Антикорупційна стратегія Естонії: досягнутий прогрес i наявні проблеми

Размещено на http://www.allbest.ru/

АНТИКОРУПЦІЙНА СТРАТЕГІЯ ЕСТОНІЇ: ДОСЯГНУТИЙ ПРОГРЕС I НАЯВНІ ПРОБЛЕМИ

Наталія Хома, доктор політичних наук, професор,

професор кафедри політології та міжнародних відносин,

Національний університет «Львівська політехніка»

Ігор Вдовичин, доктор політичних наук, професор,

професор кафедри теорії та історії політичної науки,

Львівський національний університет імені Івана Франка



Анотація

Вивчено досвід Естонії щодо запобігання та протидії корупції як найрезультативніший кейс на теренах Центральної й Східної Європи, а також пострадянського простору. Мета статті - конструювання системи факторів, які вплинули/впливають на анти- корупційні процеси в Естонії. З'ясовано фактори, що сприяли/ сприяють антикорупційному прогресу, та фактори, які сповільнюють досягнення Естонією нульової корупції. Визначено особливості антикорупційних реформ в Естонії на інституційному рівні. Досліджено, як цінності на рівнях істеблішменту та населення вплинули / впливають на результативність реалізації антикорупційних стратегій, появу нових корупційних викликів. Відзначено досягнення Естонії в подоланні адміністративної корупції, а також ризики в частині політичної корупції, топ-корупції. Методологічною основою дослідження виступає неоінституціоналізм та аксіологічний аналіз, синтез яких уможливив конструювання системи чинників двох типів:

1) тих, які сприяли /сприяють антикорупційному прогресу Естонії;

2) тих, що сповільнюють рух Естонії в напрямі нульової корупції. До конструктивних факторів віднесено історично сформовану ідентифікацію Естонії та естонців із Заходом; швидке усунення від влади представників колишньої радянської еліти; велику політичну волю естонської еліти до проведення реформ; належне використання вікна можливостей; підготовку до вступу та членство в ЄС; диджиталізацію держави й суспільства та ін. До деструктивних факторів віднесено акцент на інституційних реформах за одночасної незначної уваги до формування антикорупційних цінностей громадян; зовнішні впливи (чинник Росії); міцні зв'язки політичних партій і бізнесу; прогалини в законодавстві (сфери лобіювання, державних закупівель й ін.); недосконалості кримінально-процесуального права; недостатній захист державою викривачів корупції; низьку суспільну підтримку діяльності викривачів корупції; невідповідність ведення бізнесу етичним стандартам конкурентного середовища та ін.

Ключові слова: Естонія, корупція, запобігання та протидія корупції, антикорупційна політика, антикорупційні цінності.



Abstract

Nataliia Khoma, Lviv Polytechnic National University.

Ihor Vdovychyn, Ivan Franko National University of Lviv.

ESTONIA'S ANTI-CORRUPTION STRATEGY: ACHIEVED PROGRESS AND EXISTING CHALLENGES.

Estonia's experience in preventing and combating corruption as the most effective case in Central and Eastern Europe and the post-Soviet space is studied. The aim of the article is to construct a system of factors that in- fluenced/influence anti-corruption processes in Estonia. The factors that contributed/contribute to anti-corruption progress and the factors that slow down Estonia's achievement of zero corruption are identified. The peculiarities of anti-corruption reforms in Estonia at the institutional level are specified. It is investigated how the values at the levels of the establishment and the population influenced/influence the effectiveness of the implementation of anti-corruption strategies, the emergence of new corruption challenges. Estonia's achievements in overcoming administrative corruption, as well as risks in the field of political corruption and top-level corruption are indicated. The methodological basis of the study is neo-in- stitutionalism and axiological analysis, the synthesis of which allowed the construction of a system of factors of two types: 1) those that contributed/ contribute to the anti-corruption progress of Estonia; 2) those that slow down Estonia's movement towards zero corruption. The constructive factors include: historically formed identification of Estonia and Estonians with the West; rapid removal from power of representatives of the former Soviet elite; great political will of the Estonian elite to carry out reforms; proper use of the window of opportunity; preparation for accession and EU membership; digitalization of the state and society, etc. The destructive factors include: emphasis on institutional reforms while paying little attention to the formation of anti-corruption values of citizens; external influences (the factor of Russia); strong ties between political parties and business; gaps in legislation (lobbying, public procurement, etc.); imperfections of criminal procedural law; insufficient state protection of whistleblowers; low public support for the activities of whistleblowers; non-compliance of business with ethical standards of the competitive environment, etc.

Key words: Estonia, corruption, prevention and counteraction of corruption, anti-corruption policy, anti-corruption values.



Вступ

Постановка проблеми. Естонія нині є не лише найуспішнішою державою за багатьма параметрами розвитку в регіоні Центрально-Східної Європи та на пострадянському просторі, а й доволі стрімко зміцнює свої позиції в ЄС. Ця держава, як свідчить низка індексів демократичних трансформацій, увиразнює переважно висхідну динаміку. Деякі проблеми адаптації до демократичних стандартів для Естонії наразі очевидні, однак не можна не відзначити той масштабний поступ, якого досягнуто за останні три десятиліття.

Однією зі сфер, де Естонія демонструє прогрес, є запобігання та протидія корупції. Ідеться, передусім, про побутову, бюрократичну корупцію, меншою мірою - про політичну корупцію, топ-корупцію. Поступ у протидії наразі є незмінно стійкий, що робить Естонію унікальним випадком, адже в більшості нових держав-членів ЄС із Центральної й Східної Європи, а також пострадянських держав прогресивна динаміка є або незначною, або ж непостійною. У багатьох державах антикорупційний прогрес, досягнутий в окремі роки, змінився спадом або затяжною стагнацією.

Антикорупційний поступ Естонії якнайкраще ілюструє її місце в Індексі сприйняття корупції. Практично щороку Transparency International фіксує підвищення позицій Естонії. Якщо у 2012 р. Естонія набрала 64 пункти, то у 2020 р. - уже 75. Однак, за результатами 2021 р., позиції погіршилися, хоч і недуже (74 пунктів). Кейс 2021 р. для Естонії є особливим, бо хоч країна втратила за рік один бал, але на фоні інших держав однаково відбувся прогрес: Естонія в рейтингу піднялася із 17-го на 13-те місце. Однак цей підйом став не стільки прогресом Естонії, скільки результатом регресу/стагнації інших держав (Австралія, Австрія, Бельгія, Канада та ін.). Парадоксально, але досягнутий у 2021 р. прогрес має стати тривожним сигналом для Естонії.

