Інституційно-правові особливості функціонування суб’єктів державного управління з питань виконання рішень європейського суду з прав людини в Україні

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Прикарпатський національний університет імені Василя Стефаника

Інституційно-правові особливості функціонування суб'єктів державного управління з питань виконання рішень Європейського Суду з прав людини в Україні

Мукан І.В.

Анотація

Україна активно інтегрується у Європейський Союз та імплементує європейські цінності щодо захисту прав людини та основоположних свобод. В Україні останнім часом значного поширення набула практика звернення приватних осіб до Європейського суду з прав людини. Головним критерієм ефективності дії системи Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод є виконання рішень Європейського суду з прав людини. Конвенційний механізм виконання рішень Європейського суду з прав людини передбачає узгоджену діяльність Європейського суду з прав людини, Комітету міністрів та Мережі вищих судів. Стаття піднімає проблему одночасно сфери публічного управління, юриспруденції та соціального захисту.

У статті проаналізовано базові елементи механізму виконання рішень Європейського суду з прав людини згідно Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод - Європейський суд із прав людини, Комітет міністрів та Мережа вищих судів і особливості суб'єктного складу в механізмі виконання рішень суду в Україні, які розкриті в інституційно-правовому контексті. Розглянуто функції конвенційних та національних суб'єктів механізму виконання рішень Європейського суду з прав людини на міжнародному та національному рівні. Проаналізовано проблеми, які існують у сфері виконання рішень Європейського суду з прав людини в Україні на рівні законодавчого, інституційного та функціонального забезпечення. Запропоновано заходи з підвищення ефективності та вдосконалення суб'єктного складу механізму виконання рішень Європейського суду з прав людини в Україні, зокрема щодо створення інституції з широкими повноваженнями щодо координації діяльності органів виконавчої влади, прокуратури та національних судів. Новоствореній інституції запропоновано надати право законодавчої ініціативи у зв'язку з виконанням рішень Європейського суду з прав людини щодо виконання заходів загального характеру, повноваження розробляти спеціальні організаційно-правові засоби виконання рішень Європейського суду з прав людини, ініціювати відповідальність державних органів та їхніх посадових осіб за невиконання та неналежне виконання рішень Європейського суду з прав людини.

Ключові слова: Конвенція про захист прав людини та основоположних свобод та протоколи до неї (конвенція), Європейський суд з прав людини (ЄСПЛ), Комітет міністрів Ради Європи; механізм виконання рішень Європейського суду з прав людини, мережа вищих судів, суб'єкти державного управління.

Annotation

Mukan I.V. Institutional and legal features of the functioning of the subjects of public administration on the implementation of decisions of the european court of human rights in Ukraine

Ukraine is actively integrating into the European Union and implementing European valuesfor the protection of human rights and fundamental freedoms. In Ukraine, the practice of individuals appealing to the European Court of Human Rights has recently become widespread. The main criterion for the effectiveness of the system of the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms is the implementation of the judgments of the European Court of Human Rights. The Convention's mechanism for enforcing judgments of the European Court of Human Rights provides for coordinated action by the European Court of Human Rights, the Committee of Ministers and the Network of Supreme Courts. The article raises the issue ofpublic administration, jurisprudence and social protection at the same time.

The article analyzes the basic elements of the mechanism of execution ofjudgments of the European Court of Human Rights under the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms - the European Court of Human Rights, the Committee of Ministers and the Superior Courts Network, disclosed in the institutional and legal context. The functions of the convention and national subjects of the mechanism of execution of the judgments of the European Court of Human Rights at the international and national level are considered. The problems that exist in the field of implementation of the judgments of the European Court of Human Rights in Ukraine at the level of legislative, institutional and functional support are analyzed. Measures are proposed to increase the efficiency and improve the subject composition of the mechanism for implementing the judgments of the European Court of Human Rights in Ukraine, in particular to establish an institution with broad powers to coordinate the activities of executive bodies, prosecutors and national courts. It is is proposed to give the newly created institution the right of legislative initiative in connection with the implementation of the judgments of the European Court of Human Rights on the implementation of general measures, the power to develop special organizational and legal means to implement the judgments of the European Court of Human Rights. and improper enforcement ofjudgments of the European Court of Human Rights.

