Професіоналізація публічної служби в Україні

Размещено на http://www.Allbest.Ru/

Державна міграційна служба України

Професіоналізація публічної служби в Україні

Селіванов С.В.

Анотація

У статті досліджено процес професіоналізації публічної служби як необхідну умову розвитку конкурентоспроможності держави на світовій арені та формування довіри до інститутів влади з боку громадянського суспільства в умовах постіндустріальної епохи. Здійснено семантичний аналіз понять «державна служба» та «професійна служба», на основі чого окреслено специфіку використання кожного з них у науковому суспільствознавчому та правовому дискурсах. Концептуалізовано поняття професіоналізації як процесу, внаслідок якого в публічного службовця формується об'єктивна та суб'єктивна готовність до професійної діяльності. Виокремлено стадії професіоналізації: академічну, що передбачає здобуття професійної освіти; стадію входження в професію, коли працівник починає застосовувати набуті у процесі навчання знання, вміння та навички, поступово випрацьовуючи власний фаховий стиль; стадію пікового періоду професійної діяльності з максимальною концентрацією знань та досвіду; експертну, коли працівник може оцінювати не лише роботу своєї організації, а й галузі загалом, давати власні висновки та рекомендації щодо вдосконалення виробничих процесів.

Застосовано системний підхід до процесу професіоналізації публічної служби, що дав змогу розглянути її як єдність елементів, взаємозв'язків із іншими системами та соціальних взаємовпливів. Ключовим агентом професіоналізації визначено Національне агентство України з питань державної служби. Об'єктами професіоналізації публічної служби є спеціальні знання, вміння та навички, здобуття яких є необхідною умовою для становлення високого рівня фаховості управлінців через формування професійних компетенцій. Форми реалізації професіоналізації закріплені Національним агентством України з питань державної служби як види професійного навчання (підготовка за магістерськими програмами; підвищення кваліфікації; стажування). Фундаментальною умовою професіоналізації визначено фрактальність як наслідок інваріантності та нелінійності середовища. Професіоналізація публічної служби - тривалий процес, що має визначеність стадій, кожна з яких може закріплювати або змінювати досягнутий рівень фаховості. Акцентовано увагу на тому, що в сфері публічного управління стадії професіоналізації можуть досягатися не лише послідовно, а й паралельно. В такому разі професіоналізація реалізується через фактичне підвищення кваліфікації. Розглянуто професіоналізм як результат успішно реалізованої професіоналізації та здійснено огляд сучасних підходів до виокремлення складників професіоналізму державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування. Зазначені складники повинні стати основою для вдосконалення системи підготовки фахівців у сфері публічного управління.

Ключові слова: професіоналізація, публічна служба, державна служба, професіоналізм, кадрова політика.

Annotation

Selivanov S.V. Professionalization of public service in Ukraine

The article examines the process of professionalization of public service as a necessary condition for the development of state competitiveness on the world stage and the formation of trust in government institutions by civil society in the post-industrial era. A semantic analysis of the fields of the concepts of civil service and professional service is carried out, on the basis of which the specifics of the use of each of them in scientific social science and legal discourses are outlined. The concept of professionalization is conceptualized as a process as a result ofwhich an objective and subjective readiness for professional activity is formed in a public servant. The stages of professionalization are distinguished: academic, which involves receiving professional education; stage of entering the profession, with the beginning of the application of knowledge, skills and abilities acquired in the learning process, gradually developing their own professional style; which means the peak period of professional activity with the maximum concentration of knowledge and experience; expert, when the employee can evaluate not only the work of his own organization, but also the industry as a whole, to make their own conclusions and recommendations for improving production processes.

A systematic approach was applied to the process ofprofessionalization of the civil service, which made it possible to consider it as a unity of its elements, relationships with other systems and social interactions. The National Agency of Ukraine for Civil Service Affairs is identified as a key agent of professionalization.

Objects of professionalization of public service are defined as special knowledge, skills and abilities, the acquisition of which is a necessary language for the formation of a high level ofprofessionalism of managers through the formation of professional competencies. The forms of professionalization are enshrined in the NAPS as types of vocational training (preparation for master's programs; advanced training; internships). The fundamental condition for professionalization is fractality as a consequence of the invariance and nonlinearity of the environment. Professionalization ofpublic service has a duration and certainty of stages, each of which can consolidate or change the achieved level of professionalism. The emphasis is on the fact that in the field of public administration, the stages of professionalization can take place not only sequentially, but also in parallel. In this case, professionalization is carried out through their own training.

