Особливості кодифікації законодавства у сфері оборони України: організаційно-правові аспекти

Размещено на http://www.allbest.ru/

Особливості кодифікації законодавства у сфері оборони України: організаційно-правові аспекти

В.В. Шульгін, канд. юрид. наук, доц. Київський національний університет імені Тараса Шевченка Київ, Україна

Проаналізовано організаційно-правові (теоретико-правові, організаційно-технічні), порівняльно-прикладні та термінологічно-понятійні аспекти здійснення кодифікації законодавства у сфері оборони України, що має важливе теоретико-правове та практично-прикладне значення для ефективної діяльності національних сил оборони сектора безпеки і оборони в умовах особливого періоду, проведення операції об'єднаних сил і на шляху до євроатлантичної інтеграції нашої держави, взаємосумісності зі збройними силами держав-членів НАТО.

З метою визначення системно-наукового підходу на шляху до здійснення цього національно-стратегічного за-вдання, предметом якого є упорядкування військово-правових суспільних відносин у сфері діяльності сил оборони сектора безпеки і оборони України, здійснено спробу дослідити організаційно-правові, оборонно-інституціональні національні особливості та спроможності, якість і ступінь готовності окремих актів (юридичних норм) чинного законодавства у сфері оборони до їхньої кодифікації.

Установлено й обґрунтовано правову природу кодифікації законодавства, з'ясовано її загальне та спеціальне по-няття з урахуванням наявних проблем та особливостей сучасного процесу оборонного нормативно-правового регу-лювання, військової правореалізації, удосконалення національно-оборонних і військово-правових відносин, сформульовано пропозиції з метою оптимізації алгоритмів процесу кодифікації законодавства у сфері оброни України.

Ключові слова: систематизація законодавства, законодавство у сфері оборони, законодавство у сфері безпеки, військове законодавство, кодифікація законодавства у сфері оборони, сили оборони, сили безпеки, сектор безпеки і оборони, військово-правові відносини, військове законодавство.

FEATURES OF CODIFICATION OF LEGISLATION IN THE FIELD OF DEFENSE OF UKRAINE: ORGANIZATIONAL AND LEGAL ASPECTS

The article analyzes organizational and legal (theoretical and legal, organizational and technical), comparative and applied and terminological and conceptual aspects of codification of legislation in the field of defense of Ukraine, which has important theoretical, legal, practical and applied significance for the effective operation of national defense forces. Security and defense in a special period of conducting a joint operation and on the way to the Euro-Atlantic integration of our country, interoperability with the armed forces of NATO member states are also within the focus of the paper.

In order to determine the system-scientific approach to the implementation of this national-strategic task, the subject of which is the regulation of military-legal social relations in the field of defense forces of the security and defense sector of Ukraine, an attempt was made to explore organizational and legal, defense-institutional national features and capabilities, quality and degree of readiness of separate acts (legal norms) of the current legislation in the field of defense to their codification.

The legal nature of codification of legislation is established and substantiated; its general and special concept is clarified taking into account existing problems and features of modern process of defense normative-legal regulation, military law enforcement, improvement of national- defense and military-legal relations; proposals for process algorithms codification of legislation in the field of defense of Ukraine are formulated.

Keywords: systematization of legislation, defense legislation, security legislation, military legislation, codification of defense legislation, defense forces, security forces, security and defense sector, military-legal relations, military legislation.

ВСТУП

кодифікація законодавство оборона україна

Актуальність зазначеної проблематики пов'язана з необхідністю визначення ступеня зваженості державницького рішення щодо доцільності, готовності та спроможності здійснення ефективної систематизації законодавства у сфері оборони України у формі кодифікації саме в сучасний період, який характеризується безсистемними перманентними змінами в актах військового законодавства України в умовах триваючого особливого періоду в державі, викликаного збройною агресією Російської Федерації (далі - РФ), тимчасовою окупацією АР Крим та частини Сходу України, а також критичною необхідністю реалізації курсу євроатлантичної інтеграції шляхом досягнення сумісності військ (сил) за стандартами держав-членів НАТО.

Метою дослідження є аналіз і виявлення організаційно-правових і теоретико-прикладних, нормотворчо-технічних чинників на шляху кодифікації законодавства у сфері оборони України, які суттєво гальмують її здійснення. Такими перешкодами вважаються політизація та бюрократизація, непідготовленість кодифікаційного процесу; низький рівень національного військово-правового кодифікаційно-технічного досвіду; слабкість військово-правової наукової школи; відсутність дійсної та дієвої системи військової юстиції; незадовільний стан військово-відомчої довідкової роботи; перебування системи актів військового законодавства у стані перманентних змін; незадовільна теоретико-правова та прик-ладна наукова розробленість процесу кодифікації законодавства у сфері оборони України тощо.

Теоретичні основи систематизації та зокрема кодифікації актів системи загального законодавства України (питання теорії, організації, методології, техніки, правової природи) дуже успішно досліджували такі вітчизняні науковці: Л. М. Горбунова, Л. В. Гульченко, В. С. Ковальський, І. П. Козінцев, В. І. Риндюк, О. Ф. Скакун, М. О. Теплюк, Ю. С. Шемшученко, О. І Ющик; окремі правові питання: Ю. М. Бисага, О. Я. Рогач (кодифікаційні акти в системі законодавства України); Ж. О. Дзейко (функції законодавчої техніки); В. М. Тарасюк, Є. В. Погорєлов (кодифікаційна техніка). Окремі теоретичні питання підгалузевої систематизації військового законодавства України побічно висвітлювали вітчизняні військові науковці - І.М. Коропатнік, В. Й. Пашинський (кодифікація військово-адміністративного законодавства), П. П. Богуцький, О. П. Котляренко, О. В. Кривенко, М. М. Прохоренко, Д. Сібільов (шляхи вдосконалення кодифікації законодавства у сфері оборони) та ін.

Проте організаційно-правові, теоретико-прикладні аспекти, що перешкоджають кодифікації законодавства у сфері оборони України, ще не були предметом наукового дослідження.

