Зарубежный опыт местного управления и возможность его использования в практике РБ

Размещено на http://www.allbest.ru/

АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ

ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

КУРСОВАЯ РАБОТА

на тему: Зарубежный опыт местного управления и возможность его использования в практике РБ

Минск 2013

Содержание

Введение

1. Понятие и значение местного управления

2. Характеристика зарубежных моделей местного управления

3. Использование зарубежного опыта местного управления в РБ

Заключение

Литература

Введение

Современный период развития человеческого общества принес понимание того, что демократическое, правовое государство может решать основные задачи только при наличии развитой системы самоуправления. Составляя одну из основ конституционного строя правового государства, местное самоуправление позволяет демократизировать аппарат управления, эффективно решать местные вопросы и обеспечивать учет интересов местных сообществ при проведении государственной политики, оптимально сочетать интересы и права человека и интересы государства.

Зарубежный опыт функционирования местного управления и самоуправления получил свое отражение в общетеоретических и прикладных работах по вопросам истории и теории государства и права, отечественного и зарубежного конституционализма, государственного управления, местного самоуправления. Среди современных белорусских авторов можно назвать труды А.Л. Завадского, В.Н. Кивеля, А.П. Мельникова, В.И. Ноздрина-Плотницкого, В.В. Осмоловского, Е.П. Сапелкина, В.К. Сидорчук, В.Г. Тихини, В.И. Шабайлова, В.В. Шинкарева, среди российских авторов - И.В. Бабичева, И.Я. Выродова, В.Б. Евдокимова, И.А. Саначева, А.И. Черкасова.

Формирование демократической государственности, качественное функционирование гражданского общества, достижение гармоничного взаимодействия государства и народовластия, обеспечение устойчивого социально-экономического развития Республики Беларусь предопределяют потребность в переосмыслении целого блока проблем в сфере местного управления и самоуправления. Поиск и использование оптимальной модели местного управления и самоуправления является одним из важнейших направлений государственного строительства в Республике Беларусь.

Ещё на заре развития белорусской государственности в государствах-княжествах Х-ХІІІ вв. действовали определенные самоуправленческие начала, которые проявлялись в деятельности вече (народного собрания), общинных органов самоуправления (крестьянских сходов и старцев). Между тем, анализ функционирования института вече в государствах-княжествах, которые существовали на территории Беларуси в Х-ХІІІ вв., а также в Великом Новгороде, Пскове, Киеве и других городах позволяет утверждать, что институт вече имел «двойную» природу. С одной стороны, вече действовало как классический орган государства, который имел довольно широкие властные полномочия: решение вопросов войны и мира, законодательства, заключения договоров, осуществления правосудия. С другой стороны, по характеру своей деятельности, по порядку организации, по своих полномочиях вече сохраняло «классические» элементы самоуправления, которые были характерны родоплеменной организации власти первобытного общества.

Вече существовало в Витебске, Друцке, Полоцке, Турове. Собиралось оно обычно на торговой площади, возле собора и в иных значимых местах по инициативе князя, княжьей рады или группы свободных людей. Все решения на вече принимались большинством голосов, о чем можно было судить по силе возгласа «Любо» или «Не любо».

Полномочия вече никогда не были определены точно и однородно. Они то расширялись за счет властных полномочий князя, то сужались, когда княжеская власть в зависимости от обстоятельств внешнего и внутреннего характера «перетягивала» на себя часть государственно-властных полномочий вече. Но вече решало и много других вопросов жизнедеятельности наших предков, которые не имели государственно-правовой природы, а касались исключительно внутренних вопросов славянской общины и обеспечивались традиционными «общинными» методами и средствами, финансировались не из государственной казны, а путем объединения материально-финансовых средств членов общины. К этим вопросам относились ремонт и строительство новых дорог, мостов, других мест и средств общего пользования, торговые дела и т.д. Именно при решении этих вопросов вече и действовало как орган самоуправления в современном его понимании.

Развиваясь и приспосабливаясь к новым социально-экономическим и политическим условиям, вечевая форма правления просуществовала в некоторых землях и городах Беларуси (Витебск, Полоцк) вплоть до XV в., уступив место более современной форме самоуправления, организованного на основе магдебургского права.

Вместе с тем, начиная с конца ХVI в., в городах и местечках Беларуси начинает формироваться качественно новая форма самоуправления - на основе так называемого «магдебургского права». Первым городом на Беларуси, который получил право на самоуправление на основе магдебургского права, было Берестье. 15 августа 1390 г. Великий князь Литовский и Король Польский Ягайло выдал берестейцам Привилей на самоуправление. В 1391 г. такой Привилей получил город Гродно. Золотым веком свободных белорусских городов стала вторая половина XVI и первая половина XVII в. Интенсивность наделения правами самоуправления снижается на рубеже XVII - XVIII вв. В этот период окончательно формируется структура управления «магдебургским» поселением.

Магдебургские города освобождались из-под государственной юрисдикции воевод и старост, в них приостанавливалось действие «права русского и литовского», создавались самостоятельные, избираемые гражданами органы самоуправления - рада или магистрат, оформляются его атрибуты - печать и герб. Всего на этнических землях Беларуси функционировало около 120 свободных магдебургских поселений.

В целом под магдебургским правом в юридическом смысле можно понимать совокупность норм права, которые регулируют жизнедеятельность граждан и жителей местечек. Оно не представляло собой некой одной универсальной для всего государства системы норм права, так как вводилось путем отдельных Привилеев (юридических документов) на самоуправление обычно за подписью Великого князя для отдельных городов и местечек.

