Розвиток складових методології формування та реалізації державної політики в сфері правоохоронної діяльності

Євдокимов В.В.,

д.е.н., професор кафедри економічної безпеки, публічного управління та адміністрування

Анотація

В науках галузі знань «державне управління» міститься вагомий теоретичний базис та методологічний інструментарій, що формує як загальне, так і спеціальне уявлення про механізми державної політики. Практична інтерпретація методології формування та реалізації державної політики відбувається через розробку та впровадження відповідних механізмів. Ідентифіковані завдання, визначені властивості об'єкту та предмету державної політики в сфері правоохоронної діяльності та обґрунтована структура принципів є складовими методології формування та реалізації державної політики. Вказані складові є основою формування методологічного інструментарію та його застосування на усіх етапах формування та реалізації державної політики. Взаємодія із стейкхолдерами, при формуванні державної політики, механізмів державного управління, прийняття державно-управлінських рішень є атрибутом демократичного суспільства. В статті нами було запропоновано наступні підходи до взаємодії правоохоронної системи із зацікавленими сторонами: 1) взаємодія із органами місцевого самоврядування, 2) взаємодія із органами державного управління, 3) взаємодія із контролюючими органами, 4) взаємодія із організаціями громадянського суспільства. Державна політика в будь-якій сфері суспільного життя, зокрема в сфері правоохоронної діяльності, не може не гармонізуватися із іншими видами державної політики. Це досить чітко прослідковується і в контексті взаємодії із зацікавленими сторонами, зокрема суб'єктами державного управління. Нами була розроблена модель взаємодії державних політик в контексті забезпечення правоохоронної функції держави та з'ясовано, що важливе значення при формуванні та розвитку взаємозв'язків набувають механізми державного формування та реалізації державної політики в сфері правоохоронної діяльності, зокрема: фінансовий механізм, правовий механізм, освітній механізм, інституційний механізм, інформаційний механізм. Зазначенні положення розширюють наукове значення державного управління та є основою трансформації системи правоохоронної діяльності в Україні.

Ключові слова: держава, державна політика, правоохоронна діяльність, методологія формування та реалізації державної політики в сфері правоохоронної діяльності, механізми формування державної політики.

Abstract

Levdokymov V.V.

Development of component methodology of formation and implementation of state policy in the field of law enforcement

The sciences of the field of knowledge «public administration» contains an important theoretical basis and methodological tools that form both general and special ideas about the mechanisms of public policy. Practical interpretation of the methodology offormation and implementation ofpublic policy is through the development and implementation of appropriate mechanisms. Identified tasks, identified properties of the object and subject of state policy in the field of law enforcement and a sound structure ofprinciples are components of the methodology offormation and implementation of state policy. These components are the basis for the formation of methodological tools and its application at all stages offormation and implementation ofpublic policy. Interaction with stakeholders in the formation of public policy, mechanisms of public administration, public administration decisions is an attribute of a democratic society. In the article we proposed the following approaches to the interaction of the law enforcement system with stakeholders: 1) interaction with local governments, 2) interaction with public administration, 3) interaction with regulatory authorities, 4) interaction with civil society organizations. Public policy in any sphere of public life, in particular in the field of law enforcement, can not be harmonized with other types of public policy. This is quite clear in the context of interaction with stakeholders, in particular public administration entities. We have developed a model of interaction of state policies in the context of ensuring the law enforcement function of the state and found that important in the formation and development of relations are mechanisms of state formation and implementation of state policy in law enforcement, in particular: financial mechanism, legal mechanism, educational mechanism, institutional mechanism, information mechanism. These provisions expand the scientific significance ofpublic administration and are the basis for the transformation of the law enforcement system in Ukraine.

Key words: state, state policy, law enforcement activity, methodology of formation and implementation of state policy in the field of law enforcement activity, mechanisms of state policy formation.

Основна частина

Постановка проблеми. Методологія формування та реалізації державної політики в сфері правоохоронної діяльності на сьогоднішній день є нерозробленою, що в більшій є причиною низької ефективності правоохоронних органів. В свою чергу, низька ефективність правоохоронних органів призводить до зниження рівня довіри до них. Це пов'язано із відсутністю методів взаємодії із зацікавленими сторонами, неузгодженістю із іншими видами державної політики та відсутністю дієвих механізмів реалізації державної політики в сфері правоохоронної діяльності. Зазначене актуалізує науковий пошук нових підходів до процедурних моментів методології державної політики та обґрунтування розвитку інноваційних механізмів.

