Оборонна реформа як шлях удосконалення організації та функціонування Міністерства Оборони України

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОБОРОННА РЕФОРМА ЯК ШЛЯХ УДОСКОНАЛЕННЯ ОРГАНІЗАЦІЇ ТА ФУНКЦІОНУВАННЯ МІНІСТЕРСТВА ОБОРОНИ УКРАЇНИ

Вельма І.О.

Харківський національний педагогічний університет імені Г.С. Сковороди

Метою статті є аналіз правових засад оборонної реформи та завершення першого етапу реформування Міністерства оборони України, виявлення прогалин її реалізації та визначення напрямів її удосконалення для покращення організації та функціонування оборонного відомства.

У цій науковій статті здійснено аналіз норм спеціальних нормативно-правових актів, відповідно до яких запроваджується та реалізується імплементація оборонної реформи в Україні в контексті того, що стосується Міністерства оборони України. Автором розглянуто завдання та цілі кожного нормативного документа, їх місце та роль на шляху реформування оборонного відомства. Проведено дослідження правових засад, суб'єктів, мети, цілей, завдань, очікуваних та досягнутих результатів першого етапу оборонної реформи, її вплив на адміністративно-правовий статус Міністерства оборони України. Наведені та розкриті зміни, які запроваджені в організації та діяльності Міноборони, висвітлений реальний стан його функціонування. За результатами аналізу отриманих результатів зроблений відповідний висновок, що реформа оборонного сектору носить системний характер та є наймасштабнішою за своїм змістом за весь час існування незалежності України, оскільки останньою змінюються майже всі аспекти функціонування сил оборони. Автором наведена оцінка представників міжнародних партнерів щодо реалізації оборонної реформи та акцентовано увагу на проблемі розмежування функцій, завдань, повноважень та відповідальності між Міністерством оборони України та Генеральним штабом Збройних сил України. За результатами дослідження запропоновані та визначені подальші шляхи удосконалення організації та функціонування оборонного відомства в контексті імплементації другого етапу оборонної реформи та наголошено на необхідності визначення не тільки стратегічних й оперативних цілей запроваджуваних змін, але й строків та чіткої послідовності їх реалізації, що дозволить уникнути протиріч та конфліктів на шляху виконання оборонної реформи, що дасть змогу послідовно та оперативно дійти поставлених цілей.

Ключові слова: оборонна реформа, Міністерство оборони України, адміністративно-правовий статус, орган військового управління, національна безпека, стандарти НАТО.

Velma I.O. DEFENSE REFORM AS A WAY TO IMPROVE THE ORGANIZATION AND FUNCTIONING OF THE MINISTRY OF DEFENSE OF UKRAINE

The purpose of the article is to analyze the legal framework of defense reform and complete the first stage of reforming the Ministry of Defense of Ukraine, identify gaps in its implementation and identify areas for improvement to improve the organization and functioning of the Defense Ministry.

This scientific article analyzes the norms of special regulations, according to which the implementation of defense reform in Ukraine is introduced and implemented in the context of the Ministry of Defense of Ukraine. The author considers the tasks and goals of each normative document, their place and role in the reform of the Defense Ministry. A study of the legal principles, subjects, goals, objectives, expected and achieved results of the first stage of defense reform, its impact on the administrative and legal status of the Ministry of Defense of Ukraine. The changes introduced in the organization and activity of the Ministry of Defense are given and revealed, the real state of its functioning is covered. Based on the results of the analysis of the obtained results, it is concluded that the reform of the defense sector is systemic and is the largest in its content during the independence of Ukraine, as the latter changes almost all aspects of the defense forces. The author evaluates the representatives of international partners on the implementation of defense reform and focuses on the problem of delimitation of functions, tasks, powers and responsibilities between the Ministry of Defense of Ukraine and the General Staff of the Armed Forces of Ukraine. Based on the results of the study, further ways to improve the organization andfunctioning of the Defense Ministry in the context of the implementation of the second stage of defense reform are proposed and identified on the way to the implementation of defense reform, which will allow to consistently and quickly achieve the set goals.