З огляду на вищезазначене, ми маємо здійснити теоретико-правовий та організаційно-прикладний аналіз стану справи, пов'язаної з кодифікацією законодавства у сфері оборони України, виробити конструктивні пропозиції щодо усунення перешкод, оптимальної готовності на шляху її здійснення. Застосування діалектичного, аналітичного, синтетичного, історико-правового, системного, порівняльного методів пізнання у їхньому творчому поєднані дозволить нам краще зрозуміти дійсну правову природу, ступінь співвідношення загальної та галузевої військово-спеціалізованої кодифікації законодавства України, вірогідність і перспективу її реалізації в період 2021-2025 рр.

ОСНОВНІ РЕЗУЛЬТАТИ

Правова основа трансформації оборони держави. Воєнна безпека України є однією із засадничих умов реалізації права українського народу на самовизначення, збереження держави Україна та забезпечення її сталого розвитку на основі найвищих цінностей демократії, верховенства права, свободи, гідності, безпеки і процвітання громадян усіх національностей.

Захист суверенітету і територіальної цілісності України - найважливіша функція держави, справа всього українського народу. Реалізація цієї норми Конституції України в умовах екзистенційної воєнної загрози національній безпеці, зростання дефіциту фінансових ресурсів і дисбалансу воєнних потенціалів України та РФ обумовлює необхідність у всеохоплюючій обороні України.

Правовою основою всеохоплюючої оборони України є Конституція України й інші акти законодавства України, міжнародні договори, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України.

Стратегія воєнної безпеки України визначила цілі, пріоритети та завдання реалізації державної політики у воєнній сфері, сфері оборони і військового будівництва. Сили оборони України мають бути побудовані на національних і євроатлантичних цінностях, взаємосумісні з відповідними компетентними органами держав-членів НАТО та спроможні робити гідний внесок у проведення операцій НАТО [1].

Україна на шляху наближення свого законодавства у сфері оборони до євроатлантичних стандартів і правових принципів в останні 10 років суттєво активізувала свої національні нормотворчі ресурси. Але безсистемні та численні фрагментарні зміни в нормативно-правових актах військового законодавства тільки розбалансували, але не вдосконалили її якість та ефективність, зокрема в особливий період і на шляху до євроатлантичного членства.

Аналіз якості нормативно-правової основи кодифікації (науковий дискурс). Слід також зауважити, що військове законодавство (законодавство у сфері оборони) України, яке формувалось на правових принципах не тільки радянської, але ще російсько-імперської епохи, і сьогодні, маючи у переважній більшості свого складу суто національно-новелізовані нормативно-правові акти, все ж таки зберігає ще рудиментарно-атавістичну спадковість. Прикладом рудиментарних колізій у системі актів військового законодавства України та процесу їхньої реалізації виступали Тимчасові статути ЗСУ, що застосовувалися 8 років, але були не завжди вдалим українським перекладом статутів радянської армії, які у свою чергу частково були осучасненою російсько-імперською версією.

Серед іншого, слід погодитися з П. П. Богуцьким, що зберігається неузгодженість нормативно-правового змісту сфери оборони із загальними положеннями законодавства у сфері національної безпеки; довгий час тривають теоретичні дискурси стосовно навіть таких питань, як співвідношення військового законодавства та законодавства у сфері оборони, законодавства у сфері національної безпеки України. А зволікання з активними й послідовними діями щодо прийняття законодавчих рішень стосовно системи військової юстиції, яка має ефективно діяти як у мирний час, так і в особливий період, не тільки не відповідає реальним воєнним загрозам, а фактично руйнує систему правового забезпечен-ня національної безпеки загалом і воєнної безпеки зокрема [2, с. 20-26]. Але, на наш погляд, вважається помилковим його ствердження, що "система законодавства у сфері оборони України у її структурному значенні загалом відповідає побудові системи законодавства у сфері оборони країн-членів Північноатлантичного договору, держав Євросоюзу". Якщо йдеться про держави східної Європи, які входили до Варшавського договору 1955 р., то частково так, але щодо держав Вашингтон-ського договору 1949 р. - є питання (США, Франція, Великобританія, Данія, Канада, Норвегія), не кажучи вже про Туреччину (вступила до НАТО 18.02.1952).

На думку О. П. Котляренка "результати моніторингу законодавства у сфері оборони та безпеки можуть і мають стати основною підставою для юридичного прогнозування та перспективного планування нормопроєктних робіт у цих сферах правового регулювання, зокрема і щодо необхідності проведення "кодифікації законодавства у сфері оборони" [2, с. 30]. Проте слід зазначити, що цю проблематика автор статті піднімав ще 2017 р., пропонуючи прийняти відповідні акти на рівні Президента України та Кабінету Міністрів України щодо реалізації системного моніторингу ефективності правозастосування у ЗС України [3, с. 153].

"Адекватність пропозицій" щодо оборонної реформи. Нарешті, представники Національного інституту стратегічних досліджень (далі - НІСД)

В. П. Тютюнник та В. К. Горовенко, які є поважними військовими науковцями-аналітиками з багатим досвідом, хоча і не є фахівцями у сфері військового права, після здійснення, як на наш погляд, абстрактно-поверхового аналізу стану якості законодавства у сфері оборони України, в один голос резюмують, що "варто вважати незадовільним стан законодавства у сфері оборони України. Воно є множинним, несистематизованим, застарілим, недосконалим, недостатньо узгодженим і значною мірою суперечливим. У ньому багато правових прогалин і велика кількість серйозних проблем. Головне - це законодавство не відповідає сучасним зовнішньо- та воєнно-політичним, військовим, воєнно-економічним та іншим реаліям, а також не забезпечує належного виконання завдань щодо підвищення обороноздатності держави, проведення оборонної реформи та реалізацію курсу України на вступ до НАТО" [4, с. 18-22].

Ураховуючи зазначене, указані науковці пропонують "адекватний шлях" розв'язання проблем та усунення недоліків у законодавстві у сфері оборони. І вони безапеляційно рекомендували ще на початку 2018 р.: "одночасно з проведенням оборонної реформи розпочати глибоку реформу законодавства у сфері оборони шляхом його кодифікації, спрямованої на систематизацію, уніфікацію, докорінну переробку, оновлення та гармонізацію зі стандартами НАТО. І за результатами такої діяльності підготувати новий за формою і за змістом зведений законодавчий акт - Кодекс оборони України (з наведеним варіантом його структури), який має врегулювати й визначити всі аспекти і відносини у сфері оборони" [4]. Ну що ж, усе логічно за принципом "у лісі дрова рубають, а до села тріски летять".

