Механізми локальної демократії: правова природа та особливості реалізації в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Центральноукраїнський інституту Приватного акціонерного товариства «Вищий навчальний заклад «Міжрегіональна Академія управління персоналом»

Механізми локальної демократії: правова природа та особливості реалізації в Україні

Колісніченко Роман Миколайович,

доктор політичних наук, доцент, директор

Цумарєв Марат Іванович,

кандидат політичних наук, заступник директора

Мошняга Любов Володимирівна,

кандидат юридичних наук, доцент кафедри правознавства

м. Кропивницький

Анотація

У статті аналізується правове регулювання основних механізмів локальної демократії, за допомогою яких реалізується можливість територіальної громади брати участь у вирішенні питань місцевого значення, зокрема: загальних зборів громадян за місцем проживання, місцевої ініціативи, громадських слухань, консультацій з громадськістю, громадської експертизи, місцевих електронні петиції, створення та діяльність органів самоорганізації населення. На основі даних про практику застосування зазначених механізмів локальної демократії в окремих громадах, оприлюднену відповідними органами місцевого самоврядування, засобами масової інформації та громадськими організаціями, здійснюється оцінка їх потенціалу у розрізі залучення територіальних громад вирішення питань місцевого значення. Також досліджено недоліки (прогалини, неузгодженості та інше) правового регулювання механізмів локальної демократії як на загальнодержавному так і на місцевому рівнях, які суттєво ускладнюють практичну реалізацію зазначених механізмів. Окреслено подальші перспективи безпосередньої участі територіальних громад у процесах місцевого самоврядування за допомогою вище перелічених механізмів.

Робляться висновки: про більш вагомий потенціал впливу окремих

механізмів локальної демократії вирішення питань місцевого значення за участі громади; нерівномірність застосування зазначених механізмів в окремих громадах що, зокрема, може бути зумовлено відсутністю успішної практики застосування даних механізмів, наявністю перепон щодо їх реалізації з боку органів місцевого самоврядування; потребу підтримки ініційованих громадою рухів самоорганізації з боку органів місцевого самоврядування, у тому числі шляхом усунення прогалин у правовому регулюванні даних механізмів на місцевому рівні та штучно створених нормативних перешкод, що ускладнюють їх реалізацію.

Ключові слова: механізми локальної демократії, територіальна громада, самоорганізація, органи місцевого самоврядування.

Abstract

The mechanisms of local democracy: the juridical origin of it and the pecularities of realisation in Ukraine

Kolisnichenko Roman Mykolaiovych Doctor of Political Science, associate professor, Director of the Central Ukrainian Institute of the Interregional Academi of Personnel Management, Kropyvnitskyi

Tsumariev Marat Ivanovych Candidate of Political Science, Deputy Director of the Central Ukrainian Institute of the Interregional Academi of Personnel Management, Kropyvnitskyi

Moshnyaga Lyubov Volodymyrivna Candidate of Legal Science, associate professor of Law Department of the Central Ukrainian Institute of the Interregional Academi of Personnel Management, Kropyvnitskyi

It is analysed the legal regulation of the main mechanisms of local democracy in this article with the help of which is realised the opportunity of territorial community to take part in the resolving the problems of local significance, in particular the general citizens meetings by place of location, the local initiative group, some public hearings, consultations with community, public expertise, local electronic petitions, making and activity of self-organization organs of population.

Based upon the data about the practice of usage of indicated mechanisms of local democracy in particular communities which is published by suitable organs of local government, by mass media and by public organisations one makes the value of their potential with the concept of territorial communities involvement for resolving some problems of local significance. The shortcomings (gaps, inconsistencies, etc.) of the legal regulation of the mechanisms of local democracy at both the national and local levels, which significantly complicate the practical implementation of these mechanisms, have also been studied. Further prospects of direct participation of territorial communities in the processes of local self-government with the help of the above mechanisms are outlined. Conclusions are in the process: about more valuable potential of local democracy influence by some particular mechanisms as for resolving tasks by local significance with the local community participation, about the irregularity of usage of these indicated mechanisms in particular communities what can be caused by the absence of successful usage practice of concrete mechanisms, also by the presence of obstacles of their realisation from the local government's side, including the way of the gaps disposal in legal regulation of these mechanisms on local level and the regulatory obstacles which are made artificially and make their realisation difficult.

Keywords: local democracy mechanisms, a territorial community, self organisation, local government authorities

Основна частина

Постановка проблеми. Взятий Україною курс на поглиблення децентралізації та залучення у зазначеній сфері прогресивного досвіду країн, які є провідними демократіями світу, передбачає, зокрема, більш широке залучення територіальних громад до процесів розв'язання питань місцевого значення у площині місцевого самоврядування. Окремі правові механізми участі громади у даних процесах впроваджені з моменту отримання Україною незалежності, з часом вони еволюціонували, їх коло розширювалось, було прийнято ряд законів та підзаконних нормативних актів що врегульовують безпосередню та опосередковану участь громадян в процесах місцевого самоврядування [1, с. 29]. Проте аналіз практики їх застосування вказує на наявність ряду правових та організаційних проблем які перешкоджають їх ефективній реалізації.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» відносить органи місцевого самоврядування до представницьких форм «демократії участі» («партисипативної демократії»). Поряд з останніми існують, згідно з тим же законом, безпосередні (прямі) форми демократії участі, які розподіляються на імперативні (вибори, місцевий референдум, загальні збори, відкликання) та консультативні (територіальна самоорганізація, публічні слухання, збори, конференції, опитування, звернення зі скаргами, заявами та пропозиціями, мітинги, демонстрації, ходи, пікетування) [2].

