Участие представительного органа муниципального образования в формировании местной администрации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Иркутский государственный университет

Хертуев Р.Ю.

г. Иркутск

Аннотация

Рассматриваются вопросы формирования местной администрации с участием представительного органа муниципального образования. Сделан вывод о том, что в Российской Федерации сложилась противоречивая практика, когда в одних муниципальных образованиях, уставы которых не были в установленном порядке оспорены в суде, представительный орган согласовывает назначение на должность отдельных должностных лиц местной администрации, а в других муниципальных образованиях, положения уставов которых были признаны судом недействующими, такое согласование запрещено. С учетом особой значимости круга регулируемых общественных отношений сделан вывод о том, что вопросы формирования местной администрации с участием представительного органа необходимо урегулировать централизованно - на уровне федерального закона, чтобы обеспечить единообразный порядок формирования местных администраций в масштабах всего государства. Поднимается проблема муниципальных должностей в структуре местной администрации, и формулируется предложение по совершенствованию законодательства. Предлагается внедрение в структуру местной администрации муниципальных должностей, замещение и прекращение которых осуществлялось бы с участием представительного органа. Утверждается, что такой подход позволил бы без реформы законодательства о муниципальной службе заменить наиболее значимые должности муниципальной службы в структуре местной администрации на аналогичные муниципальные должности, предусмотрев в отношении них институты согласования на должность и выражения недоверия со стороны представительного органа, что позволило бы консолидировать позиции местной администрации и представительного органа по решению наиболее значимых вопросов муниципального хозяйства. Определено, что при этом появление муниципальных должностей в структуре местной администрации смотрелось бы гармоничным в тех муниципальных образованиях, в которых глава муниципального образования назначается на должность представительным органом.

Ключевые слова: местная администрация, представительный орган местного самоуправления, муниципальная должность, выражение недоверия.

Abstract

Participation of municipal council in the formation of the local administration

Khertuev R.U.

The article deals with the formation of local administration with the participation of the municipal council. In the Russian Federation, a controversial practice has developed, when in some municipalities, the charters of which were not challenged in the prescribed manner in court, the representative body agrees on the appointment of certain officials of the local administration, and in other municipalities, the provisions of the charters of which were declared invalid by the court, - such agreement is prohibited. Taking into account the special significance of the range of regulated public relations, I believe that the issues of forming a local administration with the participation of a representative body must be regulated centrally - at the level of federal law, in order to ensure a uniform procedure for the formation of local administrations throughout the state. The problem of municipal positions in empowering the local administration is raised, a proposal is formulated to improve legislation. The paper proposes the introduction of municipal positions into the structure of the local administration, the replacement and termination of which would be carried out with the participation of a representative body. Such an approach would make it possible, without reforming the legislation on the municipal service, to replace the most significant positions of the municipal service in the structure of the local administration with similar municipal positions, providing for the institutions of approval for the position and expression of no confidence on the part of the representative body. Such a model would allow consolidating the positions of the local administration and the representative body in resolving the most significant issues of the municipal economy. At the same time, the appearance of municipal positions in the structure of local administration would look harmonious in those municipalities in which the head of the municipality is appointed to the post by a representative body.

Keywords: local administration, municipal council, municipal positions, vote of no confidence

Введение

Местное самоуправление в Российской Федерации устроено таким образом, что ключевое место в системе органов местного самоуправления занимает глава муниципального образования. Именно он реализует основные векторы муниципального управления, и от него всецело зависит состояние муниципального хозяйства. Формируемая главой муниципального образования местная администрация отвечает за такие ключевые направления деятельности, как управление и распоряжение муниципальным имуществом, разработка и исполнение местного бюджета, организация хозяйственно-бытового обслуживания населения, осуществление муниципального контроля, управление в сферах землепользования и градостроительной деятельности и т.д. Такое положение главы муниципального образования в системе органов местного самоуправления предполагает наличие его персональной ответственности за осуществление своих полномочий. В данном случае речь идет как о ретроспективной конституционно-правовой ответственности главы муниципального образования [5, с. 43], так и о неправовой (политической) ответственности главы муниципального образования¹. В правовой доктрине такая организационная модель местного самоуправления получила наименование «сильный мэр - слабый совет» [1, с. 41; 6, с. 106-107].