В. Й. Пашинський, "підтримуючи ідею, що найбільш оптимальним і досконалим варіантом вирішення питання регулювання суспільних відносин у сфері оборони, систематизації військово-адміністративного законодавства України є розроблення та прийняття єдиного Кодексу національної оборони", вважає це питанням майбутньої перспективи. На його думку "сьогодні суб'єкти адміністративно-правового забезпечення оборони України не готові до розроблення і прийняття такого законодавчого акта, зокрема унаслідок недостатньої теоретико-правової розробленості цього питання адміністративно-правовою наукою" [5, с. 407].

Цілком слушна, як на наш погляд, і виважена правова позиція військового юриста-науковця, яку можливо уточнити - "унаслідок недостатньої теоретико-правової розробленості цього питання військово-правовою наукою". Це доповнення зроблено свідомо-об'єктивно, зважаючи на те, що ще з 20 листопада 1996 р. указом Президента України № 1105/96 для організації наукових досліджень у галузі військового законодавства був визначений єдиний центр - Національна юридична академія України імені Ярослава Мудрого. Проте організаційним механізмом заходів щодо реалізації цього указу чомусь установлено, що безпосереднє здійснення науково-дослідних робіт із військового законодавства рекомендовано покласти на Президію Академії правових наук України, а Міноборони України зобов'язано надавати лише допомогу академії у проведені цих робіт [6]. На наш погляд, ця формула деградації національної військово-правової наукової школи сьогодні спрацювала. Адже не всі навіть військові юристи-науковці знають про цей "єдиний центр" і мало поінформовані про його досягнення у галузі військового законодавства України.

І незрозуміло, як за наявності такої структури можливо було простим адміністративним рішенням ВАК України вилучити 2000 р. з відповідного Переліку наукових спеціальностей... наукову спеціальність "Військове право; військові проблеми міжнародного права" [7], наслідки чого сьогодні вилились у відсутність спеціалізованих військово-правових дисертаційних рад, безсистемність наукових досліджень у галузі військового права та як результат застарілість, розбалансованість і невпорядкованість системи військового законодавства України.

Заради справедливості, належить зазначити, що представниками НІСД було запропоновано відносно раціональний організаційний механізм реалізації розроблення проєкту Кодексу оборони України - рішення мала би прийняти Рада національної безпеки і оборони України, доручивши Кабінетові Міністрів України підготувати проєкт Кодексу оборони України. Але, на наш погляд, помилковим є те, що вони роль головного виконавця для цієї надважливої роботи, причому безапеляційно, запропонували покласти на Міноборони України з огляду, як вони стверджують, на його компетенцію, шляхом утворення у складі Комітету реформ при Міноборони та ЗС України ще одного, шостого підкомітету, очолюваного посадовою особою, яка б несла особисту відповідальність за успішне та вчасне комплексне правове забезпечення імплементації цілей і заходів оборонної реформи, у тому числі й за розроблення проєкту Кодексу оборони України. Хоча загальновідомо, що це не є функцією Міноборони України - здійснювати державні кодифікаційні роботи, навіть у сфері оборони України.

А.М. Ришелюк ще набагато раніше слушно зауважив майже із цього приводу, що "законопроєктні роботи в системі ЦОВВ нині найчастіше є не плановими заходами, а виконанням інших доручень, які даються цим органам понад план і незалежно від його наявності" [8, с. 80].

Таким чином закладено міну уповільненої дії щодо потенційних проблем навіть на організаційно-виконавчому рівні, адже результат - ніщо, а процедура - все.

Організація планування. Пропозиції представників НІСД напевно почула нова політична влада й указом Президента України від 08.11.2019 р. № 837/2019 "Про невідкладні заходи з проведення реформ і зміцнення держави" (далі - УПУ № 837) Кабінету Міністрів України (далі - КМУ) поставлено завдання вжити заходів у сфері обороноздатності, серед яких до 31.12.2020 стосовно "кодифікації законодавства у сфері оборони" (п. 11 п. 1) [9].

Урядовий План реалізації державної політики для досягнення цілі - Ціль 15.1. "Українець є більш захищеним від воєнних загроз через нову оборонну політику" Програми діяльності Кабінету Міністрів України" підціль 2 - "Вдосконалення нормативно-правової бази, що передбачає запровадження ефективної системи керівництва силами оборони" встановлює завдання 1. - "Проведення кодифікації законодавства у сфері оборони". Але за період з 01.12.2019 по 30.11.2020 передбачає лише один "результативний" захід - "Розроблення проєкту акта Кабінету Міністрів України щодо схвалення Концепції кодифікації законодавства у сфері оборони". На урядовому рівні відповідальними визначені - Міноборони України, Міністерство внутрішніх справ України, Державна служба спеціального зв'язку та захисту інформації України, Служба безпеки України, Служба зовнішньої розвідки України, Державна спеціальна служба транспорту, ГШ ЗС України [10].

На військово-відомчому рівні Іваном Руснаком як Тимчасово виконуючим обов'язки Міністра оборони України 22.11.2019 затверджено План організації виконання УПУ № 837, який містить Перелік проєктів законодавчих та інших нормативно-правових актів (7 проєктів законів, 4 проєкти УПУ), у якому серед іншого зазначено "кодифікувати законодавство у сфері оборони - розробити та подати КМУ єдиний Статут Збройних сил України" із терміном виконання - до 30.11.2020 р. (п. 9). Відповідальним виконавцем визначено ГШ ЗС, співвиконавцями - структурні підрозділи Міноборони, Державної спеціальної служби транспорту (далі - ДССТ) [11].

Проте вже 29.11.2019 Іваном Руснаком як Першим заступником Міністра оборони затверджено Перелік проєктів законодавчих та інших нормативно-правових актів (6 проєктів законів, 3 проєкти УПУ, 2 проєкти актів КМУ), який складений Юридичним департаментом Міноборони та серед інших проєктів передбачає з метою "кодифікувати законодавство у сфері оборони" розроблення проєкту розпорядження КМУ "Про схвалення Концепції кодифікації законодавства у сфері оборони". Відповідальним виконавцем визначено Національний університет оборони України імені Івана Черняховського (далі - НУОУ), співвиконавцями - Департамент воєнної політики, стратегічного планування та міжнародного співробітництва Міноборони України, структурні підрозділи Міноборони та ГШ ЗСУ, Воєнно-наукове управління ГШ ЗСУ, ДССТ. Термін внесення до КМУ - 30.11.2020 р. [12].

