Зміст участі народу у законотворчій діяльності

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Зміст участі народу у законотворчій діяльності

Голдовський А.Г., аспірант навчально-наукового інституту публічного управління та державної служби, Київський національний університет імені Тараса Шевченка

Анотація

У статті представлено аналіз сутності і змісту участі народу у законотворчій діяльності. Визначено, що серед форм безпосередньої участі громадян у законотворенні однією із найбільш дійових є народна законодавча ініціатива. Запропоноване авторське розуміння право народу на участь у законотворчій діяльності. Узагальнено, що «право народу на участь у законотворчості» представляє собою єдиний конституційно-правовий інститут, складний за своєю структурою та зовнішнім фактичним проявом. Підсумовуючи викладене вище слід наголосити на тому, що такий інститут має політико-правову природу оскільки тісно пов'язаний із політичною правосуб'єктністю народу, як джерела та носія влади та суверенітету.

Ключові слова: народна правотворча ініціатива, народ, права на участь, право народу на участь у законотворчості, законотворчий процес

Annotation

The article analyses the essence and content of people's participation in legislative activity. It is determined that among the forms of direct participation of citizens in lawmaking, one of the most effective is the people's legislative initiative. It is proved that the participation of the people in legislative activity should be considered as an activity that is inextricably linked with the right of citizens to participate in the exercise of power through the formation of legislation directly to the referendum, the legislative initiative of citizens, and indirectly - through them subjects. It is determined that the following features of legislative activity are inherent in the legislative activity of citizens, namely: publicity of this activity; focus on disclosing public relations that require legislative regulation; its focus on the development and optimization of regulation of public relations at the legislative level.

It is generalized that the "right of the people to participate in lawmaking" is a single constitutional and legal institution, complex in its structure and external factual manifestation. It is concluded that such an institution has a political and legal nature because it is closely related to the legal and political personality of the people as a source and bearer of power and sovereignty.

The need for constitutional and legal determination of both the category and its content is based on the need to implement such a right and achieve the end result fully. It seems appropriate to offer an author's understanding of the above category in two dimensions: in a broad - political and legal - understanding of the people's right to participate in lawmaking - is state-guaranteed access of citizens who have the right to vote to lawmaking in any way enshrined or defined internationally -legal acts ratified by the State Parliament, as well as domestic legislation; in the narrow - constitutional and legal - sense of the people's right to participate in lawmaking - state-guaranteed access of a legally defined number of voters directly or through civil society institutions to any of the lawmaking procedures, including as a subject of legislative initiative and the right to referendum democracy.

Keywords: people's law-making initiative, people, rights to participate, people's right to participate in law-making, law-making process.

Вступ

У сучасному демократичному суспільстві і держави ключовим є втілення реальних механізмів участі народу у законотворчій діяльності, що є важливою умовою розвитку України як правової держави на демократичних засадах. Впровадження форм безпосередньої демократії базується на верховенстві «влади народу», який є ключовим для конституційних механізмів її закріплення у чинних нормах Конституції України та її втілення у суспільство та країни в усіх сферах [7]. Аналізуючи змістовне наповнення ч. 1 ст. 21 Загальної декларації прав людини [4], народу держави має бути надана можливість у виконанні влади за допомогою певних форм прямої демократії. Проаналізувавши ст. 69 Конституцію України, в якій зазначається, що разом з виборами та референдумами можливість використання інших форм народного волевиявлення, не виконує їх регулювання.

Таким чином, потреба у їх регламентації, не результативність чинних нормативно-правових актів найбільш боляче відчуває народ держави, які через різні види протестів, звернень акцентують увагу на проблеми, які існують в суспільстві. Крім того, у значної кількості європейських країн, серед форм народовладдя закріплене право на різні форми участі народу у законотворчій діяльності. А проаналізувавши події, які сталися у нашій державі продемонстрував, що створення громадянського суспільства на демократичних засадах набуває вагоме значення. У зв'язку з цим, необхідно зазначити, без належного розвитку народної правотворчості перешкоджає утвердження України як демократично-правової держави.