Попри згадані коливання в Індексі сприйняття корупції, Естонію можна віднести до тієї невеликої групи країн, які впродовж останнього десятиліття прогресують у запобіганні й протидії корупції. Це важливо, бо загалом у світових масштабах прогресу в протидії корупції не спостерігається; навіть найуспішніші демократії зупинилися в антикорупційному поступі, особливо державному секторі.

Водночас Естонії вдається контролювати корупцію краще, ніж не лише іншим молодим демократіям ЄС із регіону Центральної та Східної Європи, а й державам із багаторічним членством у ЄС і розвиненими традиціями демократії (Греції, Італії, Іспанії, Португалії, Франції й ін.). І аж ніяк не невелика територія держави (45 тис. км²) або ж нечисленне населення (1,3 млн осіб) є поясненням цього. Пояснення історії успіху Естонії потрібно шукати в комплексі причин, передусім інституційних і ціннісних.

Естонія нині позиціюється як держава, яка «продемонструвала чудовий перехід від висококорумпованих режимів до менш корумпованого середовища» [11, с. 188]. Власне про те, що проблеми наявні, хоч і видаються незначними на фоні провальних антикорупційних стратегій багатьох держав, може свідчити меседж експрезидентки Естонії К. Кальюлайд: «Зробімо Естонію чесною, турботливою, вільною від корупції та впевненою у собі», «корупція руйнує розвиток, а поступки урядовців дружнім бізнесменам відштовхують чесних підприємців. Зрештою, ми втрачаємо як своїх, так і тих, хто колись хвалив чесний бізнес-клімат Естонії й через це переніс свою діяльність сюди» [23]. Із цих меседжів очевидно, що вільна від корупції Естонія наразі є метою, але ще не реальністю, хоча досягнуті антикорупційні успіхи можуть створити помилкове враження про вже стійкі високі стандарти доброчесності влади, бізнесу, громадян.

Об'єктивний аналіз передбачає виявлення не лише чинників успіху, а й тих факторів, які сповільнюють рух до нульової корупції. Очевидно, що навіть у такій успішній країні, якою нині є Естонія, наявні уразливі до корупції зони, законодавчі прогалини, деякі проблеми з толеруванням корупції тощо. Важливо враховувати й те, що корупція набуває щораз нових форм, котрі мають отримати належну реакцію і державних, і недержавних акторів.

Відтак, з одного боку, потребує пояснення природа такого стійкого антикорупційного прогресу Естонії на фоні не надто вдалих стратегій інших держав. З іншого боку, важливо з'ясувати ті причини, які сповільнюють досягнення Естонією нульової толерантності до корупції. Постає низка дослідницьких питань. Які фактори сприятливо/несприятливо вплинули на процеси запобігання та протидії корупції в Естонії? Чи ці фактори є унікальними, характерними лише естонському кейсу? Які проблеми в площині корупції та протидії їй наявні в Естонії сьогодні? Чи достатніми є дії естонських державних і недержавних акторів щодо протидії корупційним викликам? Чи цінності естонців відповідають демократичним стандартам про нетолерування корупції? Загалом низка відкритих питань щодо корупції та антикорупції в Естонії актуалізують вивчення досвіду цієї держави й оцінки її антикорупційної політики.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Корупція та протидія їй перебуває в полі дослідницької уваги з огляду на високу соціальну значущість цієї проблеми, наявність соціального запиту на вивчення цієї деструктивної соціальної практики задля розуміння механізмів максимально ефективного запобігання та протидії їй. Естонія й держави Балтії загалом доволі широко вивчають з огляду на їх успішний досвід пострадянської демократизації. Наприкінці 1990-х - на початку 2000-х років основну увагу приділяли вивченню досвіду Естонії та інших держав Балтії щодо виконання євроінтеграційних процедур. Після 2004 р. предметом наукових досліджень виступали питання адаптації цих держав до вимог членства в ЄС, їх відповідність конкретним ліберально-демократичним стандартам тощо. У межах таких досліджень обговорювалася також тема корупції. Передусім, її розглядали західні автори (Л. Бенніч-Бьоркман, Б. Ерл, А. Купатадзе, А. Мунґіу-Піппіді та ін.) і європейські дослідницькі інституції. Торкалися цієї теми й українські науковці (О. Кокорєв, І. Кушнарьов, Є. Неклюдов та ін.). Водночас аналізу системи чинників, які сприятливо або ж несприятливо вплинули/впливають на процеси запобігання й протидії корупції в Естонії, не було змодельовано. Окрім того, поява як нових корупційних практик, так і нових інструментів реагування на них потребує аналізу.

Мета статті - визначити систему факторів, які впливають на процеси запобігання та протидії корупції в Естонії. У межах цієї системи ставиться завданням виявити не лише ті, що сприяли/сприяють антикорупційному прогресу, а й ті чинники, які сповільнюють досягнення Естонією нульової корупції.

Методика дослідження. Дослідження Естонії є важливою частиною порівняльного аналізу демократичної трансформації посттоталітарних держав Центральної та Східної Європи. Методологічною основою дослідження передусім виступають неоінституціоналізм й аксіологічний аналіз. Неоінституціоналізм уможливлює оцінку масштабів корупції та ефективності механізмів її мінімізації зусиллями державних і недержавних акторів Естонії. Аксіологічний аналіз уможливив дослідження представленості антикорупційних цінностей у політико-правовій культурі естонців. Відтак дослідження спрямоване на з'ясування особливостей інституційних реформ в Естонії в частині запобігання та протидії корупції, а також вивчення того, як цінності на рівнях істеблішменту й населення вплинули/впливають на результативність реалізації антикорупційних стратегій, появу нових корупційних викликів. Синтез неоінституціоналізму та аксіологічний аналіз уможливили конструювання системи чинників двох типів: 1) тих, які сприяли/сприяють антикорупційному прогресу Естонії; 2) тих, що сповільнюють рух Естонії в напрямі нульової корупції.