Аналіз останніх досліджень та публікацій. Питання методології формування та реалізації державної політики в сфері правоохоронної діяльності розглядалося у працях вітчизняних вчених: Д.О. Грицишена в контексті запобігання та протидії економічній злочинності; О.В. Кравчук в частині експертно криміналістичного забезпечення державної безпеки України; В.О. Копанчук щодо державного управління процесом забезпечення громадського порядку; В.Ф. Загурська-Антонюк в частинні реалізації правоохоронної функції забезпечення національної безпеки; І.В. Шевчук щодо протидії економічній злочинності як загрози національним інтересам; Я.Ю. Швидкого в контексті запобігання та протидії корупції як виду економічного злочину; В.О. Паутова щодо протидії корупції як загрозі національній безпеці; А.Л. Бобрицького щодо формування механізмів взаємодії органів публічної влади із правоохоронними органами. Зазначенні вченні розвинули теоретичні та методологічні положення державного управління та державної політики в сфері правоохоронної діяльності. Проте в сучасних умовах є потреба в трансформації зазначеної сфери з позиції викликів, що стоять перед системою державного управління та загрозами національній безпеці.

Постановка завдання. Дослідити розвиток складових методології формування та реалізації державної політики в сфері правоохоронної діяльності.

Викладення основного матеріалу. «Певні кримінально-правові формації змінюють один одного разом зі зміною курсу кримінальної політики. Як зазначалося вище, в силу об'єктивних причин (соціальних, економічних та ін.) зростає особлива загроза з боку певних видів злочинності, саме на них і повинна в першу чергу реагувати держава - засобами кримінальної політики. Кримінальна політика, вибіркова політика, вона шукає і нейтралізує найбільш небезпечного «ворога суспільства», що представляє найбільшу загрозу безпеці (суспільства, правлячої еліти)… Злочинність, будучи соціальним явищем і складовою частиною суспільства мімікрує паралельно з його розвитком. Це накладає особливий відбиток на формування і реалізацію кримінальної політики, ціллю якої являється протидія злочинності і забезпечення правопорядку» [1].

Особливістю правоохоронної системи будь - якої країни є те, що вона має постійно знаходитися в умовах реформування, так державно-управлінські рішення мають бути мінливими до трансформації суспільних відносин. Це дозволить підвищити рівень довіри до правоохоронних органів

«Пошуки прийнятної моделі демократії, формування сучасної системи державного управління, спричиняють посилену увагу до досліджень та аналізу державної політики. Сучасна світова практика доводить, що забезпечення належного державного управління неможливе без налагодження процесу вироблення та здійснення державної політики. Визначальними у цьому процесі мають бути відкритість та прозорість, оскільки це забезпечує максимальне врахування переваг та уподобань громадян, широкого кола суспільних груп у державній політиці, що в кінцевому підсумку, дає змогу досягти відповідності такої політики реальним потребам суспільства. На сьогодні держава є лише одним із суб'єктів (акторів, гравців) у державно-політичному процесі і не завжди головним. У визначенні напряму дій влади щодо вирішення суспільних проблем помітну роль стало відігравати громадянське суспільство, яке є автономним стосовно державної влади, виступає зовнішнім середовищем для системи державного управління. В Україні на сьогодні спостерігається невідповідність між демократичною системою, що базується на принципах політичної конкуренції, та сучасними методами, моделями вироблення державної політики. Виникає ситуація, коли, з одного боку, робляться спроби запровадити механізми забезпечення участі громадян в управлінні державними справами, відкритості органів державної влади, а з другого боку, простежується тенденція до узурпації вироблення державної політики вузьким колом еліт. Розв'язання цього протиріччя ставить на порядок денний питання ефективної взаємодії органів державної влади та організацій громадянського суспільства (ОГС) в процесі вироблення державної політики» [2, с. 12].