Існує значна кількість наукових досліджень, які були спрямовані на вивчення особливостей, конституційних засад реалізації народовладдя, участі громадян у розв'язанні різних проблемних питань місцевого та загальнодержавного значення, які розробляли такі дослідники: Д. Бєлов, Г. Задорожня, М. Козюбра, А. Колодій, В. Нестерович, В. Погорілко, Ю. Шемшученко та інші. Але, незважаючи на значну кількість напрацьованих досліджень у даній сфері, в наш час необхідне детальне вивчення сутності і змісту участі народу у законотворчій діяльності.

Метою статті є аналіз сутності і змісту участі народу у законотворчій діяльності.

Результати

Аналіз проблемних питань щодо участі народу у законотворчому процесі обумовлює необхідність, перш за все, визначити сутність, зміст його участі у даній діяльності, виділити головні її ознаки та форми. Участь народу у законотворчій діяльності необхідно розглядати як діяльність, що невід'ємно пов'язана з визначеним Конституцією України правом громадян на участь у реалізації влади за допомогою формування законодавства безпосередньо проведення референдуму, виконання законодавчої ініціативи громадян, і опосередковано - за рахунок їх суб'єктів. Для законотворчої діяльності громадян властиві такі ознаки законотворчої діяльності, а саме: публічність даної діяльності; орієнтованість на розкривання суспільних відносин, що потребують законодавчого врегулювання; направленість її на розвиток і оптимізації регулювання суспільних відносин на законодавчому рівні.

Отже, народна законотворча діяльність розглядається як їх публічна діяльність, яка має зв'язок з реалізацією громадянами права на участь у законотворчій діяльності та направлена на виявлення соціальних відносин, які потребують врегулювання на законодавчому рівні, що реалізується шляхом прийняття, зміну та скасування законодавчих документів.

Крім того, участь народу у законотворчій діяльності має реалізовувати за рахунок чітко визначених форм, які є зовнішнім вираженням змістовного наповнення діяльності громадян стосовно їх участі в законотворчому процесі.

Таким чином, виділяють безпосередні та опосередковані, загальні та спеціальні, парламентські та позапарламентські форми участі народу у законотворчій діяльності. Необхідно зазначити, що форми та способи реалізації права народу на участь у законотворчій діяльності можуть сприяти виконання даного права на практичному рівні тільки при умові їх чіткого регулювання діючі законодавством. Однією із найбільш дійових форм безпосередньої участі народу у законотворчій діяльності є законодавча ініціатива громадян.

Важливо зазначити, що в юридичній літературі до усіх актів правотворчості, які були прийняті громадянами, прийнято використовувати поняття «народна правотворча ініціатива», при цьому, залежно від предмету народної правотворчої ініціативи застосовуються такі категорії, як: народна конституційна ініціатива і народна законодавча ініціатива.

На основі вище зазначеного, дані категорії характеризують різні види народної правотворчої ініціативи [7, с. 140]. Важливо підкреслити, що за рахунок конституційного встановлення та гарантування права народної законодавчої ініціативи гарантується взаємозв'язок, співпраця законодавчих органів держави із громадянами держави.

В демократичному суспільстві народ завжди є носієм влади та реалізує своє право на управління суспільними процесами через інститут держави, використовуючи для цього моделі безпосередньої та представницької демократії. Однак посередництво в процесах законодавчої діяльності, що розкривається у механізмах парламентаризму, є не єдиною формою доступу народу до власне правотворчого процесу. Якщо розглядати право, як різновид соціальної норми, то можна побачити, що історично одним із джерел його походження є звичай. Тому участь народу у правотворчості не лише видається логічною, але й історично обумовленою. Що правда в сучасному Світі де суспільні процеси настільки ускладнились, що вимагають спеціальних знань та навичок для їх регулювання, а динаміка їх розвитку настільки інтенсивна, що вимагає спеціального постійного моніторингу та нагляду, участь народу у законотворчому процесі об'єктивно обмежена. Однак, така участь не виключається і повинна розумітися в якості суспільного запиту, потреби громадянського суспільства на реалізацію доступу до управління державними справами. Відтак постає нагальна потреба у теоретичному осмисленні та практичному виразі права народу на участь у законотворчості, а також детермінація різновидів моделей такої участі.