Одновременно с этим в системе местного самоуправления намечается тенденция, движущаяся в «противоположном» направлении, суть которой заключается в усилении роли представительного органа муниципального образования (далее - представительный орган). В 2009 г. в российском праве появился институт удаления главы муниципального образования в отставку по решению представительного органа Такая ответственность выражается в общественном осуждении деятельности главы муниципального образования и возможно-сти его неизбрания на последующих выборах. Данная санкция конституционно-правовой ответственности появилась в российском законодательстве в соответствии с Феде-ральным законом от 7 мая 2009 г. № 90-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об общих принципах организации местно-го самоуправления в Российской Федерации”» // Собр. законода-тельства РФ. 2009. № 19. Ст. 2280.. С 2015 г. прямые выборы мэров отдельных крупных городов были заменены на избрание мэра депутатами представительного органа из своего состава или из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса [2, с. 149; 3, с. 43; 4, с. 61]. Наконец, представительный орган вправе назначать на должность главу местной администрации по контракту (сити-менеджера).

Кроме того, зачастую депутатами представительного органа выступают представители местного бизнес-сообщества, успехи которых напрямую зависят от реализуемой местной администрацией финансово-бюджетной, земельной, градостроительной политики. Поскольку интересы таких депутатов нередко не совпадают с вектором деятельности местной администрации, то в результате такого «диссонанса» возрастает запрос на усиление роли представительного органа в системе органов местного самоуправления.

Таким образом, представительный орган постепенно начинает себя позиционировать в качестве самостоятельного и независимого органа местного самоуправления, способного осуществлять собственную политику в рамках действующего законодательства. В первую очередь это проявляется в усилении контроля со стороны представительного органа за главой муниципального образования и местной администрацией, а также в закреплении отдельных ключевых распорядительных полномочий к ведению представительного органа и прочее.

Такой подход вполне согласуется с принципом самостоятельности и независимости органов местного самоуправления во взаимоотношениях по «горизонтали», т.е. между собой. Однако неразвитость системы общественных отношений в этой сфере приводит к тому, что представительный орган все сильнее погружается в сферу исполнительно-распорядительной деятельности. В результате он проявляет попытки «завладеть» полномочиями, которые институционально и организационно не должны входить в его компетенцию (например, полномочия по принятию решений о создании муниципального предприятия или о предоставлении муниципального имущества).

Частью 10 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822. (далее - Федеральный закон №131-ФЗ) установлено, что к исключительной компетенции представительного органа относятся определения порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом, а также порядка принятия решений о создании муниципальных предприятий. Из указанного законоположения следует, что именно представительный орган самостоятельно устанавливает, какой орган местного самоуправления вправе принимать решения о создании муниципального предприятия или о предоставлении муниципального имущества. Однако, реализуя данное полномочие, представительный орган не может закрепить полномочия по принятию указанных решений непосредственно за представительным органом по нескольким причинам.

Во-первых, представительный орган является, в первую очередь, правотворческим органом, для которого осуществление распорядительной деятельности является нехарактерным. Во-вторых, с принятием управленческих решений о создании муниципального предприятия или о предоставлении муниципального имущества процесс создания муниципального предприятия или предоставления муниципального имущества не заканчивается. Так, помимо принятия решения о создании муниципального предприятия, необходимо также осуществить комплекс действий по закреплению муниципального имущества за предприятием, по назначению руководителя предприятия и заключению с ним трудового договора, по составлению и утверждению устава предприятия, штатного расписания и т.д. В свою очередь, предоставление муниципального имущества также требует проведения торгов (если отсутствуют основания предоставления муниципального имущества без проведения торгов), подписания договоров о предоставлении муниципального имущества, актов приема-передачи имущества и т.д.

Таким образом, в указанных случаях полномочия распорядительного характера не могут быть закреплены за иным органом местного самоуправления, кроме как за местной администрацией.

Однако в практике муниципального нормотворчества встречаются отдельные случаи, когда невозможно однозначно определить, что соответствующее полномочие может быть закреплено за представительным органом. Такая неопределенность стала возможной благодаря ч. 11 ст. 35 Федерального закона №131-ФЗ, согласно которой перечень полномочий представительного органа может быть расширен уставом муниципального образования. Одним из таких «спорных» полномочий является возможность представительного органа участвовать в назначении на должность отдельных должностных лиц местной администрации.

Выводы и суждения, изложенные в статье, основаны на положениях Федерального закона №131-ФЗ, Федерального закона от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»¹ (далее - Федеральный закон №25-ФЗ), уставов отдельных муниципальных образований, судебной практики Верховного Суда РФ и Конституционного Суда РФ.

Основная часть

Частью 2 ст. 37 Устава муниципального образования «город Ульяновск» О муниципальной службе в Российской Федерации : федер. за-кон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2007. № 10. Ст. 1152. О принятии Устава муниципального образования : решение Ульяновской Городской Думы от 23 сент. 2014 г. № 119 // Ульяновск сегодня. 2014. 17 окт. установлено, что первый заместитель (первые заместители) главы города, заместители главы города, главы администраций районов города назначаются главой города по согласованию с городской Думой.