Зважаючи на праці вітчизняних та зарубіжних вчених вважаємо, що важливими складовими розвитку методологічного інструментарію державної політики в сфері правоохоронної діяльності є наступні:

- по-перше, ідентифікація методів взаємодії із зацікавленими сторонами в процесах формування та реалізації державної політики в сфері правоохоронної діяльності;

- по-друге, обґрунтування взаємозв'язків із іншими видами державної політики, що забезпечують або вступають в конфлікт із державної політикою в сфері правоохоронної діяльності;

- по-третє, визначення складу та напрямів реалізації механізмів державної політики в сфері правоохоронної діяльності.

Залучення стейкхолдерів до формування та реалізації державної політики в сфері правоохоронної діяльності.

Важливість взаємодії із зацікавленими сторонами полягає в тому, що лише в зазначеному процесі є можливість оцінити національний інтерес та його визнання ключовим в державному управлінні та при формуванні державної політики за різними напрямками, особливо в контексті правоохоронної діяльності як структурної складової державної безпеки.

Питання взаємодії із зацікавленими сторонами в процесі формування та реалізації державної політики в сфері правоохоронної діяльності полягає в двох наступних складових:

- по-перше, формування національного інтересу. Нікітов І.Н. досить влучно характеризує процес формування національного інтересу: «формування національного інтересу в будь-якому суспільстві являє собою надзвичайно складний і динамічний процес, як будь-яке суспільство являє собою картину багатошарового переплетення різноманітних суперечливих інтересів. В ньому стикаються, взаємодіють, приватні специфічні інтереси різних суспільних груп. Через цю взаємодію приватних інтересів відбувається досить важка інтеграція потреб, прагнень і запитів даного суспільства в систему загальних національних інтересів. При цьому неминучі протиріччя і конфлікти, часом досить напружені» [3, с. 90]. Державна політика має забезпечити врегулювання зазначених інтересів в контексті дотримання норм державної безпеки. Важливість врегулювання інтересів при формуванні державної політики в сфері правоохоронної діяльності є основною виконання її завдань щодо громадського порядку та державної безпеки. Це пов'язано із тим, що державна політика в сфері правоохоронної діяльності має забезпечити як процеси запобігання та протидії злочинам, так і сформувати комплекс профілактичних заходів. Варто зауважити, що взаємодія із зацікавленими сторонами має відбуватися не лише на етапі формування державно-управлінського рішення, але й на етапах його реалізації та оцінки. Це обумовлено тим, що кримінальні-правові формації змінюються в умовах трансформації суспільних відносин. Такі зміни обумовлюють зміни національного інтересу та визначають нові стратегічні положення забезпечення державної безпеки;

- по-друге, формування довіри суспільства до правоохоронних органів. Рівень суспільної довіри до правоохоронних органів є одним з результуючих показників ефективності правоохоронної системи. У 2020 р. Центр Разумкова оприлюднив результати соціологів «Оцінка громадянами ситуації в країні, рівень довіри до виконавчих та правоохоронних органів влади, оцінка діяльності Уряду», які показали, що «25% респондентів вважають, що події в Україні розвиваються у правильному напрямі (у вересні 2019 р. так вважали 57%, у грудні 2019 р. - 44%), 53% - що події розвиваються в неправильному напрямі (у вересні - 17%, у грудні - 36%). Отже, частка тих, хто вважає, що події в Україні розвиваються у неправильному напрямі, істотно перевищила частку тих, хто дотримується протилежної точки зору. Порівняно з попередніми місяцями зменшилася частка тих, хто дотримується думки, що Україна здатна подолати існуючі проблеми та труднощі протягом найближчих кількох років (у вересні 2019 р. такі становили 41%, у грудні - 28%, а за даними останнього опитування - 21%), Частки тих, вважає, що країна здатна їх подолати у більш віддаленій перспективі, становили відповідно 40%, 50% і 49%), що не здатна їх подолати - відповідно (6%, 11% і 15%). Серед виконавчих та правоохоронних органів влади найчастіше довіра висловлюється до Збройних Сил України (їм довіряють 69% опитаних), Державної служби з надзвичайних ситуацій (65%), Державної прикордонної служби (60%), Національної гвардії України (60%). Недовіра найчастіше висловлюється державному апарату (чиновникам) (77%), судовій системі загалом (76%), місцевим судам (71%), Прокуратурі (68%), Спеціалізованій антикорупційній прокуратурі (66%), Національному антикорупційному бюро України (НАБУ) (65%), Національному агентству з питань запобігання корупції (НАЗК) (65%), Уряду України (64,5%), Верховному Суду (64%), Антикорупційному суду (64%), Конституційному Суду України (60,5%)» [4].

