К вопросу о допустимости коммерческого найма жилых помещений, находящихся в публичной собственности

Размещено на http://www.allbest.ru/

К ВОПРОСУ О ДОПУСТИМОСТИ КОММЕРЧЕСКОГО НАЙМА ЖИЛЫХ ПОМЕЩЕНИЙ, НАХОДЯЩИХСЯ В ПУБЛИЧНОЙ СОБСТВЕННОСТИ

Безик Н.В.

Аннотация

Анализируется сложившаяся ситуация с выделением гражданам жилых помещений из жилищного фонда коммерческого использования публичных образований. Выявлены основные причины заключения договора коммерческого найма государственных и муниципальных жилых помещений. Сделан вывод, что заключение данного договора часто приводит к нарушению жилищных прав гражданина, предусмотренных Конституцией РФ. Выработаны некоторые предложения по совершенствованию действующего законодательства.

Ключевые слова: государственный и муниципальный жилищный фонд, договор коммерческого найма жилого помещения, договор социального найма жилого помещения, право на жилище.

Annotation

договор коммерческий найм помещение

ON THE QUESTION OF THE ADMISSIBILITY OF COMMERCIAL RENTING LIVING ACCOMMODATION THAT ARE IN PUBLIC OWNERSHIP

Bezik N. V.

The article analyzes current situation of provision to the citizens of living accommodations of the state and municipal housing stock of commercial use. The main reasons for the conclusion a contract of the commercial renting living accommodation of the state and municipal housing stock are identified. It is underlined that the conclusion of this agreement often leads to a violation of the right to a home, provided for by the Constitution of the Russian Federation. Some proposals to improve the current legislation have been developed.

Keywords: contract of the commercial renting living accommodation, state and municipal housing stock, contract of the social renting of living accommodation, right to a home.

Основная часть

Наличие в собственности муниципальных образований и городов федерального значения жилых помещений - экономическая основа развития соответствующего субъекта. Пути формирования жилищного фонда - строительство, приобретение в качестве выморочного имущества, выкуп. В дальнейшем этот фонд подлежит распределению по цели использования, и, как показывает практика, это непростой вопрос. Согласно ст. 19 ЖК РФ Жилищный кодекс РФ от 29 дек. 2004 г. № 188-ФЗ // Рос. газ. 2005. 12 янв. государственный и муниципальный жилищный фонд по цели использования может быть фондом социального использования, фондом коммерческого использования и специализированным. Распределение по группам зависит от воли самого субъекта-собственника, поскольку федеральным законодательством не предусмотрены нормативы формирования указанных фондов, однако наличие фонда социального использования в любом публичном жилищном фонде обязательно. Например, ст. 1151 ГК РФ Часть третья Гражданского кодекса Российской Федерации от 26 нояб. 2001 г. № 146-ФЗ // Рос. газ. 2001. № 233. указывает, что выморочное жилое помещение должно в обязательном порядке включаться в жилищный фонд социального использования. Выделение и формирование других видов жилищных фондов относится к усмотрению субъектов РФ и муниципальных образований.

В целом в регулировании данного вопроса не так легко разобраться. Согласно ст. 16.1 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 окт. 2003 г. № 131-ФЗ // Рос. газ. 2003. № 202. органы местного самоуправления муниципального округа, городского округа, городского округа с внутригородским делением имеют право на предоставление гражданам жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования в соответствии с жилищным законодательством. Согласно же ст. 2 ЖК РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления в установленном порядке предоставляют гражданам жилые помещения по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда. Следовательно, норма ЖК РФ сформулирована несколько шире и предусматривает не один вид договора. Но ключевым моментом согласно ЖК РФ является наделение жилыми помещениями в «установленном порядке». Как показывает анализ законодательства, доктрины и практики, нет единого мнения, какой установленный порядок имеется в виду. Жилищным кодексом РФ договор коммерческого найма не регламентируются, он предусмотрен только гл. 35 ГК РФ Гражданский кодекс Российской Федерации часть вторая от 26 янв. 1996 г. № 14-ФЗ // Рос. газ. 1996. № 23., без учета специфики собственника жилищного фонда. В результате на практике ситуация складывается следующим образом: большая часть жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде относится к фонду социального использования, также обычно выделяется некий процент жилых помещений, отнесенных к жилищному фонду коммерческого использования и специализированному жилищному фонду. В отдельных муниципальных образованиях в силу ограниченного числа жилых помещений в целом и особых требований к специализированным помещениям часто специализированных помещений нет совсем или они ограничиваются служебным жильем для отдельных категорий муниципальных служащих и работников.