Результати дослідження

Естонія віддавна позиціювала себе як частина Заходу. Це склалось історично. Візьмемо до уваги бодай кілька фактів. Естонських селян звільнили від кріпацтва ще на початку ХІХ ст., тобто значно раніше, ніж у Російській імперії; уже в середині ХІХ ст. вони створювали власні фермерські господарства. На демократизацію Естонії вплинули давні зв'язки з Фінляндією, можливості (із 1958 р.) дивитися фінське телебачення. Також у радянський період функціонувало регулярне поромне сполучення для фінських туристів до Таллінна. Це все було маленьким віконцем у Європу, якого не мали інші радянські республіки [2].

Наявні на початку 1990-х років масштаби корупції, успадковані від СРСР схеми отримання неправомірної вигоди могли стати відчутним стримувальним фактором для демократизації Естонії. Існували ризики такої загрозливої тенденції для молодих демократій, як захоплення держави [2] - одного з найнебезпечніших проявів політичної корупції. Утім, уважаємо, що ризики захоплення держави в Естонії були все ж менші, аніж у Латвії та Литві. Також Балтійський регіон довший час стикався з проблемою функціонування тіньової економіки (сірої зони) [21] й Естонія повинна реагувати на цю проблему.

Очевидними були ті потенційні переваги, які Естонія та її громади після проголошення незалежності могли б отримувати, мінімізувавши корупційні практики [4]. Критичні оцінки Естонії Заходом узято до уваги, у результаті чого ця країна доволі швидко була охарактеризована як «історія успіху» [17]. Відтак Естонію почали відносити до держав, які стрімко перейшли від партикуляризму до прозорого управління [14]. Особливо стимулювала антикорупційні реформи перспектива членства Естонії в ЄС.

У політичному істеблішменті Естонії існувала одностайність у тому, що для держави вікно можливостей є дуже коротким, а тому реформи мають бути проведені максимально швидко та радикально. Одразу від початку розбудови незалежної держави естонська влада була послідовною в тому, щоб якомога швидше перетворити Естонію на європейську державу з вільною ринковою економікою, ліберальним правлінням, сильними акцентами на індивідуальній свободі. Звичайно ж, у політичній еліті на різних етапах розвитку незалежної держави проявлялася деяка внутрішньоелітарна поляризація, однак щодо основних цілей та векторів розвитку Естонії вдалося досягти консенсусу.

Ситуацію із системною корупцією в Естонії змінили рамкові умови функціонування державного апарату, ініційовані прем'єр-міністром М. Лааром у 1992-1995 рр. Статус естонської мови як державної змінив вимоги до державних службовців. Відбулися масштабні кадрові зміни: російськомовних чиновників, вихованих радянським режимом, змінили молоді й рішучі естонці проєвропейської орієнтації. Це зруйнувало напрацьовані десятиліттями радянські корупційні мережі. Синхронно проведено судову реформу, у результаті якої замінено більшість «старих» суддів. М. Лаар згадує у своїх мемуарах, що старі бюрократи не могли б пристосуватися до нових вимог: «Від людей, які всю свою кар'єру будували не на чесній праці, а на брехні та обмані, нереально очікувати, що вони зміняться [...], стара система може лише множити корупцію» [13].

Оскільки в Естонії існував величезний суспільний запит на відсторонення від влади кадрів радянського походження, реформи прем'єр-міністра М. Лаара, проведені під гаслом «Plats puhtaks!» («Очистити місце!»), були підтримані та стали основою запобігання та протидії, передусім, бюрократичній, судовій корупції. Тому такі зміни стали можливими завдяки політичній волі керівництва Естонії поповнити керівну еліту країни кадрами, що не стосувалися корупційних схем старої радянської еліти.

Важливим чинником для успішності реформ було те, що на момент старту посттоталітарної модернізації в Естонії еліта була виражено національно орієнтованою, попри те, що радянська влада тривало здійснювала репресії. Зокрема, одна з найбільших чисток проти естонської національної еліти відбулась у 1949-1953 рр. у межах радянізації держав Балтії. Однак станом на кінець 1980-х років етнічні естонці займали вже 82,2 % керівних адміністративних посад [11, с. 198]. Для порівняння: на той самий час у Латвії лише 63,1 % керівних адміністративних посад займали етнічні латиші [16].

Естонська еліта після розпаду СРСР була ще й порівняно молодою за віком, а відтак - більш сміливою у рішеннях, готовою до ризиків, із сильною мотивацією, здатністю бачити альтернативні рішення. Це була еліта, яка мала у своїй більшості невеликий управлінський досвід, помилялася. Водночас ця еліта не перебувала довготривало в полоні радянського минулого, не зберігала й не відтворювала зразки радянської політико-правової культури. На нашу думку, незначна кількість представників старої номенклатурної еліти у владі незалежної Естонії стала вирішальним чинником подальшого антикорупційного прогресу цієї держави.

Відзначимо важливість не лише приходу до влади молодих вестернізованих реформаторів, але і їх згуртованість. Естонська еліта ставила завданням відійти від радянськості та будь-якого уподібнення з Росією. Потужна інтеграція національної еліти не в останню чергу була зумовлена страхом естонців перед можливим відновленням Росією свого панування на теренах колишньої імперії. Отже, успішні реформи в Естонії очолювала структурно та ідеологічно згуртована, молода політична еліта без комуністичного спадку. Це гарантувало консенсус щодо цілей і високий рівень організації в еліті. естонія антикорупційна реформа

Кадрова реформа в Естонії була доповнена іншими новаціями, зокрема: 1) уведенням пропорційного оподаткування, що спростило адміністрування податків, економічно стимулювало зменшення тіньових операцій, а отже, і відмову від деструктивних неформальних практик корупційного типу; 2) переходом від дозвільної моделі регулювання діяльності бізнесу (повноваження чиновника майже необмежені в частині видачі дозволів на певний вид діяльності) до повідомчо-контрольної (більшість дозволів видаються за принципом «мовчазної» згоди, а контрольні функції чиновників чітко та вичерпно законодавчо визначені).

На зменшення корупції в Естонії також вплинула люстрація. У чистому вигляді вона не була проведена, але після 1991 р. модель національно-державної люстрації була фактично реалізована шляхом законодавчого регулювання інституту громадянства. Десовєтизація та деноменклатуризація державної влади здійснювалися шляхом національно-державної люстрації, що створювало умови для всебічної протидії корупції.