Key words: defense reform, Ministry of Defense of Ukraine, administrative and legal status, body of military administration, national security, NATO standards.

Постановка проблеми

Оборонна реформа, яка реалізується в Україні, має на меті забезпечення обороноздатності України для ефективного реагування на воєнні загрози за принципами і стандартами НАТО, відновлення територіальної цілісності у межах міжнародно визнаного державного кордону України, удосконалення системи забезпечення воєнної безпеки, європейської та євроатлантичної інтеграції. Основою реформування є поглиблення співпраці з воєнно-політичним блоком НАТО з метою набуття членства у цій організації та забезпечення інтеграції у європейський простір із перспективою набуття членства в Європейському Союзі. Завершення першого етапу реформування, який проводився фактично протягом останніх семи років, зобов'язує зробити відповідні висновки щодо досягнень ту упущень оборонної реформи.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Окремі питання дослідження оборонної реформи в Україні, специфіки, підходів та проблем її реалізації частково знайшли своє відображення в дослідженнях таких науковців, як: С.Т. Полторак, Р.І. Тимошенко, Ф.В. Саганюк, В.Я. Мірошниченко, В.С. Фролов, В.П. Тютюнник, В.К. Горовенко та інших.

Метою статті є аналіз правових засад оборонної реформи та завершення першого етапу реформування Міністерства оборони України, виявлення прогалин її реалізації та визначення напрямів її удосконалення для покращення організації та функціонування оборонного відомства.

Виклад основного матеріалу

Правовими засадами оборонної реформи в Україні протягом останніх років є Стратегія національної безпеки України, затверджена Указом Президента України від 14 вересня 2020 року № 392/2020 [1], Стратегія воєнної безпеки України, затверджена Указом Президента України від 25 березня 2021 року № 121/2021 [2], та Стратегічний оборонний бюлетень України, введений в дію Указом Президента України від 6 червня 2016 року № 240/2016 [3]. Кожен із перелічених документів має своє призначення та відіграє окрему роль у комплексі заходів з реалізації оборонної реформи.

Так, Стратегія національної безпеки України спрямована на реалізацію визначених нею пріоритетів національних інтересів України та забезпечення національної безпеки, а також реформ, передбачених Угодою про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, ратифікованою Законом України від 16 вересня 2014 року № 1678-VII [4], і Стратегією сталого розвитку «Україна - 2020», схваленою Указом Президента України від 12 січня 2015 року № 5/2015 [5]. Людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека - найвища соціальна цінність в Україні. Реалізація цієї норми Конституції України - головна ціль державної політики національної безпеки. Пріоритетами національних інтересів України та забезпечення національної безпеки є: відстоювання незалежності і державного суверенітету; відновлення територіальної цілісності у межах міжнародно визнаного державного кордону України; суспільний розвиток, насамперед розвиток людського капіталу; захист прав, свобод і законних інтересів громадян України; європейська та євроатлантична інтеграція [1].

Своєю чергою воєнна безпека України є однією із засадничих умов реалізації права українського народу на самовизначення, збереження держави та забезпечення її сталого розвитку на основі найвищих цінностей демократії, верховенства права, свободи, гідності, безпеки і процвітання громадян усіх національностей. Головною метою Стратегії воєнної безпеки є завчасно підготовлена та всебічно забезпечена всеохоплююча оборона України на засадах стримування, стійкості та взаємодії, що забезпечує воєнну безпеку, суверенітет і територіальну цілісність держави відповідно до Конституції України та в межах державного кордону, сприяє інтеграції в євроатлантичний безпековий простір та набуттю членства в НАТО, передбачає активну участь у міжнародних операціях з підтримання миру і безпеки.

Пріоритетами досягнення цілей державної політики у воєнній сфері, сфері оборони і військового будівництва є: запровадження об'єднаного керівництва з підготовки та ведення всеохоплюючої оборони України; розвиток інституційних спроможностей Міністерства оборони України та інших органів управління - складових частин сил оборони; нарощування спроможностей Збройних сил України, сил територіальної оборони у їх складі, інших складників сил оборони до виконання покладених завдань [2].

