дослідницькі завдання: проаналізувати норми чинного законодавства, а також судову практику на предмет відповідності та кореспондування положень з питань регулювання та реалізації правового статусу митними органами; актуалізувати питання необхідності внесення змін до національного матеріального і процесуального законодавства, що регулює відносини у сфері здійснення державної митної справи.

Для досягнення поставленої мети були використані загальнонаукові та спеціальні методи пізнання, що були обрані з урахуванням предмета дослідження. Авторами статті використовувалися теоретичні, емпіричні та інші методи наукового пізнання, зокрема, аналіз, синтез, дедукція, порівняння, метод опису. Під час дослідження були використані методи дедукції та порівняння для отримання точних і достовірних даних щодо напрямів удосконалення правового регулювання статусу митних органів в Україні.

Результати дослідження

Аналіз законодавства, що регулює правовий статус митних органів

Одним із чинників, що впливають на ефективність реалізації митними органами статусу у процесуальних правовідносинах, є закріплення у чинному законодавстві призначення, завдань, структури та взаємовідносин з іншими державними органами і міжнародними організаціями. Якщо звернутись до аналізу змін у чинному законодавстві щодо регулювання вказаних питань, можна зазначити про чисельні інституційні зміни та відповідні зміни у компетенції митних органів.

Так, до 2013 року функція реалізації державної митної політики була покладена на митні органи. Згодом - на органи доходів і зборів, до функцій яких були віднесені «забезпечення формування єдиної державної податкової, державної митної політики ..., забезпечення формування та реалізації державної політики у сфері боротьби з правопорушеннями при застосуванні податкового та митного законодавства, а також законодавства з питань сплати єдиного внеску» (п. 2 змін до Митного кодексу України (далі - МКУ) від 04.07.2013 р. № 405-VII, якими ч. 1 ст. 4 було доповнено п. 34-1 [15]). У січні 2020 року знову були внесені зміни до МКУ та відновлено назву «митні органи». До цього часу у МКУ залишалась назва «органи доходів і зборів», хоча процеси реорганізації відбувались з 2014 року. У 2014 році Міністерство доходів і зборів України було ліквідовано і замість нього було утворено Державну фіскальну службу України, яка функціонувала до 2018 року - до утворення Державної податкової служби України та Державної митної служби України, відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 18.12.2018 р. № 1200 [2].

Аналіз перерозподілу компетенції під час чисельних реорганізацій між податковими та митними органами свідчить про збереження ними цільового призначення із втратою низки повноважень правоохоронного характеру. У 2012 році відповідно до нового Кримінального процесуального кодексу України (далі - КПКУ) було втрачено статус органу досудового розслідування митними органами, внесено зміни до Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність», відповідно до яких із переліку підрозділів, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність були виключені органи державної митної служби - оперативні підрозділи, які ведуть боротьбу з контрабандою [16]. Спроба відновлення втрачених повноважень здійснена у підзаконному акті - Постанові Кабінету Міністрів України від 06.03.2019 р. № 227, де у підп. 28 п. 4 Положення про Державну митну службу України до компетенції Державної митної служби України віднесено організацію та проведення відповідно до закону оперативно-розшукової діяльності [2]. Однак право проведення оперативно-розшукової діяльності митним органам має бути передбачено законом, а не підзаконним нормативно-правовим актом. правовий митний контрабанда компетенція

Нагальною є потреба закріплення у чинному законодавстві положень, які забезпечать відповідність статусу митних органів як правоохоронних, згідно із Законом України «Про державний захист працівників суду та правоохоронних органів». У наукових роботах дослідники обґрунтовують необхідність впровадження світового досвіду боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил в діяльності митних органів з метою забезпечення здатності запобігання і протидії незаконному переміщенню предметів насамперед підакцизних товарів через митний кордон України (Л.М. Дорофеєва [17, с. 419]). О.І. Попівняк на підставі узагальнення результатів аналізу світового досвіду діяльності правоохоронних та митних органів у світі відзначав необхідність зосередження їх роботи при реалізації призначення щодо забезпечення митної безпеки «на безпековому/правоохоронному напрямку» [18, с. 180-181].

Є і інші пропозиції. Так, Г.В. Соломенко, аналізуючи проблему характеристики адміністративно-правових засад боротьби з порушеннями митних правил, обґрунтовує пропозицію щодо доповнення законопроектів, які стосуються запровадження нової правоохоронної служби (фінансової поліції, Національного бюро фінансової безпеки - законопроекти 8157, 8157-1, 8157-2, 4228) положеннями, якими стосуються повноважень нового органу щодо протидії злочинності у митній сфері [19, с. 133-136].