Согласно ч. 2 ст. 45 Устава городского округа город Воронеж Об Уставе городского округа город Воронеж : постановление Во-ронежской городской Думы от 27 окт. 2004 г. № 150-I // Воронеж-ский курьер. 2004. 16 нояб. заместители главы администрации городского округа, руководители органов администрации городского округа, осуществляющих функции по управлению средствами бюджета городского округа, объектами муниципальной собственности и по обеспечению муниципального заказа, руководители территориальных подразделений администрации городского округа (районных управ) назначаются на должность главой городского округа по согласованию с городской Думой.

Частью 1 ст. 44 Устава Зиминского городского муниципального образования Устав Зиминского городского муниципального образования : решение Городской Думы города Зимы от 26 мая 2005 г. № 108 // Приокская правда. 2005. 7 июля. Иркутской области установлено, что первый заместитель мэра городского округа, заместители мэра городского округа являются должностными лицами администрации города, назначаемыми и освобождаемыми от должности мэром города по согласованию с городской Думой. Аналогичные положения также устанавливаются уставами муниципальных образований городов: Пскова, Таганрога, Ростова-на-Дону, Кирова, Курска, Майкопа, Бийска, Новороссийска.

Из вышеуказанных положений следует, что в некоторых муниципальных образованиях действует практика согласования назначения на должность отдельных должностных лиц местной администрации со стороны представительного органа. При этом комитет по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления Государственной Думы Федерального Собрания РФ высказался о законности согласования с представительным органом кандидатур руководителей отраслевых (функциональных) и территориальных органов местной администрации.

Однако, несмотря на сложившуюся нормотворческую практику муниципальных образований и позицию комитета Государственной Думы РФ, судебная практика последовательно признавала незаконными положения уставов муниципальных образований, которые предусматривали институт согласования представительным органом кандидатур должностных лиц местной администрации.

Так, Устав городского округа «Город Кызыл Республики Тыва»¹ ранее предусматривал, что к полномочиям Хурала представителей относится дача согласия на назначение на должность первых заместителей и заместителя мэра г. Кызыла, главного архитектора города и начальника Департамента финансов мэрии по представлению мэра г. Кызыла. Однако решением Верховного Суда Республики Тыва от 4 июня 2019 г. и апелляционным определением Верховного Суда РФ от 25 сентября 2019 г. №92-АПА19-1 Устав городского образования «Город Кызыл Республики Тыва» // Офиц. сайт г. Кызыл URL: https://mkyzyl.ru/about/hoz_uprav/ charter.php (дата обращения 05.04.2022). Решение Верховного суда Республики Тыва от 4 июня 2019 г. № 3А-18/2019 // КонсультантПлюс : справочная правовая система; Решение Верховного Суда Российской Федерации от 25 сент. 2019 г. № 92-АПА19-1 // КонсультантПлюс : справочная правовая система. указанное положение Устава г. Кызыла было признано недействующим.

В качестве обоснования Верховный Суд РФ указал, что из буквального толкования федерального законодательства следует, что иными полномочиями представительные органы местного самоуправления могут быть наделены уставом только в том случае, если такие полномочия допускаются федеральными законами. А поскольку на федеральном уровне отсутствует нормативный правовой акт, предоставляющий право представительному органу местного самоуправления каким-либо образом участвовать в исполнительно-распорядительных действиях главы муниципального образования или администрации местного самоуправления, то вышеуказанное положение устава является незаконным. Аналогичные решения были приняты Верховным Судом РФ по положениям уставов иных муниципальных образований См., например, Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 21 нояб. 2018 г. № 48-АПГ18-27 // КонсультантПлюс : справочная правовая система; Апелляци-онное определение Верховного Суда Российской Федерации от 18 янв. 2017 г. № 35-АПГ16-10 // КонсультантПлюс : справочная правовая система..

Таким образом, в Российской Федерации сложилась противоречивая практика, когда в одних муниципальных образованиях, уставы которых не были в установленном порядке оспорены в суде, представительный орган согласовывает назначение на должность отдельных должностных лиц местной администрации, а в других муниципальных образованиях, положения уставов которых были признаны судом недействующими, - такое согласование запрещено. С учетом особой значимости круга регулируемых общественных отношений полагаем, что вопросы формирования местной администрации с участием представительного органа необходимо урегулировать централизованно - на уровне федерального закона, чтобы обеспечить единообразный порядок формирования местных администраций в масштабах всего государства.