Практика реализации магдебургского права подтверждает, что развитие самоуправления не только не ослабляет центральную власть, а, напротив, является важнейшим условием обеспечения действенного централизма. Центральная власть выступала гарантом становления и упрочения самоуправления, а самоуправление было заинтересовано в укреплении положения Великого князя. Рациональное взаимодействие центральной власти с местным самоуправлением позволяло обуздать бюрократическо-чиновничий произвол. Местное самоуправление было выражением гражданских свобод и консолидации общества.

С включением белорусских земель в состав сверхцентрализованной Российской Империи возможности городского местного самоуправления последовательно ограничивались вплоть до окончательной отмены магдебургского права в 1830-1840 гг.

После присоединения белорусских земель к Российской Империи произошли значительные изменения в правовом положении городского населения и жителей белорусских местечек. На городское население было распространено «Жалованная грамота городам» Екатерины ІІ от 1785 г., а правовое положение жителей тех белорусских местечек, которые потеряли магдебургское право, было приравнено к правовому положению крестьян Российской Империи.

Становлению местного самоуправления в Российской Империи положил начало подписанный 1 января 1864 г. Александром ІІ Указ Правительствующему Сенату о введении губернских и уездных земских учреждений в России. Таким образом, новые органы управления и самоуправления создавались в губерниях и уездах, но отсутствовали на нижнем уровне административно-территориального деления - в волостях. Главной целью земской реформы было передать часть задач, решаемых государственными органами, в ведение земств. Земская система основывалась на принципах организационной автономии, что отличало ее от иерархически соподчиненного государственного аппарата. Земская реформа проводилась в соответствии с «Положением о земских учреждениях 1864 года».

Земства в Беларуси не вводились более 40 лет. Главным препятствием было недоверие царского правительства к Беларуси. Первая попытка частично осуществить земскую реформу в Беларуси была предпринята только в 1893 г. в Минской, Витебской и Могилевской губерниях. Для трех белорусских губерний предусматривалось ограниченное самоуправление. 14 марта 1911 г. царь Николай ІІ подписал указ, в соответствии с которым земства окончательно создавались в Витебской, Минской и Могилевской губерниях на основе выборов по национальным куриям - «русской» и «польской» - с тем, чтобы обеспечить преобладание в органах земского управления русскому (православному) населению.

После Октябрьской революции 1917 г. была определена линия на развитие местного и областного самоуправления. Создание народного самоуправления новая власть связывала, во-первых, с ликвидацией буржуазной государственной машины, во-вторых, с переходом власти в руки трудящихся, в-третьих, с привлечением народных масс к управлению делами общества и государства. Такая концепция самоуправления, обогащенная и переработанная относительно разных периодов развития общества, лежала в основе становления системы органов самоуправления в период существования СССР.

Советы народных депутатов (по Конституции БССР 1978 г.) названы главным звеном социалистического самоуправления народа. Народ осуществляет государственную власть через представительные органы - Советы народных депутатов, которые составляют политическую основу БССР.

Советы рассматривались как органы «настоящего народовластия». Поэтому деятельность Советов должна была осуществляться на основе коллективного, свободного, делового обсуждения и решения вопросов гласности, широкого привлечения граждан к участию в их работе.

Однако, говоря о Советах, об истории развития этой формы самоуправления с 1917 г., необходимо отметить тот факт, что Советы не могли действовать в полную силу, не могли целиком реализовать идею самоуправления, идею участия широких народных масс в жизни общества. Это происходило из-за того, что ведущей силой социалистического самоуправления была Коммунистическая партия СССР.

Система государственного управления в Республике Беларусь в начале XXI века сложилась как «вертикаль власти», способная осуществлять свои функции адекватно реальным потребностям, интересам всех социальных групп общества и в соответствии с нормами, закрепленными в белорусском законодательстве. Органы местной власти играют особую роль в современном гражданском обществе по ряду объективных причин. «Первой инстанцией, куда обычно обращается гражданин, является орган местной власти. И поэтому, насколько эффективно работают местные органы управления и самоуправления в конкретном населенном пункте, во многом будет зависеть уровень доверия граждан к власти» [1, с. 19].

Республика Беларусь как европейское демократическое государство изучает позитивный опыт других стран и адаптирует его к своим условиям. Между тем, следует иметь в виду, что «наша страна имеет свои особенности, отличный от других уровень социально-экономического развития, иные жизненные стандарты, менталитет населения, свой опыт организации управления. Это, безусловно, оказывает и впредь будет оказывать влияние на структуру и функции ее управляющих органов» [2, с. 14].

Совет Европы принял 15 октября 1985 г. Европейскую Хартию местного самоуправления, накоплена богатейшая западная литература по тематике муниципального права. Однако правотворческая и правоприменительная практика убедительно доказала, что «иностранный опыт в белорусских условиях может быть учтен, но ни в коей мере зарубежные институции не могут быть механически заимствованы» [3, с. 5].

Процессы становления и развития местного управления и самоуправления в Республике Беларусь идут медленнее, чем в других странах СНГ, не говоря о дальнем зарубежье. «Поэтому использование того или иного метода повышения эффективности местного управления и самоуправления в Республике Беларусь зависит и определяется концептуальными преобразованиями в отношении компетенции и функциональных полномочий тех или иных уровней власти: центрального, областных и г. Минска, районных в городах или городских областного подчинения; их органов» [4, с. 95].