Базуючись на аналізі нормативно-правових документів, що регулюють механізми участі членів територіальної громади у вирішенні питань місцевого значення, автори дослідження «Місцева демократія в Україні: нові стандарти» віднесли до основних механізмів локальної демократії: громадські слухання; загальні збори громадян за місцем проживання; місцеві ініціативи; консультації з громадськістю; органи самоорганізації населення [3, с. 7 - 8]. В рамках дослідження стану локальної демократії в містах України В. Брудний, А. Крупник, О. Орловський на основі аналізу положень Конституції та Законів України дійшли висновку, що до механізмів локальної демократії належать: загальні збори громадян за місцем проживання, створення і діяльність органів самоорганізації населення, місцеві ініціативи, громадські слухання, громадська експертиза та місцеві електронні петиції [4, с. 5].

Попри унормовані чинним законодавством можливості участі територіальних громад у вирішенні питань місцевого значення за допомогою зазначених механізмів локальної демократії, жодні створені державою нормативні передумови не спроможні у повній мірі вирішити проблеми територіальних громад, якщо останні не мобілізують свої внутрішні ресурси та не функціонуватимуть як цілісний структурний елемент суспільства у тісній взаємодії з органами місцевого самоврядування. В свою чергу органи місцевого самоврядування (далі ОМС) мають цілеспрямовано підтримувати процеси самоорганізації громад максимально залучаючи їх до вирішення питань місцевого значення. Така взаємодія реалізується в рамках інституту локальної демократії, яка, на нашу думку, може бути визначена як гарантований державою спосіб організації влади на локальному рівні (в межах місцевого самоврядування), що ґрунтується на самоорганізації політичної участі громадян (членів територіальної громади або її частини) у вирішенні питань місцевого значення, за допомогою унормованих механізмів та інструментів локальної демократії [5, с. 41]. Проте аналіз практики такої взаємодії в окремих громадах дає підстави стверджувати, що залучення територіальних громад до процесів управління у рамках локальної демократіє далеко не завжди має продуктивний характер. Доволі розповсюдженими є приклади блокування ОМС ініціатив, які походять від територіальних громад, що призводять до довготриваючих конфліктів і згасання рухів самоорганізації, або поступово переростають у компромісну взаємодію між місцевим самоврядуванням та громадою.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Важливі аспекти правового регулювання та особливостей реалізації механізмів локальної демократії висвітлені у працях українських вчених В. Брудного, А. Крупника, О. Орловського. М. Лациби, І. Лукеря, О. Ващук-Огданської, С. Були, О. Леонідової, О. Лебедєва та інших. Проте ефективне залучення територіальних громад до вирішення питань місцевого значення в Україні шляхом реалізації окреслених механізмів локальної демократії потребує вдосконалення чинного законодавства, як на загальнодержавному, так і на місцевих рівнях, що вказує на необхідність подальших досліджень у даній сфері.

Мета статті - дослідження механізмів локальної демократії, їх правової природи та особливості реалізації в Україні.

Виклад основного матеріалу. Окреслення особливостей розвитку локально - демократичних інститутів і механізмів в сучасній Україні та оцінка їх потенціалу у розрізі залучення територіальних громад до вирішення питань місцевого значення, потребує аналізу як нормативно-правових актів, так і дані про практику застосування членами територіальної громади або її частини механізмів локальної демократії в окремих громадах, оприлюднену відповідними органами місцевого самоврядування, засобами масової інформації та громадськими організаціями.

До критеріїв вагомості та ефективності впливу окремих механізмів локальної демократії можна віднести: зміст та предмет відповідного механізму локальної демократії, суб'єктів його ініціювання та суб'єктів розгляду відповідних ініціатив; форму участі (залучення громадян у розрізі окремого механізму); спосіб розгляду органами місцевого самоврядування пропозицій, що формуються в рамках відповідного механізму; нормативну дію відповідного механізму (врахування органами місцевого самоврядування результату реалізації ініціативи в межах окремого механізму); доступність, дієвість та практику реалізації.

Аналіз механізмів локальної демократії за даними критеріями базується на дослідженні нормативно-правової бази, що регламентує їх діяльність на загальнодержавному рівні (Конституція України, Закони України, підзаконні нормативно-правові акти центральних органів влади) та на місцевому рівні (акти органів місцевого самоврядування, статути територіальних громад тощо), а також кількісних показниках застосування механізмів локальної демократії. Наразі актуальним є дослідження участі громадян у механізмах локальної демократії, які на сьогодні регламентовані чинним законодавством, а саме: загальні збори громадян за місцем проживання; місцеві ініціативи; громадські слухання; консультацій з громадськістю; громадські експертизи; електронні петиції до органу місцевого самоврядування (місцеві петиції); діяльність органів самоорганізації населення.

Процедура проведення загальних зборів громадян за місцем проживання регулюється Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», Постановою Верховної Ради України «Про затвердження Положення про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні», Статутом територіальної громади. В окремих містах діють прийняті органами місцевого самоврядування положення, що регламентують порядок проведення загальних зборів (наприклад Харків, Суми) [2; 6].

Загальні збори громадян за місцем проживання як законодавчо врегульований механізм локальної демократії надає змогу членам територіальної громади безпосередньо брати участь вирішенні питань місцевого значення та є необхідною складовою процесу створення сусідських об'єднань (при створенні ОСББ у формі загальних зборів власників квартир багатоквартирного будинку, при створенні ОСН - первинних (щодо прийняття рішення про створення ОСН) та вторинних (щодо обрання керівного складу ОСН) загальних зборів або конференцій мешканців територій, в межах яких створюється ОСН). Змістом вказаного механізму є подання членами територіальної громади на розгляд органам місцевого самоврядування рішення прийнятого на відповідних зборах, які можуть бути спрямовані для подальшого розгляду до місцевих рад та їх виконавчих органів, міського голови або інших посадових осіб місцевого самоврядування та мають бути враховані ними в подальшій діяльності. Предметом вказаного механізму є питання місцевого значення. Суб'єктами ініціювання загальних зборів можуть виступати члени територіальної громади, міський голова, виконавчі комітети, місцева рада, депутатський корпус, ОСН, ОСББ, громадські об'єднання. Участь громадян у зальних зборах виявляється у формах подання пропозицій, зауважень, питань на зборах та безпосередній участі у голосуванні за прийняття рішення загальними зборами [2].