Зрозуміло, що народ, як неоднорідний, неінституціоналізований соціум є доволі складним суб'єктом законотворчості з точки зору процедурного алгоритму даного процесу. Але в рамках нашого дослідження «право народу» розумітиметься нами більш конкретно як «право громадян», оскільки особи без громадянства та іноземці не перебувають у відносинах із державою на території якої вони проживають в тому розумінні, яке дає можливість виникненню зустрічних прав та обов'язків у системі відносин громадянства. Таким чином, нам уявляється цілком доцільно розглядати право народу на участь у законотворчості, як гарантоване державою правою громадян на доступ до управління державними справами. Такий доступ може бути як опосередкованим - вибори Парламенту, - так і безпосереднім - участь саме представників громадськості або народу держави в цілому в процесах створення та ухвалення законодавчих актів. Але найбільшої актуалізації набуває все ж таки проблема безпосередньої участі народу у законотворчості без використання форм представницької демократії.

На відміну від традиційно законодавчо визначеної та детально алгоритмізованої форми участі народу у законотворчості через інститут представницької демократії (обрання складу законодавчого органу держави) безпосередня участь є значно складнішим суспільно-правовим феноменом. Безпосередня участь народу у законотворчості закріплена в законодавстві держави та як правило гарантується на рівні Основного (Конституційний акт) або конституційного закону. Однак, вона не має такої чіткої та уніфікованої детермінації, що значно ускладнює практичну реалізацію такої участі.

Так зокрема на одну з основних проблем вказує О. Кривецький. Дослідник, аналізуючи суб'єкт прямої участі народу законотворчості зауважує на тому, що «поняття «народ» є полісемантичним і багатозначним, що, на думку фахівців, потребує конкретизації та уточнення його розуміння для потреб відповідного правового інституту. Історичний досвід свідчить про доцільність чіткого визначення суб'єкта народної законодавчої ініціативи і, як правило, суб'єкт ініціативи обумовлений певними кількісними, а подекуди і територіальними показниками (обмеженнями)» [5, с. 16]. З точки зору законодавчої визначеності та законодавчого формалізму дійсно важливим є встановлення чіткого критерію «народу» як суб'єкту чи учасника тієї чи іншої форми участі в процесі законотворчості.

Досить цікавою є позиція українського правознавця А. Янчука щодо розуміння безпосереднього здійснення влади народом як легітимного офіційного волевиявлення народу, його окремих груп або представників щодо здійснення повновладдя народу шляхом ініціювання, прийняття, контролю за ухваленими рішеннями та захисту від спроб їх порушити чи обмежити владу народу [11, с. 52].

Окрім цього, як зазначає вчена З. Погорєлова, одним з принципів законотворчої діяльності є принцип професійності при здійсненні законотворчої діяльності. Законотворчий процес - це особливий вид діяльності, який має суто інтелектуальний характер, складний за своїм змістом, здійснюваний з використанням спеціального юридичного інструментарію [9, с. 11]. І в цьому контексті ми розділяємо поняття «права на участь» та реальної «участі» народу в законотворчому процесі. Це приводить нас до дискурсу стосовно природи такого права та формами його практичного виразу.

Тому в доктрині наук конституційного права частіше за все «право народу на участь у законотворчості» детермінується значно більш точними та конкретними, з точки зору формального виразу, категоріями: «народна», «народна правотворча ініціатива», «народна законодавча ініціатива», «народна конституційна ініціатива», «народна референдна ініціатива» [8, с. 57].

В цьому контексті слушною є позиція дослідниці І. Жаровської, яка зазначає що головним проявом права народу на участь у законотворчості все ж таки є народна ініціатива, яка в свою чергу може здійснюватися у багатьох формах: народна законодавча ініціатива, референдумна народна ініціатива та «народне вето» [3, с. 26]. В певному сенсі ми погоджуємося із тим, що розуміння права народу на участь у законотворчості не слід зводити до ініціативи прийняття того чи іншого законодавчого акту.

Саме формулювання «участь у законотворчості» вже свідчить про активну залученість та діяльність в процесі творення норм права, законодавчих актів або їх зміни чи взагалі скасування. Тому дійсно, окрім власне «ініціативи» необхідно розглядати й інші способи реалізації аналізованого права за винятком процедури прямого остаточного ухвалення законодавчого акту. Останнє є прерогативою Парламенту, як єдиного законотворчого органу, що діє за законодавчо визначеною процедурою, оскільки саме в такий спосіб відбувається легітимізація норми права та перетворення її на загальноприйнятий регулятор суспільних відносин.