Отже, національний інтерес та довіра з боку суспільства до правоохоронної системи, з одного боку можуть бути діаметрально-протилежними, проте завжди спрямованні на забезпечення як безпеки громадян так і безпеки держави на різних рівнях та сферах суспільного розвитку (економічна, військова, біологічна та інші). В контексті зазначеного пропонуємо наступні підходи до взаємодії правоохоронної системи із зацікавленими сторонами:

1) взаємодія із органами місцевого самоврядування. Вагоме значення в розробку механізму взаємодії правоохоронних органів та органів місцевого самоврядування на теоретичному та методологічному рівні здійснив вітчизняний вчений А.Л. Бобрицький, зокрема вченим запропоновано: 1) обґрунтування системи взаємодії органів публічної влади та правоохоронних органів (поліції) на місцевому рівні, визначено теоретичні засади її формування через мету; базові принципи; ключові пріоритети; 2) розроблено модель взаємодії місцевих органів публічної влади та правоохоронних органів (територіальних органів поліції) на основі програмноцільового підходу, основу якої становить тристороння співпраця суб'єктів правоохоронної діяльності (органи державної влади, органи місцевого самоврядування, правоохоронні органи (поліція)), кожен із учасників якої має одну чи кілька профільних функцій, однак залучений до всіх етапів визначення взаємопов'язаних цілей (забезпечення на місцевому рівні ефективної реалізації державної політики у сфері правопорядку шляхом налагодження дієвої співпраці органів публічної влади та правоохоронних органів (поліції) у зазначеній сфері) та розробки програми правоохоронної (правозасто - совної та правозахисної) діяльності; обґрунтовано механізми взаємодії (організаційний, представницький, ресурсний, інформаційний, інституцій - ний) [5, с. 4].

Представлений підхід заслуговує на увагу практиків та може бути частково реалізований. Проте в умовах відсутності політичної стабільності на місцях є потреба в формуванні чіткого бачення щодо реалізації державної політики.

Взаємодія між органами місцевого самоврядування та правоохоронними органами є основою як процесу формування державної політики в досліджуваній сфері, так і на етапах реалізації її механізмів. Це обумовлено тим, що місцева влада чинить найбільший вплив на розвиток громади, а отже може вплинути на стан криміногенної обстановки. Крім того, місцева влада є одним із інструментів пливу на громадськість щодо підтримки правоохоронних органів в цілому, або ж їх окремих дій.

2) взаємодія із органами державного управління. При формуванні та реалізації державної політики в сфері правоохоронної діяльності є потреба в формуванні взаємозв'язків із органами державного управління, а саме з суб'єктами, які реалізують державну політику в інших сферах суспільного життя. Пов'язуємо це з необхідністю:

- формування ресурсного потенціалу правоохоронної системи (кадри - освітня політика (Міністерство освіти і науки України, Національне агентство із забезпечення якості вищої освіти, Державна служба якості освіти); фінансові ресурси - фінансова та бюджетна політики (Міністерство економіки України, Міністерство фінансів України); інші види ресурсів - політика в сфері охорони здоров'я (Міністерство охорони здоров'я України, Національна служба здоров'я України);

- ідентифікацією ключових напрямів впливу правоохоронної діяльності на: соціальну сферу (соціальна політика (Міністерств соціальної політики України, Міністерство у справах ветеранів України, Міністерство з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій, Міністерство молоді та спорту України); політика в сфері громадського здоров'я (Міністерство охорони здоров'я України, Національна служба здоров'я України; Центр громадського здоров'я); навколишнє середовище (екологічна політика (Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України)); економічна сфера - економічна політика (Міністерство економіки України, Міністерство фінансів України));

- процедурні аспекти взаємодії: зовнішня політика щодо взаємодії із міжнародними організаціями в сфері безпеки та міжнародними палійськими організаціями (Міністерство внутрішніх справ України; Міністерство закордонних справ України); інформаційна політика щодо діджита - лізації правоохоронної діяльності (Міністерство цифрової трансформації України); складові інших видів політики щодо окремих видів злочинів, зокрема: запобігання та протидія легалізації (відмивання) доходів отриманих злочинним шляхом та фінансуванню тероризму (Державна служба фінансового моніторингу України; Національний банк України); щодо транскордонної злочинності (Державна служба експортного контролю України; Державна міграційна служба України; Державна митна служба України; Державна податкова служба України).