Ефективність зазначеного механізму значно зростає за умови його реалізації з ініціативи інститутів громадянського суспільства, а врахування органами місцевого самоврядування даної ініціативи в їхній діяльності продукує подальший активний розвиток процесів самоорганізації в громаді. На підтвердження даної думки можна навести дані Аналітичного звіту «Ефективні інструменти впливу громадськості на процес прийняття рішень органами влади», в якому викладені результати дослідження інструментів впливу громадськості на процес прийняття рішень органами влади на прикладі Вінницької, Волинської, Сумської та Харківської областей. Згідно зазначеного звіту неурядові організації використовують у своїй роботі та вважають найбільш продуктивними з точки зору впливу на владу наступні механізми локальної демократії: органи

самоорганізації населення, місцеві ініціативи, загальні збори громадян [7, с. 9-10].

Проте, слід звернути увагу на низку стримуючих факторів, які не дозволяють повною мірою розкрити потенціал даного механізму. По-перше, слід відзначити низьку активність громадян та недостатній рівень інтересу до питань життя територіальної громади, що ускладнює проведення правомочних загальних зборів, що підтверджується численними прикладами. Зокрема створенню органу самоорганізації «Варин-плюс» (селище Варин, Чернігівщина) передувало 37 спроб проведення загальних зборів, і лише 38-ма спроба виявилась успішною [8].

Зважаючи на те, що у більшості обласних центрів України (згідно з статутами територіальних громад та інших локальних нормативно-правових актів) загальні збори є правомочними за умов участі більш ніж половини членів територіальної громади, у разі проведення конференцій представників громадян - не менше двох третин обраних представників від відповідних внутрішніх територіальних утворень, ініціаторам достатньо важко забезпечити такі умови правомочності. До прикладу - за даними власного соціологічного дослідження, що проводилось у м. Кропивницькому, тільки 26% опитаних відповіли, що готові надалі брати участь у заходах, спрямованих на вирішення проблем місцевого значення, що навіть у сумі з опитаними, які відповіли «скоріше так» (21,33%), складає 47,33% опитаних. Такі показники наочно ілюструють організаційні проблеми, які в ряді випадків призводять до неможливості проведення або до неправомочності загальних зборів [5, с. 232-233].

По-друге, існує великий масив недоліків та прогалин на всіх рівнях законодавства, а також штучні перепони з боку органів місцевого самоврядування, які унеможливлюють ефективне застосування механізмів локальної демократії. Зокрема, автори дослідження «Місцева демократія в Україні: нові стандарти» вказують на такі значні перепони у проведенні загальних зборів: залежність від рішення міського голови або місцевої ради; встановлення завищених кількісних вимог щодо членів ініціативної групи громадян або кількості громадян, з ініціативи яких можуть скликатися загальні збори; наявність складної процедури скликання зборів громадян за місцем проживання з ініціативи членів громади та інститутів громадянського суспільства [3, с. 55-58].

Серед негативних чинників, що ускладнюють процедуру проведення загальних зборів варто відзначити наявність положень, що регулюють порядок проведення загальних зборів (у містах Кропивницькому, Миколаєві, Харкові та Херсоні), згідно яких на зборах головує міський голова або особа, визначена міським головою, незалежно від того, ким ініційовано скликання зборів (за винятком зборів з ініціативи ОСН на зборах головує керівник відповідного органу), що позбавляє членів територіальної громади права вільно проводити загальні збори, зокрема обирати головуючого зборів. Також відповідно до статутів територіальних громад ряду обласних центрів (Кропивницький, Вінниця, Луцьк, Рівне, Тернопіль, Чернівці) рішення загальних зборів мають рекомендаційний характер для органів та посадових осіб місцевого самоврядування, що є порушенням Закону України «Про місцеве самоврядування», оскільки рішення мають враховуватися органами самоврядування в їх діяльності [3, c. 65].

Сутність місцевої ініціативи як механізму локальної демократії, згідно Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», полягає в реалізації права членів територіальної громади ініціювати розгляд у раді в порядку місцевої ініціативи будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування. Також відповідно до ч. 2 ст. 9 даного Закону порядок внесення місцевої ініціативи на розгляд ради може визначатися представницьким органом місцевого самоврядування [2].

Змістом механізму місцевої ініціативи є ініціювання безпосередньо членами територіальної громади (а також органами самоорганізації населення, об'єднаннями співвласників багатоквартирних будинків, громадськими об'єднаннями) розгляду у відповідній раді будь-якого питання, віднесеного до відання місцевого самоврядування. Участь громадян в реалізації даного механізму виявляється у формах ініціювання членами територіальної громади розгляду радою питання та розробці членами територіальної громади проекту рішення ради. Місцеві ініціативи розглядаються на відкритому засідання ради за обов'язкової участі членів ініціативної групи. В результаті реалізації місцевої ініціативи готується проект рішення, який рада зобов'язана розглянути [2].

Ефективність реалізації місцевих ініціатив великою мірою залежить від особливостей процедури їх застосування, закріпленої у статутах територіальних громад або інших ухвалених місцевими радами локальних нормативно-правових актах. На основі положень даних актів обласних центрів України можна виокремити міста зі сприятливими та несприятливими умовами для реалізації громадських ініціатив, на підставі аналізу: кола суб'єктів, що мають право звертатись до ради з місцевими ініціативами; наявності вимоги створення ініціативної групи та кількісних вимог до її складу; кількості членів громади, що мають підтримати ініціативу; наявності чи відсутності додаткових процедур, необхідних для реалізації ініціативи тощо.

