Публічне адміністрування державної реєстрації як адміністративно-правовий режим: питання ефективності

Размещено на http://www.allbest.ru/

ПУБЛІЧНЕ АДМІНІСТРУВАННЯ ДЕРЖАВНОЇ РЕЄСТРАЦІЇ ЯК АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИЙ РЕЖИМ: ПИТАННЯ ЕФЕКТИВНОСТІ

Болгар О.В.

Одеський державний університет внутрішніх справ

Анотація

У статті досліджено проблеми дієвості публічного адміністрування у сфері державної реєстрації із позиції його праворозуміння як адміністративно-правового режиму. Визначено, що природа адміністративних режимів лежить у суті безпосередньо самого управління, неможливо сформувати дієвий механізм управління, не проводячи паралельно режимну структуризацію його фундаментальних складників. Обґрунтовано, що дослідження фундаментальних ознак адміністративно-правових режимів потребує додаткового розділення на два логічні елементи, аналітично виділяючи: адміністративні режими з позиції взаємозв'язку з кожною сферою суспільного життя; правовий контроль адміністративних режимів; лише за цим фактом можна сформувати відповідний опис режиму як управлінського явища і як одного зі специфічних типів його втілення на практиці - адміністративно-правового режиму. Констатовано, що режим та режимна організація адміністрування аргументовані його безпосередньою сутністю, але повноцінно організація адміністрування на ньому не закінчується. Зазначено, що в публічному адмініструванні наявні такі сфери, де працюють системи саморегуляції, а також самоуправління, що також мають схильність до режимної організації. Наголошено, що режим закріплює найнеобхідніші для системи сфери управлінських відносин, які забезпечують діяльність управлінської теми, досягнення цілей управління, а також його ефективне функціонування. Визначено характеристики, що притаманні адміністративно-правовому режиму: існування чітко затвердженого суб'єкта управління; існування чітко затвердженого об'єкта управління; відповідний рівень структуризації суб'єкта й об'єкта; існування відповідних управлінських функцій; існування адміністративно-правових видів юридичної реалізації. Доведено, що державна реєстрація, яка розглядається з позиції її належності до комплексних адміністративно-правових режимів, є системою, що має повний комплекс характеристик, які притаманні таким системам: існування завдань системи; існування навколишнього середовища; можливість застосування процедури вимірювання; можливість розподілу системи на складники та підсистеми. Наголошено, що такий аналіз ставить на меті формування основних вихідних ознак, які ідентифікують його правову форму незалежно від досягнутих цілей та галузей використання. Акцентовано увагу на тому, що, втілюючись у нормативному плані, вони реалізовують функцію принципів державної реєстрації, даючи можливість існувати останній у вигляді публічного адміністрування. Обґрунтовано, що аналіз державної реєстрації виявляє такі її засади, як: законність, відкритість, обов'язковість, публічність. Наголошено, що, проводячи дослідження згідно з принципами системного підходу, можна дати державній реєстрації визначення як комплексному адміністративно-правовому режиму, який регламентує основну функцію реалізації контролю та обліку, що конкретизується загалом відповідно до типу публічного інтересу, який втілюється на практиці завдяки винесенню уповноваженим державним суб'єктом адміністративно-правових актів у рамках відповідної процедури.

Ключові слова: адміністративне право, адміністративне законодавство, державна реєстрація, адміністративно-правовий режим, правовий інститут, публічне адміністрування, правовий механізм, адміністративні процедури, орган реєстрації, акти реєстрації.

Abstract

Bolgar O.V.