Також сприятливим фактором для успішної демократичної трансформації була наявність великої естонської діаспори в нордичних державах, особливо Швеції. Це сприяло адаптації до західних моделей під час перехідного періоду 1990-х років [15]. Естонська діаспора в скандинавських державах була значно більшою, аніж у латвійців чи литовців. Це сприяло більшій «нордичній ідентичності» Естонії, а політичні еліти часто підкреслювали, що «Естонія є скандинавською країною» [11, c. 202].

Отже, ще на старті пострадянської демократизації вдалося різко зменшити вплив «старої гвардії» в постперехідному середовищі, нейтралізувати її деструктивну здатність чинити відкритий чи латентний опір реформам. Швидкий перехід від партикуляризму до прозорих методів управління відбувся саме завдяки знищенню в 1990-х роках радянських корупційних мереж, національно-державній люстрації, масштабній кадровій ротації, очищенню судової системи. Згодом бюрократична корупція була мінімізована за допомогою впровадження електронного урядування.

Радикальний розрив Естонії від початку незалежності з усім, що асоціювалося з СРСР та Росією, сприяв сильному ослабленню змовних і корупційних мереж, котрі об'єднували топ-політиків та великий бізнес. Розрив із минулим відкрив перед молодим поколінням можливості обіймати керівні посади в уряді й форсувати продемократичну трансформацію держави та суспільства. До того ж тогочасну доволі молоду естонську еліту характеризували ідеологічна солідарність, високий рівень міжособистісної довіри, політико-правова культура демократичного типу, велика політична воля до демократичного державотворення. Це мало вирішальне значення не лише для задуму реформ, але і їх практичної реалізації.

Успіх Естонії у запобіганні та протидії корупції пояснюється тим, що уряд сильно відокремився від радянського минулого й зосередився на інтеграції із Заходом. Для Естонії бажання приєднатися до ЄС стало основним каталізатором реформ у всіх сферах життя країни, уключаючи й протидію корупції.

Великий вплив на мінімізацію корупції в Естонії мав перехід до електронного урядування. Воно забезпечує високу прозорість управління і, як наслідок, унеможливлюється корупція принаймні в середовищі державних службовців середнього та нижчого рівнів. За словами екс-президента Естонії Т. Х. Ільвеса, «не можна підкупити комп'ютер» [19, c. 8]. Однак мусимо мати на увазі, що у випадку з електронним урядуванням ідеться про мінімізацію одного виду корупції - бюрократичної.

Із 2001 р. в Естонії діє децентралізована система обміну даними між державними органами X-Road. Завдяки їй 99 % державних послуг нині доступні фізичним та юридичним особам у режимі онлайн; можна скористатися більше ніж трьома тисячами видів державних послуг. Найважливішим результатом проєкту X-Road із погляду зменшення корупції є створення такої децентралізованої системи, коли жоден чиновник чи установа не зможе повністю контролювати систему самостійно. Громадяни безпосередньо взаємодіють із владою у віртуальному онлайн-вимірі, де корупційні схеми не допускаються. Саме електронне врядування, запроваджене Естонією, стало зразком для інших держав щодо вибору моделі управління, яка б мінімізувала корупційні схеми. ЄС давно визнав беззастережні переваги електронного уряду як із погляду боротьби з корупцією, так і запобігання різним нерівностям [3]. Погодьмося, що електронне урядування дійсно запобігає корупції в Естонії, але це стало можливим, передусім, завдяки підвищенню значущості принципу верховенства права. Позиції Естонії в Індексі верховенства права є високими - 11-те місце у світі за результатами 2021 р. [22].

Зауважимо, що, на відміну від більшості держав Центральної та Східної Європи, в Естонії немає спеціального антикорупційного органу. Відповідальність за запобігання й протидію неформальному деструктивному інституту корупції покладено на міністерства юстиції та фінансів, поліцію, прокуратуру, спеціальний парламентський комітет й ін. органи.

Одночасно з інституційними реформами ставало очевидно, що якщо естонці хочуть досягти такого самого високого рівня життя, як народи Північної та Західної Європи, то повинні переглянути свої цінності [18]. Це було особливо актуально напередодні завершення Естонією євроінтеграційної процедури. Від 1995 р. основну увагу приділяли саме інституційним реформам, спрямованим на виконання Копенгагенських критеріїв. Натомість увага до зміни цінностей населення була недостатньою, хоч саме цінності змінюються дуже повільно, а відтак потребують уваги державних і недержавних інститутів [10, с. 54]. Це мало своїм наслідком появу деякої лінії розмежування між Естонією (й іншими молодими демократіями) та тими державами-членами ЄС, які мали сталу демократичну традицію.

Показово, що після приєднання до ЄС Естонія не зупинила антикорупційні реформи. Натомість більшість держав Центральної й Східної Європи, які приєдналися до ЄС у ході п'ятої та наступних хвиль розширення ЄС, демонструють протилежний ефект. Їх контроль над корупцією зменшився після отримання бажаного членства в ЄС [9].

Після великого розширення ЄС 2004 р. доволі швидко стало очевидно, що сам факт набуття Естонією членства в ЄС не має своїм наслідком цілковите знищення корупційних практик, подолання корупційного прагматизму, досягнення нульової толерантності до корупції. В Естонії збереглися різноманітні деструктивні практики [20], особливо топкорупція, політична корупція, функціонування різних деструктивних мереж тощо.

Одним із факторів, який негативно впливає на подальшу демократизацію Естонії, є зовнішні впливи. Ідеться, передусім, про деструктивний вплив Росії, проведення нею численних токсичних пропагандистських кампаній [10, c. 55]. Наслідком такого впливу є підвищення вразливості країн Балтії до різноманітних деструктивних неформальних практик, однією з яких є корупція [8]. Російський фактор справедливо трактується як потужна перешкода для якнайшвидшого очищення молодих демократій від корупції. Однак важливо те, що російський вплив, попри всю силу його відкритого та латентного тиску, не зміг змінити стратегічного напряму Естонії - демократичного, проєвропейського.

Про те, що Естонії, попри успіхи, ще є над чим працювати в плані запобігання й протидії корупції, свідчить хоча б той факт, що уряд Ю. Ратаса пішов у відставку на початку 2021 р. саме на тлі заяв про корупцію в Центристській партії. Очевидно, що проблеми, пов'язані з корупцією або її ризиками в Естонії, лежать у двох площинах - інституційній та ціннісній.