На нашу думку, найбільш сприятливою, з точки зору суб'єктів ініціювання, для реалізації місцевих ініціатив є ситуація в містах Вінниця, Львів та Миколаїв, які нормативно закріпили право ініціювати внесення місцевої ініціативи не тільки за безпосередньо членами територіальної громади, а також за членами громади, які об'єднані в окремі інститути громадянського суспільства (громадські об'єднання, ОСН, ОСББ). З огляду на те, що місцева ініціатива подається на розгляд ради у вигляді належним чином сформульованого та оформленого проекту рішення, ініціатори її проведення повинні бути компетентними у питаннях підготовки проектів таких рішень, або звернутися до експертів, які можуть надати допомогу у його оформленні, в той час як вищезгадані інститути громадянського суспільства, як суб'єкти подання місцевої ініціативи, зазвичай мають достатні ресурси для її оформлення та подання. Крім того, громадські об'єднання, ОСН та ОСББ, маючи закріплений юридичний статус, є представниками певної частини громади та можуть самостійно представляти інтереси даної частини громади, минаючи процедури, пов'язані з утворенням ініціативних груп тощо.

Сама по собі вимога щодо створення ініціативної групи як етапу підготовки місцевої ініціативи (унормована, зокрема, в містах Вінниця, Суми, Харків, Херсон, Черкаси, Дніпро, Запоріжжя, Луцьк, Одеса, Полтава, Рівне) значно ускладнює процедуру реалізації даного механізму локальної демократії, а завищені кількісні вимоги до складу ініціативних груп можуть призводити до відмови членів територіальної громади від застосування даного механізму. Зокрема, у містах Вінниця, Луцьк, Одеса, Полтава, Суми, Черкаси, Харків унормована, як на нашу думку, прийнятна кількість членів ініціативних груп (від 5 до 11 осіб), у той час як необхідна кількість членів ініціативних груп невиправдано велика у містах: Дніпро та Запоріжжя - 250 членів; Херсон та Чернівці - 500 членів; Рівне - 1000 членів. Також значною перешкодою у реалізації даного механізму слід вважати вимоги нормативно - правових актів міст Вінниця, Суми і Черкаси, що передбачають проведення загальних зборів громадян за місцем проживання для створення ініціативної групи [4].

Найбільшою перепоною на шляху реалізації місцевих ініціатив є значні кількісні бар'єри щодо збору підписів на їх підтримку. На нашу думку, найбільш сприятлива ситуація - у містах Луцьк, Суми, Хмельницький, Черкаси (необхідна кількість підписів - від 25 до 50), а також у містах Житомир, Миколаїв, Полтава, Тернопіль та Чернівці - де необхідна кількість підписів не унормована взагалі; прийнятну кількість встановлено у містах Вінниця, Дніпро та Запоріжжя - по 250 підписів, Херсон -500 підписів, Київ - 1000 підписів; дещо завищеними є вимоги до кількості підписів у містах Одеса та Рівне - по 5000 підписів, Львів - 10000 підписів [4].

Абсолютно неприйнятною, на нашу думку, є ситуація у містах, які встановили необхідну кількість підписів у процентному відношенні щодо кількості членів громади з правом голосу: Івано-Франківськ 10% членів громади (близько 22 тисяч підписів), Кропивницький 10% членів громади (близько 23 тисяч підписів), Чернігів 10% членів громади (близько 29 тисяч підписів) [4]. На нашу думку, реалізація місцевих ініціатив у цих містах практично неможлива, що негативно впливає на розвиток процесів самоорганізації громад.

Базуючись на аналізі вищезазначених критеріїв, можна стверджувати, що найсприятливіша ситуація для реалізації громадських ініціатив склалася у містах:

Миколаїв, Житомир, Луцьк, Полтава, Тернопіль; а найбільш несприятлива спостерігається у містах: Кропивницький, Івано-Франківськ, Чернігів, Рівне, Чернівці, Дніпро, Запоріжжя, Херсон.

Громадські слухання є механізмом локальної демократії, який надає змогу членам територіальних громад проводити зустрічі з депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени громади можуть заслуховувати депутатів та посадовців, порушувати питання місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування, та вносити пропозиції щодо їх вирішення.

На загальнодержавному рівні проведення громадських слухань врегульовано Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», на місцевому - переважно статутами територіальних громад, а в окремих містах (наприклад, Вінниця, Миколаїв, Суми, Харків, Черкаси, Чернівці, Чернігів) - Положеннями про громадські слухання [2].

Предметом громадських слухань є питання місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування. Суб'єктом ініціювання виступають члени територіальної громади, громадські об'єднання, ОСН, ОСББ, голова, виконавчі органи ради, рада, депутатський корпус. Пропозиції у рамках даного механізму подаються до відповідної ради, виконавчого комітету, інших виконавчих органів, голови, окремих депутатів, посадових осіб, надавачів комунальних послуг. Члени територіальної громади беруть участь у громадських слуханнях шляхом подання пропозицій, зауважень, питань на слуханнях, а також шляхом участі у голосуванні за прийняття рішення. Ініціативи, подані у рамках громадських слухань, підлягають обов'язковому розгляду органами місцевого самоврядування: на найближчому засідання ради, виконавчого комітету; першочергово - міським головою, керівниками інших виконавчих органів місцевої ради, надавачами послуг, іншими посадовими особами, за обов'язкової участі ініціаторів громадських слухань [2].

