Захист соціальних прав людини крізь призму формування практики Верховного Суду

Protection of social human rights through the prism of the formation of the practice of the Supreme Court

The article deals with judicial protection of social human rights. The author examines the reasons, subject and dynamics of petitions to the Supreme Court to protect social human rights, analyzes the legal position of the Supreme Court in the judicial system of Ukraine on the formation ofjudicial practice in resolving social disputes.

The existence of a number of legislative conflicts in the legal regulation of social benefits has been stated, so it is difficult to resolve social disputes.

National legislation in the field of social security is multifaceted and even contradictory, such legislation is «oversaturated» with various incomprehensible additions and not always appropriate changes. Often the result of such legislative changes is a decrease in social standards, the abolition of certain benefits, loss of succession in the mechanism of recalculation of social benefits and other things that put a person in a dead end and force him to seek the truth in court.

The Supreme Court, defending its legal positions in social disputes, conceptually assumes that the norms of the Constitution of Ukraine are norms of direct action, laws and other normative legal acts must correspond not only to the «letter» but also to the «spirit» of the Constitution of Ukraine to her both in content and in essence.

It is argued that the mechanism of judicial control over the use of power by the state is an integral part of the principle of the rule of law, which is the ascending fundamental basis for the functioning and development of the rule of law, social state.

Key words: social dispute, legal position, social assistance, one-time financial assistance.

Вступ

Вирішення судових спорів із соціальних питань є невід'ємною складовою функціональної діяльності адміністративних судів, зокрема й Касаційного адміністративного суду, що діє у складі Верховного Суду.

З власного досвіду зауважу, що вирішувати соціальні спори і просто, і складно водночас. Просто, тому що завжди є щире бажання зробити все можливе, аби конституційне право людини на соціальний захист було захищене, а конституційна норма про соціальний захист людини була не фікцією, а реальністю. Складно, тому що національне законодавство у сфері соціального забезпечення достатньо численне і навіть суперечливе, нерідко «перенасичене» різного роду незрозумілими доповненнями і не завжди доцільними змінами. Нерідко результатом таких законодавчих змін є зниження соціальних стандартів, скасування певного виду пільг, втрата правонаступності в механізмі перерахунку соціальних виплат та інше, що ставить людину у безвихідь і змушує її шукати правди в судах.

верховний суд соціальний право

Виклад основного матеріалу

У структурі Касаційного адміністративного суду, що діє у складі Верховного Суду, функціонує три судові палати, одна з них є судовою палатою з розгляду справ щодо захисту соціальних прав.

Наразі у цій судовій палаті з розгляду справ щодо захисту соціальних перебуває на розгляді 4999 справ і матеріалів (станом на 01.11.2021). При цьому в поточному році (січень-жовтень 2021) до Касаційного адміністративного суду, що діє у складі Верховного Суду, вже надійшло 4546 матеріалів із соціальних питань. Це на 5 % більше, ніж у 2020 році (4320).

У зв'язку з цим постає питання: суб'єкти якого правового статусу найчастіше покликаються до суду із позовом про соціальний захист?

Практика свідчить, що такими суб'єктами здебільшого є: пенсіонери; учасники ліквідації наслідків аварії на Чорнобильській АЕС; особи, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи; військовослужбовці; особи з інвалідністю, зокрема й особи з інвалідністю внаслідок війни; малозабезпечені особи та інші соціально вразливі категорії громадян тощо. Як приклад, вкажу, що свого часу Закон України «Про соціальний захист дітей війни» від 18 листопада 2004 року № 2195-IV зумовив заявлення до судів понад 4 млн 500 тис. клопотань, предметом яких стали питання соціальних виплат.

Такі «сплески» виникнення судових справ є аномальними для правової, соціальної держави. Політика держави у сфері правового регулювання соціального захисту відповідних категорій громадян, а також різних форм і видів пенсійного та іншого забезпечення має бути виваженою, поступальною і такою, щоб право кожного на соціальний захист і водночас право на повагу до своєї гідності, яке визначене і гарантоване Конституцією України (ст. 28), не було порушено чи знівельовано самою ж державою.

Зауважу, що завдяки небайдужості клопотальників і дієвій активності адміністративної юстиції левова частка фізичних осіб захистила свої конституційні права у сфері соціальних відносин.