Таким образом, на первый взгляд, выделяя различные по цели использования жилищные фонды, органы власти законодательство не нарушают. Однако на практике встречаются довольно сложные ситуации. Например, можно выявить граждан, которые на протяжении 10-15 лет проживают в муниципальном жилищном фонде на основании договора краткосрочного найма. Весь данный период гражданин состоит на учете в качестве нуждающегося в предоставлении жилого помещения по договору социального найма, но очередь движется медленно. Органы местного самоуправления предоставляют ему жилое помещение по договору коммерческого найма из муниципального жилищного фонда и на протяжении 10-15 лет постоянно продляют с ним договор. Это приводит к тому, что у гражданина все это время, по сути, нет постоянного места жительства (в том числе постоянной регистрации, так как договор краткосрочный), он лишен стабильности в пользовании одним из ключевых благ, у него отсутствует возможность доступа к иным правам, предусмотренным законодательством, например приватизации жилого помещения. Сложившаяся ситуация наталкивает на мысль о подмене одного договора другим, притом что органы власти обязаны обеспечивать жилыми помещениями малоимущих нуждающихся граждан при наличии возможности; однако путем принятия решения об отнесении конкретных жилых помещений к жилищному фонду коммерческого использования они исключают возможность исполнения этой своей обязанности.

В целом включение жилых помещений муниципального и государственного жилищного фонда в фонд коммерческого использования - это устоявшаяся практика в России. Попытки изменить такой подход предпринимались неоднократно. В судебной практике не вызывает никаких сомнений сам факт возможности передачи жилых помещений из муниципальной собственности по договору коммерческого найма. Попытки переквалифицировать эти отношения на социальный наем, отменить акты органов местного самоуправления о передаче таких помещений в фонд коммерческого использования практически безрезультатны. Например, в Определении Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 14 сентября 2021 г. № 88-14566/2021 указано, что отнесение жилого помещения к фонду коммерческого или социального использования является исключительной компетенцией его собственника, в связи с чем понуждение собственника к изменению вида целевого использования принадлежащего ему жилого помещения не допускается Определение Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 14 сент. 2021 г. № 88-14566/2021 // КонсультантПлюс: справочная правовая система.. Подобные решения встречаются в практике других судов Определение СК по гражданским делам Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 3 сент. 2020 г. по делу № 8Г12414/2020[88-13619/2020] // КонсультантПлюс: справочная правовая система; Апелляционное определение Верховного Суда Российский Федерации от 16 марта 2016 г. № 8-АПГ16-1 // КонсультантПлюс: справочная правовая система.. Граждане России пытались оспорить наличие фонда коммерческого использования в публичной собственности в Конституционном Суде РФ, однако безуспешно Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Подъячева А. А., Подъячевой О. П. и Подъячевой Т. С. на нарушение их конституционных прав пунктом 4 части 3 статьи 19 Жилищного кодекса Российской Федерации: определение Конституционного Суда Российский Федерации от 29 сент. 2011 г. № 1092-О-О // КонсультантПлюс: справочная правовая система; Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Федотовой Л. В. на нарушение ее конституционных прав пунктом 4 части 3 статьи 19 Жилищного кодекса от Российской Федерации: определение Конституционного Суда Российский Федерации от 28 нояб. 2019 г. № 3080-О/2019 // КонсультантПлюс: справочная правовая система..