Professionalism as a result of successfully implemented professionalization is considered and an overview of modern approaches to identifying the components ofprofessionalism of civil servants and local government officials is given. These components should become the basis of the system for improving the training of specialists in the field ofpublic administration.

Key words: professionalization, civil service, public service, professionalism, personnel policy.

Постановка проблеми

Підвищення конкурентоспроможності держави на світовій арені зумовлене не тільки оптимальним використанням вигідного географічного розташування, природних ресурсів та потужностей індустрії, але й соціального капіталу, представленого професіоналами високого рівня в усіх сферах суспільного життя. За сучасних умов постіндустріального суспільства державні службовці вже не є бюрократами, які підтримують існування державного апарату, а є агентами соціальних змін, котрі акумулюють прогресивне бачення майбутнього та здатність його втілення у конкретних політичних кроках. Посилення соціальної ролі державних службовців актуалізує важливість наукового осмислення процесу професіоналізації управлінської діяльності, наповнює новим змістом наукові поняття, пов'язані з професіоналізацією публічної служби, такі як: професійні знання, професійні вміння, професійні навички, професійний інтерес, професійний розвиток, професійна кар'єра, професійний досвід, професійна етика. Дотримуючись встановлених норм і правил, маючи відповідний рівень кваліфікації, держслужбовець повинен виконувати свою роботу на досить високому професійному рівні, що, власне, є одним із ключових чинників ефективної діяльності державного органу. Таким чином, державна служба висуває високі вимоги до професіоналізму державних службовців та наявності в них необхідних для службової діяльності загальних, професійних і загальнокультурних компетенцій.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Професіоналізація як наукова проблема є важливим елементом сучасного суспільствознавчого дискурсу. Вимоги до державних службовців, їх обов'язки та роль в суспільно-політичному житті своїх держав вивчали А. Арістовнік, Д. Боссарт, М. Крістеску, А. Маслоу, Х. Хекхаузен, Й. Шумпетер. Особливості прийняття на державну службу в нашій державі та необхідні компетентності досліджували О. Акімов, В. Васильківська, М. Іншин, Н. Неумивайченко, О. Оболенський. Процес управління кадровим потенціалом у сфері державної служби розглядали у своїх працях Н. Обушна, О. Васильєва, Н. Варакіна, С. Дембіцька. Професійну етику державної служби вивчали О. Антонюк, О. Бериславська, Т Василевська, Б. Гаєвський.

Постановка завдання. Метою наукового дослідження є здійснення комплексного аналізу підходів до поняття професіоналізації публічної служби в сучасних умовах розвитку українського суспільства. Для досягнення мети нами було окреслено коло дослідницьких завдань, а саме: розмежувати поняття «публічна служба» та «державна служба»; концептуалізувати поняття «професіоналізація публічної служби»; виокремити складники професійності державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування.

Виклад основного матеріалу дослідження

Поняття «публічна служба» в науковий обіг увів французький учений Л. Дюгі у 20-х рр. минулого століття, який у такий спосіб окреслив роль держави в управлінні суспільними процесами і визначив публічну службу як спосіб організації контролю та підтримки соціальної взаємодії. У 50-х рр. ХХ ст. український правознавець Ю. Панейко розглядав публічну службу крізь призму системи різних видів служб, що покликані задовольняти суспільний інтерес [12]. На законодавчому рівні поняття «публічна служба» було закріплено в 2005 р. у ст.4 Кодексу адміністративного судочинства України, де вона трактується як «діяльність на державних політичних посадах, у державних колегіальних органах, професійна діяльність суддів, прокурорів, військова служба, альтернативна (невійськова) служба, інша державна служба, патронатна служба в державних органах, служба в органах влади Автономної Республіки Крим, органах місцевого самоврядування». В цьому контексті варто зазначити, що поняття «державна служба» законодавчо закріплене в Законі України «Про державну службу» 1993 р.