Стратегічний оборонний бюлетень є дорожньою картою оборонної реформи з визначенням шляхів її впровадження на засадах і принципах, якими керуються держави-члени НАТО. Він спрямований на забезпечення практичної реалізації положень Воєнної доктрини України та Концепції розвитку сектору безпеки і оборони України, визначає стратегічні й оперативні цілі оборонної реформи та очікувані результати їх досягнення з урахуванням актуальних воєнно-політичних загроз та викликів. Крім цього, оборонний бюлетень визначає шляхи досягнення цілей оборонної реформи, зокрема щодо збільшення спроможностей сил оборони до рівня, що дасть змогу забезпечити виконання завдань оборони держави і відновлення її територіальної цілісності, активну участь у реалізації Спільної безпекової і оборонної політики Європейського Союзу та активне співробітництво з НАТО з досягненням критеріїв, необхідних для набуття повноправного членства в Організації Північноатлантичного договору [3].

З метою упровадження оборонної реформи в Україні, спрямованої на розвиток відповідно до євроатлантичних норм та критеріїв членства в НАТО спроможностей Міністерства оборони України, Збройних сил України та інших складників сил оборони, необхідних для адекватного реагування на загрози національній безпеці у воєнній сфері, захисту України, її суверенітету, територіальної цілісності та непорушності (недоторканності) кордонів, підтримки міжнародного миру та безпеки, наказом Міністерства оборони України від 20 липня 2016 року № 374 «Питання Комітету реформ Міністерства оборони України та Збройних сил України» [6] було затверджено склад, структуру та Положення про Комітет реформ Міністерства оборони України та Збройних сил України, який є консультативним органом Міністерства оборони України з питань виконання заходів оборонної реформи України відповідно до цілей та завдань, визначених Стратегічним оборонним бюлетенем України.

Комітет реформ опікується втіленням п'яти стратегічних цілей оборонної реформи, які визначені у Стратегічному оборонному бюлетені, а саме: запровадити об'єднане керівництво силами оборони на основі принципів і стандартів держав- членів НАТО; започаткувати ефективне оборонне планування та управління оборонними ресурсами відповідно до сучасних євроатлантичних підходів; набути оперативних спроможностей для гарантованої відсічі збройній агресії та підтримання міжнародної безпеки; створити об'єднану систему логістики і медичного забезпечення; професіоналізувати сили оборони та створити необхідний військовий резерв. Кожній стратегічній цілі у структурі Комітету відповідає окремий підкомітет, а оперативній - окрема робоча група.

З метою виконання стратегічних та оперативних цілей Міністром оборони України - Головою Комітету реформ Міністерства оборони України та Збройних сил України 15 серпня 2016 року було затверджено План дій щодо впровадження оборонної реформи у 2016-2020 роках (Дорожня карта оборонної реформи) [7], а надалі 23 січня 2019 року було затверджено План дій щодо впровадження оборонної реформи на 2019-2020 роки [8], в яких визначені цілі, завдання, виконавці, терміни виконання та очікувані результати оборонної реформи.

05 лютого 2021 року Міністром оборони України було оголошено, що на виконання спільних Директив Міністерства оборони України та Генерального штабу Збройних сил України створені нові органи військового управління і ці заходи стали завершенням першого етапу реформування Збройних сил України в рамках оборонної реформи та дали старт перетворенням відповідно до принципів і підходів НАТО [9]. Нині триває процес правового врегулювання розмежування обов'язків між Міністерством та Генеральним штабом відповідно до типових демократичних принципів: «Міністерство оборони України має формувати політику, тоді як Генеральний штаб відповідати за її реалізацію та звітувати Міністерству», - зазначив Міністр оборони України. Подальші плани будуватимуться, зокрема, з урахуванням результатів цьогорічного комплексного функціонального огляду системи оборонного менеджменту.