Нині естонський уряд реалізує довгострокову стратегію, розраховану до 2035 р. [5]. Безпосередньо завдання боротьби з корупцією в ній не ставиться, однак реалізація всіх її завдань можлива лише за транспарентності рішень державних інституцій та цілковитого нетолерування корупції в її усеможливих форматах. Також на початку 2021 р. Естонія прийняла нову антикорупційну стратегію на 20212025 рр. [1]. У ній визначено проблемні сфери: прозорість діяльності держави та місцевого самоврядування, справедливе бізнес-середовище, розслідування корупційних справ, захист викривачів і підвищення обізнаності. Боротьба з незаконним фінансуванням є пріоритетом для уряду Естонії.

Потреба в посиленні прозорості державного управління Естонії зумовлена, зокрема, прогалинами в законодавстві. Це особливо проявилося за час пандемії Covid-19 й увиразнилося передусім у сфері державних закупівель. Також напівпрозорою залишається лобістська діяльність, хоча уряд нещодавно (березень 2021 р.) затвердив норму про обов'язковість інформування топ-чиновниками про проведені зустрічі з лобістами. Утім, низка питань щодо лобістської діяльності досі не унормовані, а щодо лобістів держава не закріплює їхніх обов'язків.

В Естонії доволі сильно пов'язані партії та бізнес, який їх підтримує. Певна залежність партій від спонсорів із середовища бізнесу загрожує корупційними ризиками. Цей аспект політичної корупції в Естонії помітний, адже витрати на виборчі кампанії постійно зростають, але членські внески, пожертви дрібних спонсорів (партійний, електоральний краудфандинг) не є популярними. Також не є достатнім контроль за фінансуванням політичних партій, що вимагає перегляду законодавства про політичні партії.

Наявні й проблеми процесуального характеру. Не всі корупційні справи вдається довести до обвинувального вироку. У деяких справах прокуратура, навіть за наявності доказів, не може довести справу за звинуваченням високопосадовця в корупції до обвинувачення в суді. Найгучнішим прикладом цього є корупційна справа колишнього мера Таллінна, голови Центристської партії Е. Савісаара. Ішлося про отримання Е. Савісааром неправомірної винагороди близько 300 тис. євро від чотирьох підприємців за надання землі під будівництво, закупівлі за кошти державного бюджету, продовження контракту з містом на оренду нерухомості в історичній частині Таллінна тощо. Сам політик уважає, що справа є переслідуванням його владою як «агента впливу» Росії на естонську політику. Після тривалого судового розгляду справу проти Е. Савісаара закрили (грудень 2018 р.), ураховуючи нібито стан здоров'я підсудного (при цьому стан здоров'я не став перешкодою для участі в місцевих виборах 2021 р.). Відомо, що за цією справою притягнуто до відповідальності лише одну особу, а інших підсудних виправдали. Помітно, що саме з Центристською партією пов'язані найбільші корупційні справи 2021-2022 рр.: і підозри щодо екс-міністра освіти М. Репс, і згадана відставка уряду Ю. Ратаса через корупційні підозри Центристської партії, і затримання ексміністра внутрішніх справ А. Сеппіка.

Також у частині проблем процесуального характеру вкажемо на труднощі із накладенням арешту на майно, набуте корупційним шляхом, на етапі слідства, судового розгляду. Під час розгляду справи це майно «зникає» або ж «істотно зменшується». Це активізувало дискусію про доцільність порушення процедури арешту активів фігуранта корупційної справи вже на стадії розслідування.

Зберігаються не лише інституційні, а й ціннісні проблеми щодо політиків, державних службовців, пересічних громадян. Зафіксовано випадки, коли корупційна або неетична поведінка кандидата на виборну посаду не ставала перешкодою для обрання. Загалом складається враження, що проблеми доброчесності політиків, топ-чиновників, політичних партій найчастіше активізуються не зусиллями державних інститутів, а під тиском громадськості, завдяки журналістським розслідуванням.

Проблеми з різними деструктивними практиками існують також у місцевих органах влади. Тут виникають конфлікти інтересів, які за найгіршого сценарію можуть перерости в корупцію. Часто корупція є результатом необізнаності керівництва на місцях. Якщо в столиці для державних службовців часто проводяться різноманітні антикорупційні тренінги, то для представників органів місцевого самоуправління такі заходи проводяться менш інтенсивно або ж на місцях участь у них ігнорується.

Проблеми, зумовлені невисокою політико-правовою культури в частині корупції, поглиблюються недостатнім контролем і наглядом у межах місцевого самоуправління. Поза межами столиці, громадськість та медіа не здійснюють такого тиску, який би сприяв запобіганню й протидії корупції на локальному рівні. Для невеликих муніципалітетів характерні проблеми відсутності громадського тиску та навіть деякого замовчування неправомірних дій, котрі кваліфікуються як корупційні. Загалом, велика кількість проблем протидії корупції перебуває в площині політико-правової культури населення, недостатньої обізнаності про кваліфікацію певних дій саме як корупційних. Важлива зміна цінностей населення в напрямі формування високої політико-правової культури демократичного зразка, у якій чільне місце посідатиме нульова толерантність до корупції.

Гострою залишається проблема належного захисту викривачів корупції. Наразі естонське законодавство передбачає доволі обмежені інструменти захисту інформаторів, які не можуть гарантувати таємницю їхньої особи та неприпустимості тиску на викривачів корупції й членів їхніх родин. Очікується, що спеціальний закон про захист викривачів набуде чинності в середині 2022 р., забезпечивши їм належний захист, а також зобов'яже значну кількість установ й організацій створювати гарячі лінії, куди можна повідомити про факти корупції. Водночас проблемою є також те, що на рівні естонського суспільства ставлення до викривачів не надто схвальне. Припускаємо, що проблема сягає корінням відторгнення радянських практик доносів.

Зберігається проблема ведення бізнесу, який би відповідав стандартам етики, доброчесності підприємницької діяльності. Високі етичні стандарти, уміння управляти ризиками, запобігати конфліктам інтересів і под. наразі більшою мірою притаманні тим компаніям, які є дочірніми структурами, філіями західних (передусім скандинавських) бізнес- структур. Отже, ідеться про потребу працювати над упровадженням високих етичних стандартів ведення бізнесу, формування доброчесної корпоративної поведінки.