Попри те, що громадські слухання, згідно статистичних даних органів місцевого самоврядування України, є найбільш задіяним механізмом локальної демократії, слід зазначити, що процедури їх проведення у ряді міст значно ускладнені. Автори дослідження «Місцева демократія в Україні: нові стандарти» вказують, що «деякі ОМС фактично узурпували право скликати громадські слухання або максимально обмежили права територіальних громад. Така ситуація унеможливлює участь членів територіальної громади у процесі вирішення питань місцевого значення» [3, с. 16]. За даним дослідженням можливість застосування цього механізму штучно заблокована у більшості обласних центрів, - зокрема у Луцьку, Ужгороді, Рівному, Чернівцях, Івано-Франківську, Вінниці, Кропивницькому, Миколаєві, Сумах, Полтаві, Харкові, Чернігові. Значно ускладнені умови реалізації даного механізму у містах Одеса, Херсон, Запоріжжя, Черкаси, Дніпро. Недостатньо чітко унормована процедура проведення громадських слухань, що також ускладнює або в окремих випадках унеможливлює їх проведення за ініціативою громади, у містах Київ, Житомир, Хмельницький, Тернопіль, Львів [3, c. 17]. Таким чином, громадські слухання переважно виступають не механізмом локальної демократії, а інструментом, який використовується органами місцевого самоврядування для дотримання формальних процедур, легітимізації під прикриттям громадських слухань рішень, які не завжди відповідають або навіть шкодять інтересам громади. На підтвердження цього можна навести дані дослідження стану місцевої демократії в Херсонській області, проведеного експертами Причорноморського центру політичних та соціальних досліджень, які виокремили громадські слухання, ініційовані громадою. Виявилось, що у період 2016-го - початку 2017 року, з 26 проведених громадських слухань тільки 2 (7,7%) були ініційовані громадою [10]. З огляду на вищевикладене можна припустити, що подібні тенденції притаманні й іншим містам України.

З іншого боку, практика застосування зазначеного механізму за ініціативи ОМС, а також широке висвітлення їх результатів в місцевих ЗМІ (за сприяння тих же ОМС та з вигідної для них позиції), створює у свідомості громади ілюзію демократичного процесу і широкого залучення громади до вирішення питань місцевого значення. На підтвердження цієї думки можна навести результати всеукраїнського соціологічного дослідження 2016 р., згідно якого мешканці міст Хмельницький, Черкаси та Житомир визнали громадські слухання найрезультативнішим механізмом локальної демократії. За результатами цього дослідження високо оцінили результативність вказаного механізму (друга позиція у рейтингу) мешканці Івано-Франківська, Луцька, Рівного, Ужгороду, Херсону та Києва [11].

Сутність консультацій з громадськістю як механізму локальної демократії полягає в залученні громадян до участі в управлінні державними справами, наданні можливості для їх вільного доступу до інформації про діяльність органів виконавчої влади, а також забезпеченні гласності, відкритості та прозорості діяльності зазначених органів. Застосування даного механізму врегульовано Постановою КМУ №996, що затверджує порядок проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, яка є основним нормативно-правовим актом проведення консультацій з громадськістю в Україні. Проте слід звернути увагу на те, що закріплена даною постановою процедура є обов'язковою до виконання органами виконавчої влади, натомість для органів місцевого самоврядування постанова має рекомендаційний характер, внаслідок чого порядок залучення громади до реалізації консультацій з громадськістю на рівні органів місцевого самоврядування унормовано у невеликій кількості обласних центрів України (Дніпро, Одеса, Суми, Кропивницький). Але у випадках залучення органами місцевого самоврядування членів територіальної громади до управління місцевими справами шляхом проведення консультацій з громадськістю, значно збільшується рівень довіри громадян до роботи відповідної ради та підвищується якість та легітимність ухвалених рішень, оскільки рішення, що були розроблені за активної участі та з урахуванням думок представників громади, користуються більшою підтримкою з боку останніх [12; 3, c. 71].

Змістом даного механізму є винесення органами місцевого самоврядування певного рішення чи питання для отримання зворотного зв'язку з громадою; предметом є будь-яке питання місцевого значення (включаючи унормований згаданою Постановою перелік, коли консультації з громадськістю проводяться обов'язково). Суб'єктами ініціювання можуть виступати голова, виконавчі органи ради, рада, депутатський корпус, інститути громадянського суспільства. Вказана постанова також встановлює перелік інститутів громадянського суспільства (громадські об'єднання, релігійні, благодійні організації, творчі спілки, професійні, організації роботодавців та їх об'єднання, органи самоорганізації населення, недержавні засоби масової інформації та інші непідприємницькі товариства та установи, легалізовані відповідно до законодавства), які можуть ініціювати проведення консультацій з громадськістю шляхом подання відповідних пропозицій громадській раді або безпосередньо органу виконавчої влади [12].

Громада залучається до реалізації консультацій з громадськістю як безпосередньо - шляхом подання пропозицій, так і опосередковано - шляхом проведення соціологічних досліджень для вивчення громадської думки. Результати, отримані у ході консультацій з громадськістю, вивчаються та аналізуються із залученням у разі потреби відповідних фахівців. За результатами публічного громадського обговорення органи місцевого самоврядування готують звіт та враховують вказані результати під час прийняття остаточного рішення і в подальшій роботі.

Враховуючи обмежені можливості реалізації даного механізму в більшості обласних центрів України та його спрямованість в цілому не на реалізацію потреб громади і вирішення проблем місцевого значення, а саме на отримання зворотного зв'язку з громадою, слід віднести консультації з громадськістю до другорядних, у розрізі дієвості, механізмів. З іншого боку, як і у випадку з громадськими слуханнями, можна спостерігати вплив органів місцевої влади та самоврядування на громадську думку шляхом широкого висвітлення результатів проведення консультацій з громадськістю у ЗМІ. Така популістська діяльність формує позитивне ставлення громадян до даного інституту навіть у випадках, коли громада до участі в відповідних ініціативах практично не залучалась. Наприклад згідно всеукраїнського соціологічного дослідження «Децентралізація та реформа місцевого самоврядування» мешканці західних областей України вважають даний механізм найрезультативнішим (36,15%); мешканці південно - східної та центральної України визнали його другим за ефективністю (після місцевого референдуму) - 22,6 та 26,75% відповідно [11].