Аналізуючи реалізацію оборонної реформи за період 2016-2020 років, можна дійти єдиного висновку, що реформа оборонного сектору носить системний характер та є наймасштабнішою за своїм змістом за весь час існування незалежності України, оскільки останньою змінюються майже всі аспекти функціонування сил оборони: командна структура, матеріальне забезпечення, озброєння, житлове забезпечення, військова медицина, військова освіта, кадрова політика, автоматизація діяльності тощо. Звісно, що більшість проведених заходів оборонної реформи стосувалася Збройних сил України, оскільки саме на них відповідно до Конституції України покладається оборона України, захист її суверенітету, територіальної цілісності і недоторканності.

Однак на цьому етапі проведення оборонної реформи Міністерство оборони України також зазнало деяких змін в організації та функціонуванні своєї діяльності. Так, до штату Міноборони введені цивільні посади Міністра оборони України, заступників Міністра оборони України, державного секретаря та керівників структурних підрозділів апарату Міноборони; проведена оптимізація співвідношення між військовослужбовцями та працівниками апарату Міноборони з одночасним зменшенням кількості військовослужбовців у його складі; наказом Міністерства оборони України «Питання Міністерства оборони України» від 22 вересня 2020 року № 346 було затверджено нову структуру апарату Міноборони, Схему спрямування та координації діяльності структурних підрозділів апарату Міністерства оборони України, Схему керівництва Збройними силами України, розподіл основних завдань і функцій між структурними підрозділами Міноборони, Збройними силами України та Державною спеціальною службою транспорту [10]. Нарешті, майже через 5 років юридичної нікчемності Указом Президента України від 20 червня 2019 року № 419/2019 «Про визнання такими, що втратили чинність, деяких указів Президента України» [11] Положення про Міністерство оборони України, затверджене Указом Президента України від 06 квітня 2011 року № 406/2011 [12], було визнано таким, що втратило чинність.

Крім цього, були внесені зміни та доповнення до Положення про Міністерство оборони України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26 листопада 2014 року № 671 [13], в частині удосконалення основних завдань Міноборони, за результатами яких Міноборони забезпечує в межах повноважень, передбачених законом, демократичний цивільний контроль за діяльністю Збройних сил та Держспецтрансслужби; забезпечує нормативно-правове регулювання відносин у сфері військової стандартизації; встановлює порядок розроблення, прийняття, внесення змін, скасування, відновлення дії, оприлюднення, запровадження та застосування військових стандартів; визначає орган військової стандартизації з числа підпорядкованих Міноборони органів військового управління тощо.

З метою забезпечення процесу запровадження стандартів та керівних документів НАТО прийнято наказ Міністерства оборони України «Про питання військової стандартизації» від 24 лютого 2020 року № 56 [14], який врегульовує процес запровадження стандартів та керівних документів НАТО в межах сектору безпеки і оборони України; опрацьовано 192 документи, з яких запроваджено 128 стандартів та керівних документів НАТО, на основі положень яких розроблено 145 національних і військових нормативно-правових актів і документів; стосовно 52 стандартів прийнято позитивне рішення щодо їх прийняття та запровадження у майбутньому (в 2021-2025 роках); на стадії опрацювання залишаються 27 стандартів НАТО [15].

Своєю чергою представники міжнародних партнерів, зокрема, посол Великої Британії Мелінда Сіммонс також зазначає, що минулий рік був справді добрим для євроатлантичних прагнень України. Разом із тим посол вказує, що в рамках EOP (Enhanced Opportunities Partner - програма розширених можливостей) необхідно концентруватися не лише на військовій сумісності з НАТО, але також змінювати військове відомство структурно, запроваджувати європейські практики. Наразі у Міноборони цього ще немає, зроблена менша частина, через що оборонна реформа відстає [16].

Однак, на нашу думку, головною проблемою реалізації оборонної реформи в Україні є не тільки строки її виконання, а непослідовність її впровадження та вибірковість виконання завдань та цілей оборонної реформи.

