Статус і повноваження виконавчого комітету в системі місцевого самоврядування України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Національний університет біоресурсів і природокористування України

Інститут розведення і генетики тварин імені М. В. Зубця Національної академії аграрних наук України

СТАТУС І ПОВНОВАЖЕННЯ ВИКОНАВЧОГО КОМІТЕТУ В СИСТЕМІ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ УКРАЇНИ

Ладиченко Віктор Валерійович, доктор юридичних наук,

професор, завідувач кафедри міжнародного права

та порівняльного правознавства

Максименко Юрій Петрович, аспірант



Анотація

місцевий самоврядування виконавчий комітет

Мета статті. У статті досліджується статус та повноваження виконавчого комітету з точки зору застосування механізму стримувань і противаг у системі місцевого самоврядування України. Характеризуються місце та роль, які обіймає виконавчий комітет у взаємовідносинах із представницьким органом місцевого самоврядування (радою) та сільським, селищним, міським головою. Наведено приклади існуючих виконавчих колегіальних органів у зарубіжних країнах та перелік повноважень виконавчого комітету у доконституційний період у порівнянні із чинним законодавством.

Наукова новизна. Наукова новизна полягає у висвітленні правового статусу, складу та повноважень виконавчого комітету в системі органів місцевого самоврядування в аспекті механізму стримувань і противаг на основі законодавчо закріпленого принципу розподілу повноважень. Із метою розкриття сутності виконавчого комітету детально досліджено його склад, порядок затвердження, розпуску, наведено два основні види складу виконкому та класифікацію його повноважень.

Висновки. Підсумовуючи результати дослідження, наведено характерні ознаки статусу виконавчого комітету як динамічного органу, члени якого є виборними особами, що затверджуються радою, як окремого органу, не підпорядкованого ні голові, ні раді чи її депутатам, як паритетного органу, наділеного власними повноваженнями, рішення якого є частиною місцевого законодавства, та як центрального, вищого органу в системі виконавчих органів місцевого самоврядування на рівні ОТГ, наділеного вищими виконавчими повноваженнями по відношенню до всіх інших виконавчих органів відповідної ради та їх посадових осіб, які йому підпорядковані. На підставі наведених результатів запропоновано на законодавчому рівні закріпити за виконавчим колегіальним органом загальної компетенції статус юридичної особи, а його найменування (виконавчий комітет, магістрат, управа чи ін.) потенційно віднести до компетенції місцевих рад ОТГ, які їх утворюють. Також наведено аргументи для звернення більшої уваги законодавця на місцеве самоврядування саме з точки зору застосування в діяльності його органів механізму стримувань і противаг, вибудовування більш збалансованого такого механізму задля врівноваження владних повноважень в ієрархії органів місцевого самоврядування.

Ключові слова: виконавчий комітет, вищий орган загальної компетенції, система місцевого самоврядування, механізм стримувань і противаг, принцип розподілу повноважень, виборні особи, посадовий склад.



Annotation

Ladychenko Victor V., Doctor of Law, Professor, Head of the Department of International Law and Comparative Law of National University of Life and Environmental science of Ukraine

Maksimenko Yurty P., PhD student National University of Life аnd Environmental science of Ukraine, General Counsel of Institute of Animal Breeding and Genetics nd. a. M. V. Zubets of NAAS

STATUS AND POWERS OF THE EXECUTIVE COMMITTEE IN THE SYSTEM OF LOCAL GOVERNMENT OF UKRAINE

The purpose of the article. The article examines the status and powers of the executive committee in terms of the application of checks and balances in the system of local self-government of Ukraine. The research is devoted to the characteristics of the place and role played by the executive committee in relations with the representative body of local self-government (council) and the village, town, city mayor. Examples of existing collegial executive bodies in foreign countries and a list of powers of the executive committee in the pre-constitutional period in comparison with the current legislation are given.

Scientific novelty. The scientific novelty is the coverage of the legal status, composition and powers of the executive committee in the system of local governments in terms of the mechanism of checks and balances based on the statutory principle of division of powers. In order to reveal the essence of the executive committee, its staff, the procedure for approval, dissolution, two main types of the executive committee and the classification of its powers are examined in detail.

Conclusions. Thus, the conclusions, summarizing all the results of the study, show the characteristics of the status of the executive committee as a dynamic body, whose members are elected persons, approved by the council, as a separate body, not subordinated to the mayor or council or its deputies, as a parity body, endowed with its own powers, the decision of which is part of local legislation, and as a central, higher body in the system of executive bodies of local self-government at the level of united territorial community, endowed with higher executive powers in relation to all other executive bodies of the council and their officials. Based on the above results, it is proposed to enshrine the status of a legal entity in the executive collegial body of general competence, and its name (executive committee, magistrate, board or otherwise) potentially referred to the competence of local councils united territorial community, which form them. There are also arguments for drawing more attention of the legislator to local self-government precisely in terms of applying a mechanism of checks and balances in the activities of its bodies, building a more balanced such mechanism to balance power in the hierarchy of local governments.

Key words: Executive committee, the highest body of general competence, system of local selfgovernment, mechanism of checks and balances, the principle of division of powers, elected persons, staff composition.



Постановка проблеми

Після проголошення незалежності України та прийняття Конституції у 1996році система місцевого самоврядування побудована таким чином, що вона здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» з 1997 року в місцевому самоврядуванні було застосовано принцип розподілу повноважень між представницьким (рада), виконавчими (виконавчий комітет, управління, відділи та ін.) органами місцевого самоврядування та сільським, селищним, міським головою. Ця стаття присвячена дослідженню виконавчого комітету, його статусу, повноваженням та особливостям.

Наразі в законопроектній роботі уряду щодо проведення реформи децентралізації пропонується відійти від принципу колегіальності у діяльності виконавчих органів місцевого самоврядування, уособленням якого є саме виконавчий комітет, шляхом скасування такого органу. Проте чи доцільно це? Питання дискусійне. Саме тому з наукової точки зору пропонуємо проаналізувати місце та роль виконавчого комітету як єдиного колегіального виконавчого органу в системі місцевого самоврядування на предмет актуальності та доцільності його існування.