Інститут народної законодавчої ініціативи набув універсального характеру - він притаманний переважній більшості сучасних держав європейського континенту як у країнах з усталеними демократичними традиціями, так і в країнах, де лише розпочинається формування демократичної державності. При цьому сам народ як суб'єкт права законодавчої ініціативи повинен визначатися через всю сукупність громадян держави, які володіють виборчим правом та можуть брати участь у порушенні питання про прийняття рішення щодо підготовки народного законопроекту, спрямованого на задоволення висунутих колективних вимог з важливих питань державного і суспільного життя та забезпечення гідних умов життєдіяльності суспільства, оголошення збору певної кількості підписів електоральної групи про його підтримку та офіційного внесення проекту закону на обов'язковий розгляд представницького органу державної влади. Ми погоджуємося із тим, що «народ» як соціум є носієм влади та суверенітету держави, однак для цілей реалізації права на участь у законотворчості він повинен детермінуватися в якості суб'єкту законодавчого процесу, а тому мати цілком конкретні якісні та кількісні характеристики, які б змогли усунути проблеми неналежності суб'єктного ладу даного процесу.

Нами ж пропонується нова та доволі ефективна позиція стосовно того, що визначати «народ» як суб'єкт процесу законотворчості необхідно виходячи із форми практичної реалізації права народу на участь у відповідному процесі. Такий дисперсний підхід дає змогу більш чітко детермінувати суб'єктний склад відносин з приводу законотворчості. Так, визначаючи кількість виборців або громадян необхідної для формування суб'єкту законотворчого процесу доцільно диференціювати граничну чисельність для ініціювання загальнодержавного референдуму та для подання законопроекту обов'язкового для розгляду Парламентом. Ми обстоюємо позицію, що народ як суб'єкт права на участь у законотворчості повинен визначатися як вся сукупність громадян держави (підданих корони), що набули права голосувати на загальнодержавних виборах, не переривали відносин громадянства та не обмежені в судовому порядку у своїй правоздатності.

Беручи за основу дану позицію слушною вважається теза О. Даниляка стосовно того, що існують різні варіанти реалізації права народу на участь у процесах законотворчості, які умовно можна поділити наступним чином: прийняття або скасування законів на референдумі за народною ініціативою, оформленою відповідно до вимог національного законодавства; народна законодавча ініціатива реалізується через представницький орган державної влади - парламент; народне вето засобами загальнодержавного волевиявлення [2]. Але такий підхід не дає нам остаточної відповіді стосовно граничної кількості чи навіть характеристики суб'єктного складу за кожною із форм участі народу у законотворчому процесі, лише ставить додаткове питання стосовно не лише чисельності, але і територіального охоплення громадян.

З огляду на перехід від вузького розуміння законотворчості, як державно-владної діяльності до широкого її розуміння - як правової діяльності, що здійснюється й іншими суб'єктами публічної влади, зокрема народом, - на першочергову увагу заслуговують проблеми референдної правотворчості народу. В цьому контексті Т. Рябченко стверджує, що змістом референдної правотворчості, здійснюваної народом, є прийняття нових норм права, удосконалення або скасування чинних. Референдум це механізм затвердження того чи іншого державного рішення шляхом народного голосування, яке надає йому кінцевого й обов'язкового характеру. У випадку якщо таке рішення є загальнодержавним то воно набирає, як правило, форми конституційного чи звичайного закону. Вказівка у визначенні на спосіб волевиявлення громадян значною мірою розширює уявлення про сутність референдуму [10, с. 38].

Саме через референдум розглядає право народу на участь у законотворчості розглядає і М. Бондар, яка зазначає, що референдум - це «форма безпосередньої демократії та легітимний спосіб реалізації народного суверенітету на загальнодержавному рівні, спрямований на прийняття нової, змін чи скасування існуючих правових норм чи законів в цілому, участь у якому беруть всі громадяни держави, наділені правом голосу» [1, с.182].

Отже, аналізоване нами право народу окрім того, що гарантується державою демократичному суспільстві повинно ще й бути практично реалізовуваним.

При чому номінально, таке право народу навіть не потребує закріплення, оскільки народ вже є носієм суверенітету та повноти влади в державі, і тому цілком об'єктивним є висновок про те, що практична реалізація такої повноти може здійснюватися в будь-який спосіб.

