Механізми управління і регулювання національної економіки в сучасних реаліях

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДУ «Інститут економіки та прогнозування НАН України» Київ

Механізми управління і регулювання національної економіки в сучасних реаліях

O.O. Борзенко

д-р екон. наук, проф.

завідувачка сектору міжнародних фінансових досліджень

Анотація

державний приватний сектор економіка

Проведено аналіз наукових підходів щодо взаємодії державного і приватного секторів економіки. Досліджено законодавче забезпечення державного регулювання приватного сектору в Україні, акцентовано на необхідності його вдосконалення і підвищення ефективності реалізації національних проєктів. Запропоновано напрями поліпшення взаємодії державного і приватного секторів в Україні та ЄС.

Ключові слова: державно-приватне партнерство; державний сектор; приватний сектор; концесія; механізми фінансування проєктів.

Olena Borzenko, Dr. Sci. (Econ.), Professor, Head of the Sector of International Financial Research, Institute for Economics and Forecasting of the NAS of Ukraine, Kyiv

Mechanisms of management and regulation of the national economy in modern realities

Abstract

Improving the mechanisms of economic management and regulation is related to the needs of modern economic development of Ukraine. The problems caused by corruption, the shadow sector and illegal privatization in our country against the background of imperfect laws hinder the economic growth of the state, the development of its social sphere.

Scientific approaches to the interaction of public and private sectors of the economy, the influence of state institutions on the activities of society, its individual groups, which realize social needs and interests, common goals and will of society are considered and organized. Emphasis is placed on the differences between state regulation of the economy and state management of the economy and social processes. The incomplete nature of the system of state regulation is noted, the legislative support of state regulation of the private sector in Ukraine is analyzed, the necessity of its improvement and increase of efficiency of realization of national projects is emphasized. The directions of improvement of interaction of public and private sectors in Ukraine and the EU are offered.

A comparison of the presence of the public sector in the economies of foreign countries and Ukraine is made. It is concluded that in many foreign countries the size of the public sector is the basis of economic stability, sustainability and manageability of society, national and economic security, guarantor and economic foundation of public power and development of various forms of ownership, while in Ukraine went through privatization of state property, and its management is reduced to the privatization of state-owned enterprises and the budget process.

It is noted that the public-private partnership is a mechanism that promotes investment projects, development of relevant infrastructure and improvement of the social sphere of the country, the role of the state in this process is noted. The government's task is to create the necessary conditions to ensure a partnership between government and business, including fiscal reform, strengthening measures aimed at shadow economy and corruption.

Keywords: public-private partnership; public sector; private sector; concession; project financing mechanisms.

Семантичне трактування термінів не завжди відповідає сучасній практиці їх функціонування. Поняття «управління» означає переважно зовнішній (іде від суб'єкта) цілепокладальний вплив на систему, що є фактором збереження і стимулювання певної спрямованості її саморозвитку. Поняття «регулювання» передбачає створення необхідних умов для спонтанної дії внутрішніх закономірностей та механізмів системи, наприклад, для попередження конфліктів чи примирення конфліктуючих сторін. Також є слушною думка, що між державним управлінням і державним регулюванням немає принципових відмінностей за цільовим призначенням. По суті, регулювання -- неодмінний елемент державного управління. Теорія соціального управління описує два типи механізмів регулювання поведінки людей у суспільстві: 1) свідоме і 2) стихійне [2].

Свідоме регулювання і є соціальним, у тому числі й державне управління. Суть стихійного механізму -- в спонтанному, мимовільному (автоматичному) регулюванні процесів поведінки і діяльності соціальних суб'єктів, що не потребують втручання державних або інших керівних сил. Відзначимо одне з важливих методологічних положень про місце і роль державного управління: це раціональна, цілепокладальна діяльність суспільства щодо самоврядування.