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Теоретико-правові питання місцевого самоврядування України, у тому числі виконавчих органів, досліджували такі вітчизняні вчені, як: В. Б. Авер'янов, М. О. Баймуратов, Ю. Ю. Бальцій, О. В. Батанов, К. О. Ємельяненко, Н. В. Камінська, В. М. Кампо, Н. М. Кондрацька, В. В. Копєйчиков, В. В. Ладиченко, П.М.Любченко, І.М.Мищак, С.Г. Серьогіна, М. В. Пітцик, В. Ф. Погорілко, М. О. Пухтинський, В. В. Таран, Ю. М. Тодика, А. О. Чемерис, В.Д.Шаповал та ін. Багато вчених-юристів та правників-дослідників, які вивчали питання статусу виконавчих органів, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів у місцевому самоврядуванні, свідчить про безперечну актуальність цього питання. Так, одні з останніх досліджень правового статусу виконавчих комітетів об'єднаних територіальних громад та становлення ефективної моделі місцевого самоврядування належать К. О. Ємельяненку [1; 2]. Проте загальні питання статусу виконавчих комітетів сільських, селищних, міських рад, їх повноважень та місця в системі місцевого самоврядування України в аспекті механізму стримувань та противаг висвітлені недостатньо.

Метою статті є висвітлення правового статусу, складу та повноважень виконавчого комітету в системі органів місцевого самоврядування в аспекті механізму стримувань і противаг на основі законодавчо закріпленого принципу розподілу повноважень.

Виклад основного матеріалу

Відомо, що виконавчий комітет -колегіальний орган загальної компетенції, створюваний представницьким органом місцевого самоврядування, що є підконтрольним і підзвітним раді, а з питань здійснення делегованих йому повноважень органів державної виконавчої влади - також підконтрольним відповідному органу виконавчої влади держави [3].

В історії місцевого самоврядування України колегіальні виконавчі органи не нові. До колегіальних органів місцевого самоврядування, які мали виконавчі функції, можна віднести ради магістратів за Магдебурзьким правом, як адміністративні органи у складі війтів, бурмістрів та радників, а також міські управи та волосні правління ХІХ ст., у складі міських голів та членів управи, волосних старшин та сільських старост відповідно [2, с. 10-13; 4, с. 22, 38; 5, с. 8-18]. Чинний Закон «Про місцеве самоврядування в Україні» [6] (надалі - Закон) в структурно-організаційному сенсі повторює здобутки радянської організації рад, до складу яких продовжують обиратися депутати, форма роботи складається з сесій та засідань постійних комісій, а виконавчим підзвітним раді органом залишається виконавчий комітет. І це попри багату історію української самоврядної традиції часів вічової демократії Київської Русі, селянсько-хутірського самоврядування або елементів системи Магдебурзького права чи військової демократії часів Козаччини [24]. Також не варто забувати і про ідеї впровадження системи вільної спілки вільних громад початку ХХ ст. часів спроб розбудови української державності [2, с. 7-20; 7, с. 154-159]. Проте «радянське» не обов'язково означає «відстале», адже наразі виконавчі колегіальні органи загальної компетенції в місцевому самоврядуванні присутні у багатьох зарубіжних країнах - виконавча рада (Норвегія), муніципальна палата (Португалія), колегія альдерменів (Нідерланди), канцелярія, бюро, магістрат, управа (Німеччина), джунти (Італія), муніципальні (Чехія, Греція) та виконавчі комітети (Данія, Латвія, Литва, Швеція), які підконтрольні представницьким органам, координують роботу виконавчого апарату місцевого самоврядування, а у період між сесіями рад можуть виконувати деякі повноваження представницьких органів [8, с. 118-122, 130; 9, с. 79-88]. Унікальним є приклад Португалії, де члени колегіального виконавчого органу - муніципальної палати, обираються безпосередньо населенням [10, с. 189]. Таким чином, не важливо, яке найменування має виконавчий колегіальний орган загальної компетенції (виконавчий комітет, магістрат, управа чи ін.). Важливіше, яку роль виконує цей орган у місцевому самоврядуванні. Потенційно питання назви такого виконавчого органу доцільно віднести до компетенції місцевих рад ОТГ, які їх утворюють.

Для розуміння статусу виконавчого комітету в системі місцевого самоврядування, на нашу думку, варто проаналізувати склад цього органу. Відповідно до статті51 Закону виконавчий комітет ради утворюється у складі відповідно сільського, селищного, міського голови, заступника(ків) сільського, селищного, міського голови, керуючого справами (секретаря) виконавчого комітету, а також керівників відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, інших осіб. Ще до складу виконавчого комітету входять за посадою секретар відповідної ради, староста (старости). Єдина заборона - до складу виконкому не можуть входити депутати ради, крім секретаря ради. Таким чином, за складом члени виконавчого комітету поділяються на дві категорії: посадових осіб, які працюють у виконавчих органах ради на постійній основі, та всіх інших осіб, які працюють у ньому на громадських засадах.

Але при цьому, на нашу думку, істотною прогалиною в чинному Законі є відсутність визначення поняття членства у виконавчому комітеті. У доконституційному законодавстві про місцеве самоврядування 1990-1997 років у статті47 Закону України «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування» [11] зазначалося, що члени виконавчого комітету Ради народних депутатів беруть участь у підготовці і розгляді питань на його засіданнях; можуть вносити пропозиції до виконавчого комітету про розгляд питань, що входять до компетенції виконавчого комітету. З огляду на характер включення осіб до складу виконавчого комітету через процедуру затвердження радою, напрошується логічний висновок, що всі члени виконавчого комітету є по суті виборними посадовими особами. Адже в статті 3 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» [12] до виборних посад відносяться ті посади, на які особи обираються або затверджуються відповідною радою.