В настоящее время, по мнению значительной части западных политологов, «органы местного управления и самоуправления в ряде стран имеют ограниченные возможности в реализации функций из-за давления на них центральной власти. Этот процесс наблюдается и в Республике Беларусь» [5, с. 93].

Большинство способов организации местного управления в зарубежных странах предусматривает сохранение определенной вертикали от центра к местам. И главным здесь является обоснованное соотношение общегосударственных, коллективных, групповых и личных интересов по иерархии управленческой вертикали. «Сочетание централизма и децентрализма в государственном управлении может применяться на практике в разных сочетаниях и в каждой стране носит совершенно индивидуальный характер. Однако, несмотря на это, можно выделить три основные модели. Это англосаксонская, континентальная и иберийская. Каждая из этих моделей призвана максимально отвечать условиям той или иной страны, сложившемуся в ней обычному праву, степени зрелости ее социальных институтов, менталитету населения» [6, с. 74].

1. Понятие и значение местного управления

В большинстве современных государств управление на местах осуществляется специальными органами местного самоуправления, формируемыми на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, а также специально назначенными из центра органами местного управления.

Местное или муниципальное самоуправление - это такая система управления местными делами, которая осуществляется специальными выборными органами, непосредственно представляющими население той или иной административно-территориальной единицы данной страны.

Как показывает практика демократических государств, характер органов, осуществляющих управление на местах, определяется разным подходом к понятию публичной государственной власти и публичной власти территориального коллектива.

Большинство стран мира придерживаются концепции, согласно которой «органами государственной власти являются только центральные органы (президент, правительство, парламент и т.д.) и их представители на местах (губернаторы, делегатуры министерств и т.д.).

Выборные органы на местном уровне и их собственные исполнительные органы являются самоуправленческими органами территориальных коллективов - населения административно-территориальной единицы» [8, с. 153].

Сила и влияние органов местного самоуправления в различных странах отражают степень демократизма существующего политического режима. Эти органы возникли и развивались как противовес абсолютной власти центра, они часто оказывались в оппозиции центральному правительству, и их взаимоотношения характеризовались откровенным противостоянием по вопросам распределения компетенции, финансово-экономическим вопросам и т.д. В настоящее время наиболее существенными признаками системы местного самоуправления в зарубежных странах являются их универсальная выборность и значительная самостоятельность в решении местных вопросов. «Эта самостоятельность опирается на муниципальную собственность, право взимания и распоряжения местными налогами, возможность принятия широкого круга нормативных актов по вопросам местного управления, распоряжение местной полицией и т.д.» [8, с. 156].

Местное самоуправление на территории Беларуси имеет глубокие исторические корни. Оно претерпело значительную эволюцию, отличаясь исключительным разнообразием своего проявления. Традиции его уходят во времена Киевской Руси с вече, эпоху магдебургского права Великого княжества Литовского, земского самоуправления ХІХ в., местных Советов депутатов в ХХ веке. Практика развития форм самоуправления на протяжении многих столетий подтвердила их востребованность и поддержку со стороны общества.

История становления системы органов местного самоуправления Республики Беларусь берет свое начало с апреля 1990 г., когда был принят Закон СССР «Об общих началах местного управления и местного хозяйства в СССР». Отправным пунктом следующего этапа реформирования местной власти стало принятие в феврале 1991 г. Закона «О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Белорусской ССР».

В 1994 г. была принята Конституция Республики Беларусь (в 1996 г. в неё были внесены изменения). К исключительной компетенции Советов Конституция относит: утверждение программ экономического и социального развития области, местного бюджета; установление местных налогов и сборов; управление и распоряжение коммунальной собственностью; назначение местных референдумов.

С 20 июля 2010 г. вступил в силу Закон Республики Беларусь от 4 января 2010 г. №108-З «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь». Как уже указывалось выше, предыдущий Закон в этой сфере был принят более 19 лет назад - 20 февраля 1991 г. В Законе 2010 г. комплексно урегулированы общественные отношения в сфере местного управления и самоуправления, детально разделены полномочия и ответственность органов государственной власти и органов местного самоуправления. Изменена и структура Закона. Сделан акцент на роли именно местного самоуправления. Документ дает теоретическую возможность дальше развивать процесс укрепления местной власти в целях повышения эффективности ее работы с населением. Он предоставил местным органам соответствующие полномочия, чтобы решать необходимые вопросы на местном уровне, а не обращаться по каждому поводу за помощью в вышестоящие инстанции.

Декларируется, что местное управление и самоуправление в Республике Беларусь осуществляется в соответствии со следующими основными принципами:

законность;

социальная справедливость;

защита прав и законных интересов граждан;

сочетание общегосударственных и местных интересов, участие органов местного управления и самоуправления в решении вопросов, затрагивающих права и законные интересы граждан;

единство и целостность системы местного управления и самоуправления;

взаимодействие органов местного управления и самоуправления;

разграничение компетенции органов местного управления и самоуправления;

выборность органов местного самоуправления, их подотчетность гражданам;

гласность и учет общественного мнения, постоянное информирование граждан о принимаемых решениях по важнейшим вопросам местного значения;

ответственность органов местного управления и самоуправления за законность и обоснованность принимаемых решений;

обязательность исполнения на соответствующей территории решений Советов, исполнительных и распорядительных органов, принятых в пределах их компетенции;

самостоятельность и независимость органов местного самоуправления в пределах своей компетенции в решении вопросов местного значения, недопущение ограничения полномочий органов местного управления и самоуправления.