Спонтанна саморегуляція суспільного життя також є необхідною формою і аспектом самоврядування соціальної та політичної систем. Наука соціального управління і світова практика довели, що в міру ускладнення суспільних і політичних систем зростає роль раціональних механізмів регулювання, включаючи державне управління. Водночас не припиняють діяти і відігравати свою роль механізми спонтанного (стихійного) регулювання. Система державного регулювання, що застосовується в сучасній Україні, має незавершений характер. Головними державними документами, які регулюють питання визначення державного сектору в Україні, є Конституція України 1, Господарський Конституція України [Електронний ресурс]. -- Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/1аш8/8Ьош/254%Б0%ВЛ/96- %Б0%В2%Б1%80. Господарський кодекс України [Електронний ресурс]. -- Режим доступу: http://rada.gov.ua/1aws/show/436-15. та Цивільний Цивільний кодекс України [Електронний ресурс]. -- Режим доступу: http://zakon1.rada. gov.ua/1aws/show/435-15/page. кодекси України. Цивільним кодексом України юридичних осіб поділяють на суб'єктів приватного і публічного права (ст. 81, п. 2). Методика визначення частки державного сектору в складі економіки не враховує об'єкти комунальної форми власності, які також варто відносити до державного сектору. Певним кроком уперед стало те, що в останньому її варіанті передбачено довідкове обстеження показників діяльності суб'єктів господарювання комунального сектору економіки Методика визначення частки державного сектору у складі економіки: Наказ Міністерства економічного розвитку і торгівлі України № 1466 від 20.12.2012 р. [Електронний ре-сурс]. -- Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/1aws/show/z0110-13/page.. Об'єктивна можливість проводити державне регулювання національної економіки з'являється з досягненням певного рівня економічного розвитку, концентрації виробництва і капіталу. Необхідність, що перетворює цю можливість на реальність, зумовлено наростанням проблем і труднощів. Державне регулювання сучасної економіки є частиною процесу відтворення, вирішує завдання стимулювання економічного зростання, регулювання зайнятості, заохочення прогресивних зрушень у галузевій та регіональній структурах, полягає в підтримці експорту.

У зарубіжній практиці державним або суспільним підприємством називається організація бізнесу, що повністю або частково належить державі та контролюється державною владою (державним органом управління). Крім того, прийнято виокремлювати три основні групи країн залежно від державної частки в загальному обсязі власності:

країни, де частка державних підприємств є значною (Італія, Франція, Португалія, Греція);

країни, де частка державних підприємств є досить помітною (Німеччина, Іспанія, Ірландія, Данія, Бельгія, Нідерланди);

країни, де частка сектору державних підприємств є відносно малою (Велика Британія, Люксембург) [5].

Практика більшості зарубіжних країн показує, що величина державного сектору становить основу економічної стабільності, стійкості та керованості суспільства, національної та економічної безпеки держави, є гарантом і економічним фундаментом публічної влади та розвитку різних форм власності. Що стосується України, то в 1990-ті роки в її державному секторі відбулися зрушення в напрямі роздержавлення. Тривають вони і нині, хоча темпи суттєво сповільнились, а в деяких галузях спостерігаються й зворотні процеси посилення державної участі [6]. У нашій країні все управління державною власністю зводиться до приватизації державних підприємств і бюджетного процесу. На початку 1990-х років державний сектор стиснувся в десятки разів, і відбулося різке розширення сектору приватної форми власності.

Ухвалений 1 липня 2010 р. Закон України «Про державно-приватне партнерство» Про державно-приватне партнерство: Закон України № 2404-УІ від 01.07.2010 р. // Відомості Верховної Ради України. -- 2010. -- № 40. -- Ст. 524., який визначив в Україні його правову зону, виявився практичним кроком до взаємодії партнерства і бізнесу. Однак це були тільки перші спроби на шляху формування надійних відносин з приватним капіталом, які повинні лежати в основі прийняття інвесторами потрібних рішень. За цих умов державі необхідно продовжити реформи, важливе місце серед яких має бути відведене вдосконаленню законодавчого забезпечення формування сприятливого клімату. Необхідно, щоб і органи влади були зацікавлені в державно-приватному партнерстві як у механізмі, за допомогою якого можна не тільки реалізовувати пріоритетні інвестиційні проєкти, а й розвивати відповідну інфраструктуру і поліпшувати соціальну сферу країни. При цьому уряд має створити необхідні умови для забезпечення партнерства влади і бізнесу, що передбачає реформування фіскальної сфери, посилення заходів щодо тіньової економіки та корупції. Влада, об'єднуючи активи держави і приватних інвесторів з управлінськими та іншими ресурсами приватного сектору, може і повинна підвищити ефективність реалізації національних проєктів і результативно використовувати потенціал, який є в розпорядженні суспільства.