3) взаємодія із контролюючими органами. Дана взаємодія пов'язана із тим, що при формуванні державної політики в сфері правоохоронної діяльності необхідно зважати на необхідність державного контролю за виконанням державно - управлінських рішень та діяльністю правоохоронних органів. Контролюючими органами в даній сфері виступатимуть: Рахункова палат України; Державна аудиторська служба; Державна служба України з питань праці; Державна податкова служба України);

4) взаємодія із організаціями громадянського суспільства. «Громадянське суспільство дає можливість у своїх межах функціонувати громадськості як активному суб'єкту цих правовідносин. Ця позиція є доволі відповідальною, тому що громадськість наділяється правами та засобами впливати на процес державотворення. Дуже важливо, щоб до цього процесу були залучені активні та правосвідомі громадяни, з високим рівнем підготовки для виконання місії напрацювання державної політики. Громадські організації як основа громадянського суспільства є потужною рушійною силою громадян і основою демократії. Громадські організації створюються з метою можливості вільно висловлювати свої думки кожним громадянином, членом цієї організації та відповідно бути причетним до громадського контролю з можливістю впливати на процес державотворення. Такі організації створюються за принципом єдності інтересів та з метою досягнення спільного блага» [6].

«Важливою формою реалізації демократії та способом залучення населення до управління суспільством виступає громадський контроль. Зарубіжний досвід свідчить, що розвинуте громадянське суспільство є умовою демократичного врядування, оскільки його наявність полегшує захист індивідуальних і громадських інтересів громадян, стримує узурпацію влади, забезпечує підзвітність влади суспільству» [7].

Інститут громадського контролю за діяльністю правоохоронних органів зокрема та державного управління загалом є нерозвиненим. Окремі прояви громадського контролю мають суто політичний, а іноді навіть кримінальних характер, що не має нічого спільного з громадянським суспільством. Відповідно сьогодні є потреба в трансформації контрольної функції як держави, так і суспільства, що стане основою підвищення результативності діяльності правоохоронних органів та дозволить підвищити рівень довіри.

Вважаємо за необхідне проаналізувати взаємозв'язків із іншими видами державної політики. Взаємозв'язки із державними політиками зазвичай проявляються в двох аспектах, а саме:

- по-перше, в контексті різних видів забезпечення механізмів формування та реалізації державної політики в сфері правоохоронної діяльності. Зазвичай, це проявляється в необхідності залучення відповідних ресурсів для реалізації правоохоронної функції;

- по-друге, в контексті впливу правоохоронної діяльності на різні сфери суспільного життя, що є об'єктом інших видів державних політик. Прикладом може слугувати вплив правоохоронної діяльності на соціальну, економічну, політичну та інші сфери.

В контексті зазначеного пропонуємо наступну модель взаємодії державних політик в контексті забезпечення правоохоронної функції держави (рис. 1).

Зазначенні взаємозв'язки не є вичерпними, а тому можуть в подальшому бути розвиненні як на теоретичному так і практичному рівнях. Важливе значення при їх формування та розвитку набувають механізми державного формування та реалізації державної політики в сфері правоохоронної діяльності.

Зважаючи на виявленні проблеми в реалізації правоохоронної функції вважаємо, що найбільш актуальними на сьогодні є наступні механізми:

1. Фінансовий механізм. Розвиток фінансового механізму полягає в необхідності удосконалення системи державного фінансування правоохоронної діяльності. Дана проблема є особливо актуальною в умовах створення спеціалізованих правоохоронних органів, зокрема: Державне бюро розслідувань; Бюро економічної безпеки України; Національне антикорупційне бюро України. Так, виникає потреба в визначені напрямів фінансування та співфінансування діяльності зазначених правоохоронних органів, з метою дотримання принципу їх незалежності. Вважаємо, що важливою складовою фінансування зазначених правоохоронних органів є передбачення можливості створення резервів фінансових ресурсів для фінансування спеціальних операцій, що є понаднормовими. Крім того, зважаючи на потребу забезпечення обмеженого доступу до діяльності правоохоронних органів виникає необхідність удосконалення процедури фінансування спеціальних операцій та оперативно-розшукових дій, а в окремих випадках розслідувань злочинів, що становлять загрозу національним інтересам;

