Порівняльний аналіз основних концептуальних підходів до розбудови національної стійкості

Національний інститут стратегічних досліджень, відділ проблем стратегічного планування

У статті аналізуються звужений і широкий концептуальні підходи до забезпечення національної стійкості. Наводяться результати дослідження досвіду різних країн світу щодо особливостей обраних моделей і механізмів забезпечення стійкості, а також пріоритетів, які визначаються національними урядами у сфері відповідної державної політики.

На прикладі Нової Зеландії розглядається застосування широкого концептуального підходу шляхом імплементації принципів стійкості в системі національної безпеки. Аналізується загальний вектор рекомендацій НАТО у сфері розбудови національної стійкості. Окреслюється специфіка формування національної стійкості у низці розвинених країн на основі вдосконалення кризового менеджменту у сфері захисту населення і критично важливих об'єктів держави від різних загроз і небезпек а також безперервності виконання критично важливих функцій держави. Зроблено висновок із приводу того, які чинники можуть зумовлювати вибір відповідного звуженого підходу до розбудови національної стійкості.

Наголошено, що за будь-яких умов національна модель має охоплювати весь цикл стійкості, який визначає необхідність вжиття певних заходів на всіх етапах - до, під час і після настання надзвичайної ситуації або кризи.

На основі аналізу безпекової ситуації та особливостей розвитку України на сучасному етапі обґрунтовано доцільність запровадження широкого підходу до розбудови національної стійкості у нашій державі. Встановлено необхідність розроблення і прийняття відповідної Концепції, у якій має бути визначено основи правового і організаційного забезпечення розбудови національної стійкості, питання координації такої діяльності, розподілу відповідальності і визначення повноважень державних органів за окресленими напрямами забезпечення національної стійкості, формування національної системи оцінювання загроз та інше.

Наголошено на необхідності проведення юридичного аналізу чинного законодавства з метою його уточнення і вдосконалення відповідно до завдань розбудови національної стійкості. Також велике значення в цьому процесі має використання наявних у державі спроможностей і механізмів, їхній розвиток і доповнення новими, а не їхнє руйнування.

Ключові слова: національна стійкість, національна безпека, держава, загрози, безпекове середовище, концепція.

У новій редакції Стратегії національної безпеки України визначено, що засадами політики національної безпеки на середньострокову перспективу є стримування, стійкість і взаємодія. Загалом, цей документ визначає основні напрями державної політики у сфері національної безпеки та є основою для підготовки всіх інших документів щодо планування у сферах національної безпеки і оборони відповідно до статті 21 Закону України «Про національну безпеку України» [1]. Для розвитку положень Стратегії національної безпеки України найближчим часом буде розроблено й прийнято низку інших стратегічних і програмних документів, які мають окреслити заходи і завдання щодо реалізації визначених загальних принципів і пріоритетів державної політики у відповідних сферах.

Формування в Україні державної політики на засадах стійкості потребує розроблення і запровадження окремої концепції, оскільки цей напрям є досить новим для нашої країни, а нормативно-правова база в цій сфері ще не створена. Реалізація на практиці принципів і механізмів стійкості у різних сферах вимагає належних теоретичних знань, розуміння основних концептуальних підходів і відповідної методології. Задекларовані цілі мають знайти адекватне змістове і практичне наповнення.

Метою статті є аналіз альтернативних концептуальних підходів до розбудови національної стійкості, які реалізовані у різних країнах, і обґрунтування вибору оптимальної для України моделі забезпечення національної стійкості.

Стаття продовжує і розвиває дослідження автора, викладені в попередніх роботах [2-8].

Формування національної стійкості як ефективний вектор розвитку держави і суспільства в умовах невизначеності має здійснюватися з урахуванням національних інтересів і особливостей. Світовий досвід доводить, що моделі і механізми, реалізовані у різних країнах, можуть мати не однаковий вигляд. Можна також спостерігати, що рекомендації у сфері розбудови національної стійкості, які надаються окремими вітчизняними й іноземними експертами, іноді мають різноспрямований і фрагментарний характер.

Багато в чому така ситуація зумовлена існуванням відмінних концептуальних підходів до розбудови національної стійкості. Як і у випадку традиційного і розширеного трактування поняття «національна безпека», нині можна спостерігати звужений і широкий підходи до забезпечення національної стійкості. Останній передбачає, що принципи стійкості імплементуються в усі сфери національної безпеки і державного управління, включно з економічною, соціальною, екологічною, суспільною, міжнародною та іншими. Зокрема, такий підхід реалізовано у Нідерландах, Естонії, Фінляндії, Новій Зеландії.

Наприклад, у новозеландській системі національної безпеки підкреслюється важливість стійкості, яка полягає у здатності системи, людей, установ, інфраструктури та громад передбачати ризики, реагувати на надзвичайні події, обмежувати та справлятися з їхніми наслідками, відновлюватися, адаптуватися, реорганізовуватися, вчитися на набутому досвіді та навіть процвітати в умовах змін [9].

Для досягнення стійкості Нова Зеландія застосовує цілісний і комплексний підхід до управління всіма видами ризиків і небезпек (all hazards approach), який передбачає:

- зменшення ризиків - виявлення та аналіз довгострокових ризиків, вжиття заходів для їх усунення (за можливістю), зменшення їхньої імовірності та масштабності наслідків;

- готовність - розроблення систем і спроможностей протидії ризикам та надзвичайним ситуаціям до їхньої реалізації;

- реагування - вжиття адекватних ефективних заходів перед, під час чи після надзвичайної події;

- відновлення - застосування скоординованих зусиль і процесів для негайного, середньо- і довгострокового відновлення.