Водночас відзначимо й деякі конструктивні кроки, пов'язані з декорупціоналізацією бізнес-середовища. Зокрема, за ініціативи уряду місцеві бізнес-компанії можуть зробити онлайн-оцінку своїх корупційних ризиків (https://hindan.korruptsioon.ee/) та отримати рекомендації, як зробити власний бізнес більш стійким до корупції. Також у 2019 р. уряд запустив серію навчальних проєктів з електронного навчання для запобігання конфліктам інтересів працівників державного сектора. Навчальні матеріали розміщені у вільному доступі на відеохостингу YouTube. Можна уважати, що антикорупційна політика Естонії спрямована на підвищення обізнаності населення, хоч наразі не вповні охоплює всі його групи. Такий вектор антикорупційної політики є надзвичайно важливим, бо саме від цінностей населення узалежнений успіх інституційних реформ.

Відмінною характеристикою естонців є те, що більшість із них не сприймають корупцію як частину своїх стандартів поведінки. Це підводить нас до думки, що порівняно низький рівень корупції в Естонії зумовлений не в останню чергу характеристиками політичної культури, цінностями. Справді, Естонія докладає зусиль для посилення поваги до закону та нетолерування будь-яких проявів корупції. Інформація про конфлікти інтересів, форми корупції, можливості запобігання й протидії їм на рівнях як громадянина, так і держави поширюється різними способами. Наприклад, Антикорупційна стратегія на 2013-2020 рр. ставила на перше місце «сприяння поінформованості про корупцію», а далі визначає такі завдання, як «підвищення прозорості рішень та дій» [7].

Загальне зниження рівня корупції в Естонії має своїм наслідком поступове зниження відчуття тривожності в населення, пов'язане з корупційними практиками. Зокрема, на це вказують результати досліджень, проведених Eesti Uuringukeskus OU і Norstat Eesti AS [6].

Водночас важливою проблемою залишається й виховання анти- корупційних цінностей у молоді. Нинішнім школярам та студентам у демократичній Естонії пощастило не стикатися з корупцією, на відміну від старших поколінь. Відтак у закладах освіти тема корупції не обговорюється так, щоб молодь училася розпізнавати її. Водночас для підвищення прозорості естонського суспільства й влади важливо підвищувати інформованість молоді про природу, деструктивні наслідки корупції, а також значущості громадянської активності.

За даними естонського Міністерства юстиції, кількість корупцій- них злочинів тривалий час мала низхідну динаміку, однак у 2020 р. зафіксовано деяке зростання кількості протиправних дій із корупційною складовою частиною, найчастіше - у сфері медицини (корупційні зв'язки між лікарями та фармацевтичними компаніями, виробниками медичних виробів; корупційні схеми медичного персоналу з пацієнтами тощо). Найбільше корупційних правопорушень зафіксовані в державному секторі й органах місцевого самоврядування [12]. Не виключено, що Covid-19 провокуватиме нові корупційні ризики, конфлікти інтересів, передусім у державному секторі. Наприклад, потреба швидкої закупівлі медичних товарів, переміщення їх у призначені пункти надання послуг, забезпечення швидкого митного оформлення імпортованих ліків, мобілізація додаткових медичних працівників і под. - усе це містить у собі корупційні ризики. В Естонії вже зафіксовано випадки підробки медичними працівниками сертифікатів про вакцинацію в обмін на отримання неправомірної вигоди.

Потрібно також ураховувати, що модернізуються не лише механізми запобігання та протидії корупції, а й сама корупція набуває щоразу нових форм. Це вимагає від будь-якої держави, навіть такої успішної в питаннях антикорупції, як Естонія, навичок швидкого розпізнавання та реагування на нові протиправні дії, спрямовані на отримання неправомірної вигоди.



Висновки та перспективи подальших досліджень

Попри те, що Естонія посідає високе місце в Індексі сприйняття корупції, її відмінності від найменш корумпованих країн (Данія, Фінляндія, Швеція) помітні. Очевидна необхідність усунення прогалин у законодавстві, які уможливлюють корупцію та безкарність за неї. Також потрібна ширша популяризація антикорупційних цінностей у суспільстві, підвищення обізнаності різних груп населення про корупцію й реагування на неї. Сферами, де наявні корупційні ризики, є передусім державні закупівлі, лобіювання, відмивання грошей. Також наявні процесуальні складності, наприклад із конфіскацією майна, отриманого корупційним шляхом.

Очевидно, що для державних інститутів Естонії упродовж усіх років незалежності характерна сильна політична воля щодо побудови демократичної держави, вільної від корупції. Однак основний акцент зроблено на інституційні реформи, а формуванню високої анти- корупційної культури населення приділяли порівняно меншу увагу. Водночас стійкого результату щодо мінімізації корупційних практик удається досягти лише за умови синхронізації інституційних реформ із заходами, спрямованими на формування розвиненої демократичної політико-правової культури населення. В іншому випадку будь-які істотні політичні події (зміна керівної партії, посилення деструктивних зовнішніх впливів тощо) спроможні посилити ризик росту корупційних практик (на всіх рівнях - від побутової до топкорупції).

Аналіз дав змогу змоделювати систему факторів, що конструктивно та деструктивно вплинули (після проголошення незалежності) і впливають (на етапі членства в ЄС) на процеси запобігання й протидії корупції в Естонії.

До конструктивних факторів, котрі сприяли антикорупційним реформам, на етапі від проголошення незалежності до вступу в ЄС, відносимо:

- історично сформовану ідентифікацію Естонії та естонців із Заходом;

- публічну сферу Естонії, що не була настільки репресована в комуністичний період, як в інших країнах;

- наявність, попри репресії радянського періоду, у керівній верхівці періоду перебудови М. Горбачова значної кількості представників естонської національної еліти;

- швидке усунення від влади представників колишньої радянської еліти, що зруйнувало налагоджені корупційні схеми, і прихід на зміну їй молодої вестернізованої політичної еліти;

- велику політичну волю естонської еліти до проведення реформ;

- використання вікна можливостей (невідкладно розпочаті радикальні реформи в перші роки незалежності);

- швидку консолідацію естонської політичної еліти щодо вектора розвитку держави та змісту реформ, сильну мотивацію вступити до НАТО і ЄС;

- наявність підтримки Заходу та великих естонських діаспор у нордичних державах;

- несхильність естонців у своїй більшості толерувати корупцію.