The article examines the problems of effectiveness of public administration in the field of state registration from the point of view of its legal understanding as an administrative and legal regime. It is determined that the nature of administrative regimes lies in the essence of management itself, and it is impossible to form an effective management mechanism without simultaneously conducting a regime structuring of its fundamental components. It is proved that the study of the fundamental features of administrative and legal regimes requires an additional division into two logical elements, analytically highlighting: administrative regimes from the point of view of interrelation with each sphere of public life; legal control of administrative regimes; only on this fact it is possible to form an appropriate description of the regime as a managerial phenomenon, and as one of the specific types of its implementation in practice- administrative and legal regime. It is stated that the regime and regime organization of administration are justified by its immediate essence, but the full organization of administration does not end there. It is noted that in public administration there are areas where self-regulation systems work, as well as self-government, which also have a tendency to regime organization. It is noted that the regime establishes the most necessary areas of management relations for the system, which ensure the activity of the management topic, the achievement of management goals, as well as its effective functioning. The characteristics inherent in the administrative and legal regime are determined: the existence of a clearly approved subject of management; the existence of a clearly approved object of management; the corresponding level of structuring of the subject and object; the existence of appropriate managerial functions; the existence of administrative and legal types of legal implementation. It is proved that state registration, considered from the point of view of its belonging to complex administrative and legal regimes, is a system that has a full range of characteristics that are inherent in such systems: the existence of tasks of the system; the existence of the environment; the possibility of applying a measurement procedure; the possibility of dividing the system into components and subsystems. It is noted that this analysis aims to form the main initial features that identify its legal form, regardless of the achieved goals and areas of use.

It is emphasized that being implemented in the normative plan, they implement the function of the principles of state registration, making it possible for the latter to exist in the form of public administration. It is proved that the analysis of state registration reveals such principles as: legality, openness, binding, publicity. It is noted that conducting research in accordance with the principles of a systematic approach, it is possible to define state registration as a comprehensive administrative and legal regime that regulates the main function of implementing control and accounting, which is specified, in general, in accordance with the type of public interest, which is implemented in practice due to the issuance of administrative and legal acts by an authorized state entity within the framework of the relevant procedure.

Key words: administrative law, administrative legislation, state registration, administrative and legal regime, legal institution, public administration, legal mechanism, administrative procedures, registration authority, registration acts.

Постановка проблеми

Втілення на практиці закріпленої у Конституції України першочерговості прав і свобод кожної людини потребувало формування дієвої системи їх здійснення та захисту, що і стало нині головним орієнтиром основних напрямів державно-правових перетворень. Після проголошення соціальної та демократичної держави у соціумі поступово формується бажання до скорішої зміни принципу «рівності можливостей» на принцип «рівності результатів». Формування відповідного середовища для втілення на практиці закріплених у Конституції України прав і свобод людини потребує безпосередньої участі держави у соціальних, а також економічних процесах, що аргументує необхідність у повному перегляді правових форм, які відповідають за державно-владний вплив на громадські соціальні інститути. Реалізовану на фоні модернізації економічної та політичної систем адміністративно-правову реформу не можна загнати у рамки шаблонного покращення та пристосування актуальних правових систем управління державою до інноваційних умов з тієї причини, що її фундаментом є підходи зовсім іншого характеру. Це стосується насамперед взаємин суспільства та виконавчої влади. Занадто швидке скорочення регульованих галузей, які мають можливість застосування певних адміністративних механізмів, у разі суттєвого покращення функціонального елементу держави спричинило формування інноваційних правових видів державного управління. На фоні системно-функціональної модернізації структури органів виконавчої влади найбільшої важливості набув один із видів її втілення на практиці - державна реєстрація, що виявилася необхідною складовою частиною у всіх галузях державного управління. Проте суть, а також правова специфіка державної реєстрації як одного із законодавчо мінливих видів здійснення виконавчої влади нині все ще недостатньою мірою досліджені науковцями.

Огляд останніх досліджень і публікацій. Низка вчених у своїх дослідженнях приділяли увагу окремим елементам теоретико-правового аналізу феномену державної реєстрації в різних сферах.

Беручи до уваги постійну модернізацію адміністративної сфери в частині законодавства, велика кількість правових принципів більше не є актуальними. Так, можна з упевненістю сказати, що на поточний момент необхідно провести розширений і глибокий аналіз теоретичних, а також прикладних питань стосовно адміністративно-правового забезпечення державної реєстрації, беручи до уваги інноваційні теоретико-правові засади.