Key words: Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms and its protocols (convention); European Court of Human Rights; Committee of Ministers of the Council of Europe; mechanism for implementing the decisions of the European Court of Human Rights; Superior Courts Network; subjects of public administration.

Постановка проблеми

9 листопада 1995 року Україна вступила до Ради Європи ставши її 37-ю державою-членом. Наша держава активно інтегрується у Європейський Союз та імплементує європейські цінності щодо захисту прав людини та основоположних свобод. Система Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод через рішення Європейському суду з прав людини (ЄСПЛ) впроваджує практику розуміння та захисту прав людини та основоположних свобод у правові системи держав-учасниць конвенції, допомагає державам-членам Конвенції виявляти системні проблеми щодо захисту прав людини та пропонує шляхи їх вирішення. Рішення ЄСПЛ є інструментом, за допомогою якого правові системи держав-учасниць конвенції впроваджують європейські цінності щодо захисту прав людини та основоположних свобод, закріплені в Конвенції. Головним критерієм ефективності дії системи Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод є виконання рішень ЄСПЛ. Дієвість системи Конвенції забезпечується наявністю ефективного механізму їх виконання, основними суб'єктами якого є Європейський суд з прав людини (ЄСПЛ), Комітет міністрів (КМ) та Мережа вищих судів (SCN).

Аналіз останніх досліджень та публікацій. Питанню виконання рішень ЄСПЛ, а також імплементації та застосування практики суду присвячені праці К. Андріанова, В. Завгороднього, В. Капустинського, С. Кивалов, О. Андрейченка, М. Сащенко, О. Чернецької, Я. Пасічника, П. Рабіновича, Н. Севостянової, Ю. Хім'яка, Б. Мукан, Н. Блажівської та ін. Недостатньо дослідженим залишився інституційно-правові особливості функціонування суб'єктів державного управління з питань виконання рішень ЄСПЛ в Україні.

Мета статті - вдосконалення функцій національних суб'єктів державного управління в механізмі виконання рішень ЄСПЛ. Для досягнення мети потрібно вирішити такі завдання: проаналізувати ключові елементи механізму виконання рішень ЄСПЛ згідно з Конвенцією про захист прав людини та основоположних свобод і суб'єктний склад та виокремити особливості в механізмі виконання рішень суду в Україні; обґрунтувати заходи з підвищення ефективності та вдосконалення суб'єктного складу механізму виконання рішень ЄСПЛ в Україні.

Виклад основного матеріалу

Конвенційний механізм захисту прав людини діє шляхом винесення ЄСПЛ індивідуальних та пілотних рішень у справах за зверненнями приватних осіб чи неурядових організацій або груп осіб. Держави-учасниці конвенції зобов'язуються виконувати остаточні рішення Суду в будь-яких справах, у яких вони є сторонами. Остаточне рішення Суду передається Комітетові Міністрів, який здійснює нагляд за його виконанням. Якщо Комітет Міністрів вважає, що нагляд за виконанням остаточного рішення ускладнений проблемою тлумачення рішення, він може звернутися до Суду з метою надання відповідного роз'яснення. Якщо Комітет Міністрів вважає, що Висока Договірна Сторона відмовляється виконувати остаточне рішення у справі, в якій вона є стороною, він може, після формального повідомлення цієї Сторони і шляхом ухвалення рішення більшістю у дві третини голосів представників, які мають право засідати в Комітеті, звернутися до Суду з питанням про додержання цією Стороною свого зобов'язання [1].