До конструктивних факторів, які сприяли антикорупційним реформам, на етапі членства в ЄС, віднесемо:

- членство в ЄС: ратифікація законодавчих інструментів проти корупції, створених у рамках ЄС, виконання рекомендацій Групи держав проти корупції (GRECO) і под.;

- розвиток електронного урядування, максимальну диджиталізацію держави й суспільства з упровадженням щораз нових цифрових сервісів.

До деструктивних факторів, які сповільнюють антикорупційний прогрес на етапі від проголошення незалежності до вступу в ЄС, віднесемо:

- приділення уваги передусім інституційним реформам і порівняно незначну увагу до формування нових цінностей у громадян (антикорупційні цінності);

- зовнішні деструктивні впливи, передусім із боку Росії (вони зберігаються й нині).

До деструктивних факторів, які сповільнюють антикорупційний прогрес на етапі членства в ЄС, належить:

- зв'язок політичних партій і бізнесу, який їх спонсорує; нерозвиненість електорального, партійного краудфандингу та інших прозорих форм фінансування політичних партій;

- складність викорінення політичної корупції (топ-корупція, корупція в середовищі політичних партій);

- прогалини в законодавстві (сфери лобіювання, державних закупівель та ін.);

- недосконалості кримінально-процесуального права, які призводять до уникнення відповідальності підозрюваними в корупції, складнощів із накладенням арешту на активи фігурантів справ про корупцію;

- проблеми в частині політичної культури естонських виборців, котрі проявляються в електоральній підтримці суб'єктів політики, щодо яких наявні підозри в корупції;

- невисока обізнаність переважно на рівні місцевого самоврядування, а також громадян із ризиками корупції, кваліфікацією певних дій як корупційних;

- недостатній захист державою викривачів корупції, низька суспільна підтримка діяльності викривачів корупції;

- проблеми з дотриманням бізнес-етики суб'єктами господарювання, невідповідність ведення бізнесу етичним стандартам конкурентного середовища.

Нам як державі, де запобігання та протидія корупції відбувається зі значними труднощами, може видатися, що Естонія є прикладом успішного швидкого переходу до прозорого врядування, доброчесного бізнесу, максимального нетолерування корупції громадянами й под. Однак стверджувати так можна лише без глибокого аналізу ситуації. Насправді шлях Естонії до нульової корупції, транспарентності влади та інших високих демократичних стандартів триває. Він вимагає від як державного, так і недержавного секторів великої волі та зусиль. Ці процеси потребують подальшого наукового аналізу.



Список використаних джерел

1. Anti-Corruption Action Plan 2021-2025 (2021). Ministry of Justice Republic of Estonia. URL: https://www.korruptsioon.ee/sites/www.korruptsioon.ee/files/elfinder/doku- mendid/ anticorruptionactionplan20212025.pdf

2. Bennich-Bjorkman, L. (2002). State capture in the Baltics: Identity, International Role Models and Network Formation. In: W. Maciejewski (Ed.), The Baltic Sea Region: Cultures, Politics, Societies (pp. 345-369). Uppsala: The Baltic University Press.

3. Commission of the European Communities (2006). I2010 eGovernment Action Plan: Accelerating eGovernment in Europe for the Benefit of All. Brussels: European Commission.

4. Earle, B. (2000). Bribery and Corruption in Eastern Europe, the Baltic States, and the Commonwealth of Independent States: What is to be Done Beverley Earle. Cornell International Law Journal, № 33 (3), рр. 483-513.

5. Estonia 2035 (2021). Eesti Vabariigi Valitsus. URL: https://valitsus.ee/strateegia-eesti-2035-arengukavad-ja-planeering/strateegia/materjalid

6. Eesti elanikkonna turvalisuse uuring (2019). Estonian Police and Border Guard Board. URL: https://www.politsei.ee/files/Uudised/2020/ppa-raport-0412.pdf288f9c15a20

7. Estonian Anti-Corruption Strategy 2013-2020 (2013). Estonian Ministry of Justice. URL: https://www.korruptsioon.ee/sites/www.korruptsioon.ee/files/elfinder/dokumendid/ estonian_ anti-corruption_strategy_2013-2020.pdf

8. Grigas, А. (2012). Legacies, Coercion and Soft Power: Russian Influence in the Baltic States. London: Chatham House.

9. Kartal, M. (2014). Accounting for the bad apples: the EU's impact on national corruption before and after accession. Journal of European Public Policy, № 21 (6), p. 941-959.

10. Khoma, N., Kokoriev, O. (2021). Deconsolidation of Liberal Democracy in the Baltic States. The Issue of Compliance with the EU Standards at Institutional and Value Levels. Romanian Journal of European Affairs, № 21 (1), pp. 39-57.

11. Kupatadze, A. (2017). Accounting for Diverging Paths in Most Similar Cases: Corruption in Baltics and Caucasus. Crime, Law and Social Change, № 67 (2), pp. 187-208.

12. Kuritegevus Eestis 2020 (2021). Ministry of Justice Republic of Estonia. URL: https://www. kriminaalpoliitika.ee/kuritegevus2020/korruptsioon-ja-majanduskuriteod

13. Laar, M. (2002). Little Country That Could. Suffolk: St. Edmundsbury press.

14. Mungiu-Pippidi, А. (2017). Corruption as Social Order, World Development Report Background Paper. Washington, D.C.: World Bank.

15. Norgaard, O., Johannsen, L., Skak, M., Sorensen, R. H. (1999). The Baltic States after Independence (2nd ed.). Cheltenham, UK/Northampton, MA: Edward Elgar Publishing.

16. Smith, G., Assland, A., Mole, R. (1994). Statehood, Ethnic Relations and Citizenship in the Baltic States. The national self-determination of Estonia, Latvia and Lithuania. In: G. Smith (Ed.), The Baltic States: The National Self-Determination of Estonia, Latvia and Lithuania. New York: St. Martin's Press.