Согласно статье 117 Конституции Республики Беларусь местное управление и самоуправление осуществляется гражданами через: местные Советы депутатов; исполнительные и распорядительные органы; органы территориального общественного самоуправления; местные референдумы; собрания; другие формы прямого участия в государственных и общественных делах.

Местное управление - форма организации и деятельности местных исполнительных и распорядительных органов для решения вопросов местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории.

Единая система органов местного управления на территории Республики Беларусь состоит из: областных, районных, городских, поселковых, сельских исполнительных комитетов, местных администраций.

Местное самоуправление осуществляется в границах административно-территориальных и территориальных единиц.

К исключительной компетенции местных Советов депутатов относятся: утверждение программ экономического и социального развития, местных бюджетов и отчетов об их исполнении; установление в соответствии с законом местных налогов и сборов; определение в пределах, установленных законом, порядка управления и распоряжения коммунальной собственностью; назначение местных референдумов.

В Республике Беларусь устанавливаются три территориальных уровня Советов: первичный; базовый; областной.

Однако результатов продвижения идей реального белорусского самоуправления пока не много. Действующая в настоящее время в Республике Беларусь система местного самоуправления далека от требований эффективного развития территорий. Местные органы не наделены достаточными полномочиями и не располагают соответствующей материальной базой для решения социально-экономических проблем. Не создан рациональный механизм сочетания местного и республиканского управления, местного управления и самоуправления. В стране нет четкой системы и специальных органов, которые могли бы регулировать и направлять этот процесс.

2. Характеристика зарубежных моделей местного управления

В современном мире более 190 независимых государств, в каждом из которых существует своя система местного управления. Однако сложности этим не ограничиваются: в федеративных государствах в каждом субъекте федерации действуют свои системы организации местного управления, а в ряде случаев существуют значительные различия и внутри отдельных государств или субъектов федерации.

Таким образом, возможно существование более 190 национальных систем местного управления. Каждая система имеет своеобразную организацию и функционированию местного управления. Естественным способом рационализации и систематизации существующего разнообразия систем управления является их объединение в большие группы по принципу принадлежности к той или иной правовой семье.

Для действенности местного самоуправления решающей является не структура управления или его механизм, а набор задач сообщества и способы, которыми оно эти задачи решает, а также характер осуществления государственного контроля за деятельностью местных сообществ и характер их взаимоотношений между собой. Моделью местного самоуправления обычно называют исторически сложившуюся организацию внутренней структуры управления местным сообществом Чиркин В.Е. Современные модели местного самоуправления //Российский юридический журнал. М., 1995. N 3(7) С. 125..

Обычно в современных государствах выделяют две семьи или макросистемы (модели) местного управления, в целом соответствующие двум основным правовым семьям мира: англосаксонская и романо-германская (континентальная).

Англосаксонская семья (или, как ее называет Р.Давид, семья общего права) является результатом развития и экспорта английской правовой системы, формировавшейся прежде всего на базе норм обычного права и судебной процедуры. К этой семье могут быть отнесены правовые системы Великобритании, Ирландии, США и других бывших британских колоний, от Канады до Индии. Ей свойственна высокая степень независимости от центральных органов власти, наличие большого количества специфических демократических институтов (комиссии, собрания местных сообществ, прямая законотворческая инициатива и пр.). Местное сообщество (особенно ярко это видно на примере городского сообщества) при этой модели представляет собой как бы "государство в государстве" со своими независимыми финансами и своими законами. Ачкасов В.Л. Опыт местного самоуправления на Западе. - Доступно: www.ovsem.com.info@ovsem.com.

В рамках англосаксонской системы управления автономно в пределах предоставленных им полномочий и прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим отсутствует. Кроме того, для англосаксонской системы характерно отсутствие на местах уполномоченных центрального правительства, которые бы непосредственно опекали представительные органы, избираемые населением административно-территориальных единиц. Наряду с представительными органами в странах с такой системой местного управления (в первую очередь в США) непосредственно населением избирается и ряд должностных лиц. Значительными полномочиями здесь обычно наделяются комиссии (комитеты) местных представительных органов, играющие большую роль в разработке и принятии решений.

Контроль за деятельностью местных органов в англосаксонских странах осуществляется в основном косвенным путем: через центральные министерства, а также с помощью судов.

Романо-германская (континентальная) семья сформировалась прежде всего на базе римского права. В нее входят правовые системы стран континентальной Европы и большинства бывших колоний этих стран. Основные принципы этой правовой семьи оказывали огромное влияние на российское право на разных этапах его развития. Эта базовая модель характеризуется высокой степенью влияния государства на местные сообщества и системы управления ими, наличием у государства значительных контролирующих функций и возможностей вмешиваться в деятельность местных органов власти. Необходимо отметить, что такого рода базовая модель свойственна не только унитарным, но и федеративным государствам европейского континента.

Континентальная модель местного управления получила распространение в большинстве стран мира. Она основывается на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Впервые данная система возникла во Франции. Ее специфика уходит своими корнями в историю этой страны, когда главной опорой королевской власти служили полномочные представители монарха, а не органы местного самоуправления коммуны. В рамках континентальной системы представительные органы порой создаются лишь в административно-территориальных единицах, признанных законодателями в качестве территориальных сообществ. В отдельных административных подразделениях, таким образом, местные представительные органы могут вообще отсутствовать (например в округах и кантонах Франции).