Таким чином, застосовуючи метод порівняльного аналізу, неважко помітити, що за змістом та за кінцевими результатами "кодифікації у сфері оборони України" урядовий план і плани Міноборони не узгоджені, а загальнодержавна координація відсутня.

Історико-правові аспекти систематизації військового законодавства. Генеза історичного та сучасного, зарубіжного й національного досвіду здійснення цільової систематизації секторального (міжгалузевого, міжвидового, міжвідомчого) військово-оборонного законодавства (кодифікація законодавства у сфері оборони України) у визначеній формі не знає аналогів і свідчить про відсутність не тільки в Україні як суверенній і незалежній, правовій держави, а також у більшості іноземних держав, зокрема держав-членів НАТО, достатньо уніфікованої, успішно апробованої, готової до застосування передової військово-правової кодифікаційної практики.

Існує фрагментарний національний історико-правовий досвід військово-статутної кодифікації національного військового законодавства у період становлення Української держави доби збройних визвольних змагань (1917-1921). Але, з урахуванням новітніх особливостей збройної агресії РФ, її "гібридних" форм, необхідності досягти принципів сумісності та стандартизації зі збройними силами держав-членів НАТО, його використання не вбачається доцільним. Хоча історія систематизації військового законодавства на українських землях заслуговує окремої уваги вітчизняних науковців.

Правові основи систематизації. Слід нагадати нашим військовим кодифікаторам, що систематизація законодавства - офіційна діяльність, спрямована на впорядкування та вдосконалення законодавчих і підзаконних актів, приведення їх до єдиної внутрішньо погодженої системи [13, с. 528]. Мета систематизації законодавства - забезпечення більш ефективної нормотворчої діяльності, підвищення якості й ефективності законодавства, усунення суперечностей між приписами нормативно-правових актів (колізій, прогалин, невідповідностей), доступність правових норм, ефективна реалізація нормативно-правових актів. Традиційно виокремлюють такі форми систематизації законодавства: облік нормативно-правових актів, інкорпорація, консолідація, кодифікація, звід законів. Остання форма є результатом поєднання попередніх трьох. Звід законів не слід ототожнювати зі збірниками нормативних актів. Кодифікація, як особлива форма систематизації нормативно-правових актів, що має виключно офіційний характер, полягає у підготовці, створенні та прийняті нових, удосконалених, об'єднаних загальним предметом правового регулювання, нормативно-правових актів на базі старих, але узгоджених між собою приписів, що містять норми права, котрі пройшли випробування часом і виправдали себе, а також нових норм, нормативно-правових актів шляхом часткової або значної зміни їхнього змісту. Розрізняють такі види кодифікації: загальна, галузева, спеціальна.

З'ясування військово-юридичної специфіки. Таким чином, кодифікація (суттєва переробка, оновлення норм) такої комплексної міжгалузевої сфери як сфера оборони України є найбільш складною формою сучасної систематизації на відміну від її інших форм - інкорпорації та консолідації. Та навіть останні форми систематизації, у першу чергу, вимагають організаційно-планової, копіткої, зваженої, рутинно-тривалої (не менше 5-10 років), високопрофесійної, фахової командної роботи, витривалості не тільки військових юристів, практиків і науковців у сфері оборони та безпеки, фахових нормотворців на законодавчому та нормотворчому міжвідомчому рівні, але у першу чергу - на рівні спеціально створеної для цієї мети комплексної Урядової кодифікаційної комісії (орієнтовно 15-25 осіб) під керівництвом Міністерства юстиції України, як головного органу у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної правової політики [І4].

Але те, що відбувається у сучасний період навіть на організаційному рівні діяльності органів виконавчої влади, а також запропонований варіант структури та змісту урядового проєкту Концепції розвитку законодавства у сфері оборони України та його кодифікації на 2021-2025 роки (далі - Концепції) із вже зміненою назвою (а це вже інша сутність і мета) не витримує жодної критики та ставить під серйозний сумнів реалізацію цього надважливого національно-правового завдання.

У змісті Концепції зазначено, що "метою Концепції є визначення пріоритетних проєктів законодавчих актів у сферах оборони і військового будівництва на найближчу перспективу, планомірного їхнього розроблення та прийняття, з урахуванням суспільної потреби розвитку законодавства у цій сфері, створення алгоритму, який дозволить забезпечити впорядкування та взаємоузгодження як законодавчих актів, так і процесу внесення до них змін, підвищення практичності й ефективності їхнього правозастосування. Концепція спрямована на створення правових умов для досягнення мети та передбачених нею заходів, здійснення випереджувального розвитку законодавства у сфері оборони, забезпечення його впровадження у діяльність сектора безпеки і оборони держави.

Концепцію передбачено реалізувати протягом 5 років у два етапи. За строками досягнення поставлених цілей завдання поділяють на: короткострокові (до 3 років) та середньострокові (до 5 років). До короткострокових завдань віднесено - удосконалення законодавства у відповідній сфері шляхом законотворчої діяльності (тобто те, що і зараз здійснюється, але за рахунок яких засобів і способів відбудеться удосконалення законодавства - невідомо) та створення для супроводження нормотворчої діяльності Міноборони додаткового підрозділу - Центру військово-правових досліджень, удосконалення та розвитку законодавства у сфері оборони. До середньострокових завдань - завершення формування нової, ефективної, стабільної, пристосованої до адаптування системи законодавчого регулювання у сфері оборони (автор: за рахунок упровадження неіснуючої системи правового моніторингу ефективності чомусь виключно однієї з форм реалізації - застосування законодавчих актів у сфері оборони, яка є опосередкованою та адміністративно-владною, а не інших ординарних форм реалізації (дотримання, виконання, використання) у цілому; гармонізація вітчизняного законодавства із законодавством держав-членів НАТО у сферах безпеки і оборони. І вже поза межами строків реалізації завдань Концепції (у довгостроковій перспективі понад 5 років) відбудеться завершальний етап розвитку законодавства у сфері оборони - "може стати підготовка і прийняття Кодексу про оборону України (Військового кодексу України)" [2, с. 364-370].