Так, заступник(и) сільського, селищного, міського голови, керуючий справами (секретар) виконавчого комітету та староста(и) є виборними посадовими особами місцевого самоврядування, які затверджуються на посаді радою за пропозицією голови. Секретар ради обирається радою зі складу депутатів. І лише керівники відділів, управлінь та всіх інших виконавчих органів ради призначаються сільським, селищним, міським головою одноособово. Об'єднуючою ознакою всіх цих посадових осіб є обіймання ними посад у виконавчих органах та апараті ради на постійній основі.

Місце і роль інших осіб, які обрані до складу виконавчого комітету, але не обіймають посад у виконавчих органах відповідної ради, зводиться до схвалення чи відхилення запропонованих головою проектів рішень без можливості впливу на виконання цих рішень у випадку їх прийняття. Такий член виконавчого комітету має статус, подібний до «міністра без портфеля» на громадських засадах, який може виконувати певні доручення голови, проте не зобов'язаний цього робити за своїми обов'язками. Але у будь-якому випадку ті особи, які обіймають посади у виконавчих органах та апараті ради на постійній основі, та інші особи на громадських засадах, для входження до складу виконавчого комітету мають пройти процедуру затвердження радою, що є фактичним їх обранням.

Закон не обмежує кількісний склад виконавчих комітетів, надаючи право вирішувати це питання спільно радам та головам. Із початком реформи децентралізації кількісний та персональний склад виконавчого комітету зазнав кардинального збільшення чисельності. Мають місце випадки, коли членів виконавчого комітету майже в півтора рази більше, ніж депутатів місцевої ради. Наприклад, у Сновській міській ОТГ (Чернігівська обл.) при 26 депутатах у складі міської ради до складу виконавчого комітету входить 41 особа [13].

Правники-експерти зробили висновок про те, що можна виділити принаймні два основних види складів виконкомів: адміністративно-чиновницький та змішаний [14].

Адміністративно-чиновницький - це склад виконкому, в якому може бути мінімальна кількість посадовців (голова ОТГ, його заступник, секретар ради та старости) чи максимальна - голова ОТГ, його заступники, керуючий справами (секретар) виконавчого комітету, секретар ради, керівники відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, старости. Інколи цей склад виконкому «посилюється» керівниками комунальних підприємств, закладів освіти, охорони здоров'я та посадовцями місцевих органів виконавчої влади.

Змішаний - це склад виконавчого комітету, до якого окрім місцевих посадовців також входять громадські активісти, місцеві підприємці, представники громадських організацій та інших верств населення (учасники АТО, почесні люди тощо). Такий склад виконкому можливий, наприклад, якщо голова бажає сподобатися виборцям та підняти свій рейтинг і вносить на затвердження ради серед кандидатів до складу виконкому більше представників громадськості. Небезпечним у цій ситуації може бути те, що якщо голова втратить контроль над таким складом виконкому, внести до нього зміни без згоди ради буде неможливо.

Отже, можна зробити висновок, що виконавчий комітет - це динамічний орган місцевого самоврядування, до складу якого входять:

- за Законом - сільський, селищний, міський голова, заступник(и) сільського, селищного, міського голови, керуючий справами (секретар) виконавчого комітету, керівники відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради;

- за посадою - секретар ради, староста(и);

за пропозицією сільського, селищного, міського голови, затвердженою радою, - інші особи - як члени виконавчого комітету на громадських засадах.

Особливістю виконавчого комітету в системі місцевого самоврядування, на відміну від поширеного упередження, особливо з боку депутатів місцевих рад, є те, що цей орган не підпорядкований ні сільському, селищному, міському голові, ні відповідній раді та її депутатам. Це пояснюється тим, що згідно із Законом за своєю сутністю виконком це орган, що утворюється в специфічний спосіб, за своєрідним політичним компромісом між головою (внесення кандидатур) і радою (обрання кандидатур). При цьому рада не має владних (окрім контрольних і установчих) функцій щодо виконкому. Рада наділена повноваженнями утворення, внесення змін до складу та розпуску виконкому. Але розпуск виконкому не є тим повноваженням, що свідчить про його підпорядкованість чи підлеглість раді. Розпуск - це продовження установчих повноважень ради, що витікають з права на утворення виконкому. При цьому важливо розуміти, що рада не припиняє повноваження окремих членів виконкому, а розпускає весь виконком (припиняє увесь склад утвореного органу), що припиняє повноваження усіх членів виконкому в цілому. Але повноваження розпущеного виконкому зберігаються до обрання його нового складу.

У ради і виконкому є свій набір повноважень, які не перетинаються (окрім переданих виконкому радою окремих повноважень). Рада може скасувати рішення виконкому лише з тих питань, що віднесені до власних (самоврядних) повноважень місцевого самоврядування і таке скасування повинно бути обґрунтовано порушенням вимог закону. Усі інші рішення виконкому, що ухвалені в межах делегованих повноважень державної виконавчої влади, рада скасувати не може. Контроль ради стосується контролю за виконанням рішень виконкому, який повинні здійснювати постійні комісії, та контролю за законністю рішень виконкому з питань власних (самоврядних) повноважень місцевого самоврядування. Виконавчий комітет ради є підзвітним і підконтрольним раді, що його утворила. Проте підзвітність та контроль також жодним чином не свідчать про підпорядкованість. Виконком - це колегіальний, окремий і самодостатній орган, що наділений власними повноваженнями, рішення якого є частиною місцевого нормотворення [15, с. 15-19]. Але, як слушно зауважує К. О. Ємельяненко, особливістю системи органів місцевого самоврядування є те, що виконавчі органи не є самостійною ланкою системи органів місцевого самоврядування, а є органами сільської, селищної, міської ради та їм підзвітні [2, с. 90].