Различия между двумя рассмотренными выше системами местного управления носят принципиальный теоретический характер, поскольку основано на разных концепциях местной власти и ее роли в системе публичного управления. Однако можно говорить об определенном сближении между ними на практике в некоторых странах (особенно с учетом муниципальных реформ во Франции и Великобритании в 80-х годах XX в., реформ государственного и местного управления в некоторых провинциях Канады, эволюции системы местного управления в ряде немецких земель). Основы существования обеих макросистем местного управления строятся на единых принципах, характерных для современного государства; прежде всего это местные представительные органы, формирующиеся населением в результате свободных и состязательных выборов и обладающие поэтому значительной легитимностью.

Местное управление в ряде стран (Австрия, Германия, Япония) имеет сходство как с англосаксонской, так и с континентальной моделями, обладая при этом и некоторыми специфическими чертами, что позволяет говорить о своеобразных смешанных, гибридных системах управления на местах. Местное управление такой крупной азиатской страны, как Индия, по большинству своих параметров напоминает британское местное управление. В то же время здесь функционирует совершенно не свойственное англосаксонской модели прямое государственное управление на местах через назначенных сверху чиновников.

С одной стороны, в рамках каждой системы появилось большое количество вариантов, опирающихся в том числе и на заимствования из другой системы. Так, англосаксонская традиция существенно трансформировалась в бывших английских колониях, особенно в результате столкновения с принципом федерализма. Континентальная система, в свою очередь, распалась на ряд подтипов - романский, германский, скандинавский. С другой стороны, в современном мире происходит некоторое сближение существующих систем местного и регионального самоуправления и их взаимосмешение. Это связано, прежде всего с тем, что в большинстве демократических государств местные и региональные власти призваны решать одни и те же или близкие проблемы. Сотрудничество в правовой области и обмен опытом довершают картину: несмотря на существенные изначально различия, все более явной становится тенденция к конвергенции (сближение) национальных правовых систем - и, следовательно, систем местного управления.

Рассматривать модели местного самоуправления лучше всего на конкретных примерах.

Местное самоуправление в Германии.

В Германии местное самоуправление осуществляется общинами, городами, районами и муниципальными объединениями общин, т.е. всеми муниципальными образованиями, имеющими помимо государственной администрации также и органы власти, избираемые непосредственно гражданами. Особо выделяются также общины районного подчинения и города не районного подчинения.

Все муниципальные образования в Германии являются юридическими лицами, и, соответственно, обладают обособленным имуществом, самостоятельным бюджетом, правом вступать в юридически значимые отношения с третьими лицами, быть истцом и ответчиком в суде, действовать через собственные органы управления.

Задачи местного самоуправления регулируются федеральными и земельными законами. Государство делегирует часть своих функций органам самоуправления. Федерация и земли, таким образом, являются не единственными субъектами государственного управления. Общины и районы выполняют возложенные на них функции либо как институты самоуправления, либо от имени государства и по распоряжению государственного органа в рамках делегированных им функций.

К компетенции органов местного самоуправления Германии относятся местные налоги и сборы, вопросы развития местной экономики, коммунальные службы, службы поддержания общественного порядка, детские сады, школы, больницы. Фактически местное самоуправление охватывает практически все вопросы жизнеобеспечения населения. Федерация и федеральные земли имеют ограниченную компетенцию -- строго определенные задачи, которые перечислены и регулируются законами. Муниципалитеты на территории своей общины вправе заниматься всеми делами, т.е. обладают общей юрисдикцией, ограниченной публично-правовыми задачами.

Задачи, которые не по силам одному муниципалитету, необязательно передаются вышестоящему уровню управления, общины могут решать их посредством объединения, либо путем добровольного соглашения между собой. Например, районы являются законодательно установленной формой объединения общин. При этом районы решают только те задачи, которые общины районного подчинения не могут решить самостоятельно. Также имеются добровольные объединения общин для совместного решения отдельных задач (например, содержание школ, институтов повышения квалификации для нескольких муниципалитетов) и объединения общин общего назначения (например, союз немецких городов). Благодаря подобной гибкой системе территориального самоуправления в большинстве случаев задачи, которые муниципалитет не может эффективно решить самостоятельно, передаются не на более высокий уровень государственного управления, а решаются, оставаясь в рамках местного самоуправления.

По отношению к государству муниципалитеты считаются частью федеральных земель, поэтому в Германии между федерацией и муниципалитетами практически не существует прямых отношений. Все основные вопросы взаимодействия органов местного самоуправления с государством строятся посредством федеральных земель.

Конституция Германии содержит норму, согласно которой общинам гарантируется право регулировать все дела местного сообщества в рамках законов и под собственную ответственность. В 1956 году в Основной закон были включены гарантии прямых налогов и гарантия муниципального финансового выравнивания. Существенной гарантией местного самоуправления в Германии является обеспечение финансовой самостоятельности, т.е. права муниципалитетов на собственные доходы. В Конституции устанавливается, что муниципалитеты могут взимать собственные налоги: поземельные налоги на собственность граждан и предприятий на землю и промысловые налоги на промыслово-предпринимательский доход предприятий, налоги на потребление напитков и на содержание собак. При этом значительная часть промыслового налога перечисляется муниципалитетами в земельный фонд для последующего перераспределения этих поступлений между общинами. Муниципалитетам причитается также определенная доля отчисляемого гражданами подоходного налога и доля налога с оборота. Кроме того, муниципалитеты имеют право взимать со своих граждан и предприятий целевые сборы и взносы.