К сожалению, Федеральный закон №131 - ФЗ конкретно не определяет порядок формирования местной администрации, что и создает почву для возникновения противоречащих друг другу позиций. Однако однозначный вывод о невозможности закрепления за представительным органом полномочия по участию в формировании персонального состава местной администрации вытекает из действующего законодательства о муниципальной службе.

Согласно ч. 8 и 9 Федерального закона №25 - ФЗ поступление гражданина на муниципальную службу оформляется актом представителя нанимателя (работодателя) о назначении на должность муниципальной службы. Сторонами трудового договора при поступлении на муниципальную службу являются представитель нанимателя (работодатель) и муниципальный служащий.

Поскольку в Российской Федерации первые заместители, заместители главы администрации, руководители структурных подразделений местной администрации являются муниципальными служащими местной администрации, то назначение их на должность в силу Федерального закона №25-ФЗ должно осуществляться исключительно представителем нанимателя. Таким образом, в отношении всех муниципальных служащих местной администрации полномочие по назначению их на должность принадлежит исключительно главе муниципального образования. В этой ситуации представительный орган не обладает правом согласовывать назначение на должность должностных лиц местной администрации.

Анализ муниципального нормотворчества показывает, что правовые возможности представительного органа «влиять» на персональный состав местной администрации не ограничиваются институтом согласования назначения на должность отдельных должностных лиц местной администрации.

Так, в уставах некоторых муниципальных образований Например, муниципальные образования городов: Омска, Кур-ска, Кирова, Красноярска, Якутска, Иркутска. предусмотрено, что представительный орган вправе выражать недоверие отдельным должностным лицам местной администрации. Однако выраженное недоверие не влечет обязательности освобождения от должности должностных лиц, которым выражено такое недоверие, поскольку ранее было установлено, что вопросы кадрового формирования местной администрации лежат в плоскости исключительной компетенции представителя нанимателя, т.е. главы муниципального образования. Более того, выраженное недоверие в соответствии с положениями Федерального закона №25-ФЗ не является основанием расторжения трудового договора с муниципальным служащим, что создает дополнительные сложности для представительного органа в формировании кадрового состава местной администрации.

Именно по указанным доводам в 2003 г. Конституционный Суд РФ признал неконституционным положение Закона Ивановской области, устанавливавшего возможность увольнения муниципального служащего в случае выражения ему недоверия представительным органом По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Ивановской области «О муниципальной службе Иванов-ской области» в связи с запросом Законодательного Собрания Ивановской области : постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 дек. 2003 г. № 19-П // Рос. газ. 2003. 24 дек.. При этом орган конституционного контроля указал, что институт выражения недоверия представительным органом местного самоуправления может распространяться - исходя из его конституционной природы - на лиц, получающих право на осуществление соответствующих полномочий от самого представительного органа местного самоуправления.

В силу указанных обстоятельств в приведенных уставах муниципальных образований предусмотрена правовая норма, согласно которой глава муниципального образования сообщает представительному органу информацию о результатах рассмотрения выраженного недоверия. Таким образом, несмотря на то, что представительный орган не наделен полномочиями по согласованию на должность отдельных должностных лиц местной администрации, он вправе «мягко» влиять на кадровый состав местной администрации посредством выражения недоверия, которое не носит характер обязательного исполнения.

Заключение

Полагаем, что тенденция по усилению роли представительного органа муниципального образования требует от законодателя новых правовых форм взаимодействия между органами местного самоуправления, в особенности - на уровне крупных муниципальных образований. Одной из таких новелл могло бы быть появление в структуре местной администрации муниципальных должностей, замещение и прекращение которых осуществлялось бы с участием представительного органа. Такой подход позволил бы без реформы законодательства о муниципальной службе заменить наиболее значимые должности муниципальной службы в структуре местной администрации на аналогичные муниципальные должности, предусмотрев в отношении них институты согласования на должность и выражения недоверия со стороны представительного органа. Это создает возможности по консолидации позиций местной администрации и представительного органа для решения наиболее значимых вопросов муниципального хозяйства. При этом появление муниципальных должностей в структуре местной администрации было бы логичнее и гармоничнее именно в тех муниципальных образованиях, в которых глава муниципального образования избирается на должность депутатами представительного органа, поскольку такое избрание непосредственно предполагает ответственность главы муниципального образования перед представительным органом.