Розглядаючи галузеву компетенцію місцевого самоврядування, на думку П. М. Любченка, необхідно приділити увагу співвідношенню компетенції сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів. Той факт, що виконавчі органи є підконтрольними раді, не дозволяє зробити висновок, що рада вправі розглядати будь-яке питання, віднесене до відання виконавчих органів. Компетенція рад, як представницьких органів, і компетенція виконавчих органів знаходяться в тісному функціональному зв'язку, але це не відношення цілого і частини [16, с. 120].

Таким чином, виконавчий комітет має властивості окремого самодостатнього паритетного органу місцевого самоврядування щодо голови та ради і разом з ними умовно складає «тригілковий» тип моделі місцевого самоврядування «рада - голова - виконком», який у теорії юридичної науки називається «триалістичним» [17, с. 258].

Для виокремлення виконавчих органів серед інших організаційних структур територіальної громади в основу класифікації науковці покладають характер діяльності цих органів. Так, К. О. Ємельяненко поділяє їх на: організаційні - діяльність, що безпосередньо спрямована на надання депутатам місцевої ради інформаційної та юридичної допомоги у здійсненні їхніх повноважень; виконавчі - діяльність, спрямована на реалізацію рішень ради, рішень, прийнятих іншими органами влади; розпорядчі - діяльність, що характеризується самостійним розглядом та вирішенням питань, віднесених законодавством до відання виконавчих органів; правоохоронні - діяльність, спрямована на забезпечення прав та свобод членів територіальної громади, підприємств і організацій, що функціонують на відповідній території [1, с. 18].

Досліджуючи ключові повноваження виконавчого комітету, варто звернути увагу, що відповідно до діючого до 1997 року законодавства України виконавчі комітети місцевих Рад народних депутатів були не тільки виконавчими, а й розпорядчими органами місцевих рад[11]. Для здійснення своїх повноважень виконавчі комітети приймали рішення (на своїх засіданнях) та видавали розпорядження (видавалися від імені виконкому головами виконавчих комітетів, про що голови звітували на кожному наступному засіданні виконкому). До загальної компетенції виконкомів Рад народних депутатів відносилися такі повноваження як:

1) розробка і подання на затвердження ради схеми організації самоврядування на відповідній території, структури, загальної чисельності апарату управління та витрат на його утримання;

2) утворення, реорганізація і ліквідація відділів, управлінь та інших органів виконавчого комітету в межах затвердженої радою структури, затвердження положення про них, призначення та звільнення їх керівників;

3) утворення і затвердження комісій при виконавчому комітеті, зміна їх складу, керування їх роботою;

4) скасування актів відділів, управлінь, інших підпорядкованих йому органів, а також підприємств (об'єднань), організацій і установ, які належать до комунальної власності;

5) утворення виборчих дільниць та виборчих комісій, сприяння комісіям у здійсненні ними своїх повноважень відповідно до законодавства;

6) організація виконання рішень ради, а також затверджених нею планів та програм економічного і соціального розвитку, бюджету.

Із прийняттям 1997 року чинного Закону [6] розпорядчі повноваження виконком втратив на користь сільських, селищних, міських голів, які видають розпорядження одноособово, призначають і звільняють керівників виконавчих органів місцевого самоврядування, лише вони мають право подавати на затвердження раді пропозиції щодо структури, загальної чисельності апарату управління та витрат на його утримання, утворення, реорганізації і ліквідації відділів, управлінь та інших органів. Про це свідчить стаття53 чинного Закону, в якій законодавець залишив лише три з шести зазначених повноважень у більш скороченому (обмеженому) варіанті, ніж це було раніше, а саме:

1) попередній розгляд та схвалення проектів місцевих програм соціально-економічного і культурного розвитку, цільових програм з інших питань, прогноз місцевого бюджету, проекту місцевого бюджету, проектів рішень з інших питань, що вносяться на розгляд відповідної ради;

2) координація діяльності відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради, підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідної територіальної громади, заслуховування звітів про роботу їх керівників;

3) надано право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих виконавчому комітету відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб.

Як видно із зазначеного порівняння, виконком значно втратив у кількості та якості своїх колишніх основних повноважень. Але не все так однозначно, адже згідно з чинним Законом (стаття 10) у системі місцевого самоврядування було запроваджено принцип розподілу повноважень між представницьким (рада), виконавчими (виконавчий комітет, управління, відділи та ін.) органами місцевого самоврядування та сільським, селищним, міським головою, на відміну від колишньої радянської системи рад, т. зв. «матрьошки», коли рада мала право втручатися у сферу компетенції виконавчих органів та приймати будь-які рішення, у тому числі підміняючи собою виконавчі органи.

Згідно із Законом виконком має утричі більше повноважень, ніж рада. Однак «широта» повноважень органу визначається не тільки їх кількістю. В експертному середовищі існують думки, з якими важко не погодитися, враховуючи наукову класифікацію діяльності, які виокремлюють виконавчі органи місцевого самоврядування серед інших організаційних структур територіальної громади. Аналіз повноважень, якими Закон наділив раду та виконком, свідчить про те, що виконавчий комітет є органом «три в одному»: органом місцевого самоврядування (наявність самоврядних повноважень); органом виконавчої влади (наявність делегованих повноважень державної виконавчої влади); та правоохоронним (або квазісудовим) органом (наявність повноважень щодо притягнення до адміністративної відповідальності самостійно або через створену адміністративну комісію, а також вирішення земельних спорів у порядку, встановленому законом); у той час як рада є лише органом місцевого самоврядування [1, с. 18; 2, с. 79; 15, с. 18-19; 18].

Про переважання повноважень виконкому над повноваженнями ради свідчить більша конкретність та явний управлінський характер рішень виконавчого комітету. Якщо порівняти порядки денні засідань виконкому і сесії ради, то з'ясується, що реальне управління освітою, охороною здоров'я, благоустроєм, водопостачанням та водовідведенням, комунальними установами і підприємствами здійснює виконавчий комітет [19, с. 329-338; 20, с. 38-45]. Порівняно із виконкомом, повноваження ради є більш загальними, настановчими. Так, рада наділена правом приймати місцевий бюджет та визначати обсяги і шляхи фінансування, затверджуючи цільові програми, наприклад, про надання громадянам матеріальної допомоги. Але конкретний розподіл такої допомоги, згідно зі ст. 34 профільного Закону, належить до відання саме виконавчих органів сільських, селищних, міських рад.