Сборы взимаются как возмещение за конкретные услуги муниципалитета. Различаются административные сборы за конкретные официальные действия общины, например, за выдачу разрешения на строительство, и сборы за пользование, например, билеты на общественные мероприятия, сборы за уборку мусора и т.д.

Взносы представляют собой единовременные денежные платы, с помощью которых муниципалитет покрывает инвестиционные расходы на создание, ремонт или модернизацию учреждений и объектов социальной инфраструктуры. Органы местного самоуправления могут потребовать взносы от тех граждан и предприятий, которым использование учреждения дает экономическую выгоду.

Муниципальные платежи можно взимать только на основе нормативного правового акта общины, который должен соответствовать закону федеральной земли о муниципальных платежах.

Еще одним важным источником доходов для муниципалитетов выступают финансовые субсидии со стороны вышестоящих уровней власти. Фонд субсидий формируется за счет общих налоговых поступлений федерации и земель (подоходный налог, корпоративный налог и налог с оборота). Таким образом, государство изымает у наиболее обеспеченных муниципалитетов часть средств с целью их перераспределения в пользу более бедных муниципалитетов.

В Германии муниципалитеты имеют возможность оказывать влияние на федеральные органы власти не только посредством земель, но и напрямую, через муниципальные объединения. В каждой федеральной земле существуют: Съезд городов (для городов не районного подчинения), Союз городов и общин (для муниципалитетов районного подчинения) и Съезд районов (для районов). Кроме того, имеются и общефедеральные объединения: Немецкий союз городов и общин и Немецкий съезд районов. Для выработки принципиальных позиций и для представления интересов на общеевропейском уровне существует Рабочее содружество муниципальных объединений.

Муниципальные объединения имеют постоянные собственные органы управления, в состав которых входят представители участвующих организаций, имеются отраслевые комитеты, в которых вырабатываются общие позиции. Регулярно проводятся собрания участников союзов. Деятельность органов управления муниципальными объединениями финансируется из взносов муниципалитетов, являющихся членами этих объединений, и частично за счет специальных государственных дотаций.

Муниципальные объединения оказывают большое влияние на входящие в них муниципалитеты благодаря регулярному обмену опытом в комитетах и через регулярно распространяемую ими письменную информацию. Объединения муниципалитетов оказывают значительное влияние и на государство, потому что могут концентрировать влияние множества муниципалитетов и существенно усиливать его.

В ходе законодательной процедуры по законопроектам, которые затрагивают муниципалитеты, они могут высказывать свою точку зрения. Заслушивание всех заинтересованных муниципальных союзов, которые могут быть затронуты законом, замедляет законодательную процедуру, но позволяет избежать многих ошибок с последующими судебными разбирательствами. Такая модель взаимодействия между государством и муниципалитетами, на практике довольно хорошо зарекомендовала себя.

В целом можно констатировать наличие в Германии всеобъемлющей концепции гарантий и обеспечения местного самоуправления. Вместе с тем, в настоящее время активно обсуждаются перспективы изменения налоговой политики, которая все еще содержит значительные недостатки. Планируется приспособить существующую налоговую систему к различным структурам городов и общин. Предполагается устранить существующие различия между городами и общинами в отношении их способности платить налоги и предоставить относительно небольшим городам с неразвитой инфраструктурой возможность налогообложения, соответствующего их реальным потребностям. В качестве важной задачи ставится также вопрос о необходимости уменьшить значительные колебания уровня ежегодных доходов

Местное самоуправление в Великобритании.

Не менее интересен опыт Великобритании.

Для местных органов Великобритании свойственна значительная независимость и самостоятельность в принятии решений. Характерными чертами местного управления Великобритании являются следующие:

1) все органы местного управления являются юридическими лицами;

2) органы местного управления в основном обладают полномочиями управленческого характера в отношении определенной территории;

3) финансироваться местные органы должны, хотя бы частично, за счет местных налогов;

4) руководство в местных органах осуществляется советниками, избираемыми на основе всеобщего избирательного права жителями соответствующей территории.

Долгое время в Великобритании существовали три уровня местного управления. Отдельный регион может иметь: совет графства, совет округа, приходский совет (собрание прихода), но на большей территории страны действуют два уровня: совет графства, совет округа.

Говоря об уровнях местного управления, следует сразу определиться, что это понятие достаточно условно, поскольку органы разных уровней ни в коем случае не являются по отношению друг к другу органами более высокого или низкого ранга, нет "вышестоящих" и "нижестоящих".

Взаимоотношения между органами всех уровней рассматриваются скорее как партнерские, но не иерархические.

Разграничением полномочий между различными уровнями местного управления ведает парламент. В Англии действует довольно четкое, возможно даже жесткое распределение функций. Каждый орган уполномочен осуществлять управленческие функции в пределах, установленных законом. Так, в ведении советов графств находятся все дороги (за исключением магистральных дорог и мостов), образование и библиотеки, социальные службы, пожарная охрана, полиция, музеи, продовольствие и медикаменты, и т.д. Советы округов занимаются борьбой с шумом и здравоохранением, жилищным строительством, сбором мусора, кладбищами, городским и сельским планированием, налогообложением и др. В ведении приходских советов находятся: распределение земельных участков, пешеходные дорожки, погребение, местности для отдыха, земли под кладбища, автобусные стоянки.