Так, як приклад, відповідно до п. 2.9 Стратегічного оборонного бюлетеня України, відповідно до євроатлантичних норм і стандартів буде виключено дублювання функцій Міністерства оборони України та Генерального штабу Збройних сил України, встановлено чіткий розподіл повноважень та відповідальності між ними. Це забезпечить відокремлення функції формування державної політики з питань національної безпеки у воєнній сфері, сфері оборони і військового будівництва від функції її реалізації, а також здійснення більш дієвого та ефективного керівництва з боку Міністерства оборони України процесами формування державної політики та планування. Водночас, згідно з п. 2.10 цього ж оборонного бюлетеня, нові підходи щодо більш ефективного керівництва та координації виконання завдань у сфері оборони будуть реалізовані шляхом підвищення функціональної сумісності відповідних департаментів Міністерства оборони України та управлінь Генерального штабу Збройних сил України, запровадження системи комплектування на ротаційній основі Міністерства оборони України військовослужбовцями, які представлятимуть Генеральний штаб Збройних сил України, та Генерального штабу Збройних сил України - цивільними державними службовцями, які представлятимуть Міністерство оборони України. У перспективі планується інтегрувати Генеральний штаб Збройних сил України в Міністерство оборони України [3].

Крім цього, як зазначив Міністр оборони України, нині триває процес правового врегулювання розмежування обов'язків між Міністерством та Генеральним штабом відповідно до типових демократичних принципів: Міністерство оборони України має формувати політику, тоді як Генеральний штаб відповідати за її реалізацію та звітувати Міністерству [9].

Таким чином, розподіл повноважень, підвищення функціональної сумісності, а потім інтегрування є, на наш погляд, непослідовними та нелогічними кроками для досягнення бажаного результату.

Більш того, без розмежування функцій, завдань, повноважень та відповідальності між Міністерством оборони України та Генеральним штабом Збройних сил України Законом України «Про внесення змін до розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про національну безпеку України» щодо набрання чинності положеннями стосовно Головнокомандувача Збройних сил України, Генерального штабу Збройних сил України, видів і окремих родів військ (сил)» від 04 березня 2020 року № 522-IX [17] з 27 березня 2020 року введено окремі посади «Головнокомандувач Збройних сил України» та «Начальник Генерального штабу Збройних сил України», які до того часу були об'єднані. Указом Президента України «Питання Головнокомандувача Збройних сил України» від 27 березня 2020 року № 123/2020 були визначені повноваження Головнокомандувача Збройних сил України [18].

Якщо порівняти повноваження Головнокомандувача Збройних сил України з основними завданнями Генерального штабу Збройних сил України, які зазначені в Положенні про Генеральний штаб Збройних сил України, затвердженому Указом Президента України від 30 січня 2019 року № 23/2019 [19], та Міністерства оборони України, які зазначені в Положенні про Міністерство оборони України, затвердженому постановою Кабінету Міністрів України від 26 листопада 2014 р. № 671 (у редакції постанови від 19.10.2016 р. № 730) [13], то останні тією чи іншою мірою перекликаються, хоча Генеральний штаб очолює начальник Генерального штабу Збройних сил України, а Міноборони - Міністр оборони України. Дедалі частіше в засобах масової інформації з'являлися статті щодо суперечностей між Міністром оборони України та Головнокомандувачем Збройних сил України саме на підґрунті розмежування їхніх повноважень, через що Президентом України було ухвалено рішення про звільнення Головнокомандувача Збройних сил України з обійманої посади. Глава держави зазначив, що сфера оборони має функціонувати стабільно, скоординовано, з чіткою перспективою та без непорозумінь між керівниками [21].

Висновки

Таким чином, є вкрай необхідним найскоріше розмежування повноважень, завдань, функцій та відповідальності між Міністерством оборони України та Генеральним штабом Збройних сил України, а також між Міністром оборони України, Головнокомандувачем Збройних сил України та начальником Генерального штабу Збройних сил України на законодавчому рівні, а також привести у зв'язку із цим усі нормативно- правові акти у відповідність до цих змін.