Таким чином, підготовлений черговий декларативно-абстрактний "папірець", який нікого ні до чого у плані кодифікації сфери оборони України конкретно не зобов'язує, адже не містить жодної конкретики, не передбачає розрахунку організаційно-правових, фінансових, матеріально-технічних, людських ресурсів, але покладає все на НУОУ Міноборони України, а правильніше, на його структурний підрозділ - науково-дослідний відділ проблем військового законодавства Центру воєнно- стратегічних досліджень, який не має достатніх сил і засобів здійснити реалізацію зазначеного проєкту.

Проєкт урядового Орієнтовного плану реалізації Концепції (далі - Орієнтовний план) [2, с. 371-373] містить перелік із 8 законопроєктів, які фактично, як свідчить національна законопроєктна практика, має розробити одноосібно Міноборони за період 2021-2025 рр., який не є суб'єктом законодавчої ініціативи, але традиційно визначений урядовим розпорядженням відповідальним за скликання та виконання. Хоча вказані і спів- виконавці, які будуть у кращому випадку формально входити до складу створеної робочої групи (але не урядової Кодифікаційної комісії) та надавати формально- фрагментарні пропозиції (відписки). Серед співвикона- вців визначені: Міністерство юстиції України (на останніх позиціях); Міністерство внутрішніх справ України, Мінекономіки, Міністерство з питань стратегічних галузей промисловості, Міністерство фінансів України, Служба безпеки України (що цікаво - за згодою, тобто за бажанням). Із переліку співвиконавців, яких передбачала Концепція державної політики з досягнення цілі 15.1 чомусь випали - Державна служба спеціального зв'язку та захисту інформації України, Служба безпеки України,

Служба зовнішньої розвідки України, Державна спеціальна служба транспорту, ГШ ЗСУ.

До проєкту Орієнтовного плану включено також орієнтовні за назвою проєкти законів України, які необхідно розробити на базі старих у оновленій редакції або створити начебто з "нуля" із вказівкою формального обґрунтування такої доцільності: "Про оборону України" (нова редакція), "Про військовий обов'язок і військову службу" (нова редакція), "Про розроблення та виробництво озброєння, військової і спеціальної техніки" (але вже давно існує такий урядовий законопроєкт від 12.12.2017 № 7389, який відкликано 28.09.2019, а також дуже схожий за змістом однойменний урядовий законопроєкт, розроблений Міністерством із питань стратегічних галузей промисловості України) [15], "Про оборонно-промисловий комплекс" (існує законопроєкт від 09.07.2020 № 3822 "Про особливості реформування підприємств оборонно-промислового комплексу державної форми власності", який прийнято 13.07.2021 [16], "Про військово-технічне співробітництво України з іноземними державами" (існує законопроєкт від 13.12.2007 № 1209) [17], "Про особливі правові режими у сфері забезпечення національної безпеки і оборони держави".

Таким чином, за відсутності в Орієнтовному плані навіть мінімально необхідного обсягу проєктно-законодавчого матеріалу у сфері оборони (з орієнтовно 45 тільки чинних законів), що підлягає кодифікації, а особливо жодних кодифікованих актів (хоча б на подзаконному рівні), вважаємо це не Планом реалізації кодифікації законодавства у сфері оборони України, а черговим щорічним Орієнтовним планом законопроєкт- них і нормотворчих робіт Міністерства оборони України, але зі збільшенням загального терміну його виконання на 5 років. Жодного науково обґрунтованого та виваженого систематизованого упорядкування у формі кодифікації нормативно-правових актів у сфері оборони України він не передбачає та не може апріорі передбачити.

Запропонований організаційно-правовий алгоритм. На підставі системного аналізу та синтезу наукових досліджень із питань кодифікаційної техніки (Д. А. Керімова, Д. В. Чухвічова, Є. В. Погорєлова) [18, с. 146-147] за допомогою ключових наукових положень, запропонованих фахівцями цієї справи можливо запропонувати авторський варіант алгоритму кодифікаційного процесу (кодифікаційної технології), який визначив би таку послідовність стадій та етапів процесу кодифікації законодавства у сфері оборони:

1) налагодження довідкової роботи (ревізія стану та відновлення системного обліку нормативно-правових актів на оборонно-відомчому рівні (Мін'юст, Міноборони, МВС, ЗСУ, інші військові формування, правоохоронні та розвідувальні органи, органи спеціального призначення з правоохоронними функціями, на які покладено функції із забезпечення оборони держави);

2) визначення необхідності проведення систематизації законодавства у сфері оборони саме у формі кодифікації (доцільна тоді, коли нормативно-правові акти, що систематизуються, в основному закінчили своє формування та не потребують суттєвих змін);

3) створення урядової Кодифікаційної (Військово-кодифікаційної) комісії, робочих груп для підготовки кодифікаційних актів за напрямами правового регулювання військово-оборонних суспільних відносин;

4) науково-громадське обговорення, фаховий збір конструктивних пропозицій, розроблення та затвердження урядової науково обґрунтованої концепції кодифікації у сфері оборони України;

5) розроблення та затвердження загального плану систематизації законодавства України на визначений період і робочого плану (секторального та відомчих робочих груп) кодифікаційних робіт щодо законодавства у сфері оборони України;

6) розроблення наукової концепції кожного майбутнього кодифікаційного акта у сфері оборони України;

7) визначення та збір необхідного обсягу законодавчого масиву (нормативно-правових актів та юридичних норм), що підлягає кодифікації (уточнюється предмет правового регулювання галузі, підгалузі, інститутів, субінститутів майбутнього (майбутніх) кодифікаційних актів у сфері оборони);

8) розчищення зібраного матеріалу та виокремлення нормативно-правових актів (законів і підзаконних актів), що підлягають кодифікації (звільнення від актів скасованих, застарілих, дискреційних, колізійних; спочатку бажано здійснити інкорпорацію, а потім консолідацію);