Допускается делегирование отдельных функций на основе договора одним органом другому (как одного, так и различных уровней). Но есть исключения - не допускается делегирование функций, связанных с взиманием налогов, изданием предписаний о налогообложении и т.п.

Для характеристики местного управления в Великобритании важнейшее значение имеют два понятия: “ultra vires” и “inter vires”. Суть их сводится к одному - местные органы власти жестко связаны в своей деятельности рамками прямо предоставленных им законодательством полномочий. “Отношения между центральной властью и муниципалитетами определяются принципом inter vires (действовать в пределах своих полномочий), т.е. муниципалитеты могут совершать действия, которые лишь прямо предписаны законом. В противном случае акты местных властей считаются совершенными с превышением полномочий (ultra vires) и могут быть признаны судом не имеющими силы. Характерной чертой неформальных отношений местных органов является принадлежащее им право вступать в ассоциации, которые периодически проводят конференции и собрания, на которых обмениваются опытом работы, мнениями по тем или иным проблемам, но прежде всего обсуждают вопросы, которые, по их мнению, нуждаются в законодательной реформе или особом внимании центра.

В структуру местных органов Великобритании входят совет и штат чиновников.

В каждом графстве и округе образуется совет (именуемый Главный совет), состоящий из председателя и советников. Советники избираются на основе всеобщего избирательного права. В соответствии с законом, лицо, если оно не признано недееспособным, может быть избрано и быть членом органов местной власти, если оно является британским подданным или гражданином Ирландской Республики и ко дню выборов достигло возраста в 21 год.

Советники избираются на 4 года, но каждый год их состав обновляется на 1/3. Число советников строго не определено, но, как правило, советы довольно многочисленны (некоторые насчитывают более 100 человек).

Избрание советников имеет свои особенности. После опубликования в печати сообщения о проведении выборов, любое лицо может получить документ о выдвижении кандидатом в советники, подписанный лицами, которые его выдвигают, и 8 -избирателями данного избирательного округа. Если лицо согласно избираться в советники, оно передает этот документ со своим заявлением о согласии баллотироваться в соответствующий орган, ведающий выборами.

Если на день голосования кандидатов выдвинуто больше, чем необходимо избрать советников, то проводится голосование. Если число выдвинутых кандидатов равно числу мест советников, все они объявляются избранными без голосования утром того дня, на который назначены выборы.

Советники не имеют права получать какое-либо вознаграждение или жалованье. Исполнение функций советника считается исполнением общественных обязанностей. Однако определенные выплаты муниципальным советникам все же могут быть предусмотрены: советник может потребовать выплаты суточных, оплаты транспортных расходов и расходов на питание во время проведения заседания совета или комитета; возмещение ущерба, который понес советник за время своего вынужденного отсутствия на работе; выплата содержания в связи с присутствием на конференциях, проводимых за пределами территории совета.

Член совета может отказаться от должности только письменно.

Каждый местный орган в соответствии с законом назначает специальное должностное лицо, которому любой советник может подать письменное заявление об отказе от должности, подписанное им самим. Заявление об отказе от должности, переданное и полученное в установленном порядке, не может быть затребовано обратно и вступает в силу немедленно.

Еще один аспект правового статуса советника, на мой взгляд, представляет несомненный интерес. В тех случаях, когда член совета имеет финансовую заинтересованность, прямую или косвенную, в каком-либо деле, которое обсуждается в совете в его присутствии, он должен немедленно сообщить об этом и воздержаться от участия в обсуждении и голосовании по данному вопросу.

Критерии определения прямой или косвенной заинтересованности установлены законом. Соблюдение данного правила не просто моральная, а правовая обязанность, за уклонение от которой следует применение в отношении виновного определенных санкций - наложение штрафа или возбуждение уголовного преследования.

Председатель совета (если округ получил статус "города", то председатель совета, как правило, именуется "мэром", хотя его статус от этого не меняется) - не одно лицо, занимающее этот пост весь срок полномочий совета, как это имеет место в других странах. В соответствии с актом 1972 г.: "Избрание председателя является первой обязанностью главного совета, выполняемой им на годичном собрании".

Председатель совета избирается каждый год весной на собрании совета из числа советников (этот вопрос является первым в повестке дня ежегодного собрания совета). Срок пребывания одного советника в должности председателя совета неопределенен и фактически может составить 4 года, т.е. весь срок действия депутатского мандата. Причины тому следующие: с одной стороны, по закону обычный срок полномочий председателя 1 год и потому каждый год проводятся перевыборы; с другой стороны - председатель занимает должность до тех пор, пока справляется со своими обязанностями и устраивает совет, а потому не лишается права выставлять свою кандидатуру на переизбрание.

Голосование по избранию председателя проводится открытое и решение принимается большинством голосов.

Председатель совета, в отличие от советников, получает жалованье от совета и в таком размере, какое совет сочтет разумным.

Совет назначает из числа своих членов вице-председателя, который осуществляет полномочия председателя в случаях вакансии должности председателя или если тот по каким-либо причинам не может осуществлять свои полномочия. Вице-председатель также может получать жалованье от совета.