Роль держави в державно-приватному партнерстві полягає, насамперед, у встановленні «правил гри», які стосуються умов розподілу і перерозподілу матеріальних, фінансових та інтелектуальних ресурсів. Уряд від імені держави відіграє головну роль у створенні систем освіти, науки, права, які в сучасних умовах стають не менш важливими факторами розвитку, ніж наявність матеріальних ресурсів. Держава створює, розвиває і підтримує матеріальну структуру та інфраструктуру економіки: комунікації, транспорт, зв'язок, енергетику, передання інформації. Уряд забезпечує функціонування правової системи, збирання і публікацію інформації (зокрема, економічної статистики), підтримує систему стандартів. Він також бере на себе значну частину витрат на наукові та технологічні цілі, екологію і ресурсозбереження, економічну та соціальну сфери, безпеку країни. У контексті ЄС політичні та соціальні наслідки державно-приватного партнерства мають велике значення.

Проте слід сказати і про негатив державно-приватного партнерства: у країнах, що розвиваються, де державні інститути влади є слабкими, потоки інвестицій зазвичай створюють високий рівень корупції. При цьому не слід забувати, що уряди також багато отримують від співпраці з приватним сектором. Переваги нових методик державного (суспільного) управління не тільки формують кращу практику в управлінні, але й побічно впливають на дії урядів різних рівнів.

Працюючи із схемами державно-приватного партнерства, центральні уряди і місцеві органи влади змушені краще визначати свої власні сервісні вимоги, розробляти нові методи оцінки вартості, вводити практику укладання контрактів і контролю методів. Проте дебати навколо державно-приватного партнерства все ще тривають. Після довгої рецесії в країнах ЄС довіра до приватного сектору стала зростати, а негативний вплив на державно-приватне партнерство -- помітно зменшуватися. Поява нових інфраструктур за допомогою державно-приватного партнерства, таких як постачання альтернативної енергії, «зелені» технології, цифрова економіка тощо, обумовила участь приватного сектору в інфраструктурах країн -- членів ЄС, що сприяло створенню позитивного іміджу для бізнесу. Державно-приватне партнерство може бути міцним механізмом у наданні соціальних послуг, який супроводжується прозорими методами складання бюджету, ефективною закупівельною діяльністю, використанням оцінки співвідношення ціни і якості, введенням лімітів на зобов'язання щодо державно-приватного партнерства, обліку за методом нарахувань у суспільному секторі економіки. Однак ці складні методи фінансового менеджменту в даному секторі економіки працюватимуть ефективно тільки за умови, що в країні буде розвинуте інституційне середовище партнерства, а управлінські кола будуть здатні ці методи ефективно використовувати.

Успішний міжнародний та вітчизняний досвід задіяння державно-приватного партнерства доводить, що воно є інструментом партнерської, рівноправної та взаємовигідної співпраці між державою, територіальними громадами в особі відповідних органів державної влади чи місцевого самоврядування та бізнесом, у рамках якої спільні зусилля спрямовуються на реалізацію проєктів, що дозволяють вирішити важливі для територіальної громади соціально-економічні та інші проблеми.

Держава, реалізуючи проєкти державно-приватного партнерства, зосереджуватиме свої зусилля на регулюванні галузі та контролі за якістю послуг, що надаються, тоді як приватний оператор, для якого ця діяльність є професійною, шукатиме шляхи її оптимізації для забезпечення необхідної якості обслуговування споживачів. Це дозволить упроваджувати ринкові принципи господарювання в діяльність суб'єктів інфраструктури, знижувати витрати, більш гнучко реагувати на запити споживача.