Следует отметить, что тенденция по увеличению числа лиц, замещающих муниципальные должности, проглядывается как на уровне проектов законов, так и на уровне принятых законодательных актов. Так, в соответствии с Федеральным законом от 1 июля 2021 г. №255-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных об - разований» О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих прин-ципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образова-ний» и отдельные законодательные акты Российской Федерации : федер. закон от 1 июля 2021 г. № 255-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2021. № 27 (ч. I). Ст. 5083. и отдельные законодательные акты Российской Федерации» с 30 сентября 2021 г. во всех муниципальных образованиях должности председателя, заместителей председателя и аудиторов контрольно-счетного органа муниципального образования стали муниципальными должностями. Проектом федерального закона №40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти : паспорт проекта Федерально-го закона № 40361-8 // КонсультантПлюс : справочная правовая система. (далее - законопроект №40361-8) предусматривается, что руководители территориальных и отраслевых (функциональных) (при наличии) органов местной администрации замещают муниципальные должности.

При этом модель муниципальных должностей в структуре местной администрации, предложенная законопроектом №40361-8, представляется непроработанной, поскольку в настоящее время руководители территориальных и отраслевых (функциональных) органов местной администрации, как правило, замещают более низкую группу должностей муниципальной службы, чем вице-мэры или первые заместители главы муниципального образования. Из законопроекта №40361-8 фактически следует, что вице-мэр, занимая более высокую должность в структуре местной администрации, замещает должность муниципальной службы, в то время как руководитель территориального или отраслевого (функционального) органа местной администрации - муниципальную должность. Поэтому полагаю, что в данной части законопроект №40361-8 требует доработки.

В заключение отметим, что поиск разумного баланса властных полномочий между органами местного самоуправления является важной гарантий стабильности всей системы местного самоуправления. В этой связи корреляция полномочий между представительным органом и главой муниципального образования должна происходить естественным образом, осуществляться с учетом статуса муниципального образования и способа избрания главы муниципального образования на должность, а также иных условий, влияющих на систему взаимоотношений между указанными органами местного самоуправления.

Список литературы

муниципальный администрация должность представительный

1. Быкова А.Г. Организационная модель формирования органов и должностных лиц муниципальных образований // Государственная власть и местное самоуправление. 2018. №10. С. 40-44.

2. Васильев В.И. Местное самоуправление на пути централизации и сокращения выборности // Журнал российского права. 2015. №9. С. 149-161.

3. Гриценко Е.В. Муниципальная реформа в фокусе решений Конституционного Суда России: новое в материально-правовых и процессуальных подходах // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. №5. С. 43-71.

4. Костюков А.Н. Исчезающее народовластие… // Конституционное и муниципальное право. 2017. №8. С. 61-64.

5. Хертуев Р.Ю. Конституционно-правовая ответственность политических партий в Российской Федерации: монография. Иркутск: Изд-во ИГУ 2013. 185 с.

6. Шишкина Н.Э. Местное управление и самоуправление в зарубежных странах: учебное пособие. Иркутск: Изд-во ИГУ 2018. 177 с.

References

1. Bykova A.G. Organizatsionnaya model' formirovaniya organov i dolzhnostnykh lits munitsipal'nykh obrazovanii [An organizational model of establishment of authorities and officials of municipal Structures]. Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie [State power and local self-government], 2018. no. 10, рр. 4-44. (in Russian)

2. Vasiliev V.I. Mestnoe samoupravlenie na puti tsentralizatsii i sokrashcheniya vybornosti [Local self-government on the way of centralization and reduction of electivity]. Zhurnal rossiiskogo pra - va [Journal of Russian Law], 2015. no. 9, pp. 149-161. (in Russian)

3. Gritsenko E.V. Munitsipal'naya reforma v fokuse reshenii Konstitutsionnogo Suda Rossii: novoe v material'no-pravovykh i protsessual'nykh podkhodakh [Municipal reform in the focus of decisions of the Constitutional Court of Russia: new in substantive and procedural approaches]. Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie [Comparative constitutional review], 2016. no. 5. pp. 43-71. (in Russian)

4. Kostyukov A.N. Ischezayushchee narodovlastie… [Disappearing democracy…]. Konstitutsionnoe i munitsipal'noepravo [Constitutional and municipal law], 2017. no 8, pp. 61-64. (in Russian)

5. Khertuev R. Yu. Konstitutsionno-pravovaya otvetstvennost' politicheskikh partii v Rossiiskoi Federatsii [Constitutional responsibility of political parties in the Russian Federation]. Irkutsk, ISU Publ., 2013, 185 р. (in Russian)

6. Shishkina N.E. Mestnoe upravlenie i samoupravlenie v zarubezhnykh stranakh [Local government and self-government in foreign countries]. Irkutsk, ISU Publ., 2018, 177 р. (in Russian)

Размещено на Allbest.ru