Громадська експертиза передбачає проведення інститутами громадянського суспільства оцінки діяльності органів виконавчої влади, ефективності прийняття і виконання такими органами рішень, підготовку пропозицій щодо розв'язання суспільно значущих проблем для їх врахування органами виконавчої влади у своїй роботі [13].

Процедуру проведення громадських експертиз визначено Постановою КМУ №976, що затверджує порядок сприяння проведенню громадської експертизи діяльності органів виконавчої влади, яка не поширюється на органи місцевого самоврядування, і є обов'язковою до виконання центральними та місцевими органами виконавчої влади, та має рекомендаційний характер для органів місцевого самоврядування і може ними використовуватися для проведення громадських експертиз. Зокрема, деякі обласні центри України (Дніпро, Житомир, Київ, Кропивницький) у питанні проведення громадських експертиз діяльності місцевого самоврядування керуються даною постановою [13; 9, с. 67].

Зміст даного механізму локальної демократії полягає в оцінці членами територіальної громади (через інститути громадянського суспільства)

ефективності діяльності органів місцевого самоврядування та розробці пропозицій для її покращення. Суб'єктами ініціювання виступають інститути громадянського суспільства. Пропозиції можуть бути звернені до відповідної ради, голови ради, виконавчого комітету та інших виконавчих органів ради, апарату ради. Форма участі громади у громадській експертизі опосередкована, і полягає у розробці та подання пропозицій в письмовій формі, через інститути громадянського суспільства. Пропозицій подані в результаті реалізації громадської експертизи розглядаються на відкритому засіданні органу місцевого самоврядування або посадовою особою за обов'язкової участі експертів, що проводили експертизу та враховуються під час підготовки місцевих програм, формування міського бюджету, вирішення питань поточної діяльності [13].

З огляду на те, що даний механізм, по-перше, здебільшого задіяний у системі діяльності органів виконавчої влади та обмежено використовується у діяльності органів місцевого самоврядування; по-друге, громада задіяна у даному механізмі опосередковано - через інститути громадянського суспільства; по-третє, сутність механізму полягає більшою мірою у оцінці правотворчої та правозастосовної діяльності зазначених органів, можна стверджувати про обмежений вплив громадської експертизи на вирішення громадою питань місцевого значення.

Електронні петиції до органу місцевого самоврядування (місцеві петиції) є відносно новим, але вже достатньо поширеним інструментом локальної демократії. Активний розвиток даного механізму зумовлений законодавчою ініціативою Президента України, результатом якої було внесення у 2015 р. змін до Закону України «Про звернення громадян» [14], щодо врегулювання електронної петиції, порядку її подання та розгляду.

Змістом цього механізму є реалізація права громади на звернення до органу місцевого самоврядування з електронними петиціями через офіційний веб-сайт органу, якому вона адресована, або веб-сайт громадського об'єднання, яке здійснює збір підписів на підтримку електронної петиції. Предметом електронних петицій до органів місцевого самоврядування є будь - які питання місцевого значення, розгляд яких належить до компетенції відповідного органу. Загалом закон «Про звернення громадян» встановлює вичерпний перелік обмежень щодо електронних петицій. Зокрема, електронні петиції не можуть містити закликів до повалення конституційного ладу, порушення територіальної цілісності України, пропаганди війни, насильства, жорстокості, розпалювання міжетнічної, расової, релігійної ворожнечі, закликів до вчинення терористичних актів, посягання на права і свободи людини [14].

Зазначений закон врегульовує специфіку місцевих петицій. Зокрема, про підтримку місцевої петиції публічно оголошується на офіційному веб-сайт місцевої ради її головою; місцева петиція може бути представлена на громадському слуханні територіальної громади автором, якщо у петиції було заявлено таке клопотання; кількість підписів та строк збору визначаються статутом територіальної громади; порядок розгляду петиції визначається місцевою радою; відповідь щодо позиції місцевого органу влади підписується виключно головою [15, с. 10]. Також закон встановлює вимоги щодо мінімальної кількості підписів за місцеву петицію, якщо це не визначено статутами територіальних громад: до 1 тисячі жителів - не менше, ніж 50 підписів; від 1 тисячі до 5 тисяч жителів - не менше, ніж 75 підписів; від 5 тисяч до 50 тисяч жителів - не менше, ніж 100 підписів; від 100 тисяч до 500 тисяч жителів - не менше, ніж 250 підписів; від 500 тисяч до 1 мільйона жителів - не менше, ніж 500 підписів; понад 1 мільйон жителів - не менше, ніж 1000 підписів [14].

Розгляд електронної петиції здійснюється органом, якому вона адресована невідкладно, але не пізніше, ніж за десять робочих днів. Відповідь на електронну петицію не пізніше наступного робочого дня після закінчення її розгляду оприлюднюється на офіційному веб-сайт органу, якому вона була адресована, а також надсилається у письмовому вигляді автору (ініціатору) електронної петиції.

У відповіді на електронну петицію повідомляється про результати розгляду порушених у ній питань із відповідним обґрунтуванням. Електронна петиція, що не набрала необхідної кількості голосів, розглядається за процедурою, передбаченою для звернень громадян [14].

Варто зазначити, що процедура застосування електронних петицій є однією з найдоступніших форм громадянської участі, що вимагає від самих «учасників» мінімальних зусиль і водночас дозволяє доносити їх вимоги й позиції напряму до тих осіб, від яких залежить прийняття необхідних рішень [16, c. 1], тому є підстави стверджувати, що розвиток даного механізму позитивно впливатиме не ефективність участі територіальних громад на вирішення питань місцевого значення. Про це свідчать, зокрема, і показники доступності даного механізму для громад міст України, а також показники участі громад та їх здобутки у реалізації місцевих електронних петицій [15].