Указом Президента України від 10 листопада 1995 р. №1035 затверджено Програму кадрового забезпечення державної служби, пріоритетним завданням якої є напрацювання єдиної державної кадрової політики, практичного аналізу вимог до фахівців, розробка результативної системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації державних службовців. науковий правовий публічний державний служба

Сучасне тлумачення поняття «державна служба» викладене у ст.1 Закону України «Про державну службу», а саме: «державна служба - це публічна, професійна, політично неупереджена діяльність із практичного виконання завдань і функцій держави, зокрема щодо:

1) аналізу державної політики на загальнодержавному, галузевому і регіональному рівнях та підготовки пропозицій стосовно її формування, зокрема розробки і проведення експертизи проектів програм, концепцій, стратегій, проектів законів та інших нормативно-правових актів, проектів міжнародних договорів;

2) забезпечення реалізації державної політики, виконання загальнодержавних, галузевих і регіональних програм, виконання законів та інших нормативно-правових актів;

3) забезпечення надання доступних та якісних адміністративних послуг;

4) здійснення державного нагляду та контролю за дотриманням законодавства;

5) управління державними фінансовими ресурсами, майном та контролю за їх використанням;

6) управління персоналом державних органів;

7) реалізації інших повноважень державного органу, визначених законодавством [13].

Очевидним видається використання понять «державна служба» та «публічна служба» як синонімічних, проте це не є виправданим із погляду семантичного наповнення зазначених термінів. Так, поняття державної служби вказує на державу як суб'єкта владних відносин. Категорія публічності пов'язана з наявністю аудиторії або призначена для широкого відвідування, користування.

О. Васильєва та Н. Васильєва говорять про те, що публічна служба як суспільний інститут існує для реалізації суспільно важливих завдань і служіння народу, а тому громадськість зацікавлена у формуванні високопрофесійних публічних службовців. Ця обставина наділяє народ суб'єктністю, для реалізації повного потенціалу якої публічність є необхідною умовою [4]. Отже, на сучасному етапі розвитку системи публічного управління поступово переглядається чітка ієрархічна структура держави та створюються умови для максимального включення соціальних спільнот і деяких індивідів як в управління окремими політиками, так і в стратегічне планування розвитку держави.

В. Лапшина, проаналізувавши більшість традиційних наукових підходів до катетеризації поняття «професіоналізація», визначає її як процес, в результаті якого у працівника формується об'єктивна (наявність знань, умінь, навичок та професійно важливих якостей) і суб'єктивна (усталена адекватна мотивація) готовність до професійної діяльності. Професіоналізм є результатом цього процесу, показником успішності його здійснення, якісною характеристикою фахівця- професіонала. Таким чином, професіоналізм виступає якісною характеристикою результату здобуття знань та досвіду, а тому потенційно його може набути кожен. Інакше кажучи, професіоналізація - це процес становлення і розвитку професіоналізму [9].

Класик французької соціології Е. Дюркгейм вказував на те, що професіоналізація сприяє реалізації соціальних змін, створюючи умови для розвитку суспільства. Ставлячи в центр своєї теоретичної конструкції спеціалізацію і розподіл праці як необхідні параметри розвитку суспільств, Е. Дюркгейм вважав, що професійна група може стати одним із тих інститутів, які підтримують соціальний порядок.

Найсучасніше та найбільш чітке визначення професіоналізації надає Енциклопедія державного управління, згідно з яким професіоналізація - це процес планування необхідних знань, умінь і навичок; адаптація до професійного середовища [6, с. 368]. Професіоналізація державного службовця розглядається у широкому значенні, що має декілька аспектів, а саме: становлення професійної самосвідомості посадовця (особистісно психологічний аспект, окреслений у понятті «професійний розвиток»); формування професійних знань, умінь, становлення державного службовця як професіонала (соціальний аспект - «професійна соціалізація») [7, с. 368]. Професіоналізація державного службовця у вузькому значенні - це професійна соціалізація службовця (засвоєння ним професійних норм, цінностей, знань; набуття вмінь і навичок, необхідних для успішної професійної діяльності; становлення його професійної моралі, світогляду). Наразі в Україні професіоналізація державних службовців відбувається за допомогою поєднання системи безперервної професійної освіти (підготовка, перепідготовка, підвищення кваліфікації, самоосвіта, стажування) й практичної діяльності на посаді.