На основе анализа законодательства С. И. Суслова резюмирует, что порядок предоставления жилых помещений государственного и муниципального жилищных фондов по договору коммерческого найма нигде не установлен (хотя, как уже упоминалось, согласно ст. 2 ЖК РФ предоставление жилья должно осуществляться именно на основании такого порядка). По ее мнению, необходимо ввести соответствующее регулирование на федеральном (или хотя бы региональном) уровне в части определения порядка, о котором говорит ст. 2 ЖК РФ.

Как известно, жилищное законодательство формируется на трех уровнях - федеральном, региональном и местном. Поскольку вопрос о формировании жилищных фондов по цели использования не урегулирован на федеральном уровне, то государственные органы субъектов РФ и муниципальные органы власти достаточно самостоятельны в осуществлении своего права собственности, в целом подчиняясь только общим задачам при осуществлении своей деятельности. Этим обусловлено принятие самых различных по содержанию нормативных актов по поводу жилищного фонда коммерческого использования (имеются в виду акты о порядке заключения договора, категориях граждан-нанимателей, условиях договора, порядке расторжения и др.).

В гражданском законодательстве коммерческий наем - это самостоятельный договор найма, который служит основанием получения дохода собственником жилья. Такую же цель указывают некоторые муниципальные образования, закладывая в нормативные акты следующие формулировки: «Жилые помещения, находящиеся в муниципальной собственности муниципального образования города Шелехова, предоставляются по договору коммерческого найма в целях повышения эффективности использования муниципального жилищного фонда и увеличения доходной части местного бюджета»¹. Однако надо помнить, что по вопросу платы имеется Апелляционное определение Верховного Суда РФ № 470-АПГ16-4 от 15 июня 2016 г. Об утверждении Положения о порядке и условиях коммерческого найма жилых помещений, находящихся в муниципальной собственности города Шелехова (вместе с «Методикой расчета платы за коммерческий наем жилых помещений, находящихся в муниципальной собственности города Шелехова»): решение Думы г. Шелехова от 26 апр. 2006 г. № 15 // КонсультантПлюс: справочная правовая система. Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации № 470-АПГ16-4 от 15 июня 2016 г. // КонсультантПлюс: справочная правовая система., согласно которому органы власти не могут произвольно устанавливать и изменять плату за наем. Ее расчет должен быть основан на Методических указаниях по расчету ставок платы за найм и отчислений на капитальный ремонт жилых помещений, включаемых в ставку платы за содержание и ремонт жилья (техническое обслуживание), муниципального и государственного жилищного фонда, утвержденных Приказом Минстроя РФ от 2 декабря 1996 г. № 17-152 Методические указания по расчету ставок платы за найм и отчислений на капитальный ремонт жилых помещений, включаемых в ставку платы за содержание и ремонт жилья (техническое обслуживание), муниципального и государственного жилищного фонда, утвержденных Приказом Минстроя РФ от 2 дек. 1996 г. № 17-152 // КонсультантПлюс: справочная правовая система.. После вынесения Верховным Судом РФ указанного определения в отдельных муниципальных образованиях размер платы по коммерческому найму не отличается от размера платы по социальному найму. Однако жилые помещения тем не менее по-прежнему предоставляются именно по данному виду договора найма.

Если проанализировать нормативные правовые акты некоторых муниципальных образований и городов федерального значения, можно прийти к выводу о нескольких причинах, побуждающих органы власти заключать именно договор коммерческого найма.