Наразі місцеві електронні петиції можна подати на таких сервісах: порталі «Єдина система місцевих петицій», порталі «Розумне місто» та порталі об'єднаних громад України. [15, с. 12-13]. Активне впровадження даного механізму пояснюється як політичними чинниками (ініціатива щодо впровадження і подальша підтримка Президентом України), так і суто технічними - наявність готових сервісів (зазначених вище порталів). У всякому разі звернення громади до органів місцевого самоврядування шляхом електронних петицій дає змогу обійти бюрократичні та технічні процедури, пов'язані з реалізацією інших описаних вище механізмів локальної демократії, що створює умови для подальшого активного розвитку даного механізму, а значна кількість успішно реалізованих таким чином ініціатив, безумовно, сприятиме активізації громади до подальшої участі у вирішенні питань місцевого значення.

Але слід зазначити, що на шляху впровадження місцевих електронних петицій виникають перешкоди, зумовлені унормуванням даного механізму органами місцевого самоврядування. Автор аналітичного звіту «Е-петиції у системі місцевої демократії: досвід обласних центрів України» О. Колесников стверджує, що при прийнятті нормативно-правової бази для електронних петицій одинадцять обласних центрів (Вінниця, Івано-Франківськ, Кропивницький, Миколаїв, Одеса, Харків, Херсон, Хмельницький, Черкаси, Чернівці та Чернігів) повністю дотримали вимоги законодавства. Решта міст урегулювали ті чи інші питання, пов'язані з електронними петиціями, у сумнівний з точки зору закону спосіб, що своєю чергою підриває легітимність функціонування цього інструменту місцевої демократії [16, c. 11].

Показовими для оцінки участі громади у реалізації електронних петицій є результати дослідження «Інструменти е-демократії у містах України. Інформаційно-аналітичний довідник». Зокрема, даним дослідженням з'ясовано найбільш популярні теми, що набрали необхідну кількість голосі в обласних центрах і столиці України: «Благоустрій міста та будівництво», «Транспорт та дороги», «Житлово-комунальне господарство», «Екологія», «Сім'я, молодь, діти», - 40%, 24%, 5%, 4% і 3% від загальної кількості поданих петицій відповідно [15, с. 41-42]. З огляду на вказану тематику, можна зробити висновок про першочерговий інтерес громади до вирішення дійсно важливих проблем місцевого значення й усвідомлення громадянами необхідності участі у даному процесі.

Попри значні досягнення у реалізації місцевих електронних петицій, слід зазначити, що висока активність громади та результативність петицій спостерігається не у всіх обласних центрах України; разом з тим можна стверджувати, що наразі електронні петиції, як найпопулярніший механізм локальної демократії, є індикатором загального стану активної участі територіальних громад у вирішенні питань місцевого значення в окремих містах.

Діяльність органу самоорганізації населення по суті є сукупністю законодавчо закріплених механізмів, які надають громаді ширші (у порівнянні з іншими механізмами локальної демократії) можливості участі у вирішенні питань місцевого значення. Змістом діяльності органу самоорганізації, як представницького органу громади (або її частини), є: створення умов для участі жителів у розв'язанні питань місцевого значення; задоволення соціальних, культурних, побутових та інших потреб жителів шляхом сприяння у наданні їм відповідних послуг; участь у реалізації соціально-економічного, культурного розвитку відповідної території, інших місцевих програм. Для реалізації цих завдань Закон України «Про органи самоорганізації населення» передбачає низку власних повноважень, а також можливість надання органами місцевого самоврядування делегованих повноважень [17].

На відміну від інших механізмів локальної демократії, реалізація яких спрямована на вирішення певного питання місцевого значення та має разовий характер, діяльність органу самоорганізації є процесом постійного представництва інтересів громади, в рамках території його діяльності. Керівні органи ОСН, діючи в межах повноважень передбачених законодавством та статутом, мають можливість: звертатися до органів та посадових осіб органів державної влади та місцевого самоврядування, надавачів комунальних послуг тощо, для реалізації будь-яких ініціатив або з метою вирішення проблем громади, яку вони представляють; виступати ініціаторами механізмів локальної демократії у порядку, встановленому чинним законодавством; представляти інтереси громади у судових та правоохоронних органах; брати участь у діяльності органів місцевого самоврядування в процесі підготовки та рішення питань, що стосується території діяльності органу самоорганізації та здійснювати в інтересах громади інші, не заборонені законом дії. Тобто наявність органу самоорганізації надає громаді інструментарій впливу на вирішення місцевих питань, який значною мірою об'єднує можливості описаних вище механізмів локальної демократії. Також слід зазначити, що форми участі членів громади у діяльності органу самоорганізації є різноманітнішими, що може, зокрема, сприяти поглибленню самоідентифікації особи як члена громади, та підвищувати рівень правової культури (за умови їх успішної реалізації) в цілому. До форм участі членів громади в діяльності ОСН відносяться: участь у загальних зборах (конференціях) з приводу створення ОСН, обрання (переобрання) його керівних органів та вирішення інших питань, віднесених до компетенції загальних зборів органу самоорганізації; безпосередня участь в управлінні ОСН та його діяльності (у разі обрання до складу керівних органів), участь на добровільних засадах у реалізації будь-яких проектах, ініційованих органом самоорганізації, ініціювання зазначених проектів; звернення, за представництвом ОСН, до зазначених органів та установ [2; 17].

Оцінюючи потенціал органів самоорганізації населення в розрізі участі територіальних громад (або їх частин) у вирішенні питань місцевого значення, звернемо особливу увагу на їх правову природу. Органи самоорганізації населення є не тільки механізмом локальної демократії, а й постійно діючим представницьким органом частини громади, на території якої вони створені. Слід зазначити, що створення і діяльність ОСН (на відміну від інших механізмів локальної демократії) регламентується спеціальним Законом «Про органи самоорганізації населення», який закріплює перелік власних повноважень та можливість надання делегованих повноважень відповідної селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, якими вона може додатково наділяти орган самоорганізації населення [17].