9) оброблення розчищеного законодавчого масиву та вичленення з актів, що кодифікуються, юридичних норм, які мають повну або відсильну логічну структуру (гіпотезу, диспозицію, санкцію) та будуть включені в кодифікаційний акт;

10) доповнення отриманої системи юридичних норм відсутніми логічними елементами;

11) вироблення структури кодифікаційних актів (кодифікаційного акта);

12) формулювання логічної структури та змісту статей кодифікаційного акта (закріплення в конкретних статтях кодифікаційного акта юридичних норм);

13) підготовка змістовної частини проєкту кодифікаційного акта (усунення дублювань і колізій, заповнення прогалин у законодавстві з питань оборони України; попереднє обговорення, узгодження, юридична та науково-експертна оцінка, остаточне редагування тексту та його виправлення);

14) внесення (реєстрація) проєкту законодавчого матеріалу, що підлягає кодифікації у сфері оборони України, на розгляд законотворчого (нормотворчого) органу;

15) розгляд проєкту кодифікованого акта законотворчим (нормотворчим) органом, його обговорення та прийняття; промульгація кодифікаційного акта та набрання ним чинності.

Подолання відомчих перешкод. Адже неможливо здійснити систематизацію національного законодавства у сфері оборони у вузьковідомчому колі, у відриві від системи інших органів законодавчої та виконавчої влади (військової юстиції, правоохоронних органів із спеціальним статусом, органів безпеки), системи нормативно-правових актів у сфері безпеки (Закон України "Про національну безпеку України" ввів поняття сектора безпеки і оборони).

А без здійснення систематизації загального законодавства України хоча би у формі офіційної інкорпорації (збірники законів України за предметами правового регулювання, зокрема і у сфері безпеки та у сфері оборони) це завдання так і залишиться на рівні формальної та нікчемної "концепції".

Логічним кроком на шляху кодифікації законодавства у сфері оборони України вважається поступове втілення такої форми систематизації, як консолідація нормативно-правових актів у сфері оборони України з метою розчищення військово-правового поля - подолання розрізненості нормативно-правових актів у сфері оборони (військового законодавства), що видані у різні проміжки часу відносно тотожного предмета правового регулювання, шляхом їхнього об'єднання в єдиний укрупнений нормативно-правовий акт з усуненням дублювань, неточностей, дискрецій, колізій тощо без зміни змісту.

До того, ситуацію ускладнює відсутність обов'язкового, прозорого та достовірного обліку нормативно-правових актів, принаймні на військово-відомчому рівні (Міністерство оборони України, Генеральний штаб ЗС України).

Юридична служба Міноборони зобов'язана видавати щорічно до 01 лютого за минулий рік Довідник наказів і директив МО України (на відповідний рік), крім актів персонального характеру (актів застосування). Але за весь час існування Міноборони України накладом у 3200 примірників видано тільки один друкований Довідник наказів та директив МО України станом на 01.01.2000 р., а станом на 01.01.2006 р. підготовлено його недосконалу електронну версію. Таким чином, вимога наказу Міноборони України щодо щорічного обов'язкового видання таких Довідників систематично та безкарно порушується [19]. На що це впливає неважко здогадатися.

Хоча, як зазначає О. П. Котляренко, починаючи з 2014 р. юридичною службою Міноборони було організовано розроблення та прийняття понад 500 актів законодавства України, а майже 2000 внутрішніх наказів Міноборони було визнано такими, що втратили чинність у зв'язку з утратою актуальності та невідповідності напрямкам проведення оборонної реформи. У той час, вельми вагомим чинником розвитку наукових досліджень у сфері права національної безпеки та військового права науковець цілком щиро вважає підписання 28.03.2019 р. Договору про співробітництво між Національною академією правових наук України та НУОУ, в якому серед іншого, також акцентується увага на адаптації військового законодавства до стандартів НАТО [20, с. 28-31].

Вади Класифікатора галузей законодавства України. До того ж, остаточна сучасна невизначеність інституціалізації та концептуальних понять Сектору безпеки і оборони України взаємообумовлені і тягнуть окрім суто практичних також і науково-теоретичні негативи, що віддзеркалюється на процесі класифікації галузей системи законодавства України.

Зокрема, це призводить до розмивання предмета правового регулювання у сфері оборони та сфері безпеки. Що у свою чергу ускладнює виокремлення підга- лузей та інститутів законодавства України у сфері оборони, які покладено в основу його систематизації (кодифікації, інкорпорації та консолідації). І як наслідок - виникнення прогалин і колізій в системі актів у сфері оборони, а як результат - зниження ефективності процесу їхньої систематизації й реалізації, руйнація законності та військового правопорядку.

Це яскраво ілюструє нам Класифікатор галузей законодавства України (далі - Класифікатор) [21], головною метою якого є підвищення ефективності правового регулювання, удосконалення обліку, класифікації та систематизації актів законодавства; призначенням - ведення ЄДР НПА, інших електронних баз даних правової інформації та формування Зводу законів України. Серед визначених Класифікатором 38 галузей законодавства України виокремлено такі галузі законодавства:

300.0. 000 - "Оборона" (19 підгалузей, що включають 62 інститути) та 310.000.000. "Національна безпека" (9 підгалузей та один інститут).

Загальновідомо, що підгалузі й інститути законодавства регулюють певний вид і сторону однорідних суспільних відносин. Проте Класифікатором до галузі законодавства 300.000.000 - "Оборона" - включено підга- лузь 300.030.000 - "Збройні Сили України. Склад Збройних Сил України", до складу якої, на наш погляд, цілком необґрунтовано включено такі інститути (разом із уже існуючими): 300.030.070 - "Державна прикордонна служба України"; 300.030.080 - "Війська цивільної оборони України"; 300.030.090 - "Служба безпеки України"; 300.030.100 - "Інші військові формування";

300.030.110 - "Внутрішні війська Міністерства внутрішніх справ України". Причому, це не має логіки навіть незважаючи на те, що ДПС України перетворена з військового формування на правоохоронний орган зі спеціальним статусом - Адміністрацію ДПС України, а Війська цивільної оборони на Сили цивільного захисту, ВВ МВС України із 16.03.2014 р. ліквідовані, а їхнім правонаступником є Нацгвардія України, та які з рештою інших військових формувань (ДССТУ, ДССЗЗІУ) та правоохоронних органів із спеціальним статусом (СБУ, ДПСУ) складають СБО держави, але аж ніяк не ЗС Ук-раїни як військове формування.