Як основні загрози у Новій Зеландії розглядаються міждержавні (зокрема, збройні) конфлікти, транснаціональна організована злочинність, інциденти в кіберпросторі, небезпеки природного та техногенного характеру, біологічні інциденти та пандемії.

Такий широкий підхід до ідентифікації ризиків та реагування на них вимагає інтегрованої, гнучкої та адаптивної архітектури системи національної безпеки, здатної забезпечити партнерство між державними установами, органами місцевого самоврядування, приватними компаніями та громадянами.

З урахуванням цього система національної безпеки Нової Зеландії побудована на таких принципових положеннях:

- вона повинна враховувати всі суттєві ризики для громадян і держави;

- її цілі повинні досягатися у спосіб, що передбачає підзвітність уряду та його відповідальність за захист країни, її народу та інтересів за умови дотримання громадянських свобод і верховенства права;

- рішення мають прийматися на найнижчому можливому рівні, з координацією на найвищому необхідному рівні;

- має здійснюватися суверенний контроль над власною безпекою, посилений дотриманням норм міжнародного права та підтримкою партнерів.

В основі всеохоплюючого комплексного підходу до національної безпеки лежить досягнення семи ключових цілей держави:

- забезпечення громадської безпеки;

- збереження суверенітету та територіальної цілісності;

- захисту ліній зв'язку;

- зміцнення міжнародного порядку;

- забезпечення економічного процвітання;

- підтримки демократичних інституцій та захисту національних цінностей;

- охорони природного середовища.

Управління ризиками національній безпеці та зміцнення стійкості країни є складним процесом, до якого долучається широкий спектр державних установ. Місцева влада, неурядові організації, приватний сектор та міжнародні організації Нової Зеландії відіграють усе більш важливу роль у забезпеченні національної безпеки та стійкості. В державі налагоджена ефективна координація, особливо на стратегічному рівні, а також інформування громадськості.

У країні застосовуються єдині механізми управління та координації як у звичайних, так і в кризових умовах. Основна увага приділяється подоланню типових наслідків, а не специфічних загроз. Це означає, що досвід, набутий в управлінні одним типом небезпеки, може бути застосований до інших.

Звужений підхід до забезпечення національної стійкості передбачає, що за основу береться вдосконалення кризового менеджменту у сфері захисту населення та критично важливих об'єктів держави від різних загроз і небезпек (передусім природного, техногенного, біологічного, терористичного або воєнного характеру), а також безперервності виконання критично важливих функцій держави (зокрема, урядування, постачання енергії, води і продуктів харчування, транспортного сполучення і зв'язку, надання первинної медичної допомоги, здатності впоратися з масовим переміщенням людей або значними людськими втратами тощо). При цьому ключовим механізмом забезпечення стійкості, як правило, стає система захисту населення від надзвичайних ситуацій або система захисту об'єктів критичної інфраструктури. Найповніше принципи стійкості імплементовані в системах кризового менеджменту, зокрема, таких країн, як: Норвегія, Данія, Швеція, Велика Британія, США.

Звужений підхід до забезпечення національної стійкості можна часто спостерігати у країнах із розвиненою демократією та економікою, високим рівнем достатку, які мають розвинені безпекові спроможності, є членами потужних міжнародних союзів (ЄС та/або НАТО). Загалом, рівень загроз економічного, соціального, суспільно-політичного або зовнішньополітичного характеру в таких країнах є нижчим, але вони частіше потерпають від стихійних лих або надзвичайних ситуацій природного походження (повеней, ураганів тощо). Отже, підвищення рівня цивільної готовності, ефективності реагування та швидкості відновлення після надзвичайної ситуації або кризової події, як і гарантування безперервності основних процесів у державі, є для цих країн більш актуальним завданням, ніж забезпечення консолідації суспільства або економічної та соціальної стійкості держави.

У червні 2016 р. на зустрічі міністрів оборони країн-членів НАТО були затверджені керівні рекомендації щодо стійкості, які передбачають необхідність забезпечення:

- безперервності урядування та надання критичних державних послуг;

- стійкого енергозабезпечення;

- здатності ефективно реагувати на неконтрольоване переміщення великої кількості осіб;

- стійкого постачання води та продуктів харчування;

- здатності ефективно реагувати на ситуації з масовими втратами серед населення;

- стійких систем цивільних комунікацій;

- стійких систем цивільного транспорту.

Загалом, можна спостерігати, що наявні нині рекомендації НАТО з питань забезпечення стійкості спрямовані передусім саме на посилення кризового менеджменту, зокрема, шляхом запровадження концепції «total defence», яка передбачає залучення до процесу всіх цивільних, військових, державних і приватних установ, чіткий розподіл відповідальності і належну координацію дій до, під час і після кризової події у мирний і воєнний час.

Вибір моделі національної стійкості має здійснюватися на основі аналізу безпекового середовища країни, національних інтересів, особливостей її побудови та розвитку, належності до міжнародних організацій тощо. Але в будь-якому разі у ній мають знайти відображення всі етапи циклу стійкості, а також основні принципи та критерії цього процесу, що дають змогу оцінювати прогрес у відповідній сфері та відрізняти цей процес від інших (див. рис. 1).

Рис. 1. Цикл забезпечення національної стійкості