За ефективної організації партнерства якість життєво важливих послуг підвищується, а обмежені бюджетні ресурси можуть бути зосереджені на вирішенні інших важливих соціальних завдань. Причому слово «партнерство» вказує на те, що участь у державно-приватному партнерстві проходить на рівних з приватним бізнесом засадах, в умовах відсутності примусу чи домінування однієї зі сторін [7, с. 34]. Тому проєкти державно-приватного партнерства є не простим отриманням додаткових ресурсів, а являють собою зовсім особливу конфігурацію інтересів і відповідних правочинів партнерів. При збереженні за державою контрольних функцій мають місце делегування повноважень між партнерами з метою досягнення максимального прибутку від проєкту, а також поділ ризиків, які виникають у процесі його реалізації. У результаті інтеграція суспільної значущості й комерційного інтересу приводить до нового синергетичного ефекту.

Європейська економічна комісія ООН визначила чотири основних напрями впливу державно-приватного партнерства на розвиток інфраструктури:

надання додаткового фінансування;

привнесення нових методів управління;

створення доданої вартості для споживачів і суспільства в цілому;

краще визначення потреб і оптимальне використання ресурсів [8].

Водночас реалізація проєктів через державно-приватне партнерство має ряд істотних недоліків. Для держави воно може містити такі негативні моменти:

у довгостроковій перспективі сумарні платежі держави приватному сектору здійснюються в більшому обсязі, ніж вартість будівництва тільки за рахунок бюджетних коштів;

право розпорядження створеним інфраструктурним об'єктом, яке належить уряду, буде сильно обмеженим, а тому держава втрачає частину контролюючих і регулюючих функцій;

держава несе певні додаткові витрати з добору приватних партнерів, здійснення подальшого контролю за реалізацією проєкту (наприклад, фінансування діяльності конкурсних комісій, робочих груп з моніторингу та контролю за будівництвом і експлуатацією об'єкта і т. д.);

має місце ризик вибору приватного партнера, який не відповідає встановленим вимогам. Це може призвести до порушення строків виконання робіт, створення об'єктів неналежної якості, а отже, до незадоволення з боку кінцевих споживачів.

Для приватного сектору стримувальними чинниками участі в проєктах державно-приватного партнерства є:

регулювання державою розмірів плати, що стягується приватною стороною з «третіх» осіб за користування об'єктами (наприклад, плати за проїзд магістраллю). Водночас необхідно зробити акцент на тому, що питання тарифікації за користування об'єктами є одним з ключових аспектів при підписанні договору, а тому приватний партнер має можливість обумовити процедуру стягнення плати з користувачів (у тому числі й процедуру її зміни) ще до укладання договору. Згідно з усталеною світовою практикою, компромісом у вирішенні цього питання є щорічний перегляд розмірів платежів з урахуванням інфляції в країні;

формальне закріплення права власності на об'єкт за державою. Для компанії це може означати, що, наприклад, цей об'єкт не враховується в загальній сумі її активів і тому не може служити заставним забезпеченням перед кредиторами;

більший ступінь ризику і відповідальності за реалізований об'єкт порівняно з традиційними державними замовленнями (наприклад, приватний сектор несе повну відповідальність за дотримання строку здачі об'єкта в експлуатацію, тому найменші відхилення від графіку проведення робіт неодмінно ведуть до штрафних санкцій) [9].

У сучасній Україні інститут державно-приватного партнерства, перебуваючи ще в стадії становлення, стикається з серйозними проблемами, пов'язаними з недосконалістю правової бази, яка визначає права і відповідальність сторін-учасниць, недосконалістю форм і методів реалізації партнерських відносин, відсутністю конкурентних умов для ефективної співпраці, нерозвинутістю інвестиційного та інноваційного середовищ тощо. Конкретні напрями, форми, масштаби державного регулювання національної економіки визначаються характером і гостротою економічних і соціальних проблем у тій чи іншій країні в конкретний період [3].

Найбільш розвинутий механізм регулювання сформувався в деяких державах Західної Європи (Франції, Німеччині, Нідерландах, скандинавських країнах, Австрії, Іспанії), а також в Японії та низці країн Азії та Латинської Америки, що швидко розвиваються. Менш розвинуто державне регулювання національної економіки в США, Канаді, Австралії, де, на відміну від Європи, не було соціально-економічних потрясінь, таких як Друга світова війна, утворення, а потім розпад табору соціалізму. Крім того, приватний капітал у цих країнах мав особливо сильні позиції. Проте регулювання і тут відіграє помітну роль, переважно в періоди погіршення кон'юнктури і високих показників безробіття та інфляції.