Н. Колісніченко і Г Стойкова розглядають професіоналізацію як відкриту систему, що активно взаємодіє з викликами сьогодення. Досліджуючи теоретичні засади професіоналізації державної служби, науковці виокремили чотири функції професіоналізації: адаптація до вимог зовнішнього середовища; досягнення мети в процесі професійної діяльності; упорядкування й підтримка внутрішньої єдності системи владних відносин; підтримка цінностей системи державного управління, формування і підтримка професійної культури [8].

Погоджуючись з тлумаченням професіоналізації як системи, зауважимо, що необхідно визначити її елементи, взаємозв'язки з іншими системами та соціальні взаємовпливи. У такому разі найбільш продуктивним методологічним підходом для аналізу професіоналізації як системи є системний підхід. Постулювання професіоналізації методами системного аналізу передбачає осмислення її амбівалентності, що виявляється у включенні індивіда в соціальні умови професіоналізації та умовне виключення на засадах рефлексії для самоаналізу, й окреслення елементів цієї системи, а саме: суб'єктів, об'єктів, форм.

Суб'єктами професіоналізації публічної служби є ті інституції, які ретранслюють необхідні знання та сприяють формуванню професійних навичок управлінців. Ключовим агентом професіоналізації є Національне агентство України з питань державної служби (далі - НАДС), заклади вищої освіти, які здійснюють підготовку кадрів та підвищення кваліфікації. Об'єкти професіоналізації публічної служби - знання, вміння та навички, здобуття яких є необхідною умовою для становлення високого рівня фаховості управлінців через формування професійних компетенцій. Такі знання можуть бути загальними (знання нормативно-правових актів, засад державного управління та місцевого самоврядування) та спеціальними (знання з конкретного напряму публічного управління).

Формами реалізації професіоналізації, закріпленими НАДС як види професійного навчання, є підготовка за магістерськими програмами; підвищення кваліфікації; стажування; самоосвіта.

Однією з фундаментальних умов професіоналізації публічної служби є фрактальність, адже для галузі управління великими соціальними сферами характерна висока інваріантність та нелінійність. Таким чином, процес професіоналізації окремого фахівця постає як постійне самовдосконалення, робота над собою, синергізм людини та соціуму. В цьому аспекті професіоналізація пов'язана з культивуванням образів культурної і соціальної реальності, нових сенсів та значень. Отже, фрактальна динаміка виступає єдністю зовнішніх стимулів (різних форматів освіти) та внутрішньої роботи над собою.

Крізь призму системного підходу система професіоналізації розглядається як дисипативна, що існує за умови постійного обміну з соціальним середовищем. За допомогою цього обміну вона підтримує свою упорядкованість, врівноважуючи неоднорідності та нівелюючи надлишкові знання.

Професіоналізація публічної сфери завдяки описаним вище властивостям здатна еволюціонувати, впорядковуватися, протистояти частим хаотичним і деструктивним впливам зовнішнього середовища.

Поняття «професіоналізм» можна тлумачити як високий рівень майстерності, що дозволяє досягати значних результатів у специфічній діяльності. М. Вебер розглядав професіоналізм у сфері управлінської діяльності крізь аксіологічну призму, трактуючи його як соціальну цінність, що підвищує ефективність будь-якої діяльності. Ключовими характеристиками професіонала публічного управління, на думку вченого, є раціональність, що ґрунтується на наукових знаннях та технологіях професійної діяльності, і визнання пріоритету громадського інтересу як основи планування управлінського процесу. Бюрократія, на думку М. Вебера, зобов'язана чітко дотримуватися формальних правил. При цьому державний чиновник повинен бути поза політикою [5].

Розглядаючи професіоналізацію як процес, розтягнутий у часі, можна умовно виділити кілька її стадій:

1) академічний етап (здобуття професійної освіти);

2) входження в професію (на цьому етапі працівник починає застосовувати набуті в процесі навчання знання, вміння та навички, поступово випрацьовуючи власний фаховий стиль);

3) продуктивна стадія (фахівець реалізовує набутий досвід, рефлексує власні здобутки, здійснює функцію наставника);

4) експертність (працівник досягає такого рівня фаховості, що може оцінювати не лише роботу своєї організації, а й галузі загалом, робити власні висновки та рекомендації щодо вдосконалення виробничих процесів).