Сукупність цих повноважень дають громаді можливості вирішення під свою відповідальність питань місцевого значення, зважаючи на інтереси населення відповідної території та відповідно до законів і локальних нормативних актів, із використанням власних та залучених матеріальних і фінансових ресурсів [18, с. 5]. Але попри позитивний досвід роботи щодо утворення органів самоорганізації населення в окремих містах, період їх функціонування та території охоплені їх діяльністю відносно невеликі. Тому, на нашу думку, слушним є твердження С. Були, яка вважає, що органи самоорганізації населення ще не мають належної суспільної підтримки щодо вирішення питань місцевого значення та не стали рушійною силою в удосконаленні й розвитку системи місцевого самоврядування, а тому самоорганізація населення більше затребувана поки що самою системою місцевого самоврядування України [19, с. 166]. На підтвердження цього С. Була наводить думку колишнього голови Комітету Верховної Ради з державного будівництва та місцевого самоврядування А. Матвієнка, який вважає, що органи самоорганізації населення могли б бути первинними органами територіальної громади, але великі можливості, які криє в собі самоорганізація населення, на жаль, фактично не використовуються [20]. Про це також свідчить відсутність досвіду у сфері делегування органам самоорганізації населення повноважень селищних, міських, районних у місті (у разі її створення) рад. Попри те, що даний механізм закріплений Законом «Про органи самоорганізації населення» з 2001 року, на теперішній час не вдалося знайти жодної інформації щодо успішної практичної реалізації такого делегування.

Висновки. Аналіз сучасних особливостей участі територіальних громад у реалізації механізмів локальної демократії дає підстави стверджувати, що реалізація окремих механізмів локальної демократії має більш вагомий потенціал впливу на вирішення питань місцевого значення за участі громади, оскільки вони передбачають ширше залучення громади до розв'язання питань місцевого значення, зокрема: органи самоорганізації населення, місцеві електронні петиції, загальні збори громадян за місцем проживання тощо. Менш ефективними з цієї точки зору є механізми, де представництво громади здійснене опосередковано - через інститути громадянського суспільства. Це консультації з громадськістю, громадська експертиза.

Кількісні показники реалізації механізмів локальної демократії нерівномірні - в окремих громадах спостерігається активне використання певних механізмів, тоді як в інших практика їх застосування відсутня. Це, зокрема, може пояснюватися відсутністю успішної практики застосування даних механізмів, наявністю перепон щодо їх реалізації з боку ОМС (як організаційного, так і нормативного характеру) тощо. Проте можна спостерігати тенденцію до поступового зростання кількісних показників участі громадян у створенні та діяльності ОСН, зборах громадян за місцем проживання, громадських слуханнях та місцеві електронні петиції тощо, що може свідчити про зростання якісного рівня правової та політичної культури в окремих територіальних громадах у розрізі застосування зазначених механізмів.

Закріплення згаданої тенденції потребує активної підтримки ініційованих громадою рухів самоорганізації з боку органів місцевого самоврядування, що насамперед виявляється у належному унормуванні на місцевому рівні механізмів локальної демократії та усуненні перешкод щодо їх реалізації.

Література

1. Колісніченко Р.М., Цумарєв М.І. Напрямки вдосконалення діяльності органів державної влади у контексті розвитку культури локальної демократії // Науковий часопис Національного педагогічного університету імені М.П. Драгоманова. Серія 22. Політичні науки та методика викладання соціально-політичних дисциплін Випуск 24: К.: Видидавництво НПУ імені М.П. Драгоманова, 2018. С. 29 - 37.

2. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21 травня 1997 р. №280/97 - ВР. Відомості Верховної Ради України. 1997, №24. Ст. 170.

3. Місцева демократія в Україні: нові стандарти / Укр. незалеж. центр політ. дослідж.: М.В. Лациба, І.М. Лукеря, О.Л. Ващук-Огданська. К.: Агентство «Україна», 2013. 236 с.

4. Стан локальної демократії в містах України: роль громад та органів місцевого самоврядування. Аналітичний звіт за підсумками виконання проекту «Моніторинг діяльності органів місцевого самоврядування у сфері розвитку локальної демократії» / Під редакцією В.І. Брудного, А.С. Крупника, О.С. Орловського. Одеса: ХОББІТ ПЛЮС, 2008. 168 с.

5. Цумарєв М. І. Формування громадянської культури локальної демократії в сучасній Україні [Текст]: дис…. канд. політ. наук: 23.00.03 / Цумарєв Марат Іванович; Нац. пед. ун - т ім. М.П. Драгоманова. - Київ, 2019.

6. Про загальні збори громадян за місцем проживання в Україні: Постанова Верховної Ради від 17 грудня 1993 р. №3748-XII. Відомості Верховної Ради України. 1994, №6. Ст. 30.

7. Аналітичний звіт «Ефективні інструменти впливу громадськості на процес прийняття рішень органами влади»; ГО «Інститут аналітики та адвокації», жовтень 2018 р. 65 с.

8. Самоорганізація населення в громадах. Історії успіху. Збірник матеріалів / К.Д. Златіна, Г.С. Трепалюк, під ред. А.С. Крупника Одеса: ПП «Євродрук». 2016. 54 с.

9. Історико-правовий аналіз розвитку дорадянського законодавства про кримінально - правову охорону конституційних основ національної безпеки / Л.В. Мошняга, О.О. Леонідова // Наукові записки Центральноукраїнського державного педагогічного університету імені Володимира Винниченка. Серія: Право. - 2018. - Вип. 5. - С. 165-169.