Формулювання завдання дослідження. Метою цієї статті є аналіз проблем дієвості публічного адміністрування у сфері державної реєстрації із позиції його праворозуміння як адміністративно-правового режиму.

Виклад основного матеріалу

Природа адміністративних режимів лежить у суті безпосередньо самого управління. Неможливо сформувати дієвий механізм управління, не проводячи паралельно режимну структуризацію його фундаментальних складників [6].

Серед спеціальної літератури можна знайти велику кількість різноманітних підходів до трактування поняття «адміністративно- правовий режим». У своїх роботах І. Розанов писав: «Адміністративно-правовий режим є встановлена в законодавчому порядку сукупність правил діяльності, дій або поведінки громадян і юридичних осіб, а також порядок реалізації ними своїх прав у певних умовах (ситуаціях), забезпечення і підтримки суверенітету й оборони держави, інтересів безпеки та охорони громадського порядку спеціально створеними для цієї мети службами державного управління» [3, с. 130].

Д. Бахрах, навпаки, вважав, що «адміністративно-правовий режим являє собою певну сукупність механізмів правового контролю, який підпорядковується єдиному регламенту, а також характеризується належністю до імперативного виду адміністративного впливу, коли суб'єкти правових відносин перебувають у юридично нерівномірних обставинах» [3, с. 156].

На нашу думку, дослідження фундаментальних ознак адміністративно-правових режимів потребує додаткового розділення на два логічні елементи, аналітично виділяючи:

- адміністративні режими з позиції взаємозв'язку з кожною сферою суспільного життя;

- правовий контроль адміністративних режимів. Лише за цим фактом можна сформувати відповідний опис режиму як управлінського явища і як одного зі специфічних типів його втілення на практиці - адміністративно-правового режиму.

Головним і першим серед тих елементів явища, що ми досліджуємо, є адміністративний режим. Такий термін є досить специфічним і здебільшого використовується щодо адміністративно-правової проблематики чи галузі державного управління.

Стосовно цього питання слід виділити таку структуру: «порядок - організаія - режим». Порядок та упорядкування - основна риса, а також універсальне завдання управління. Основними способами забезпечення порядку є насамперед організація та, на нашу думку, її характерний прояв - режим. Проте в юридичній літературі майже всюди термін «режим» ідентифікується зі специфічними, здебільшого досить жорсткими адміністративними діями, і навіть тільки з цієї причини немає можливості охоплювати такі притаманні для теперішнього управління явища, як самоуправління і самоорганізація [1; 7]. Проте таке твердження є правдивим тільки у тих ситуаціях, де самоуправління та самоорганізація діють у чітко визначених масштабах, які не йдуть у розріз із головними завданнями та не порушують регламент управління. Інакше кажучи, все те, що становить суть можливого в управлінській системі гомеостазу, має містити і особистий режим реалізації. Режим являє собою «верхній шар», який робить можливим функціонування системи управління, її дієву та безперебійну роботу, а також здатність прояву всередині структури можливостей самоорганізації та самоврядування [9].

Режим та режимна організація адміністрування аргументовані його безпосередньою сутністю, але повноцінно організація адміністрування на ньому не закінчується. В публічному адмініструванні є такі сфери, де працюють системи саморегуляції, а також самоуправління, що також мають схильність до режимної організації. Режим закріплює найнеобхідніші для системи галузі управлінських відносин, які забезпечують діяльність управлінської теми, досягнення цілей управління, а також його дієве функціонування [11, с. 162].