Провадження у справі про порушення Високою Договірною Стороною своїх зобов'язань ініціюється Комітетом Міністрів лише за виняткових обставин. Воно може бути ініційовано лише тоді, коли заінтересована Висока Договірна Сторона отримає офіційне повідомлення про намір Комітету Міністрів відкрити таке провадження. Офіційне повідомлення Високої Договірної Сторони повинно бути зроблено, не пізніше ніж за шість місяців до початку провадження, якщо тільки Комітет міністрів не прийме інше рішення у вигляді проміжної резолюції. Така резолюція приймається більшістю голосів у дві третини голосів представників, які мають право засідати в Комітеті міністрів. Рішення про звернення до Суду має форму проміжної резолюції Комітету міністрів. Вона повинна бути вмотивованою і в стислій формі відображати позицію відповідної Високої Договірної Сторони. Представництво Комітету міністрів в Суді здійснюється головою Комітету міністрів, якщо тільки Комітет міністрів не прийме рішення про іншу форму представництва. Відповідне рішення приймається більшістю голосів у дві третини голосів представників, які беруть участь в голосуванні, і більшістю голосів представників, які мають право засідати в Комітеті міністрів [2]. правовий рішення україна європейський суд право людина

Вищі судові установи Високої Договірної Сторони можуть звертатися до Суду щодо надання консультативних висновків з принципових питань, які стосуються тлумачення або застосування прав і свобод, визначених Конвенцією або протоколами до неї [3].

Європейський суд з прав людини завжди прагнув до тісного діалогу з вищими національними судами. Ще до набрання чинності Протоколу №16 діалог з вищими судами Договірних Держав був одним із пріоритетів ЄСПЛ, який пояснював, чому ЄСПЛ бажає створити мережу обміну інформацією, яка дозволить вищим судам мати контактний пункт у Суді, через який їм може бути надана інформація щодо судової практики. Це був би взаємний обмін відповідними науково-дослідними ресурсами між судами.

Після конференції в Брайтоні в 2012 році Декларація заохочувала відкритий діалог між Судом та державами-членами як засіб розвитку більш глибокого розуміння їх ролі у виконанні спільної відповідальності у застосуванні Конвенції, включаючи, зокрема, діалоги між ЄСПЛ і вищими судами держав-учасниць [4]. Декларація від березня 2015 року, прийнята Брюссельською конференцією, заохочувала діалог Суду з вищими національними судами та створення мережі, що сприятиме обміну інформацією про свої рішення з національними судами, та запропонувала Суду ще більше поглибити цей діалог [5]. Мережа була запущена на тестовій основі 5 жовтня 2015 року - було підписано Меморандум про взаєморозуміння з Касаційним судом (Cour de Cassation) і Державною радою (Conseil d'Etat) Франції [6].

29 січня 2016 року представники Європейського та Французького судів зібралися в Страсбурзі, де підписали Хартію співпраці мережі вищих судів (Cooperation Charter of the Superior Courts Network). У 2018 році були розроблені та підписані правила експлуатації мережі вищих судів (Operational Rules of the Superior Courts Network). Сьогодні Мережа вищих судів складає 89 членів з 40 різних країн [7].

Страсбурзький суд розробив спеціалізований веб-сайт для сприяння обміну інформацією із судами-членами, доступ до яких обмежений Страсбурзькими та вищими членами суду (“the SCN Intranet”). У цьому просторі вищі суди членів мають пільговий доступ до матеріалів, що не є загальнодоступними, такі як аналітичні записки, а щодо нових судових рішень, то існує щотижнева добірка ключових рішень, а також доповіді про дослідження щодо низки предметів Конвенції. Суди-члени активно поширюють цю інформацію у внутрішніх умовах відповідно до правил експлуатації мережі вищих судів. Страсбурзький Суд оцінює внесок судів-членів SCN у роботу мережі, що є цінним джерелом знань про внутрішнє законодавство та практику для Страсбурзького суду [8].

Публікації платформи обміну знаннями (KS) в Інтернеті, яка планується в середньостроковій перспективі, відкриє нові можливості щодо майбутнього розвитку Мережі як найважливішої сфери партнерства між Судом та національними судами вищої інстанції. Платформа KS - це єдиний портал для знань щодо судової практики Суду. Він централізує, структурує та систематично оновлює ці знання щодо статей Конвенції, зокрема з тематичним («поперечним») фокусом [9].

Мережа вищих судів (SCN) - це багато в чому унікальний орган: він зосереджений на європейській Конвенції про права людини; її обміни мають технічний, практичний та позасудовий характер; це забезпечує широкий та сучасний обмін знаннями; і її членство важливе, що надає йому широке та загальноєвропейське покликання. Мережа може виступати як елемент механізму виконання рішень ЄСПЛ, зокрема щодо ефективного виконання заходів загального характеру, передбачених рішенням ЄСПЛ, спрямованих на усунення можливості аналогічного порушення щодо інших осіб (виправлення порушеного права) [10, с. 263-266].