Також Класифікатором до вищевказаної підгалузі віднесено окремі інститути: 300.03.120 - "Військова автомобільна інспекція"; 300.030.130 - "Військова служба правопорядку у Збройних Силах України", яка, у свою чергу, одночасно включена як підгалузь до галузі законодавства 310.000.000 - "Національна безпека". Хоча загальновідомо, що Військової автомобільної інспекції не існує, а її правонаступники - підрозділи Безпеки дорожнього руху структурно входять до інституту 300.030.130 - "Військова служба правопорядку у Збройних Силах України" та в жодному разі не можуть бути окремим інститутом підгалузі 300.030.000 - "Збройні Сили України. Склад Збройних Сил України".

Безпідставно до підгалузі 300.090.000 - "Постачання військ. Загальні питання" включено інститут 300.090.010 - "Фінансування", який виключений з інституту 300.090.090 - "Види забезпечення військовослужбовців", який у свою чергу необґрунтовано ототожнюється з постачанням військ і включений до підгалузі 300.090.0 -"Постачання військ. Загальні питання".

Зовсім безглуздо виглядають виокремлені як різні інститути різних підгалузей: інститут 300.010.040 - "Статути Збройних Сил України" підгалузі 300.010.000 - "Загальні положення про оборону" й інститути: 300.030.020 - "Внутрішня служба"; 300.030.040 - "Гарнізонна служба та військові ритуали"; 300.030.050 - "Вартова служба" підгалузі 300.030.000 - "Збройні Сили України. Склад Збройних Сил України", які у сукупності саме і складають зміст інституту 300.010.040 - "Статути Збройних Сил України".

До того ж у Класифікаторі відсутні такі необхідні й об'єктивно існуючі інститути: "Служба у військовому резерві" підгалузі 300.130.000 - "Виконання військового обов'язку в запасі"; "Проходження військової служби за контрактом", "Проходження військової служби у Збройних Силах України іноземцями й особами без громадянства" підгалузі 300.120.000 - "Проходження військової служби".

Підгалузь 310.090.000 - "Соціальне забезпечення працівників і військовослужбовців національної безпеки" віднесена до складу галузі законодавства 310.0. 000 - "Національна безпека". Але вбачається, що ця підгалузь є інститутом уніфікованої підгалузі 300.180.0 - "Соціальний і правовий захист військовослужбовців і членів їх сімей" галузі законодавства 300.0. 000 - "Оборона". Інститут 300.190.010 - "Миротворча діяльність" підгалузі 300.190.000 - "Питання міжнародного військового співробітництва" галузі законодавства 300.000.000 - "Оборона" не відповідає сучасній назві - "Діяльність із підтримання миру і безпеки".

У цілому Класифікатор містить численні протиріччя, неточності та не відповідає сучасному стану критеріїв розподілу по галузях, підгалузях та інститутах (субінститутах) системи законодавства України, а отже потребує уточнення та суттєвого професійного удосконалення, зокрема й відносно сфери правового регулювання суспільних відносин у сфері оборони та сфері безпеки сектора безпеки й оборони держави.

Трансформація військово-правової доктрини. П. П. Богуцький зазначає, що серед важливих сучасних наукових розробок української юриспруденції особливе значення й актуальність має дослідження проблем права національної безпеки і військового права, що обумовлено, насамперед, системним реформуванням сектора безпеки й оборони України, яке здійснюється в умовах вирішення практичних питань забезпечення захисту конституційного ладу, суверенітету, територіальної цілісності України від збройної агресії. Він небезапеляційно стверджує, що військове законодавство і законодавство про національну безпеку України становлять самостійні галузі законодавства та розглядаються правовою доктриною у контексті джерел, зовнішньої форми існування військового права та права національної безпеки. Важливим вважає здійснення наукових розробок і практичних заходів щодо імплементації стандартів країн-учасників Європейського Союзу та НАТО в українське законодавство.

Право національної безпеки та військове право передбачають організаційне й інституційне забезпечення, де окрім сил безпеки і сил оборони, мають успішно діяти військові правоохоронні органи, органи військової прокуратури та військового правосуддя. Система військової юстиції фактично потребує відновлення, упродовж останніх років необхідні рішення не прийнято, відповідна концепція має незавершену форму та початковий стан упровадження, що негативно позначається на правозастосуванні у сфері національної безпеки і оборони.

Офіційне визнання предметного напряму наукових досліджень "Право національної безпеки; військове право" (2.13) у межах наукової спеціальності "Право" (081) змушує зосередитись на практичних питаннях реалізації наукових досліджень і підготовки фахівців за відповідними програмами, які потребують суттєвого доопрацювання і приведення у відповідність до вимог сьогодення [20, с. 22-27].

Вищезазначене є джерелом синергії для переосмислення особливостей кодифікації у сфері оборони України.

ВИСНОВКИ

Проєкт Концепції не відповідає сучасним національним інтересам України, заявленій меті та є формальним. Кодифікацію законодавства у сфері оборони України з оптимальним урахуванням особливостей передового національного й іноземного досвіду доцільно розпочинати не за адміністративно-президентською вказівкою, а тоді, коли численні нормативно-правові акти у сфері оборони будуть суттєво вдосконалені, сформовані у злагоджену систему та відносно стабільні, а кардинальні зміни малоймовірні. Конче необхідно актуалізувати до цього зміст Класифікатора галузей законодавства України відповідно до поточних змін законодавства, що відбулися, у зв'язку з його цілковитою дисфункцією відносно системи законодавства (за комплексним предметом правового регулювання), зокрема у сфері оборони й у сфері безпеки України.

Подальші дослідження особливостей кодифікації законодавства у сфері оборони України пропонується здійснювати з урахуванням сучасного досвіду держав-членів НАТО. Важливо, щоб визначені кодифікаційні напрями упорядкування законодавства у сфері оборони і безпеки

України були органічно узгодженні з особливостями головних пріоритетних завдань оборонної реформи, сформульованих у Стратегічному оборонному бюлетені України до 2025 р. та Державній програмі розвитку ЗС України на період до 2025 р., а також із Річними національними програмами під егідою Комісії Україна-НАТО.