Переходячи до наступної стадії нашого дослідження, потрібно підкреслити той факт, що головним інструментом у забезпеченні та втіленні на практиці адміністративних режимів є нормативний контроль тих відносин, що стосуються галузі відповідного режиму. У такій ситуації демократичний принцип «дозволено все, що не заборонено законом» є неефективним [4]. Будь-які намагання його застосування в галузі опосередкованих адміністративним режимом відносин ідуть у розріз із самою його сутністю і спрямованістю на підтримання порядку завдяки розсуду суб'єктів, що є учасниками управлінського процесу. Типовими для подібних адміністративних режимів мають бути дозволи, заборони і детальний порядок функціонування.

Проте це не значить, що в управлінні немає адміністративного розсуду. Але слід зазначити, що такий розсуд може існувати лише у тих ситуаціях, у яких є можливість щодо самоуправління чи існує відсутність чіткого порядку.

У галузі публічного адміністрування більше за будь-яку іншу сферу ключову роль відіграє функція керуючого суб'єкта з притаманною йому можливістю розсуду. Крім того, розсуд певною мірою є характерним для всіх учасників ухвалення та втілення на практиці управлінських рішень. З метою уникнення відступів від вимог адміністративних режимів, які контролюють вихідні і фундаментальні поточні характеристики адміністрування, в галузі управління використовуються нормативні регулятори із площини моралі. До них належать: присяги, клятви, кодекси і суди честі тощо [8].

Інакше кажучи, галузі управління притаманна загалом неприпустима для інших галузей життя соціуму формалізація принципів морально- етичного змісту. Так, адміністративний розсуд у ході втілення на практиці будь-якого адміністративного режиму - це «інтелектуально-правовий імпульс державного управління, регулювання і контролю» [3, с. 67].

Аналізуючи адміністративний режим з точки зору його природи, потрібно підкреслити той факт, що режим має являти собою публічно-правовий тип, тому що кожен регламент є формальним без наявності відповідної правової форми.

У спеціальній літературі є декілька різновидів класифікації публічно-правових форм. Відносно тієї проблематики, аналіз якої ми проводимо, самою підходящою є доктрина В. Галунька, що виділяє:

- правотворчість, у розумінні появи норм права, створених відповідно до публічного управління зовнішнього середовища, суб'єктів права, що мають відношення до управління тощо;

- волевиявлення публічного управління - адміністративний акт як стандартний вид реалізації управлінських дій, використаний у механізмі юрисдикційного (примусового) управління;

- конкретні адміністративні акти - найнеобхідніша із форм управлінських процедур, які характеризуються відмінністю від верховного волевиявлення тим, що не мають направленості у сторону формування певних правових наслідків, а призводять до практичного результату [2, с. 112]. адміністративний режим правовий

Орієнтуючись на таку систематизацію, можемо зробити висновок, що правовий фундамент кожного адміністративного режиму становить та чи інша публічно-правова форма реалізації управлінської діяльності.

Так, дискутуючи щодо механізмів реалізації адміністративних режимів, виглядає зовсім неправильним намагання ділити адміністративні режими самі по собі, а також ті принципи, що є обов'язковими для всіх учасників управлінських відносин конкретної системи адміністрування.

Як висновок, думаємо, що доцільно підкреслити такі характеристики, що притаманні адміністративно-правовому режиму:

- існування чітко затвердженого суб'єкта управління;

- існування чітко затвердженого об'єкта управління;

- відповідний рівень структуризації суб'єкта й об'єкта;

- існування відповідних управлінських функцій;

- існування адміністративно-правових видів юридичної реалізації.

У разі виведення проєкції таких характеристик до будь-якого типу державної реєстрації ми приходимо до розуміння того, що державну реєстрацію потрібно відносити до одного з видів адміністративно-правових режимів. Але на першій стадії аналізу може скластись враження, що вищевказане явище не має жодного відношення до адміністративно-правового режиму. Причиною цього є невідповідність державної реєстрації як явища фундаментальним його характеристикам. Але в процесі дослідження стає повністю зрозумілим те, що державна реєстрація являє собою комплексний адміністративно-правовий режим.