Контроверсійною з цього питання є позиція О. Майданника, який стверджує, що наявність у громадян права на участь у законотворчості, зокрема шляхом ініціювання прийняття законів означає, що парламент зобов'язаний розглянути внесену даним суб'єктом пропозицію про видання закону або його проект. Зрозуміло, що парламент не зобов'язаний ухвалити пропонований закон, але він має відреагувати на народну ініціативу. Відтак, народна законодавча ініціатива стверджує себе як одна з найкращих форм забезпечення безпосередньої участі громадян в законотворенні [6, с. 36]. Тобто дослідник наголошує на номінальності даного права народу, формальному його виразі, оскільки вже сам по собі такий вираз формує суспільний запит, який не може бути проігнорований владою через існуючи ризики політичних еліт втрати довіру громадян та відтак і доступ до влади.

законотворення народний ініціатива право

Висновки

Таким чином, ми приходимо до висновку про те, що «право народу на участь у законотворчості» представляє собою єдиний конституційно-правовий інститут, складний за своєю структурою та зовнішнім фактичним проявом. Підсумовуючи викладене вище слід наголосити на тому, що такий інститут має політико-правову природу оскільки тісно пов'язаний із політичною правосуб'єктністю народу, як джерела та носія влади та суверенітету. Необхідність конституційно-правової детермінації як самої категорії, так і її зміст виходить із необхідності повноцінної реалізації такого права та досягнення кінцевого результату. Видається доцільним запропонувати авторське розуміння вказаної вище категорії у двох вимірах: у широкому - політико-правовому - розумінні право народу на участь у законотворчості - це гарантований державою доступ громадян, які мають право голосувати, до процесів законотворчості у будь-який спосіб закріплений або визначений міжнародно-правовими актами, ратифікованими Парламентом держави, а також внутрішнім національним законодавством; у вузькому - конституційно-правовому - розумінні право народу на участь у законотворчості - гарантований державою доступ законодавчо визначеної кількості виборців безпосередньо або через інститути громадянського суспільства до будь-якої з процедур законотворчості, в тому числі виступаючи суб'єктом законодавчої ініціативи та користуючись правом референдної демократії.

Перспективні напрямки подальших досліджень. Варто зазначити, що потребують подальших наукових досліджень інституціоналізація права народу на участь у законотворчості акцентуючи увагу на громадських ініціативах, як його окремому прояві.

Список використаних джерел

1. Бондар М.Ю. Конституційний референдум: теорія та практика: дис. к.ю.н.: 12.00.02. Одеса: Національний Університет «Одеська юридична академія». 2017. 224 с.

2. Даниляк О.О Народна законодавча ініціатива як форма безпосередньої демократії: доцільність запровадження в Україні. Аналітична записка.

3. Жаровська І.М. Інститут народної ініціативи - шлях формування відкритої влади. Науковий вісник Львівського державного університету внутрішніх справ. Серія юридична. 2010. № 3. С. 23-30.

4. Загальна декларація прав людини. Верховна Рада України. Законодавство України: веб-сайт.

5. Кривецький О. Законодавча ініціатива народу. Громадська думка про правотворення. 2019. № 16 (181). С. 15-17.

6. Майданник О.О. Участь народу в законотворчій діяльності: питання теорії та практики. Юридичний науковий електронний журнал. 2021. № 6. С. 35-40

7. Нестерович В.Ф. Поняття народної правотворчої ініціативи: наукові підходи та законодавча практика. ACADEMIA.

8. Новиков О.В., Промський Є.С. Народна законодавча ініціатива як протидія нерозвиненій партійній системі. Міжнародний науковий журнал «Інтернаука». 2018. № 9(49), 3 т. C. 54-60.

9. Погорєлова З.О. Законодавчий процес в Україні: проблеми теорії і практики: дис. канд. юрид. наук: 12.00.01. Харків: НЮАУ ім. Ярослава Мудрого, 2004. 221 с.

10. Рябченко Т.О. Референдум як форма безпосередньої правотворчості українського народу (теоретичні аспекти): дис. к.ю.н.: 12.00.01. Київ: КНУ ім. Т. Шевченко. 2015. 242 с

11. Янчук А.О. Теоретико-нормативні підходи до визначення поняття «безпосереднє здійснення влади народом» (конституційно-правовий аспект). Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України. 2012. № 1. С. 49-54

Размещено на Allbest.ru