Дуже часто рішення суду держав-членів породжують заяви до ЄСПЛ. Забезпечуючи прямий доступ до судової практики Конвенції та відповідних знань через SCN, ЄСПЛ забезпечує дієві засоби, за допомогою яких вищі суди можуть впроваджувати Конвенцію. Якість цих обмінів, а також їх інтерактивний та багатосторонній характер зробили SCN цінним активом, що дозволяє всім зацікавленим сторонам виконувати свою відповідну роль у розподілі своєї відповідальності за виконання Конвенції [11].

Механізм виконання рішень ЄСПЛ включає три ключові конвенційні суб'єкти: Європейський суд з прав людини (ЄСПЛ), Комітет міністрів (КМ) та Мережу вищих судів (SCN), які діють узгоджено та доповнюють один одного. Для належного виконання рішень ЄСПЛ механізм Конвенції передбачає також обов'язкову наявність внутрідержавних суб'єктів механізму виконання рішень суду держав-учасниць Конвенції.

В Україні питання, пов'язані з виконанням рішень ЄСПЛ, врегульовані Законом України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» від 23 лютого 2006 року [12].

Відповідно до вказаного Закону під виконанням рішень слід розуміти виплату відшкодування та вжиття додаткових заходів індивідуального характеру, вжиття заходів загального характеру. До додаткових заходів індивідуального характеру українське законодавство відносить відновлення настільки, наскільки це можливо, попереднього юридичного стану, який стягувач мав до порушення Конвенції (restitutioin integrum) та інші заходи, передбачені у Рішенні. До заходів загального характеру законом віднесено внесення змін до чинного законодавства та практики його застосування, внесення змін до адміністративної практики, забезпечення юридичної експертизи законопроектів, забезпечення професійної підготовки з питань вивчення Конвенції та практики Суду - прокурорів, суддів, адвокатів та інших правоохоронних органів, інші заходи, які визначаються з боку Комітету міністрів Ради Європи.

Діяльність щодо координації виконанням рішень ЄСПЛ покладена на Уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини, який за посадою є заступником міністра юстиції України. Діяльність Уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини забезпечується Секретаріатом Уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини, структурним підрозділом Мін'юсту, яке очолює керівник Секретаріатом Уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини. Виконання рішень в частині виплати відшкодування здійснюється державною виконавчою службою. Боржником у справах ЄСПЛ є держава Україна, виконанням рішень ЄСПЛ займається відділ примусового виконання рішень Департаменту державної виконавчої служби Міністерства юстиції України [13].

У своїх Рекомендації №R (2000) 2 державам- членам щодо повторного розгляду або поновлення провадження в певних справах на національному рівні після прийняття рішень ЄСПЛ Комітет міністрів наголошує на тому, що компетентні органи держави-відповідача самі вирішують, які заходи, зважаючи на наявніу національній правовій системі засоби, є найбільш відповідними для досягнення restitutioin integrum, водночас нагадує про те, що практика Комітету міністрів у здійсненні нагляду за виконанням рішень ЄСПЛ показує, що у виняткових випадках повторний розгляд справи або поновлення провадження є найбільш ефективним, якщо не єдиним засобом досягнення restitutioin integrum [14].

В Україні перегляд справи на підставі рішення ЄСПЛ здійснюється Верховним Судом. Порядок такого перегляду регламентовано процесуальними кодексами України, це відбувається у межах провадження за виключними обставинами. Варто зазначити, що особливий статус ЄСПЛ не дозволяє йому втручання у внутрішні справи держави-члена, оскільки ЄСПЛ не є апеляційною інстанцію відносно національних судів [15, с. 213-216].