Наведу окремі правові пропозиції Верховного Суду, що об'єктивовані у його рішеннях у зразкових справах, де предметом клопотання є захист соціальних прав.

Так, Колегія суддів Касаційного адміністративного суду, що діє у складі Верховного Суду, у своєму рішенні від 29.09.2020, у справі № 440/2722/20 (№ Пз/9901/14/20) [1], в якій предмет клопотання стосувався нарахування і виплати інвалідам війни разової грошової допомоги до 5 травня відповідно до статті 13 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту», сформулювала таку правову позицію: «З моменту ухвалення Конституційним Судом України Рішення від 27 лютого 2020 року № 3-р/2020 (яким відновлено дію частини 5 статті 13 Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» від 22 жовтня 1993 року № 3551-XII) разова грошова допомога до 5 травня у 2020 році підлягає нарахуванню і виплаті органом, уповноваженим здійснювати таку виплату (Управління соціального захисту населення за місцем проживання особи та/або Центр по нарахуванню та здійсненню соціальних виплат) у розмірі, визначеному статтею 13 Закону України від 22 жовтня 1993 року № 3551-ХІІ «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» у редакції Закону України від 25 грудня 1998 року № 367-ХІУ «Про внесення змін до Закону України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту»: щорічно до 5 травня інвалідам війни виплачується разова грошова допомога у розмірах: інвалідам I групи - десять мінімальних пенсій за віком; II групи - вісім мінімальних пенсій за віком; III групи - сім мінімальних пенсій за віком.

Проте постає питання: чому виник спір? Справа в тому, що у квітні 2020 року в Україні одночасно діяли: Закон України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» від 22 жовтня 1993 року № 3551-XII і Постанова КМУ від 19 лютого 2020 року «Деякі питання виплати у 2020 році разової грошової допомоги, передбаченої Законами України «Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту» і «Про жертви нацистських переслідувань» (Постанова № 112), які визначали неоднакові соціальні виплати одним і тим же категоріям осіб (закон більші виплати, постанова - менші). Так, Кабінет Міністрів України у Постанові № 112 установив, що у 2020 році виплата разової грошової допомоги до 5 травня, передбаченої Законом № 3551-XII, особам з інвалідністю внаслідок війни ІІ групи здійснюється у розмірі 3640 грн (підпункт 1 пункту 1), тобто у розмірі меншому, ніж це передбачено частиною 5 статті 13 цього Закону.

Верховний Суд мотивував свою правову позицію у цій справі так, що «виходячи із визначених у частині 4 статті 7 КАС України загальних засад пріоритетності законів над підзаконними актами, для визначення розміру разової грошової допомоги особам з інвалідністю внаслідок війни у 2020 році слід застосовувати не Постанову КМУ № 112, а Закон № 3551-XII, який має вищу юридичну силу» [1]. Вкажу, що така правова позиція не була спростована Великою Палатою Верховного Суду [2].

Наведу ще одну правову пропозицію Верховного Суду, викладену в його рішенні у зразковій справі, де предметом клопотання був захист соціальних прав. Так, Колегія суддів Касаційного адміністративного суду, що діє у складі Верховного Суду, у своєму рішенні від 14 вересня 2020 року у справі № 560/2120/20 (№ Пз/9901/9/20) [3], в якій предмет клопотання стосувався права на перерахунок пенсії у зв'язку з ухваленням Конституційним Судом України Рішення від 13 грудня 2019 року № 7-р(П)/2019, та підвищенням заробітної плати працівникам органів прокуратури сформулювала таку правову позицію: «Особи, яким призначені пенсії відповідно до Закону України «Про прокуратуру», мають право на перерахунок пенсії з 13 грудня 2019 року - дати ухвалення Конституційним Судом України Рішення № 7-р(П)/2019 та у зв'язку з підвищенням заробітної плати прокурорським працівникам на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2017 року № 657 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України щодо оплати праці працівників прокуратури» [3].

Справа в тому, що в результаті законодавчих змін, починаючи з 1 січня 2015 року в Україні: жоден закон не визначав ані умов (підстав), ані порядку перерахунку пенсій за вислугу років, призначених на підставі Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII. Законодавець делегував повноваження щодо встановлення умов та порядку перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури Кабінету Міністрів України, проте уряд упродовж 2015-2019 років не визначив умов та порядку перерахунку пенсій працівникам прокуратури.