Чисельні реорганізації митних органів обумовили наявність таких основних проблем, які негативно впливають на результативність реалізації їх правового статусу, зокрема і як учасників позовного провадження в адміністративних судах (адміністративному судочинстві).

Судова практика щодо реалізації правового статусу митними органами

Результати узагальнення у 2017 році Вищим адміністративним судом України практики застосування адміністративними судами положень МКУ в редакції від 13.03.2012 р. свідчать про наявність таких категорій митних спорів, за вирішенням яких звертаються до адміністративних судів: щодо визначення митної вартості товарів (з приводу здійснення контролю за визначенням, щодо дотримання процедур доказування та допустимість доказів в адміністративних процедурах контролю правильністю визначення декларантом митної вартості товарів; про методи визначення митної вартості товару); щодо здійснення контролю за правильністю класифікації товарів, поданих до митного оформлення, згідно з УКТЗЕД; у сфері справляння митних платежів [20].

Вивчення судової практики свідчить про необхідність поглибленого аналізу та формування пропозицій щодо вдосконалення матеріальних і процесуальних норм, якими урегульовано діяльність митних органів у спірних та деліктних правовідносинах з таких проблемних питань як визначення фактів щодо: вжиття митними органами всіх необхідних заходів для перевірки статусу походження товарів; визначення країни походження товару; дотримання процедур контролю за класифікацією товарів за УКТ ЗЕД (особливо багатокомпонентних); дотримання законності при здійсненні контролю відомостей, що підтверджують числові значення складових митної вартості товарів, чи відомостей щодо ціни, яка була фактично сплачена або підлягає сплаті за ці товари; законності витребування документів, які підтверджують (спростовують) сумніви про правильність визначення декларантом митної вартості; доведення наявності складу податкового правопорушення, покладеного в основу прийняття спірних податкових повідомлень- рішень, і наявності (відсутності) підстав змін ставок ввізного мита; встановлення повноти та достовірності заявленої митної вартості товару; дотримання строків здійснення різних митних процедур тощо.

Обґрунтування необхідності вдосконалення окремих положень національного законодавства, що регулює відносини у сфері здійснення митної справи

Вирішення питання вдосконалення процесуальних норм, які регулюють процедури реалізації компетенції митних органів, безпосередньо пов'язане з формуванням належного правового статусу, який має відповідати найкращим світовим практикам функціонування державних органів, призначенням яких є охорона і захист інтересів держави у митній сфері. Однак звернення до чинного законодавства дозволяє виділити проблемні питання, які існують вже на рівні врегулювання завдань митних органів.

Так, ч. 2 ст. 544 МКУ [21] містить відкритий перелік з 20 завдань, а у Положенні про Державну митну службу України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 06.03.2019 р. № 27 [2] вказано 3 основних завдання, які, до того ж сформульовані узагальнено. На першому місці серед основних завдань Держмитслужби вказано про забезпечення реалізації державної митної політики (підп. 1 п. 3 Положення про Державну митну службу України). Логіко- смисловий аналіз положень зазначеної норми свідчить, що до складових державної митної політики віднесено «забезпечення митної безпеки та захисту митних інтересів України і створення сприятливих умов для розвитку зовнішньоекономічної діяльності, збереження належного балансу між митним контролем і спрощенням законної торгівлі» (підп. 1 п. 3 Положення про Державну митну службу України). Порівняння з нормою ч. 1 ст. 544 МКУ дозволяє вказати, що завдання, визначене підп. 1 п. 3 Положення про Державну митну службу України, аналогічне нормі МКУ, якою закріплено призначення митних органів - «створення сприятливих умов для розвитку зовнішньоекономічної діяльності, забезпечення безпеки суспільства, захист митних інтересів України» (ч. 1 ст. 544 МКУ). Однак серед ознак підзаконного нормативноправового акта виділено таку: «предмет підзаконного правового регулювання є більш вузьким, спеціальним у зіставленні з колом питань законодавчого регулювання» [22, с. 27].

Враховуючи вказане, можна зазначити про необхідність врахування вимог нормотворчої техніки при підготовці підзаконного нормативно-правового акта, яким урегульовано завдання та компетенцію Державної митної служби України, а також забезпечення відповідності такого акта ознакам. Тож, якість нормотворення у частині врегулювання правового статусу Державної митної служби України потребує свого належного забезпечення. Фактично у цьому випадку сформовано прогалину у законодавстві, яким урегульовано статус Державної митної служби України.