Як показує практика українських реалій у сфері публічного управління, не завжди всі стадії професіоналізації йдуть послідовно, одна за одною. Чимало публічних службовців, зокрема високопосадовців, які обіймають так звані політичні посади, та посадових осіб місцевого самоврядування, поєднують першу та другу стадії. Іноді перша стає елементом підвищення кваліфікації, якщо внаслідок отримання виборної посади особа різко змінила професійне поле.

А. Флекснер виокремив ключові елементи професіоналізації, а саме: наявність спеціальних базових знань, здобутих у процесі формальної освіти і підтверджених відповідним документом про освіту; володіння спеціальними техніками та технологіями роботи; дотримання професійної етики. Схожу думку висловив Б. Барбер, який окреслив загальні якісні ознаки професіоналізму, зокрема високий рівень знань, орієнтацію на суспільний інтерес, високу саморегуляцію через інтерналізацію етичного коду, професійну творчість, професійний досвід та досягнення [2]. Саме ці характеристики, на думку вченого, дають змогу адаптуватися до висококонкурентного професійного середовища та максимально реалізувати креативний потенціал особистості. Такий аспект питання професіоналізму публічної служби може бути розглянутий як загальний, проте потребує доповнення специфічними елементами, характерними саме для сфери публічного управління. Українські дослідники в галузі державного управління О. Оболенський та В. Сорока розглядають професіоналізм управлінської діяльності як сукупність загальнотеоретичних, спеціальних управлінських та психологічних знань, умінь і навичок, якими повинен володіти керівник для ефективного здійснення й корекції управлінської діяльності [11, с. 20-27]. М. Севтунов професіоналізм державних службовців концептуалізує як вищий ступінь досконалості, визначений вид діяльності, найвищий рівень майстерності, здійснення справи на високому рівні [14]. Погоджуючись із таким підходом, вважаємо за необхідне доповнити його визначенням С. Білорусова, який тлумачить професіоналізм державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування як здатність знаходити в реальних умовах найбільш ефективні шляхи та способи реалізації поставлених завдань у межах наданих повноважень. При цьому посадовцям важливо використовувати фахові технології демократичних суспільств; мати стійку вмотивованість до роботи; досягати високих результатів у процесі виконання своїх професійних обов'язків; дотримуватись етичних норм публічної служби; прагнути до професійного зростання і розвитку [3, с. 33].

Аналізуючи професійні компетенції та вимоги до публічних службовців, І. Гусак наголошує, що обов'язковими вимогами є знання законодавства, володіння державною та іноземними мовами, вміння стратегічного планування, планування роботи та організація реалізації цих планів, етика і мораль [15].

Л. Антонова та Л. Козлова до основних критеріїв професіоналізму публічного службовця відносять нормативно-правову й управлінську освіченість; володіння теоретико-методологічними основами публічного управління й адміністрування; володіння методами наукового пошуку та досліджень, навичками творчого мислення й критичного ставлення до реальності; інтерес до інновацій у власній професійній сфері; володіння державною мовою; вміння працювати з людьми та загальні знання з психології управління; інтелігентність та порядність [1].

Цікавим видається зауваження авторів Енциклопедичного словника з державного управління щодо професіоналізму, зокрема вони вказують на те, що «професіоналізм є інтегрованою характеристикою якостей працівника, який переважно відповідає вимогам робочого місця, професійної діяльності. У ширшому значенні - це динамічна якість, яка формується в процесі професійного становлення працівника, інтегрування його у професійну діяльність» [6, с. 601].

Ведучи мову про професіоналізацію публічної служби, важливо розуміти не лише теоретико- методологічні аспекти проблеми, але й враховувати позицію практиків, які максимально занурені в процес публічного управління, а тому продукують аналітичне бачення питання.