Водночас 13 грудня 2019 року Конституційний Суд України ухвалив рішення № 7-р(ІІ)/2019, яким визначив неконституційними положення частини 12 статті 86 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII зі змінами, яким передбачено, що умови та порядок перерахунку призначених пенсій працівникам прокуратури визначаються Кабінетом Міністрів України, тому воно втрачає чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення.

Натомість за цим рішенням органу конституційної юрисдикції частина 20 статті 86 Закону № 1697-VII підлягала застосуванню в первинній редакції, а саме: «Призначені працівникам прокуратури пенсії перераховуються у зв'язку з підвищенням заробітної плати прокурорським працівникам на рівні умов та складових заробітної плати відповідних категорій працівників, які проходять службу в органах і установах прокуратури на момент виникнення права на перерахунок. Перерахунок призначених пенсій проводиться з першого числа місяця, наступного за місяцем, в якому настали обставини, що тягнуть за собою зміну розміру пенсії. Якщо при цьому пенсіонер набув право на підвищення пенсії, різницю в пенсії за минулий час може бути виплачено йому не більш як за 12 місяців. Пенсія працюючим пенсіонерам перераховується також у зв'язку з призначенням на вищу посаду, збільшенням вислуги років, присвоєнням почесного звання або наукового ступеня та збільшенням розміру складових його заробітної плати в порядку, передбаченому частинами другою, третьою та четвертою цієї статті, при звільненні з роботи або за кожні два відпрацьовані роки» [4].

Отже, втрата правонаступності в механізмі перерахунку пенсійних виплат цих категорій громадян України, зумовила формування в судовій практиці відповідної правової позиції Верховного Суду. Важливо, що така правова позиція була підтримана й Великою Палатою Верховного Суду [5].

В іншій справі Колегія суддів Касаційного адміністративного суду, що діє у складі Верховного Суду, у своєму рішенні від 20 травня 2020 року у справі № 520/12609/19 [6], яке Велика Палата Верховного Суду постановою від 21 квітня 2021 року залишила без змін (набрало законної сили) [7], в якій предмет клопотання стосувався права на обчислення пенсії відповідно до статті 59 Закону України «Про статус та соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 28 лютого 1991 року № 796-XII, сформулювала ще одну важливу правову позицію, а саме: «У зв'язку з ухваленням Конституційним Судом України Рішення від 25 квітня 2019 року № 1-р (ІІ)/2019 право на обчислення пенсії відповідно до частини третьої статті 59 Закону України «Про статус та соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» у п'ятикратному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на 1 січня відповідного року, мають особи, які отримують пенсію по інвалідності та брали участь у ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи, інших ядерних аварій та випробувань, у військових навчаннях із застосуванням ядерної зброї під час проходження служби і внаслідок цього стали особами з інвалідністю» [6].

Верховний Суд у цій судовій справі констатував, що перерахунок пенсії має здійснюватися за заявою особи та з урахуванням формули, передбаченої пунктом 9-1 Порядку обчислення пенсій особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 листопада 2011 року № 1210.

Отже, завдяки наведеній правовій позиції Верховного Суду, що об'єктивована у цій зразковій справі, тисячі громадян відстояли конституційне право на захист своїх соціальних прав.

В іншій справі Колегія суддів Касаційного адміністративного суду, що діє у складі Верховного Суду, у своєму рішенні від 23 вересня 2020 року у справі № 580/2371/20 (№ Пз/9901/21/20), в якій предмет клопотання стосувався права на отримання щомісячного підвищення до пенсії непрацюючим пенсіонерам, які проживають на території зони посиленого радіоекологічного контролю, сформулював таку правову позицію: «Непрацюючі пенсіонери, які проживають на території, що належить до зони посиленого радіоекологічного контролю, яка водночас за Законом України від 27 лютого 1991 року № 791а-ХІІ «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи» не є зоною радіоактивного забруднення, не мають права на отримання підвищення до пенсії у розмірі однієї мінімальної заробітної плати відповідно до статті 39 Закону України від 28 лютого 1991 року «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» № 796-XII у редакції, чинній до 1 січня 2015 року, дія якої відновлена Рішенням Конституційного Суду України від 17 липня 2018 року № 6-р/2018, через відсутність ознаки проживання на території радіоактивного забруднення» [8].