Реалізація одного з делегованих повноважень виконавчими комітетами, які можна кваліфікувати як правоохоронні або квазісудові, передбачена ст. 219 Кодексу України про адміністративні правопорушення [1, с. 17-18]. Від імені виконавчих комітетів розглядати деякі справи про адміністративні правопорушення мають право адміністратори центрів надання адміністративних послуг та/або адміністративні комісії. У випадку, коли справа підвідомча і виконкому, і адміністративній комісії, рішення щодо органу, який буде її розглядати, приймає виконком. Але компетенція виконавчих органів сільських, селищних, міських рад щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення у більшості своїй збігається з компетенцією їх адміністративних комісій. Ще одним зауваженням, як слушно вказує К. О. Ємельяненко, є те, що на практиці міські виконавчі комітети справи про адміністративні правопорушення зазвичай передають на розгляд адміністративних комісій. У сільських громадах адміністративні комісії частіше за все або не утворюються, або взагалі відсутні, а в кращому випадку - питання щодо адміністративних правопорушень розглядається на засіданні виконкому ради [1, с. 17-18].

Як зазначають деякі практикуючі правники, виконавчий комітет є органом реальної політики, органом оперативного вирішення важливих питань місцевого значення, органом, який є «містком» між державною владою і місцевим самоврядуванням. Повноваження та принципи роботи виконавчого комітету викликають необхідність існування механізмів, які врівноважують владу, роблять процес прийняття рішень збалансованим і конкурентним [15, с. 18-19].

За характером діяльності виконавчий комітет сільської, селищної, міської ради уособлює прообраз місцевого колегіального уряду, аналогом якого на державному рівні виступає колегіальний Кабінет Міністрів України. А оскільки весь склад виконавчого комітету затверджується радою за пропозицією сільського, селищного, міського голови, що є його виключною прерогативою, то виконком - це фактично кабінет голови, його «уряд», «команда». Де-юре, всі члени виконавчого комітету рівні між собою та мають лише один голос при голосуванні за те чи інше рішення, але де-факто - виконавчий комітет виступає виключно як єдина «організація», без виокремлення його членів за статусом, правами та окремими повноваженнями, як це передбачено для депутатів місцевих рад. Відсутність визначення статусу та повноважень членів виконавчого комітету в чинному законодавстві втілилося у більш чіткому посадовому визначенні складу цього виконавчого колегіального органу, а також свідчить про те, що у виконкомі не місце для демагогії, піару та критичної політики. Водночас це колегіальний орган, де кожен член виконавчого комітету має рівноправне значення і має право для участі в дискусії, діалозі та висловленні власної позиції і слушних пропозицій з метою найкращого вирішення питань.

Наявність закріплених за виконавчим комітетом повноважень щодо координації діяльності всіх інших виконавчих органів відповідної ради, комунальних підприємств, установ та організацій, заслуховування звітів про роботу їхніх керівників, а також надане Законом право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, та їхніх посадових осіб, надають обґрунтовані підстави вважати, що виконавчий комітет, аналогічно уряду держави, є вищим органом у системі виконавчих органів місцевого самоврядування на рівні ОТГ, адже всі інші виконавчі органи та їхні керівники йому підпорядковані.

Ще одним істотним зауваженням є закріплення за виконавчим комітетом статусу юридичної особи. Оскільки пряме визначення організаційно-правового статусу виконавчого комітету ради в законодавстві відсутнє, з урахуванням норм статей 11, 16, 26 профільного Закону, саме місцева рада визначає - утворювати чи не утворювати їй виконавчі органи і який статус вони матимуть (юридичних осіб чи без статусу юридичної особи). Так, сільські виконавчі комітети об'єднаних територіальних громад можуть не мати статусу юридичної особи, хоча саме вони визначені Бюджетним кодексом України як головні розпорядники бюджетних коштів громади, маючи на увазі субвенції з Державного бюджету України відповідно до делегованих повноважень [1, с. 16]. На нашу думку, статус виконавчого комітету має бути нерозривно поєднаний зі статусом юридичної особи на законодавчому рівні.

Особливістю місця виконавчого комітету в системі стримувань і противаг органів місцевого самоврядування України є те, що виконком не наділений прямими повноваженнями стримуючого характеру. Але головною стримуючою роллю виконавчого комітету щодо сільського, селищного, міського голови є запобігання від ухвалення останнім одноособових доленосних рішень, які в рамках принципу розмежування повноважень належать до відання саме такого виконавчого колегіального органу загальної компетенції (наприклад, затвердження різноманітних тарифів на ЖКГ, на проїзд у громадському транспорті, містобудівних детальних планів забудови масивів тощо). Сільський, селищний, міський голова, на відміну від ради та виконавчого комітету, не наділений повноваженнями видавати загальнообов'язкові для громади рішення, адже розпорядження голови мають індивідуальний адміністративно-господарський чи адміністративно-розпорядчий характер і стосуються самої ради [15, с. 45-46].

Рада, як представницький орган місцевого самоврядування, за розподілом повноважень, не має права втручатися в компетенцію виконавчого комітету, підміняючи собою виконавчий орган місцевого самоврядування, а також розглядати та/або скасовувати надані виконавчому комітету делеговані повноваження органів державної виконавчої влади [16, с. 120]. Водночас і рада, і виконавчий комітет потребують контролю з боку громади [21]. Корисним у цьому випадку може бути і зарубіжний досвід, зокрема Польщі [22; 25], яка, на нашу думку, здійснила успішну реформу місцевого самоврядування.