Во-первых, это делается для разрешения «незакрытых» ситуаций, которых очень много. Это случаи с гражданами, проживающими в жилых помещениях, не принятых в ведение органов власти надлежащим образом, не переданных в установленном порядке, с неоформленными документами. Так происходит, например, при приватизации муниципальных предприятий и учреждений, которые обязаны передать жилищный фонд (общежития, служебные помещения) в ведение органов местного самоуправления. Согласно ст. 30 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. «О приватизации государственного и муниципального имущества» О приватизации государственного и муниципального имущества: федер. закон от 21 дек. 2001 г. № 178-Фз // Рос. газ. 2002. № 16. жилые помещения не могут быть включены в состав приватизируемого имущества предприятий или учреждений. При этом на практике ранее такая передача в подавляющем большинстве случаев оформлялась ненадлежащим образом либо вообще не совершалась. Это приводило к спорам о статусе проживающих граждан, их правах, в частности о праве на приватизацию жилого помещения.

Согласно ст. 7 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» (далее - Вводный закон) О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации: федер. закон от 29 дек. 2004 г. № 189-ФЗ // Рос. газ. 2005. № 1. ранее действовало общее правило, что ко всем случаям пользования помещениями, переданными в пользование органов местного самоуправления, применяются нормы ЖК РФ о договоре социального найма.

Однако после внесения изменений от 11 июня 2021 г. в ст. 7 данного закона¹ решение этой ситуации дифференцировано в зависимости от того факта, переданы жилые помещения в установленном законом порядке или нет. В первом случае гражданин признается проживающим по договору социального найма, во втором - по договору найма, предусмотренному гл. 35 ГК РФ. При этом часть норм ГК РФ не применяется при регулировании этого вида договора, что приводит к выводу о некоем искусственном симбиозе договоров социального и коммерческого найма. Согласно ст. 7 Вводного закона такой договор не может называться договором социального найма, но к нему применяются нормы ЖК РФ о договоре социального найма и не применяются некоторые положения ГК РФ, например нормы о сроке договора, т. е. в отличие от договора коммерческого найма этот договор бессрочный. Но бессрочным может быть только договор социального найма жилого помещения, который в то же время предоставляет иные права нанимателю, в том числе право на приватизацию. Эти права гражданам, проживающим по данному «особому» договору, недоступны. Интересно, что такое ограничение прав нанимателя возникает изза того, что муниципальные предприятия или учреждения не передали в ведение органов местного самоуправления жилые помещения в установленном порядке в результате изменения формы собственности или ликвидации. Удивительно, что последствия нарушений со стороны юридических лиц и самих органов власти (которые должны контролировать созданных ими же субъектов) перекладываются на «плечи» обычных нанимателей. Такое законодательное решение создает явное неравенство между гражданами в доступе к приватизации жилых помещений по не зависящим от них обстоятельствам, а это, думается, недопустимо и является нарушением ч. 1 ст. 19 Конституции РФО внесении изменений в Федеральный закон «О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации» и статью 7 Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации»: федер. закон от 11 июня 2021 г. № 210-ФЗ // Рос. газ. 2021. № 132. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г. с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г.). URL http://www. pravo.gov.ruо равенстве всех перед законом.

Такая ситуация с «симбиотическим» договором длится, пока органы власти совместно с гражданином не определятся с дальнейшим порядком проживания. В отдельных актах можно обнаружить нормы о выкупе жилых помещений на льготных началах проживающими в них гражданами, например, в Законе Санкт-Петербурга О порядке и условиях продажи жилых помещений государственного жилищного фонда Санкт-Петербурга: закон Санкт-Петербурга от 2 мая 2006 г. № 169-27 // КонсультантПлюс: справочная правовая система. этот порядок называется «продажа гражданам жилых помещений целевым назначением». Если уйти от терминологии к сути, становится ясно, что речь идет о приватизации государственного или муниципального имущества. Согласно ГК РФ приватизация, по общему правилу, возмездная и должна быть предусмотрена специальными законами. На территории Российской Федерации действует Закон РФ от 4 июля 1991 г. № 1541-1 «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации: закон Рф от 4 июля 1991 г. № 1541-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 28. Ст. 959., однако он распространяется только на граждан, проживающих по договорам социального найма, следовательно, этот вопрос не регулирует. Также не затрагивает этот вид «выкупа» уже упомянутый федеральный закон о приватизации государственного и муниципального имущества. Можно сделать вывод, что приватизация жилья в нарушение положений ГК РФ осуществляется на основании актов субъектов РФ, что следует признать недопустимым. Таким образом, нарушение своих обязанностей органами власти по контролю и надлежащему проведению процедур приватизации и ликвидации государственных и муниципальных предприятий и учреждений порождает целую цепочку нарушений российского законодательства и жилищных прав граждан России.