Чому виник спір? Справа в тому, що в результаті законодавчих змін були встановлені певні пільги саме для осіб, які проживають, працюють чи навчаються на територіях радіоактивного забруднення, до яких зона посиленого радіоекологічного контролю з 1 січня 2015 року не належить згідно зі статтею 2 «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 27 лютого 1991 року № 791а-XП. Крім того, у результаті таких законодавчих змін не було приведено у відповідність до їх змісту інші сув'язні правові акти, які були чинними під час цих законодавчих змін і надалі не втратили свою чинність.

До прикладу, Кабінет Міністрів України всупереч пункту 16 розділу III «Прикінцеві положення» Закону № 76-VIII не вніс змін до Переліку населених пунктів, віднесених до зон радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, затвердженого постановою Кабінету Міністрів Української РСР від 23 липня 1991 р. № 106. І сталося так, що означена постанова Кабінету Міністрів України дає право на пільги і доплати, а закон - ні. Верховний Суд, з огляду на такі нормативні колізії, обґрунтовано вказав, що у разі існування суперечності між актами, прийнятими різними за місцем в ієрархічній структурі органами, застосовується акт, прийнятий вищим органом як такий, що має більшу юридичну силу.

Також Верховний Суд констатував, що Кабінет Міністрів України наділений повноваженнями щодо установлення меж цих зон, визначення переліку населених пунктів, які відносяться до конкретної зони радіоактивного забруднення, проте уряд не наділений повноваженнями визначати додаткові, тобто інші зони радіоактивного забруднення, ніж ті, що визначені Законом України «Про правовий режим території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 27 лютого 1991 року № 791а-ХП [8].

Також Касаційний адміністративний суд, що діє у складі Верховного Суду, у своєму рішенні від 21 квітня 2021 року, у справі № 360/3611/20, в якій предмет клопотання стосувався права на призначення пенсії на пільгових умовах за віком згідно з пунктом 2 частини 2 статті 114 Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування» від 9 липня 2003 року № 1058-IV, поставив під сумнів правомірність положень пункту 2 частини другої статті 114, абзаци 2, 3 пункту 2 розділу Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування» від 9 липня 2003 року № 1058-IV, тому вирішив справу без застосування цих норм, натомість застосував норми Конституції України як норми прямої дії [9].

Касаційний адміністративний суд, що діє у складі Верховного Суду, вирішив цей соціальний спір з урахуванням юридичної позиції, викладеної в Рішенні Конституційного Суду України від 23 січня 2020 року № 1-р/2020.

Зауважу, в цій справі Конституційний Суд України зробив висновок щодо «неконституційності підвищення на 5 років віку виходу на пенсію на пільгових умовах та визнав неконституційною, зокрема, статтю 13 Закону України «Про пенсійне забезпечення» від 5 листопада 1991 року № 1788-XII зі змінами, внесеними Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення» від 02 березня 2015 року N° 213-VIII (пункт 1 Рішення № 1-р/2020)» [10].

Узагальнюючи правові позиції Верховного Суду, що викладені в рішеннях у наведених вище зразкових справах, доходимо таких висновків:

1) наявність законодавчих колізій у правовому регулюванні соціальних виплат;

2) намагання держави так чи інакше зменшити розміри і види соціальних виплат, що призводить до суттєвого зниження рівня соціального забезпечення певних категорій громадян;

3) функціональне недоопрацювання уряду щодо формування механізму нарахування чи перерахунку соціальних виплат.

4) Верховний Суд, обстоюючи свої правові позиції у соціальних спорах, концептуально виходить з того, що: а) норми Конституції України є нормами прямої дії;

б) закони та інші нормативно-правові акти мають відповідати не тільки «букві», а й «духу» Конституції України, тому повинні відповідати їй і за змістом, і за суттю;

в) механізм судового контролю над використанням влади державою є невід'ємною складовою принципу верховенства права, що є висхідною засадничою основою функціонування і розвитку правової, соціальної держави.

Перелік використаних джерел

1. Рішення Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 29 вересня 2020 року у справі № 440/2722/20 (№ Пз/9901/14/20). URL: https://reyestr.court.gov.ua/Review/91883790