Слід відзначити, що нині за результатами оборонного огляду Міністерством оборони України підготовлений проєкт Стратегічного оборонного бюлетеня України, який 23 червня 2021 року схвалений Кабінетом Міністрів України та надалі буде внесений до Ради національної безпеки і оборони України для схвалення та подальшого затвердження указом Президента України. На нашу думку, у цьому проєкті вкрай необхідно визначити не тільки стратегічні й оперативні цілі оборонної реформи та очікувані результати їх досягнення, але й строки та чітку послідовність їх запровадження, що дозволить уникнути проблем та суперечностей у реалізації оборонної реформи та дасть змогу поетапно та гармонічно (без перекосів) дійти поставлених цілей.

правовий реформа безпека оборонний

Список літератури

1. Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 14 вересня 2020 року «Про Стратегію національної безпеки України»: Указ Президента України від 14.09.2020 р. № 392/2020. (дата звернення: 10.07.2021).

2. Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 25 березня 2021 року «Про Стратегію воєнної безпеки України»: Указ Президента України від 25.03.2021 р. № 121/2021. (дата звернення: 10.07.2021).

3. Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 20 травня 2016 року «Про Стратегічний оборонний бюлетень України»: Указ Президента України від 06.06.2016 р. № 240/2016. (дата звернення: 15.07.2021).

4. Угода про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони: ратифіковано Законом України від 16.09.2014 р. № 1678-VII. (дата звернення: 20.07.2021).

5. Про Стратегію сталого розвитку «Україна - 2020»: Указ Президента України від 12.01.2015 р. № 5/2015. (дата звернення: 27.07.2021).

6. Питання Комітету реформ Міністерства оборони України та Збройних сил України: наказ Міністерства оборони України від 20.07.2016 р. № 374. (дата звернення: 22.07.2021).

7. План дій щодо впровадження оборонної реформи у 2016-2020 роках (Дорожня карта оборонної реформи): затверджений Міністром оборони України 15.08.2016 р. (дата звернення: 23.07.2021).

8. План дій щодо впровадження оборонної реформи на 2019-2020 роки: затверджений Міністром оборони України 23.01.2019 р. (дата звернення: 24.07.2021).

9. Перший етап реформування Збройних сил суттєво наблизив їх до набуття взаємосумісності з НАТО - Андрій Таран. (дата звернення: 25.07.2021).

10. Питання Міністерства оборони України: наказ Міністерства оборони України від 22.09.2020 р. № 346. (дата звернення: 26.07.2021).

11. Про визнання такими, що втратили чинність, деяких указів Президента України: Указ Президента України від 20.06.2019 р. № 419/2019. (дата звернення: 27.07.2021).

12. Положення про Міністерство оборони України: Указ Президента України від 06.04.2011 р. № 406/2011. (дата звернення: 27.07.2021).

13. Положення про Міністерство оборони України: постанова Кабінету Міністрів України від 26.11.2014 р. № 671. (дата звернення: 28.07.2021).

14. Про питання військової стандартизації: наказ Міністерства оборони України від 24.02.2020 № 56. (дата звернення: 29.07.2021).

15. Запровадження стандартів та інших керівних документів НАТО. (дата звернення: 29.07.2021).

16. Посол Британії в Україні: Ви робите не все і кажете: «А тепер ми хочемо ПДЧ в НАТО!» (дата звернення: 30.07.2021).

17. Про внесення змін до розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про національну безпеку України» щодо набрання чинності положеннями стосовно Головнокомандувача Збройних сил України, Генерального штабу Збройних сил України, видів і окремих родів військ (сил): Закон України від 04.03.2020 р. № 522-IX. (дата звернення: 31.07.2021).

18. Питання Головнокомандувача Збройних сил України: Указ Президента України від 27.03.2020 р. № 123/2020. (дата звернення: 01.08.2021).

19. Положення про Генеральний штаб Збройних сил України: Указ Президента України від 30.01.2019 р. № 23/2019. (дата звернення: 02.08.2021).

20. Стратегія національної безпеки України: Указ Президента України від 14.09.2020 р. № 392/2020. (дата звернення: 03.08.2021).

21. Сфера оборони має функціонувати стабільно, скоординовано, з чіткою перспективою та без непорозумінь між керівниками - Глава держави. (дата звернення: 05.08.2021).

Размещено на Allbest.ru