На думку І. Венедиктової: «Адміністративно- правові режими діляться на ті, що орієнтовані до спеціальних управлінських систем і ті, що носять суто нормативний характер стосовно всього ряду суб'єктів та об'єктів системи управління. Другий зазначений тип носить назву комплексний» [5]. Комплексний адміністративно-правовий режим - це регламентований зі сторони законодавства порядок реалізації певних дій відповідних державних органів, що повинен набути конкретизації у ході свого здійснення, якому притаманний нормативний характер відповідно до систем державного управління.

Державна реєстрація, яка належить саме до комплексних адміністративно-правових режимів, є системою, що відповідає всім зазначеним вище ознакам.

До першої з них віднесемо наявність цілей системи. Розбираючи державну реєстрацію як один із комплексних режимів, потрібно дізнатися, яка існує кінцева мета для функціонування відповідного режиму? Спираючись на те, що у дослідженні головних принципів адміністративно-правових режимів у вигляді базису було вибрано відповідне положення про спрямованість кожної управлінської дії, режими були досліджені із позиції забезпечення виконання закріплених в управлінні завдань. У разі якщо з такої самої позиції розглядати комплексні режими, то тут подібна цільова спрямованість не спостерігається. Справді, управлінські завдання у будь-якому вигляді є чіткими, конкретними та пов'язаними з такою самою прозорою і зрозумілою системою управління. Комплексні режими все ж мають певні відмінності у частині відсторонення від певних управлінських відносин. Проте у дослідженні відповідного адміністративно-правового режиму можна знайти складові частини цілепокладання.

Так, згідно зі ст. 2 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» від 1 липня 2004 року № 1952-IV: «Державна реєстрація речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень (далі - державна реєстрація прав) - офіційне визнання і підтвердження державою фактів набуття, зміни або припинення речових прав на нерухоме майно, обтяжень таких прав шляхом внесення відповідних відомостей до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно» [10]. Таким чином, можна прийти до формування чіткої та зрозумілої дефініції державної реєстрації прав, якою є забезпечення відповідного рівня стабільності майнових відносин у галузі нерухомості та підняття рівня дієвості управління.

Крім того, державна реєстрація у ролі комплексного адміністративно-правового режиму не має конкретної спрямованості у досягненні цілей, і реалізує лише певний перелік основних функцій управління. Такі функції можуть бути закріплені у відповідних нормативних актах, а можуть дотримуватися вимог режиму щодо роботи систем управління. Таким чином, стосовно режиму державної реєстрації можемо зробити висновок, що це режим, який контролює та регламентує адміністративно-правові відносини в галузі державної реєстрації, реалізований завдяки використанню функцій контролю та обліку.

Таким чином, у вихідній і самій специфічній інтерпретації режим є тотожним порядку. У такому разі під адміністративно-правовим режимом можна розуміти порядок у галузі державного управління. А беручи до уваги регламент комплексних режимів відповідно до певних структур державного управління, можна дійти висновку, що з позиції їх цільової направленості такі режими орієнтовані на порядок і впорядкування.

Наступною ознакою можемо визначити наявність навколишнього середовища. Жодна система не може існувати без відповідного навколишнього середовища. Така теза є цілком логічною, бо в процесах, які мають відношення до державної реєстрації, учасниками є мільйони людей. І здебільшого звертається увага на той факт, що безпосередньо зовнішнє середовище формує системні рамки. Державна реєстрація як система являє собою комплексний адміністративно-правовий режим, забезпечує його існування саме такий складник середовища, як законодавство. Беручи до уваги той факт, що вищевказаний комплексний режим регламентує порядок у галузі державної реєстрації, а правила цього режиму здебільшого стосуються сфери втілення на практиці прав та законних інтересів суб'єктів адміністративного права, то наявність подібної фундаментальної характеристики як існування навколишнього середовища стає аксіомою.