Науковець О. Мазур вважає що на органи прокуратури покладаються певні обов'язки, передбачені діючим законодавством щодо відновлення деяких порушених прав заявників як додаткових заходів індивідуального характеру підчас виконання рішень ЄСПЛ [16, с.124-126]. Зважаючи на таку думку, можна віднести і органи прокуратури до суб'єктів виконання рішень ЄСПЛ, проте вважати їх базовим суб'єктом у механізмі виконання рішень ЄСПЛ не варто. Для відновлення порушених прав стягувана використовуються загальні механізми, наявні в національній правовій системі, одним із яких в Україні є прокуратура, поряд із адвокатурою, системою безоплатної правової допомоги та системою правоохоронних органів.

Рис. 1. Суб'єкти механізму виконання рішень ЄСПЛ та їх взаємодія

Виконання заходів загального характеру українським законодавством покладається на Кабінет Міністрів України, Прем'єр-міністр України визначає центральні органи виконавчої влади, які є відповідальними за виконання заходів загального характеру та надає їм відповідні доручення. Центральний орган виконавчої влади забезпечує в межах своєї компетенції видання відомчих актів на виконання заходів загального характеру та контролює їх виконання, вносить до Кабінету Міністрів України пропозиції щодо прийняття нових, скасування чинних нормативно-правових актів або внесення до них змін. Кабінет Міністрів України видає в межах своєї компетенції акти на виконання заходів загального характеру, вносить у порядку законодавчої ініціативи до Верховної Ради України законопроекти щодо прийняття нових, скасування чинних законів або внесення до них змін.

29 серпня 2019 року у Верховній Раді України 9 скликання створений підкомітет із питань виконання рішень ЄСПЛ та альтернативного розв'язання спорів Комітету з питань правової політики. Згідно з додатком до Постанови Верховної Ради України від 29 серпня 2019 року №19-IX «Про перелік, кількісний склад і предмети відання комітетів Верховної Ради України дев'ятого скликання» до завдань комітету належить засади організації виконання рішень ЄСПЛ [17].

До національних суб'єктів механізму виконання рішень ЄСПЛ в Україні слід віднести Уповноваженого у справах ЄСПЛ, відділ примусового виконання рішень Департаменту державної виконавчої служби Міністерства юстиції України, Верховний Суд, Кабінет Міністрів України, Прем'єр-міністр України, Центральні органи виконавчої влади і підкомітет з питань виконання рішень ЄСПЛ та альтернативного розв'язання спорів Комітету Верховній Раді України з питань правової політики.

На малюнку №1 (рис. 1) відображено суб'єкти механізму виконання рішень ЄСПЛ та їх взаємодія. Національні суб'єкти відображені з урахуванням їхнього положення в ієрархії державних органів та обсягу повноважень в розрізі розподілу державної влади на три незалежні одна від одної гілки: законодавчу, виконавчу та судову.

Висновки

Варто зазначити, що забезпечити повне та якісне виконання рішень ЄСПЛ можливо лише за умови злагодженої роботи конвенційних та національних суб'єктів механізму виконання рішень ЄСПЛ. Конвенційні елементи механізму виконання рішень ЄСПЛ - Європейський суд з прав людини (ЄСПЛ), Комітет міністрів (КМ) та Мережу вищих судів (SCN) - діють узгоджено та доповнюють один одного. Мережа вищих судів забезпечує тісний прямий діалог між Європейським судом з прав людини та Верховним Судом, що безумовно покращує ефективність виконання рішень ЄСПЛ, її діяльність сприяє ефективному впровадженню заходів загального характеру- щодо усунення зазначеної в рішенні системної проблеми та її першопричини (внесення змін до судової практики; внесення змін до адміністративної практики; забезпечення професійної підготовки з питань вивчення Конвенції та практики суду, прокурорів, адвокатів, працівників правоохоронних органів, працівників міграційних служб, інших категорій працівників, професійна діяльність яких пов'язана із правозастосуванням, а також з триманням людей в умовах позбавлення свободи) та додаткових заходів індивідуального характеру щодо відновлення настільки, наскільки це можливо, попереднього юридичного стану, який стягувач мав до порушення Конвенції (повторного розгляду справи судом, включаючи відновлення провадження у справі).