Список використаних джерел:

1. Стратегія воєнної безпеки України: Указ Президента від 25.03.2021 № 121/2021. Урядовий кур'єр. 27.03.2021 № 59.

2. Розвиток законодавства України у сфері оборони: проблеми адаптації до стандартів НАТО та шляхи їх вирішення: матеріали Науково-практичної конференції. м. Київ, 23.04.2021 року /упоряд.: П. П. Богуцький, В. Г. Пилипчук, С.О. Дорогих. Київ, 2021.376 с.

3. Шульгін В.В. Реалізація військового законодавства України: історія, теорія, практика, шляхи удосконалення: монографія. Київ: МП Леся, 2017. 186 с.

4. Тютюнник В.П., Горовенко В.К. Законодавство у сфері оборони: стан, проблеми та шляхи реформування. Наука і оборони. 2018. № 1. С. 18-22.

5. Пашинський В.Й. Забезпечення оборони України: адміністративно-правові аспекти: монографія. Київ: ФОП Маслаков, 2018. 408 с.

6. Про заходи щодо підготовки кадрів військової юстиції та організації науково-дослідних робіт у галузі військового законодавства: Указ Президента України від 20.11.1996 № 1105/96. Урядовий кур'єр. 12.12.1996. № 233-234.

7. Перелік спеціальностей, за якими проводиться захист дисертацій на здобуття наукових ступенів кандидата наук і доктора наук, присудження наукових ступенів і присвоєння вчених звань: Наказ ВАК України від 28.11.2000 № 586. Офіційний вісник України. 2000. № 51. Ст. 2229.

8. Ришелюк А.М. Законотворчий процес в Україні: навчальний посібник. Київ: Видавництво НАДУ, 2004. 217 с.

9. Про невідкладні заходи з проведення реформ та зміцнення держави: Указ Президента України від 08.11.2019 № 837/2019. Урядовий кур'єр. 13. 11.2019. № 217.

10. Концепція державної політики по досягненню цілі 15.1. "Українець є більш захищеним від воєнних загроз через нову оборонну політику" Програми діяльності Кабінету Міністрів України. URL: https://www.mil.gov.ua/content/other/konzepziya_15_1 .pdf (дата звернення: 03.08.2021).

11. План організації виконання Указу Президента України від 08.11.2019 №837/2019 "Про невідкладні заходи з проведення реформ та зміцнення держави. URL: https://www.mil.gov.ua/content/oboron_ plansZPlan_vikonanya_ykazy_prezidenta.pdf. (дата звернення 14.09.2021)

12. План організації виконання Указу Президента України від 08.11.2019 № 837/2019 "Про невідкладні заходи з проведення реформ та зміцнення держави. URL: https://www.mil.gov.ua/content/oboron_ plans/plan_upu_837.pdf. (дата звернення 14.09.2021).

13. Скакун О.Ф. Теорія права і держави: Підручник. 4-е видання. Київ: Алерта, 2016. 528 с.

14. Положення про Міністерство юстиції України: Постанова Кабінету Міністрів України від 02.07.2014 № 228. Урядовий кур'єр. 11.07.2014. № 123.

15. Проект Закону України "Про розроблення та виробництво озброєння, військової і спеціальної техніки". Рішення Ради національної безпеки і оборони від 18.02.2020 "Про основні показники державного оборонного замовлення на 2020 рік та 2021, 2022 роки", введено у дію Указом Президента України від 27.02.2020 № 59/2020. URL: http://www.drs.gov.ua/wp-content/uploads/2021/06/dokument-6003_0_19-21.pdf. (дата звернення: 03.08.2021).

16. Проект Закону України "Про особливості реформування підприємств оборонно-промислового комплексу державної форми власності" від 09.07.2020 № 3822. URL: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/ webproc4_1?pf3511=69418. (дата звернення: 14.08.2021).

17. Проект Закону України "Про військово-технічне співробітництво України з іноземними державами" законопроект від 13.12.2007 № 1209. URL: http://w1 .c1 .rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc4_1?pf3511=31091. (дата звернення: 08.08.2021).

18. Кодифікація законодавства України: теорія, методологія, техніка / Ю.С. Шемчушенко, О.І. Ющик, Л.М. Горбунова, М.О. Теплюк, Л.В. Гульченко, В.І. Риндюк; за заг. ред.. О.І. Ющика. Київ: Парламентське видавнитство, 2007. 208 с.

19. Довідник наказів та директив Міністра Оборони України станом на 1 січня 2000 року / Підготовлено ПУ МО України. Київ: Варта, 2000. 318 с.

20. Право національної безпеки та військове право: історія, сучасність і перспективи: збірник матеріалів круглого столу (Київ, 28.03.2019) / МО України, Національний університет оборони України імені Івана Черняховського; Національна академія правових наук України, Науково-дослідного інституту інформатики і права / Упоряд.: М.М. Прохоренко, П.П. Богуцький ; за заг. ред. М.М. Прохоренка. Київ: ФОП Ямчинсь- кий О.В., 2019. 168 с.

References:

1. Stratehiia voiennoi bezpeky Ukrainy, Ukaz Prezydenta Ukrainy [Military Security Strategy of Ukraine, Presidential Decree of Ukraine] № 121/2021 (2021). Uriadovyi kurier [Government courier]. № 59 (in Ukrainian).

2. Rozvytok zakonodavstva Ukrainy u sferi oborony: problemy adaptatsii do standartiv NATO ta shliakhy yikh vyrishennia, materialy Naukovo-praktychnoi konferentsii [Development of Ukrainian legislation in the field of defense: problems of adaptation to NATO standards and similar solutions, materials of the Scientific-Practical Conference], Kyiv, 23.04.2021 /uporiad.: P. P. Bohutskyi, V. H. Pylypchuk, S. O. Dorohykh. Kyiv, 376. (in Ukrainian).

3. Shulhin V.V. (2017). Realizatsiia viiskovoho zakonodavstva Ukrainy: istoriia, teoriia, praktyka, shliakhy udoskonalennia [Implementation of the military legislation of Ukraine: history, theory, practice, ways of improvement]. Kyiv: MP Lesia (in Ukrainian).