Потрібно також розуміти той факт, що державна реєстрація з позиції комплексного адміністративно-правового режиму не лише взаємодіє з реалізацією прав людини і громадянина, а й пев- ною мірою ставить їх у рамки. Стосовно характеристики, яку ми аналізуємо, такий факт показує взяття до уваги тих відносин, що наявні між органом реєстрації і громадянином або органом реєстрації та іншим органом виконавчої влади.

Ще одною ознакою, яка заслуговує на нашу увагу, є здатність до вимірювання. Аналізуючи таку якість державної реєстрації, можна побачити, наскільки важливу роль грає формування її стандартів. У цьому разі як фундамент можна взяти певні характеристики, що притаманні конкретній адміністративно-правовій формі. Це можуть бути, згідно із думкою більшості вчених, масштабність, обсяг, інформаційність, наявність результатів, що досягаються [2; 3; 7].

Проводячи аналіз таких характеристик з позиції державної реєстрації, необхідно підкреслити, що реєстраційні дії охоплюють велику кількість систем органів виконавчої влади, а також громадян у ролі суб'єктів адміністративно-правових відносин. Проте подібну характеристику можна віднести до неактуальних у разі, якщо в механізмі комплексних режимів державної реєстрації не буде певного забезпечення відповідними даними. У такій ситуації під інформаційністю можна розуміти внесення певної реєстраційної інформації до реєстрів з наступним аналізом і занесенням в єдину комп'ютерну систему.

Дієвість вимірюваності перебуває у прямій залежності від рівня вищевказаної характеристики та спільної роботи інформаційних потоків у механізмі роботи комплексних режимів державної реєстрації. Результатом дієвої роботи такої системи є існування ще одного складника вимі- рюваності - фінального результату, що носить і позитивний, і негативний характер стосовно державної реєстрації.

Таким чином, державна реєстрація у формі комплексного адміністративно-правового режиму є повністю вимірюваною системою.

Наступною ознакою, що підлягає дослідженню, є подільність системи на елементи і підсистеми. У ході вивчення суті державної реєстрації, розглядаючи її як один із типів комплексного адміністративно-правового режиму, ми думаємо, що відповідний режим стосовно об'єктів і суб'єктів управління можна значно розширити. Подібний режим є сукупністю цілого комплексу адміністративно-правових режимів, особливості яких відзначаються типом державної реєстрації. Роздільність системи характеризується тим фактом, що будь-якому з таких режимів притаманний певний об'єкт і суб'єкт державної реєстрації. Щодо систематизації вищевказаних об'єктів за їх головними ознаками, то можна зробити висновок, що така система не лише ділиться на підсистеми, але і має цілу низку складників підсистеми державного управління. Як приклад можна навести той факт, що родовим об'єктом реєстрації нерухомого майна є сукупність суспільних відносин, які з'являються у сфері власності, видовим - суспільні відносини, які з'являються загалом з причини реєстрації нерухомого майна, безпосереднім - суспільні відносини, які з'являються з причини реєстрації певного нерухомого майна.

Висновки

Державна реєстрація, яка розглядається з позиції її належності до комплексних адміністративно-правових режимів, є системою, що має повний комплекс характеристик, які притаманні таким системам: існування завдань системи; існування навколишнього середовища; можливість застосування процедури вимірювання; можливість розподілу системи на складники та підсистеми. Такий аналіз ставить мету формування основних вихідних ознак, які ідентифікують його правову форму незалежно від досягнутих цілей та галузей використання. Втілюючись у нормативному плані, вони реалізовують функцію принципів державної реєстрації, даючи можливість існувати останній у вигляді публічного адміністрування. Аналіз державної реєстрації виявляє такі її засади, як: законність, відкритість, обов'язковість, публічність.

Проводячи дослідження згідно з принципами системного підходу, можна дати державній реєстрації визначення як комплексному адміністративно-правовому режиму, який регламентує основну функцію реалізації контролю та обліку, що конкретизується загалом відповідно до типу публічного інтересу, який втілюється на практиці завдяки винесенню уповноваженим державним суб'єктом адміністративно-правових актів у рамках відповідної процедури.

Список літератури