Незважаючи на зміни в тлумаченні партнерських відносин, що відбулися з розвитком економічної думки, основними ідеями ефективної співпраці держави та бізнесу на основі державно-приватного партнерства є залучення приватного капіталу з метою створення чи вдосконалення державної інфраструктури та надання високоякісних суспільних послуг. Разом з тим існують традиційні сфери державної відповідальності (соціальна інфраструктура, комунальні об'єкти), галузі стратегічного характеру (оборона, авто- і залізничні магістралі, земельні ресурси, енергоносії), які з правової або політичної позицій держава не може передати в приватну власність. Тому на практиці виникає так звана напівприватизація (semi-privatization). Таким чином, державно-приватне партнерство можна розглядати як проміжну форму між державною і приватною власністю, а також як сучасну управлінську альтернативу приватизації. І навіть більше -- державно-приватне партнерство відрізняється від системи державних закупівель. Характерними рисами таких проєктів є довгостроковість, масштабність, капіталомісткість, складність механізму фінансування та розподілу ризиків і відповідальності між учасниками партнерства.

Цікавими з точки зору вивчення механізму регулювання є злиття суб'єктів державної та приватної економічної політики і виникнення в результаті цього нових регулюючих органів, які не вписуються теоретично в класичну схему парламентської або президентської республіки. Формуються комітети, ради з підтримки або розвитку окремих галузей, представників міністерства економіки і галузевих спілок підприємців [4].

Сталий розвиток економіки ґрунтується на соціально-економічних факторах, одним з яких є поступальна модернізація інфраструктури з метою її відповідності поточним і майбутнім обсягам господарської діяльності та потребам населення. Розширення й ускладнення інфраструктури збільшують її загальну капіталомісткість у масштабах держави. Отже, на певному етапі розвитку країна стикається з необхідністю збільшення витрат на модернізацію інфраструктури при одночасній відсутності достатніх бюджетних коштів. Це завдання вирішується за рахунок залучення приватного капіталу, в результаті чого виникає феномен державно-приватного партнерства. Зворотний зв'язок між процесом регулювання економіки і носіями господарських інтересів досить жорсткий.

Характерною рисою реалізації більшості проєктів державно-приватного партнерства є створення керуючої спеціальної проєктної компанії (special purpose vehicle), акціонерами якої стає один чи декілька інвесторів. Окремі з цих акціонерів можуть виступати в ролі інвесторів, кредиторів або підрядників, які зобов'язуються виконати проєктування, будівництво і/або управління технічними засобами за рахунок проєктної компанії. За необхідності коштів на будівництво, експлуатацію або обслуговування об'єкта проєктна компанія може збільшити боргове фінансування шляхом випуску цінних паперів. Проєктна компанія створюється на обмежений період часу і не пов'язана з переданням прав власності; її функції та обов'язки обговорено в контракті державно-приватного партнерства.

Висновки

Держава, реалізуючи проєкти державно-приватного партнерства, зосереджуватиме свої зусилля на регулюванні галузі та контролі за якістю послуг, що надаються, тоді як приватний оператор, для якого ця діяльність є професійною, шукатиме шляхи її оптимізації для забезпечення необхідної якості обслуговування споживачів. Державно-приватне партнерство можна розглядати як проміжну форму між державною і приватною власністю, а також як сучасну управлінську альтернативу приватизації.

Список використаної літератури

1. Третяк Г.С., Бліщук К.М. Державне регулювання економіки та економічна політика: навч. посіб. -- Львів: ЛРІДУ НАДУ, 2011. -- 128 с.

2. Адамовська В.С. Механізм державного регулювання економіки та вибір напряму економічної політики в сучасних умовах господарювання // Державне управління: удосконалення та розвиток. -- 2017. -- № 4. -- С. 4--11 [Електронний ресурс]. -- Режим доступу: http://nbuv.gov.ua/UJRN/Duur_2017_4_11.