Следовательно, изменение Вводного закона в 2021 г. было излишним и породило только дополнительные сложности. Думается, что в ситуации неопределенности должно действовать общее правило: гражданин признается проживающим по договору социального найма жилого помещения.

Вторая причина заключения именно договора коммерческого найма жилого помещения в публичном фонде - это включение жилищного фонда в цепочку мероприятий по развитию экономики, промышленности, производства. В частности, согласно Постановлению Правительства РФ от 31 мая 2019 г. № 696 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации “Комплексное развитие сельских территорий” и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Фе-дерации» ¹ и приказу Госстроя от 22 мая 2013 г. № 180/ГС «Об утверждении Методических рекомендаций по разработке региональных программ развития жилищного строительства» Об утверждении государственной программы Российской Федерации «Комплексное развитие сельских территорий» и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 31 мая 2019 г. № 696 // КонсультантПлюс: справочная правовая система. Об утверждении Методических рекомендаций по разработке региональных программ развития жилищного строительства: приказ Госстроя от 22 мая 2013 г. № 180/ГС // КонсультантПлюс: справочная правовая система. требуется активное развитие отдельных территорий, повышение трудовой мобильности граждан, развитие сельских зон и зон промышленных кластеров, технопарков, комплексного развития промышленных территорий и т. п. Таким образом, для привлечения работников предполагается выделение им жилых помещений по договору коммерческого найма, предоставляемых на время работы. В указанных нормативных актах предусмотрены условия предоставления жилых помещений (срок работы, длительность трудовых отношений), кроме того, в качестве «бонуса» предусмотрена возможность выкупа жилого помещения на льготных условиях при выполнении гражданином требований. В данном случае также «открытым» остается вопрос о правовой регламентации процедуры выкупа государственного или муниципального жилья.

Третья причина может быть обозначена как «классическая», она уже упоминалась - это эффективность использования государственного и муниципального жилищного фонда, увеличение доходной части бюджета. Однако, преследуя эту цель, органы власти уменьшают шансы граждан, состоящих на учете в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, получить жилое помещение, так как сокращают количество свободного жилья. Они уменьшают возможность данных граждан реализовать конституционное право на жилище, подменяя ее целью увеличения доходов муниципальных образований. Однако Российская Федерации - это социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7 Конституции РФ), поэтому, думается, достижение указанной выше цели недопустимо в сложившейся ситуации недостаточного количества свободных жилых помещений жилищного фонда социального использования и сроков нахождения на учете граждан России в качестве нуждающихся в жилье.

Также необходимо обратить внимание, что согласно местным актам жилые помещения по договору коммерческого найма предоставляются не всем желающим гражданам, а отдельным категориям работников. Это позволяет выявить четвертую причину: государственные и муниципальные органы власти подменяют случаи предоставления специализированных жилых помещений (общежитий, служебного жилья) предоставлением жилья по договору коммерческого найма. В отдельных же случаях предусмотрено заключение договора аренды с юридическими лицами, которые в дальнейшем предоставляют эти помещения по договору коммерческого найма работникам или иным лицам, например обучающимся О порядке предоставления жилых помещений жилищного фонда коммерческого использования Санкт-Петербурга: закон Санкт-Петербурга от 17 апр. 2007 г. № 125-27 // КонсультантПлюс: справочная правовая система..