17. Steen, A. (2006). Do Elite Beliefs Matter? Elites and Economic Reforms in the Baltic States and Russia. In: F. Engelstad, T. Gulbrandsen (Eds.), Comparative Studies of Social and Political Elites (Comparative Social Research, vol. 23, pp. 79-102). Bingley: Emerald Group Publishing Limited.

18. Taagepera, R. (2002). Baltic values and corruption in comparative context. Journal of Baltic Studies, № 33 (3), pp. 243-258.

19. The Estonian Example - Q&A with Toomas Hendrik Ilves (2013). The Ripon Forum, № 47 (1), pp. 4-9.

20. Villaveces-Izquierdo, S., Uribe Burcher, C. (2013). Illicit Networks and Politics in the Baltic, States. Stockholm: International Institute for Democracy and Electoral Assistance.

21. Wadsworth, F., Swartz, B., Wheat, J. (2010). Corruption in the Baltic State Region. International Business & Economics Research Journal, № 9 (2), рр. 109-116.

22. World Justice Project (2021). Rule of Law Index. Estonia. URL: https://worldjusti- ceproject.org/rule-of-law-index/country/2021/Estonia/

23. Wright, H. (2021). 'Let us make an honest, caring, corruption-free and self-confident Estonia'. ERR News. URL: https://news.err.ee/1608121357/let-us-make-an-honest- caring-corruption-free-and-self-confident-estonia



Reference

1. Anti-Corruption Action Plan 2021-2025 (2021). Ministry of Justice Republic of Estonia. URL: https://www.korruptsioon.ee/sites/www.korruptsioon.ee/files/elfinder/doku- mendid/ anticorruptionactionplan20212025.pdf (in English).

2. Bennich-Bjorkman, L. (2002). State capture in the Baltics: Identity, International Role Models and Network Formation. In: W. Maciejewski (Ed.), The Baltic Sea Region: Cultures, Politics, Societies (pp. 345-369). Uppsala: The Baltic University Press (in English).

3. Commission of the European Communities (2006). I2010 eGovernment Action Plan: Accelerating eGovernment in Europe for the Benefit of All. Brussels: European Commission (in English).

4. Earle, B. (2000). Bribery and Corruption in Eastern Europe, the Baltic States, and the Commonwealth of Independent States: What is to be Done Beverley Earle. Cornell International Law Journal, 33 (3), 83-513 (in English).

5. Estonia 2035 (2021). Eesti Vabariigi Valitsus. URL: https://valitsus.ee/strateegia- eesti-2035-arengukavad-ja-planeering/strateegia/materjalid (in Estonian).

6. Eesti elanikkonna turvalisuse uuring (2019). Estonian Police and Border Guard Board. URL: https://www.politsei.ee/files/Uudised/2020/ppa-raport-0412.pdf288f9c15a20 (in Estonian).

7. Estonian Anti-Corruption Strategy 2013-2020 (2013). Estonian Ministry of Justice. URL: https://www.korruptsioon.ee/sites/www.korruptsioon.ee/files/elfinder/dokumendid/ estonian_ anti-corruption_strategy_2013-2020.pdf (in English).

8. Grigas, А. (2012). Legacies, Coercion and Soft Power: Russian Influence in the Baltic States. London: Chatham House (in English).

9. Kartal, M. (2014). Accounting for the bad apples: the EU's impact on national corruption before and after accession. Journal of European Public Policy, 21 (6), 941-959 (in English).

10. Khoma, N., Kokoriev, O. (2021). Deconsolidation of Liberal Democracy in the Baltic States. The Issue of Compliance with the EU Standards at Institutional and Value Levels. Romanian Journal of European Affairs, 21 (1), 39-57 (in English).

11. Kupatadze, A. (2017). Accounting for Diverging Paths in Most Similar Cases: Corruption in Baltics and Caucasus. Crime, Law and Social Change, 67 (2), 187-208 (in English).

12. Kuritegevus Eestis 2020 (2021). Ministry of Justice Republic of Estonia. URL: https://www. kriminaalpoliitika.ee/kuritegevus2020/korruptsioon-ja-majanduskuriteod (in Estonian).

13. Laar, M. (2002). Little Country That Could. Suffolk: St. Edmundsbury press (in English).

14. Mungiu-Pippidi, А. (2017). Corruption as Social Order, World Development Report Background Paper. Washington, D.C.: World Bank (in English).

15. Norgaard, O., Johannsen, L., Skak, M., Sorensen, R. H. (1999). The Baltic States after Independence (2nd ed.). Cheltenham, UK/Northampton, MA: Edward Elgar Publishing (in English).

16. Smith, G., Assland, A., Mole, R. (1994). Statehood, Ethnic Relations and Citizenship in the Baltic States. The national self-determination of Estonia, Latvia and Lithuania. In: G. Smith (Ed.), The Baltic States: The National Self-Determination of Estonia, Latvia and Lithuania. New York: St. Martin's Press (in English).

17. Steen, A. (2006). Do Elite Beliefs Matter? Elites and Economic Reforms in the Baltic States and Russia. In: F. Engelstad, T. Gulbrandsen (Eds.), Comparative Studies of Social and Political Elites (Comparative Social Research, vol. 23, pp. 79-102). Bingley: Emerald Group Publishing Limited (in English).

18. Taagepera, R. (2002). Baltic values and corruption in comparative context. Journal of Baltic Studies, 33 (3), 243-258 (in English).

19. The Estonian Example - Q&A with Toomas Hendrik Ilves (2013), The Ripon Forum, 47 (1), 4-9 (in English).

20. Villaveces-Izquierdo, S., Uribe Burcher, C. (2013), Illicit Networks and Politics in the Baltic States. Stockholm: International Institute for Democracy and Electoral Assistance (in English).

21. Wadsworth, F., Swartz, B., Wheat, J. (2010). Corruption in the Baltic State Region. International Business & Economics Research Journal, 9 (2), 109-116 (in English).

22. World Justice Project (2021), Rule of Law Index. Fstonia. URL: https://worldjusti- ceproject.org/rule-of-law-index/country/2021/Estonia/ (in English)

23. Wright, H. (2021). 'Let us make an honest, caring, corruption-free and self-confident Estonia', ERR News. URL: https://news.err.ee/1608121357/let-us-make-an-honest- caring-corruption-free-and-self-confident-estonia (in English).

Размещено на Allbest.ru

...