Порівняльно-правовий аналіз інших норм ст. 544 МКУ та підп. 3, 4 Положення про Державну митну службу України на предмет кореспондування дозволяє вказати про необхідність забезпечення відповідності норм підзаконного акта приписам акта вищої юридичної сили - ст. 544 МКУ, а також іншим законам. Вказане стосується не лише підп. 28 п. 4 Положення про Державну митну службу України щодо організації та проведення відповідно до закону оперативно-розшукової діяльності, здійснення контролю за її провадженням оперативними підрозділами Держмитслужби та її територіальних органів, які ведуть боротьбу з контрабандою, а й дієвості реалізації підп. 26 п. 4 Вказаного Положення щодо запобігання і протидії контрабанді, здійснення боротьби з порушеннями митних правил на митній території України.

Кримінальним кодексом України (далі - ККУ) передбачено кримінальну відповідальність за контрабанду. Ст. 201 ККУ визначено контрабанду - переміщення через митний кордон України поза митним контролем або з приховуванням від митного контролю культурних цінностей, отруйних, сильнодіючих, вибухових речовин, радіоактивних матеріалів, зброї або боєприпасів (крім гладкоствольної мисливської зброї або бойових припасів до неї), частин вогнепальної нарізної зброї, а також спеціальних технічних засобів негласного отримання інформації [23]. У ст. 305 ККУ передбачено кримінальну відповідальність за контрабанду наркотичних засобів, психотропних речовин, їх аналогів чи прекурсорів або фальсифікованих лікарських засобів. У цих статтях ККУ зазначено способи незаконного переміщення предметів - поза митним контролем або з приховуванням від митного контролю. У диспозиціях частини першої статей 482, 483 МКУ розкрито, в чому саме полягають ці способи незаконного переміщення предметів.

Кримінальну відповідальність за незаконне переміщення лісоматеріалів або пиломатеріалів цінних та рідкісних порід дерев, лісоматеріалів необроблених, а також інших лісоматеріалів, заборонених до вивозу за межі митної території України встановлено у ст. 201-1 ККУ. Цією статтею доповнено ККУ у 2018 році. Такими змінами криміналізовано відповідальність за контрабанду лісо- або пиломатеріалів, які заборонені до вивозу з України.

Внаслідок втрати у 2012 році права проведення оперативно-розшукових заходів та статусу органу дізнання митниці при виявленні ознак злочину зобов'язані направляти інформацію слідчим органам безпеки, які здійснюють досудове розслідування у цих справах (відповідно до ч. 2 ст. 216 КПКУ [24]). Слід підкреслити, що МКУ передбачає адміністративну відповідальність за порушення митних правил (ст. 458 МКУ) і жодна стаття МКУ не передбачає відповідальність за контрабанду.

Висновки

Проведений аналіз норм чинного законодавства, звернення до результатів узагальнення судової практики щодо регулювання правового статусу митних органів, його реалізації у процесуальних відносинах дозволив зазначити таке.

Існує необхідність внесення змін до Положення про Державну митну службу України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України «Про затвердження положень про Державну податкову службу України та Державну митну службу України» від 06.03.2019 № 227 з метою забезпечення кореспондування приписів із нормами ст. 544 МКУ.

Виділено дві взаємопов'язані проблеми, які потребують вирішення. По-перше, необхідно вдосконалити норми законів (насамперед, КПКУ, Закону України «Про оперативно-розшукову діяльність») з метою забезпечення реалізації призначення митних органів - захист митних інтересів України (ч. 1 ст. 544 МКУ), вирішення завдання щодо запобігання та протидії контрабанді (п. 10 ч. 2 ст. 544 МКУ); здійснення перерозподілу компетенції між органами безпеки та митними органами, зважаючи на потребу формування дієвих нормативних гарантій ефективного виконання митними органами закріплених ст. 544 МКУ призначення та завдань. Друга проблема безпосередньо пов'язана із першою і стосується перерозподілу компетенції між органами безпеки та митними органами. Вирішення зазначених завдань полягає у проведенні системних реорганізаційних заходів у правоохоронних органах, насамперед їх інституційної реорганізації, встановлення оптимальних, відповідних призначенню кожного правоохоронного органу функцій і завдань, відповідної компетенції.

Звернення до результатів узагальнення судової практики адміністративних судів доводить наявність окремих проблем реалізації митними органами правового статусу у процесуальних правовідносинах і свідчить про необхідність поглибленого аналізу наступних питань, пов'язаних із дотриманням процедур доказування у адміністративному судочинстві, забезпечення законності процедур митного контролю (особливо щодо митної вартості, визначення країни походження товару, здійснення класифікації товарів та інші).