Виконавчий комітет і рада є зважуючими колегіальними органами [23]. Коли рада у межах своєї компетенції ухвалює якесь рішення, то лише виконком має право і одночасно обов'язок виконувати таке рішення. І навпаки, виконавчий комітет наділений правом попереднього розгляду та схвалення проектів місцевих програм соціально-економічного і культурного розвитку, цільових програм з інших питань, прогнозу місцевого бюджету, проекту місцевого бюджету, проектів рішень з інших питань, що вносяться ним на розгляд відповідної ради. Таким чином, виконком може впливати на представницький орган шляхом подання на його розгляд проектів рішень, прийняття яких відноситься до компетенції ради.

Наразі дискусійними є наміри в законопроектній роботі уряду щодо проведення реформи децентралізації відійти від принципу колегіальності у діяльності виконавчих органів місцевого самоврядування, уособленням яких є саме виконавчий комітет, шляхом скасування такого виконавчого колегіального органу загальної компетенції [26]. Ліквідація цього органу в системі місцевого самоврядування призведе до фактичної централізації всіх виконавчих повноважень у руках сільського, селищного, міського голови, адже принцип колегіальності у вищій виконавчій інстанції на місцевому рівні буде скасований на користь принципу єдиноначальності, за яким працюють усі інші виконавчі органи місцевого самоврядування (департаменти, управління, відділи, служби тощо), керівники яких за Законом одноособово призначаються сільським, селищним, міським головою.



Висновки

Виконавчий комітет - це виконавчий колегіальний орган загальної компетенції, який посідає ключове третє місце в системі місцевого самоврядування України «рада-голова-виконком» на підставі наступних висновків.

По-перше, виконавчий комітет складається з виборних осіб, які затверджується радою за пропозицією голови, рішення якого ухвалюється колегіально особами, що працюють у ньому, обіймаючи ключові посади у виконавчих органах ради, а також іншими особами на громадських засадах, через відкрите обговорення шляхом голосування.

По-друге, виконавчий комітет має два основних види складу: адміністративно-чиновницький або змішаний, що свідчить про його динамічність та змінюваність залежно від компромісу між головою (внесення кандидатур) та радою (обрання кандидатур).

По-третє, виконавчий комітет є самостійним органом, який підзвітний та підконтрольний відповідній раді, але не підпорядкований ні сільському, селищному, міському голові, ні відповідній раді та її депутатам.

По-четверте, виконавчий комітет має властивості паритетного органу місцевого самоврядування по відношенню до голови та ради, наділений власними повноваженнями, рішення якого є частиною місцевого законодавства, і разом з ними умовно складає «триалістичний» тип моделі місцевого самоврядування в Україні.

По-п'яте, виконавчий комітет є органом «три в одному»: органом місцевого самоврядування (наявність самоврядних повноважень); органом виконавчої влади (наявність делегованих повноважень державної виконавчої влади); та правоохоронним або квазісудовим органом (наявність повноважень щодо притягнення до адміністративної відповідальності самостійно або через створену адміністративну комісію, а також вирішення земельних спорів у порядку, встановленому законом).

По-шосте, виконавчий комітет є органом конструктивної політики, оперативного вирішення важливих питань місцевого значення, який уособлює прообраз місцевого колегіального уряду, є фактично кабінетом голови, який виступає виключно як одна «організація», без виокремлення його членів за статусом, правами та окремими повноваженнями, і в той же час це колегіальний орган, де кожен член виконавчого комітету має рівноправне значення, і має право для участі в дискусії, діалозі та висловленні власної позиції, і слушних пропозицій з метою найкращого вирішення питань.

Підсумовуючи все зазначене, виконавчий комітет є вищим, центральним органом у системі виконавчих органів місцевого самоврядування на рівні ОТГ, наділений вищими виконавчими повноваженнями відносно всіх інших виконавчих органів відповідної ради та їх посадових осіб, які йому підпорядковані.

Існування вищого виконавчого колегіального органу в системі місцевого самоврядування дозволяє вибудовувати більш збалансований механізм стримувань і противаг у діяльності ключових органів місцевого самоврядування та запобігає значній концентрації владних повноважень у ради чи голови. Задля врівноваження владних повноважень в ієрархії органів місцевого самоврядування, законодавцю можливо доцільно було б розглянути питання про закріплення на законодавчому рівні за виконавчими комітетами статусу юридичних осіб та відновлення кадрових повноважень виконавчих комітетів щодо призначення ключових керівників самостійних структурних підрозділів - виконавчих органів місцевого самоврядування, що надало б цьому колегіальному органу більш вагомого значення на противагу одноособовим розпорядчим повноваженням сільських, селищних, міських голів.

Законодавцю також варто звернути особливу увагу на місцеве самоврядування саме з точки зору застосування в діяльності його органів механізму стримувань і противаг. Скасування виконавчих колегіальних органів загальної компетенції, незалежно від їх найменування (виконавчий комітет, магістрат, управа чи якось інакше), може призвести до невиправданого порушення балансу принципу розподілу повноважень та фактичного переходу від триалістичної (рада - голова - виконком) до дуалістичної моделі місцевого самоврядування (рада - голова). Потенційно питання назви такого виконавчого органу доцільно віднести до компетенції місцевих рад ОТГ, які їх утворюють.



Список використаних джерел

1. ЛадиченкоВ.В., ЄмельяненкоК.О. Формування виконавчих комітетів об'єднаних територіальних громад. Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України. 2018. № 5. С. 14-20.

2. Ладиченко В. В., Ємельяненко К. О. Правові основи діяльності органів місцевого самоврядування України та Республіки Казахстан: Монографія. К.: НУБіП України, 2020. 270 с.

3. Рішення Конституційного Суду України від 9лютого 2000 року №1-5/2000 (справа про місцеве самоврядування). URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v001p710-00#Text (Дата звернення: 01.02.2021).

4. Місцеве самоврядування. Кн. 2. Організація роботи міського голови / За загальною редакцією А. О.Чемериса. Львів: Ліга-Прес, 2004. 1104 с.

5. Ладиченко В. В. Максименко Ю. П. Старости як посадові особи системи органів місцевого самоврядування в Україні: історико-правовий аспект. Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України. 2019. №2. С. 8-18.

6. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 21травня 1997року №280/97-ВР. URL: https://zakon.rada.gov.ua/ laws/show/280/97-вр#Text (Дата звернення: 01.02.2021).

7. Максименко Ю. П. Становлення органів місцевого самоврядування України в радянські часи. Часопис Київського університету права. 2020. № 2. С. 154-159.

8. КамінськаН.В. Європейська система місцевого і регіонального самоврядування та Україна: монографія. Київ, 2014. 414 с.

9. Місцеве самоврядування: оглядовий курс (навч. прогр. для працівників місц. самоврядування) / під заг. ред. М. В. Пітцика. К., 2006. 174 с.

10. ШвецьГ. Ю. Світова практика організації роботи представницьких та виконавчих органів місцевого самоврядування. Науковий вісник Ужгородського національного університету. Серія: Право. 2014. Вип.27(3). С.186-190. URL: http://nbuv.gov.ua/UJRN/nvuzhpr_2014_27%283%29_48 (Дата звернення: 01.02.2021).

11. Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування: Закон України від 7грудня 1990 р. №533-ХП. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/533-12/conv#o324 (Дата звернення: 01.02.2021).

12. Про службу в органах місцевого самоврядування: Закон України від 7 червня 2001р. №2493-Ш. URL: https://zakon.rada. gov.ua/laws/show/2493-14#Text (Дата звернення: 01.02.2021).

13. Склад виконавчого комітету Сновської міської ради VIII скликання. URL: http://snovmr.gov.ua/miska-rada-2/miskvykon kom/ (Дата звернення: 01.02.2021).

14. Про кількісний та персональний склад виконавчих комітетів деяких об'єднаних громад. URL: https://decentralization.gov. ua/news/9612 (Дата звернення: 01.02.2021).

15. Чого не знає депутат? / Інститут Політичної Освіти. Київ, 2019. 108 с. URL: http://ipo. org.ua/wp-content/uploads/2019/09/чого_незнає_депутат.pdf (Дата звернення: 01.02.2021).

16. ЛюбченкоП.М. Компетенція суб'єктів місцевого самоврядування. Харків: ООО «Модель всесвіту», 2001. 224 с.

17. КондрацькаН.М. Основні системи і моделі місцевого самоврядування як різновиди системно-структурної організації муніципальної влади. Вісник Харківського національного університету імені В. Н. Каразіна. Серія: Право. 2015. Вип.20. С.257-261. URL: http://nbuv.gov.ua/UJRN/VKhIPR_2 015_20_63 (Дата звернення: 01.02.2021).

18. Про виконком, його повноваження та пов'язані з цим міфи: спеціально для старост. URL: https://decentralization.gov.ua/ news/8599.amp (Дата звернення: 01.02.2021).

19. LadychenkoV., MelnychukO., GolovkoL., BurmakO. (2020). Waste Management at the Local Level in the EU and Ukraine. European Journal of Sustainable Development, Volume 9, issue 1, 329-338.

20. ЛадиченкоВ., ГоловкоЛ., Капплова О. Муніципалітет як регулятор поводження з побутовими відходами. Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України. 2019. № 5. С. 38-45.

21. МищакІ.М. Законодавче забезпечення місцевого самоврядування в Україні та перспективи його удосконалення. Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України. 2013. № 1. С. 54-57.

22. Мищак І. М. Механізми контролю громади за діяльністю депутатів місцевих рад в Україні та Польщі (порівняльно-правовий аналіз). Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України. 2016. № 1. С. 56-61.

23. Місцева рада як самодостатній механізм управління місцевими справами. URL: http://ipo.org.ua/МІСЦЕВА-РАДА-ЯК-САМОДОСТАТНІЙ-МЕХАНІ/ (Дата звернення: 01.02.2021).

24. Парламентаризм і законотворення: вибрані лекції / Упорядники: О. Л. Копиленко, Є. Р. Бершеда, Ю. О. Волошин, І. М. Мищак. К.: Інститут законодавства Верховної Ради України, 2017. 498 с.

25. Kopylenko Oleksandr, Myshchak Ivan. Community Control of the Activities of SelfGovernment Authorities in Ukraine and Poland. Jahrbuch fьr Ostrecht. 2019. P. 15-30.

26. Основні зміни у проекті нової редакції закону про місцеве самоврядування - інфографіка. URL: https://decentralization.gov. ua/news/12850 (Дата звернення: 01.02.2021).

References

1. Ladychenko, V. V., Yemel'yanenko, K. O. (2018). Formuvannya vykonavchykh komitetiv ob'yednanykh terytorial'nykh hromad. Naukovi zapysky Instytutu zakonodavstva Verkhovnoyi Rady Ukrainy, 5, 14-20 [in Ukrainian].

2. Ladychenko, V. V., Yemel'yanenko, K. O. (2020). Pravovi osnovy diyal'nosti orhaniv mistsevoho samovryaduvannya Ukrainy ta Respubliky Kazakhstan. Kyiv: NUBiP Ukrayiny [in Ukrainian].

3. Konstytutsijnyi Sud Ukrainy (2000). Rishennya vid 9 lyutoho 2000roku №1-5/2000 (sprava pro mistseve samovryaduvannya). URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v001p710-00#Text (Last accessed: 01.02.2021) [in Ukrainian].

4. Mistseve samovryaduvannya. Kn. 2. Orhanizatsiya roboty mis'koho holovy. (2004) / Za zahal'noyu redaktsiyeyu A. O. Chemerysa. L'viv: Liha-Pres [in Ukrainian].

5. Ladychenko, V. V. Maksimenko, Y. P. (2019). Starosty yak posadovi osoby systemy orhaniv mistsevoho samovryaduvannya v Ukrayini: istoryko-pravovyy aspekt. Naukovi zapysky Instytutu zakonodavstva Verkhovnoyi Rady Ukrainy, 2, 8-18 [in Ukrainian].