Указанные четыре случая являются основными причинами, побуждающими государственные и муниципальные органы власти к заключению договора коммерческого найма в публичном жилищном фонде. При этом важно отметить, что во всех случаях жилые помещения предоставляются гражданам, нуждающимся в жилье, а именно тем гражданам России, которые подпадают под действие:

- ст. 51 ЖК РФ (и должны обеспечиваться жильем по договору социального найма из муниципального жилищного фонда);

- ст. 104-106 ЖК РФ (и должны обеспечиваться специализированными жилыми помещениями).

Следовательно, массовое заключение договора коммерческого найма в публичном жилищном фонде, по сути, не отвечает интересам граждан и выступает неполноценной заменой иных договоров. Заключение такого договора вместо договора социального найма не гарантирует гражданам право постоянного пользования жилым помещением, что нарушает конституционное право граждан на жилище. Замена договора найма специализированного помещения приводит к тому, что в жилых помещениях, в которых должны проживать специальные категории граждан (работники, служащие), проживают иные субъекты, не имеющие связи с органами власти.

После анализа ситуации можно назвать только два случая, при которых заключение договора коммерческого найма в публичном фонде является обоснованным и отвечающим интересам как гражданина, так и органов власти:

а) для обеспечения сохранности жилья для лиц, которые по объективным причинам не проживают и не содержат жилые помещения достаточно длительный период времени (речь идет о лицах из числа детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также лицах, отбывающих наказание в виде реального лишения свободы)¹;

б) для привлечения граждан для работы в отдаленные, малопривлекательные территории для их развития. Возможность выкупа такого жилого помещения на льготных условиях после определенного периода работы (в среднем это пять лет) будет повышать привлекательность такого трудоустройства.

Следует отметить, что многие вопросы можно разрешить, переработав гл. 35 ГК РФ. Думается, что необходимо выделить общую часть договора найма жилого помещения и отдельно изложить особенности найма в частном и публичном жилищном фонде. Этот вопрос давно назрел и обсуждается активно среди ученых [1, с. 64; 2, с. 107].

Также можно повторить, что существует проблема отсутствия надлежащего правового регулирования предоставления жилья из публичного жилищного фонда коммерческого использования. Поэтому следует рекомендовать органам государственной власти субъектов РФ разработать «модельный» нормативный акт о договоре коммерческого найма для всех муниципальных образований данного субъекта.

За помощь в подготовке статьи благодарю доктора юридических наук, профессора С. И. Суслову и других членов Экспертного совета при Уполномоченном по правам человека в Иркутской области. Вопросы, послужившие материалом для данного исследования, обсуждались на расширенном заседании Экспертного совета 17 июня 2022 г. Такая практика имеется в Зиминском городском муниципальном образовании Иркутской области. Состоялось расширенное заседание Экспертного совета при Уполномоченном по правам человека в Иркутской области. URL: https://upch38.ru/news/2795.html (дата обращения: 15.08.2022).

Список литературы

1. Безик Н. В. К вопросу о совершенствовании правого регулирования коммерческого найма жилого помещения // Сибирский юридический вестник. 2015. № 1. С. 57-67.

2. Терди Е. С., Асеев М. В. Концепция реформирования расторжения договора коммерческого найма жилого помещения // Вестник экономического правосудия Российской Федерации. 2022. № 3. С. 85-114.

References

1. Bezik N.V. K voprosu o sovershenstvovanii pravogo regulirovaniya kommercheskogo najma zhilogo pomeshcheniya [On the issue of improving the legal regulation of commercial rental of residential premises]. Sibirskij yuridicheskij vestnik [Siberian Law Herald], 2015, no. 1, pp. 57-67. (in Russian)

2. Terdi E.S., Aseev M.V. Koncepciya reformirovaniya rastorzheniya dogovora kommercheskogo najma zhilogo pomeshcheniya [The concept of reforming the termination of the contract for the commercial rental of residential premises]. Vestnik ekonomicheskogo pravosudiya Rossijskoj Federacii [Bulletin of Economic Justice of the Russian Federation], no. 3, pp. 85-114. (in Russian)

Размещено на Allbest.ru