Суб'єкти механізму виконання рішень ЄСПЛ на національному рівні, як показує практика, часто діють неузгоджено, що призводить до повного чи часткового невиконання рішень ЄСПЛ. Розбалансованість механізму виконання рішень ЄСПЛ в Україні зумовлена положенням його суб'єктів в ієрархії державних органів та обсягом їх повноважень в розрізі розподілу державної влади на три незалежні одна від одної гілки: законодавчу, виконавчу та судову. Уповноважений у справах Європейського суду з прав людини, який за посадою є заступником міністра юстиції України та на якого покладено діяльність щодо координації виконанням рішень ЄСПЛ, не може забезпечити оперативне та ефективне виконання рішень в частині вжиття додаткових заходів індивідуального характеру та заходів загального характеру в силу обмеженості повноважень та розташування в ієрархії державних органів. Підкомітет із питань виконання рішень Європейського суду з прав людини та альтернативного розв'язання спорів Комітету Верховній Раді України з питань правової політики практично не бере участі у виконання рішень ЄСПЛ. Право законодавчої ініціативи у зв'язку з виконання рішень ЄСПЛ щодо виконання заходів загального характеру надано Кабінету міністрів України. Відсутній діалог між законодавчою гілкою влади та іншими національними і конвенційними суб'єктами механізму виконання рішень ЄСПЛ.

Для більш ефективного управління та координації процесу виконання рішень ЄСПЛ в Україні варто створити постійно діючий комітет Верховної ради України з широкими повноваженнями щодо координації та контролю діяльності органів виконавчої влади, прокуратури та національних судів. Йому доцільно надати право законодавчої ініціативи у зв'язку з виконання рішень ЄСПЛ щодо виконання заходів загального характеру, повноваження розробляти спеціальні організаційно-правові засоби виконання рішень ЄСПЛ, ініціювати відповідальність державних органів та їхніх посадових осіб за невиконання та неналежне виконання рішень ЄСПЛ.

Список літератури

1. Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод, ратифікована Україною 17.07.1997 року.

2. Регламент Комитета министров Совета Европы о порядке контроля за исполнением постановлений Европейского суда по правам человека и русловий мирових соглашений 2006 года.

3. Протокол №16 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ратифікований Україною 05.10.2017 року.

4. High Level Conferenceon the Future of the European Court of Human Rights Brighton Declaration.

5. High-level Conferenceonthe “Implementation of the European Convention on Human Rights, our shared responsibility” Brussels Declaration.

6. Launch of the Superior Courts Network (“SCN”).

7. Superior Courts Network - Member Courts.

8. Introduction to the Superior Court Network (“SCN”).

9. Report Third Focal Points Forum of the Superior Courts Network 6 and 7 June 2019.

10. Мукан І.В. Мережа вищих судів як один з елементів механізму виконання рішень Європейського суду з прав людини. Актуальні проблеми Європейської та Євроатлантичної інтеграції України матеріали 17-х регіональної науково-практичної конференції (Дніпро, 14 травня 2020року). Дніпро, 2020. С. 263-266.

11. Superior Courts Network 2019, Council of Europe / European Court of Human Rights, 2020.

12. Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини: Закон України.

13. Інструкція з організації примусового виконання рішень, Затверджена наказом Міністерства юстиції України 02.04.2012, J№512/5, Зареєстрована в Міністерстві юстиції України 2 квітня 2012 р. за №489/20802.

14. Рекомендації №R (2000) 2 Комітет міністрів Ради Європи державам-членам щодо повторного розгляду або поновлення провадження у певних справах на національному рівні після прийняття рішень Європейським судом з прав людини.

15. Мукан І.В. Ключові суб'єкти механізму виконання рішень Європейського суду з прав людини. Стратегії та інновації: актуальні управлінські практики: матеріали V Міжнародної науково-практичної конференції (17 квітня 2020року). Кривий Ріг, 2020. С. 213-216.

16. Мазур О.С. Роль прокуратури при виконанні рішень Європейського суду з прав людини. Практика Європейського суду з прав людини в діяльності органів прокуратури і суду: виклики та перспективи матеріали І міжнародної науково-практичної конференції (Київ, 13 червня 2018 року). Київ, 2018. С. 124-126.

17. Про перелік, кількісний склад і предмети відання комітетів Верховної Ради України дев'ятого скликання: Постанова Верховної Ради України.

Размещено на allbest.ru