6. Verhovna Rada Ukrainy. (1997). Pro mistseve samovryaduvannya v Ukraini: Zakon Ukrainy №280/97-VR. URL: https://zakon. rada.gov.ua/laws/show/280/97-вр#Text (Last accessed: 01.02.2021) [in Ukrainian].

7. Maksimenko,Yu.P. (2020). Stanovlennya orhaniv mistsevoho samovryaduvannya Ukrainy v radyans'ki chasy. Chasopys Kyyivs'koho universytetu prava, 2, 154-159 [in Ukrainian].

8. Kamins'ka,N.V (2014). Yevropeys'ka systema mistsevoho i rehional'noho samovryaduvannya ta Ukraina. Kyiv [in Ukrainian].

9. Mistseve samovryaduvannya: ohlyadovyy kurs (navch. prohr. dlya pratsivnykiv mists. samovryaduvannya). (2006) / Pid zah. red. M. V. Pittsyka. Kyiv [in Ukrainian].

10. Shvets',H.Yu. (2014). Svitova praktyka orhanizatsiyi roboty predstavnyts'kykh ta vykonavchykh orhaniv mistsevoho samovryaduvannya. Naukovyy visnyk Uzhhorods'koho natsional'noho universytetu. Seriya: Pravo, 27(3), 186-190. URL: http://nbuv. gov.ua/UJRN/nvuzhpr_2014_27%283%29__48 (Last accessed: 01.02.2021) [in Ukrainian].

11. Verhovna Rada URSR. (1990). Pro mistsevi Rady narodnykh deputativ ta mistseve i rehional'ne samovryaduvannya: Zakon Ukrainy № 533-XII. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/533-12/conv#o324 (Last accessed: 01.02.2021) [in Ukrainian].

12. Verhovna Rada Ukrainy. (2001).

Pro sluzhbu v orhanakh mistsevoho samovryaduvannya: Zakon Ukrainy № 2493-III. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2493-14#Text (Last accessed: 01.02.2021) [in Ukrainian].

13. Sklad vykonavchoho komitetu Snovs'koyi mis'koyi rady Vlllsklykannya. URL: http:// snovmr.gov.ua/miska-rada-2/miskvykonkom/ (Last accessed: 01.02.2021) [in Ukrainian].

14. Pro kil'kisnyy ta personal'nyy sklad vykonavchykh komitetiv deyakykh ob'yednanykh hromad. URL: https://decentralization.gov.ua/ news/9612 (Last accessed: 01.02.2021) [in Ukrainian].

15. Instytut Politychnoyi Osvity. (2019). Choho ne znaye deputat? Kyiv. URL: http://ipo. org.ua/wp-content/uploads/2019/09/noro_He3Hae_genyTaT.pdf (Last accessed: 01.02.2021) [in Ukrainian].

16. Lyubchenko,P. M. (2001). Kompetentsiya sub'yektiv mistsevoho samovryaduvannya. Kharkiv: OOO «Model' vsesvitu» [in Ukrainian].

17. Kondrats'ka, N. M. (2015). Osnovni systemy i modeli mistsevoho samovryaduvannya yak riznovydy systemnostrukturnoyi orhanizatsiyi munitsypal'noyi vlady. Visnyk Kharkivs'koho natsional'noho universytetu imeni V. N. Karazina. Seriya: Pravo, 20, 257-261. URL: http://nbuv.gov.ua/ UJRN/VKhIPR_2015_20_63 (Last accessed: 01.02.2021) [in Ukrainian].

18. Pro vykonkom, yoho povnovazhennya ta pov'yazani z tsym mify: spetsial'no dlya starost. URL: https://decentralization.gov.ua/ news/8599.amp (Last accessed: 01.02.2021) [in Ukrainian].

19. Ladychenko,V., Melnychuk,O., Golovko,L., Burmak,O. (2020). Waste Management at the Local Level in the EU and Ukraine. European Journal of Sustainable Development, Vol. 9, issue1, 329-338.

20. Ladychenko,V., Holovko, L., Kapplova, O.

(2019). Munitsypalitet yak rehulyator povodzhennya z pobutovymy vidkhodamy. Naukovi zapysky Instytutu zakonodavstva Verkhovnoyi Rady Ukrainy, 5, 38-45 [in Ukrainian].

21. Myshchak,I.M. (2013). Zakonodavche zabezpechennia mistsevoho samovriaduvannia v Ukraini ta perspektyvy yoho udoskonalennia. Naukovi zapysky Instytutu zakonodavstva Verkhovnoi Rady Ukrainy, 1, 54-57 [in Ukrainian].

22. Myshchak,I.M. (2016). Mekhanizmy kontroliu hromady za diialnistiu deputativ mistsevykh rad v Ukraini ta Polshchi (porivnialno-pravovyi analiz). Naukovi zapysky Instytutu zakonodavstva Verkhovnoi Rady Ukrainy, 1, 56-61 [in Ukrainian].

23. Mistseva rada yak samodostatniy mekhanizm upravlinnya mistsevymy spravamy. URL: http://ipo.org.ua/MI^EBA-PAM-flK-CAMO^OCTATHIH-MEXAHI/ (Last accessed: 01.02.2021) [in Ukrainian].

24. Parlamentaryzm i zakonotvorennia: vybrani lektsii. (2017) / Uporiadnyky: 0.L. Kopylenko, Ye. R. Bersheda, Yu. O. Voloshyn, 1.M. Myshchak. K.:Instytut zakonodavstva Verkhovnoi Rady Ukrainy [in Ukrainian].

25. Kopylenko Oleksandr, Myshchak Ivan. (2019). Community Control of the Activities of Self-Government Authorities in Ukraine and Poland. Jahrbuch fьr Ostrecht, 15-30.

26. Osnovni zminy u proekti novoyi redaktsiyi zakonu pro mistseve samovryaduvannya - infohrafika. URL: https:// decentralization.gov.ua/news/12850 (Last accessed: 01.02.2021) [in Ukrainian].

Размещено на Allbest.ru

...