Перелік літератури та джерел інформації

1. Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів: Закон України від 23.12.1993 № 3781-XII. Відомості Верховної Ради України. 1994. № 11. Ст. 50.

2. Про затвердження положень про Державну податкову службу України та Державну митну службу України: Постанова Кабінету Міністрів України від 06.03.2019 № 227. Офіційний вісник України. 2019. № 26, стор. 10, стаття 900.

3. Бережна К.В. Митно-правовий режим транзиту в Україні: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.07. Київ, 2003. 198 с.

4. Грянка Г.В. Правові засади адміністративної відповідальності за порушення митних правил. Право і суспільство. 2012. № 6. С. 102-108.

5. Дусик А.В. Права й обов'язки особи, яку притягують до відповідальності за порушення митних правил. Митна справа. 2004. № 6. С. 37-39.

6. Приймаченко Д.В. Адміністративна діяльність митних органів у сфері реалізації митної політики держави: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.07. Ірпінь. 2007. 41 с.

7. Соломенко Г.В. Адміністративно-правові засади боротьби з порушеннями митних правил: дис." канд. юрид. наук: 12.00.07. Національний авіаційний університет, Київ, 2018. 209 с.

8. Бережнюк І. Модернізація митних органів України в рамках економічної безпеки держави та рекомендації Всесвітньої митної організації. Вісник Академії митної служби України. 2001. № 2. С. 43-50.

9. Митна політика та митна безпека: концептуальне визначення і шляхи забезпечення / за ред. П.В. Пашка. К. Знання, 2012. 215 с.

10. Попівняк О. І. Суб'єкти забезпечення митної безпеки у світі. Науковий вісник Ужгородського національного університету. Серія «Право». Вип. 48. Т. 1. Ужгород, 2018. C. 178-181.

11. Додін Є.В. Шляхи вдосконалення законодавства про адміністративну відповідальність за порушення митних правил. Актуальні проблеми держави і права. 2007. Вип. 35. С. 328-333.

12. Дорофеєва Л.М. Реформування митних органів України в умовах євроінтеграції: монографія. Ужгород: Гельветика, 2017. 444 с.

13. Кормич Б.А. Глобалізація адміністративного права та митне законодавство. Lex Portus: юрид. наук. журн. / редкол.: С.В. Ківалов, Б.А. Кормич, І.В. Сафін, Т.В. Аверочкіна та ін. Одеса: Гельветика, 2017. № 5. C. 17-29.

14. Теремецький В.І. Окремі аспекти об'єднання податкової та митної служб. Форум права: електрон. наук. фахове вид. 2013. № 1. С. 1012-1017.

15. Про внесення змін до Митного кодексу України у зв'язку з проведенням адміністративної реформи: Закон України від 04.07.2013 № 405-VII. Відомості Верховної Ради України. 2014. № 20-21, Ст. 711.

16. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв'язку з прийняттям

17. Кримінального процесуального кодексу України: Закон України від 13.04.2012 № 4652-VI. Відомості Верховної Ради України. 2013. № 21. Ст. 208.

18. Дорофеєва Л.М. Реформування митних органів України в умовах євроінтеграції: монографія. Ужгород: Гельветика, 2017. 444 с.

19. Попівняк О. І. Суб'єкти забезпечення митної безпеки у світі. Науковий вісник Ужгородського національного університету. Серія «Право». Вип. 48. Т. 1. Ужгород, 2018. C. 178-181.

20. Соломенко Г.В. Адміністративно-правові засади боротьби з порушеннями митних правил: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.07. Університет державної фіскальної служби України. Ірпінь, 2017. 209 с.

21. Узагальнення практики застосування адміністративними судами положень Митного кодексу України в ред. від 13.3.2012 р.: Лист Вищого адміністративного суду України від 13.03.2017 р. Інформаційно-аналітична база Ліга-Закон.

22. Митний кодекс України від 13.03.2012 № 4495-VI. Відомості Верховної Ради України. 2012. № 44-45, 46-47, 48. Ст. 552.

23. Дмитренко Е.С. Проблемні питання визначення компетенції та повноважень митних органів у сфері забезпечення митної безпеки держави. Митна справа. 2012. № 3 (81). С. 22-29.

24. Кримінальний кодекс України від 05.04.2001 № 2341-III. Відомості Верховної Ради України. 2001. № 25-26. Ст. 13.

25. Кримінальний процесуальний кодекс України від 13.04.2012 № 4651-VI. Офіційний вісник України. 2012. № 37. Ст. 1370.

Размещено на Allbest.ru