Голова НАДС Н. Алюшина під час IV Міжнародної науково-практичної конференції «Публічне управління для сталого розвитку: виклики та перспективи на національному і місцевому рівнях» у своїй промові акцентувала увагу на ролі публічної служби в досягненні цілей сталого розвитку та якісному прийнятті управлінських рішень, адже саме в системі професійного навчання і підвищення кваліфікації публічних службовців відбувається формування нової ідеології сталого розвитку.

Н. Алюшина вказала на те, що в Україні понад 100 закладів вищої освіти здійснюють підготовку магістрів за спеціальністю «Публічне управління та адміністрування», основною цільовою аудиторією яких є публічні службовці. З урахуванням рекомендацій експертно-консультативної ради НАДС упродовж 2020-2021 рр. погоджено понад 500 програм підвищення кваліфікації в зазначеній сфері [10].

Висновки

Таким чином, професіоналізація публічної служби є необхідною умовою розвитку конкурентоспроможності держави на світовій арені та формування довіри до інститутів влади з боку громадянського суспільства в умовах постіндустріальної епохи. Семантичний аналіз понять «державна служба» та «професійна служба» дав змогу визначити відмінності між цими категоріями, адже разом із державними службовцями публічну службу здійснюють також посадові особи місцевого самоврядування в межах відповідних територіальних громад. Професіоналізація є динамічним процесом, внаслідок якого в публічного службовця формується об'єктивна та суб'єктивна готовність до професійної діяльності, що передбачає володіння необхідними знаннями, формування відповідних умінь та навичок. Отже, у науковому тлумаченні професіоналізації превалює діяльнісний підхід, що акцентує увагу на становленні працівника як професіонала, тобто людини, котра досконало володіє навичками, знаннями, вміннями, необхідними для певного виду діяльності. Професіоналізація публічної служби як динамічний процес має протяжність у часі та визначеність стадій, кожна з яких може закріплювати або змінювати досягнутий рівень фаховості.

Професіоналізм позначається на авторитеті людини, як і на ефективності її праці, вмінні передати свій досвід іншим людям, умінні справлятися з нестандартними робочими ситуаціями. Процес становлення працівника як професіонала зумовлений його особистісними здібностями, умовами праці, мотивацією праці та інтересами самої людини. Професіоналізація залежить від досвіду діяльності у певній галузі, від освіти людини й якісної віддачі працівника. Професіоналізація публічної служби є ключовим завданням держави на сучасному етапі її розвитку, що здійснюється на рівні Національного агентства України з питань державної служби, яке задає тренди професійного навчання та підвищення кваліфікації публічних службовців.

Список літератури

1. Антонова Л., Козлова Л. Професіоналізація державних службовців та службовців органів місцевого самоврядування як напрям реалізації теорії лідерства в публічному управлінні.

2. Барбер Б. Структура социальной стратификации и социальной мобильности.

3. Білорусов С. Розвиток професіоналізму та визначення ділових якостей державних службовців. Вісник державної служби України. 2005. №2. С. 32-33.

4. Васильєва О., Васильєва Н. Формування системи понять щодо професіоналізації публічної служби в Україні.

5. Вебер М. Политика как призвание и профессия.

6. Енциклопедичний словник з державного управління / за ред. Ю. Ковбасюка, В. Трощинського, Ю. Сурміна. Київ: НАДУ, 2010. 820 с.

7. Енциклопедія державного управління: у 8 т. Київ: НАДУ, 2011. Т. 6: Державна служба, 2011. 524 с.

8. Колісніченко Н., Стойкова Г. Особливості професіоналізації державних службовців: етапи, стадії, підходи.

9. Лапшина В. Професіоналізація: сутність та структура поняття.

10. Алюшина Н. Політика сталого розвитку неможлива без професіоналізації публічної служби.

11. Оболенський О. Професіоналізація державної служби та служби в органах місцевого самоврядування. Вісник державної служби України. 2005. №1. С. 20-27.

12. Панейко Ю. Наука адміністрації й адміністративного права (загальна частина). Т. 1.

13. Про державну службу: Закон України від 10 грудня 2015 р. №889-VIII / Верховна Рада України.

14. Севтунов М. Ефективність розвитку професіоналізму службовця місцевого самоврядування як складник успішного просування по службі.

15. Гусак І. Шлях до професіоналізму на державній службі.

Размещено на allbest.ru