Председатель совета не имеет специально установленных законом функций. Обычно руководит заседаниями совета, обладает правом решающего голоса (при равенстве голосов), по должности является членом большинства или всех комиссий совета. Отличительной особенностью местного управления Великобритании, по сравнению со многими другими странами, является фактический размен функций совета на действия его комитетов (комиссий). Многочисленный состав советов вынуждает их передавать часть своих функций комитетам, за исключением финансовых полномочий. Комитеты могут быть отраслевые и координирующие (функциональные), постоянные и специальные (временные). Численный состав комитетов различен. Помимо членов муниципальных советов к работе комитетов могут привлекаться иные лица, которые по своим профессиональным и иным качествам могут оказаться полезными. Виды комитетов, их численный состав и срок полномочий определяются регламентами советов.

Функциональный комитет связан с определенными аспектами деятельности совета (финансовый, организационный, по законодательству и парламентским вопросам и др.) Фактически эти комитеты играют координирующую роль и приобретают наиболее важное значение в деятельности местных органов.

Специальные комитеты образуются для решения определенной задачи (как правило, для детального изучения какого-то специального вопроса или проведения расследования), после чего автоматически прекращают свое существование.

Комитеты играют важную, а порой решающую роль в деятельности местных органов. Заседания совета, которые должны проводиться не реже одного раза в год, а фактически проводятся ежемесячно и даже чаще, сводятся в основном к заслушиванию отчетов комитетов и утверждению принятых ими решений. Зачастую решения советом принимаются без обсуждения, путем одобрения или отклонения рекомендаций комитета. Поэтому даже при большом числе выносимых на заседание вопросов они решаются очень быстро.

Совет может наделить любой комитет правом принимать решения от имени совета. Такой комитет приобретает статус исполнительного, а не консультативного комитета. Если действует в пределах предоставленных ему полномочий, ни одно его решение не может быть изменено или отменено. Даже если комитет утратил доверие совета и распущен им, принятые комитетом решения остаются в силе. По общему правилу, совет не может принимать к рассмотрению любой вопрос, если он предварительно не был обсужден в комитете.

В отличие от заседаний совета, порядок работы комитетов менее формален, и если на заседании совета чиновники не имеют права высказываться по какому-либо вопросу, то в комитете они играют достаточно заметную роль. А поскольку судьба тех или иных решений совета предрешается в комитетах, именно они в большей мере подвержены воздействию различных групп давления.

Подмена функций совета действиями комитетов самими английскими учеными не расценивается как трагедия и крушение традиционной системы местного управления, поскольку ключевые полномочия муниципальных органов все равно остаются в руках выборных советников (будь то в форме заседаний совета или комитетов).

В системе муниципального управления Великобритании носителями власти являются лишь советы, полномочия других подразделений муниципального аппарата рассматриваются как производные.

Главная особенность муниципального управления Великобритании состоит в соединении функций общего руководства и оперативно-исполнительной деятельности в руках советов. Об этом свидетельствует, в частности, отсутствие в муниципалитетах единоличного или коллегиального главы исполнительного аппарата.

В Великобритании нет стандартной организации управленческих служб. Каждый местный орган вправе создавать собственную внутреннюю структуру. На практике традиционными стали такие отделы, как секретариат (или юридический отдел), отдел кадров, финансовый отдел, отдел здравоохранения и охраны окружающей среды и др.

Формирование кадров аппарата местного управления, регулирование правового положения муниципальных чиновников охватывается понятием "муниципальная служба". Чиновники, работающие в аппарате местного органа, являются не государственными служащими, а служащими совета, который их назначил.

Правовое регулирование муниципальной службы осуществляется совместно муниципалитетами и органами более высокого звена управления.

В советах создаются специальные комитеты по вопросам кадров, которые разрабатывают схемы классификации служащих, схемы должностных окладов, правила отбора кандидатур, рассматривают трудовые конфликты и др.

Как правило, орган местного управления имеет право назначать таких чиновников, какие ему представляются необходимыми. Однако законодательством может устанавливаться перечень чиновников, которые в обязательном порядке должны быть назначены: например, чиновник по вопросам образования, инспектор-специалист в области мер и весов и др.

Муниципальные служащие работают на контрактной основе. Условия труда и оплаты труда вырабатываются Национальным объединенным советом и другими сходными с ним органами, в состав которых входят представители органов местного управления и чиновники. Муниципалитеты вправе, но не обязаны принимать к исполнению рекомендации этих органов.

Среди категорий муниципальных служащих следует особо назвать главного администратора. Важность этой фигуры в аппарате местного совета объясняется следующим: как мы уже отмечали, практически все вопросы местной жизни предварительно или окончательно решаются в комитетах, в деятельности которых активно участвуют чиновники, занимающиеся выработкой общей политики. Множественность комитетов совета и различных отделов наряду с отсутствием единоличного или коллегиального главы исполнительного аппарата придают особую важность координации работы всех структурных подразделений местного органа. Эту функцию (наряду с другими) и осуществляет главный администратор, фактически выступая, как глава аппарата чиновников.

Расширение полномочий местных органов, усложнение стоящих перед ними задач усиливают влияние чиновников, представляющих собой в большей части высококвалифицированных специалистов в различных сферах - юристов, экономистов, социологов и т.п. Усиливается тенденция противопоставления чиновничьего аппарата, прежде всего в лице главного администратора, менее профессиональному совету. Как сказал английский ученый Уоррен: "Задачи администрации в современном обществе настолько сложны, что исполнитель высокого ранга не может быть просто проводником политики, формулируемой дилетантами".

...