3. Світові моделі державного управління: досвід для України; [за заг. ред. Ю.В. Ковбасюка, С.В. Загороднюка, П.І. Крайніка, Х.М. Дейнеги]. -- К.: НАДУ, 2012. -- 612 с. [Електронний ресурс]. -- Режим доступу: http://academy.gov.ua/NMKD/library_nadu/Monografiy/6aaaafe3-bda9-4779-9080-8f5d2ab47c5b.pdf.

4. Тарнавська О.Б. Особливості державного регулювання в умовах трансформації економіки України // Науковий вісник ЛНУВМБТ імені С.З. Ґжицького. -- 2016. -- Т. 18. -- № 2 (69). -- С. 230--233 [Електронний ресурс]. -- Режим доступу: https://core.ac.uk/download/pdfУ235838493.pdf.

5. Клименко І.В., Ус І.В. Ризики європейського інтеграційного проекту: виклики та можливості для України: аналіт. доповідь; [за ред. Я.А. Жаліла]. -- К.: НІСД, 2012. -- 88 с.

6. Помінова І.І. Політична економія: навч.-метод. посібник. -- Харків: MONOGRAF, 2016. -- 268 с.

7. Берданова О.В., Вакуленко В.М., Василенко М.Д. та ін. Розвиток партнерства між місцевою владою та недержавним сектором у сфері надання громадських послуг: моногр.; [за ред. Ю.П. Лебединського]. -- Ужгород: Патент, 2003. -- 192 с.

8. Діденко Н.Г., Тодоров І.Я. та ін. Європейська політика і соціальне партнерство в ЄС: довідник; [за заг. ред. Н.Г. Діденко]. -- Донецьк: ДонДУУ, 2012. -- 150 с.

9. Безродна С.М., Миськова Н.В. Інвестування. -- Чернівці, 2013. -- 200 с.

References

1. Tretyak H., Blishchuk K. State Regulation of the Economy and Economic Policy. Lviv, Lviv Regional Institute for Public Administration of the National Academy for Public Administration, 2011 [in Ukrainian].

2. Adamovska V. Government regulation of economy and selection directly economic policy in the current economic conditions. Public Administration, Improvement and Development, 2017, No. 4, pp. 4-11, available at: http://nbuv.gov.ua/UJRN/Duur_2017_4_11 [in Ukrainian].

3. Global Models of Public Administration: Experience for Ukraine. Yu.V. Kovbasyuk, S.V. Zagorodnyuk, P.I. Krainik, H.M. Deynega (Eds.). Kyiv, NAPA, 2012, available at: http://academy.gov.ua/NMKD/library_nadu/Monografiy/6aaaafe3-bda9-4779-9080-8f5d2ab47c5b.pdf [in Ukrainian].

4. Tarnavska O. Specifics of state regulation in the economic transformation Ukraine. Scientific Messenger of Lviv National University of Veterinary Medicine and Biotechnologies named after S.Z. Gzhytskyj, 2016, Vol. 18, No. 2 (69), pp. 230-233, available at: https://core.ac.uk/download/pdf/235838493.pdf [in Ukrainian].

5. Klymenko I., Us I. Risks of the European Integration Project: Challenges and Opportunities for Ukraine. Ya.A. Zhalilo (Ed.). Kyiv, NISS, 2012 [in Ukrainian].

6. Pominova I. Political Economy. Kharkiv, MONOGRAF, 2016 [in Ukrainian].

7. Berdanova O., Vakulenko V., Vasylenko M. et al. Development of Partnership Between Local Authorities and the Non-Governmental Sector in the Field of Public Services. Yu.P. Lebedynskyi (Ed.). Uzhhorod, Patent, 2003 [in Ukrainian].

8. Didenko N., Todorov I. et al. European Policy and Social Partnership in the EU. N.H. Didenko (Ed.). Donetsk, Donetsk State University of Management, 2012 [in Ukrainian].

9. Bezrodna S., Myskova N. Investment. Chernivtsi, 2013 [in Ukrainian].

Размещено на Allbest.ru