Взаємодія державних політик в контексті реалізації правоохоронної функції

Умовні позначення: КР - кадрові ресурси; Б - безпека системи освіти; ЕР - економічні ресурси;

ЕЗ - запобігання та протидія економічній злочинності; ББ - бюджетна безпека; ФР - фінансові ресурси;

ІР - інформаційні ресурси; КБ - кібербезпека; МП - міжнародна підтримка; ТЗ - запобігання та протидія транскордонній злочинності; ГП - громадський період; СЗ - соціальне забезпечення

правоохоронний державний політика

2. Правовий механізм. Правовий механізм передбачає формування правового регулювання діяльності правоохоронної системи держави. Основними напрямками розвитку правового механізму на сьогодні є встановлення чіткої процедури комунікації між правоохоронними органами щодо обміну інформацією, а також встановлення напрямів державного правового регулювання діяльності приватних правоохоронних організацій та їх комунікації із державними правоохоронними органами. Питання приватного сектору в правоохоронній діяльності є особливо актуальним для України з позиції передачі окремих функцій із забезпечення громадського порядку, особистої та громадської безпеки;

3. Освітній механізм. Роль освітнього механізму неможливо переоцінити. Це обумовлено потребою постійного поновлення кадрового потенціалу правоохоронної системи. Питання кадрового забезпечення стоїть не лише в контексті підготовки фахівців за освітньо-професійними програмами спеціальності «Правоохоронна діяльність», але й за освітніми програмами, що забезпечать фахівців в галузях економіки та фінансів, публічного управління та адміністрування, охорони здоров'я, інформаційних технологій, технічних наук, природничих наук, психології, соціології, політології та інших. Щодо власне підготовки фахівців за спеціальністю «Правоохоронна діяльність», є потреба у визначенні чітких підходів до здобуття такої освіти в цивільних закладах вищої освіти;

4. Інституційний механізм. Сутність інституційного механізму полягає в формуванні суб'єктного складу правоохоронної системи України. Зокрема, трансформація кримінального та кримінально-процесуального законодавства обумовила зміну підходів до змісту правоохоронної діяльності та правоохоронних органів. Вважаємо, що сьогодні є потреба у: по-перше, визначені ознак за якими відповідна організація буде віднесена до правоохоронного органу; по-друге, класифікацію правоохоронних органів для державного управління та налагодження комунікації; по-третє, формування чіткого переліку правоохоронних органів та напрямів створення нових; по-четверте, формування механізму міжнародного співробітництва із міжнародними поліцейськими організаціями;

5. Інформаційний механізм забезпечує формування інформаційного поля щодо формування державної політики та державного управління правоохоронними органами та етапах реалізації державної політики. Важливе значення при формуванні державної політики в сфері правоохоронної діяльності покладається на інформування населення та зацікавлених сторін. Це важливо з позиції реформування правоохоронної системи в цілому або окремих її складових, адже є необхідність зменшення рівня несприйняття реформ громадськістю. Крім того, криміналізація та декриміналізація окремих видів діянь та злочинів має також забезпечуватися інформаційної підтримкою як основою профілактичної функції правоохоронної діяльності. Однією із складових державного управління правоохоронною діяльністю є інформаційно-комунікаційна система, метою якої є формування взаємодії між правоохоронними органами, громадськістю, суб'єктами державного управління, міжнародними правоохоронними організаціями.

Висновки. Таким чином, в результаті проведеного дослідження методологічних положень формування та реалізації державної політики в сфері правоохоронної діяльності було обґрунтовано наступні положення: 1) обґрунтовано порядок залучення стейкхолдерів до формування та реалізації державної політики в сфері правоохоронної діяльності (взаємодія із органами місцевого самоврядування; взаємодія із органами державного управління; взаємодія із контролюючими органами; взаємодія із організаціями громадянського суспільства); 2) розроблено модель взаємодії державних політик в контексті реалізації правоохоронної функції; 3) обґрунтовано зміст та форми реалізації освітнього, фінансового, правового, інституційного та інформаційного механізмів як складових методології державної політики.

Список літератури