Социальные и иные гарантии губернаторам в отставке

Размещено на http://www.allbest.ru/

Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики»

Социальные и иные гарантии губернаторам в отставке

Егор Андреевич Боголюбов

Санкт-Петербург, Россия

Abstract

Social and other guarantees for retired governors

Egor A. Bogolyubov

National Research University of Higher School of Economics

Saint Petersburg, Russian Federation

The article examines the social and other guarantees that are provided to the highest officials of the subjects of the Russian Federation after their resignation. The aim of the article is to describe these guarantees. To reach the aim, regulatory legal acts containing provisions on the conditions for granting and terminating social and other guarantees were analyzed. The empirical basis of the study was the normative legal acts of the predominantly regional level. These acts contain a detailed list of guarantees of the governor in retirement. Material from the mass media was used to illustrate these guarantees. The article discusses the conditions for providing guarantees to governors after their resignation. It is noted that federal regulation of these conditions is scarce, while regional legislation significantly expands and clarifies the conditions for providing social guarantees. Depending on which regulatory legal act establishes the social guarantees of the retired governor, all acts were classified into seven groups. In the first case, social guarantees are fixed in a special law on the highest official of the subject of the Russian Federation. In the second case, they are established in the laws of the subjects of the Russian Federation on public positions. The third group is formed by the laws of the subjects of the Russian Federation on the government or on the system of executive authorities. The fourth group includes laws of the subjects of the Russian Federation dedicated exclusively to the guarantees of the highest official of the subject of the Russian Federation. The remaining three groups include one unique act (the Law on the People's Governor of Kemerovo Oblast, the Law on the State Adviser of the Republic of Tatarstan, the Decree of the Head of the Kabardino-Balkar Republic “On Guarantees to the President of the Kabardi- no-Balkar Republic”). Among the normative legal acts that establish guarantees for retired governors, depending on the time of their adoption, two groups of acts were distinguished: “acts of gratitude to another” and “acts of gratitude to oneself”. The content of each guarantee is analyzed. The study identified the following guarantees to the former governor: lump sum remuneration, payment of the monthly lifetime allowance, provision of medical treatment, spa care, protection, special communications, accommodation, transport, insurance, staff, office space, advisory vote, compensation of the costs of relocation and funeral, legal protection, participation in ceremonial events, guarantees related to the interaction with bodies of state power of the subject of the Russian Federation, creating a position with a special status. It is concluded that further federal regulation of these relations is impractical, since regional state authorities, together with the population of a particular subject of the Russian Federation, must independently regulate these relations.

Keywords: senior official, subject of Russian Federation, governor, head of republic, head of region, resignation, social guarantees, regional legislation.

В политической науке довольно подробно изучен портрет современного губернатора [1], его карьера до назначения на эту должность [2]. При этом исследователи редко обращаются к судьбе губернатора после его отставки. Этот вопрос частично исследован в работе Н. Бакли, Г. Гарифуллиной, Д. Рейтера и Т. Фрая, которые выяснили, что по окончании службы в качестве губернатора многие региональные лидеры оказались в Совете Федерации [3].

Одновременно с этим о статусе высшего должностного лица после его отставки и о предоставляемых ему гарантиях в юридической науке в последнее время было мало сказано. Некоторые аспекты этого вопроса отражены в работе А. А. Кондрашева, где подробно проанализированы льготы российских чиновников. Вывод автора о том, что государство крайне неэффективно тратит деньги налогоплательщиков на предоставление явно необоснованных и избыточных социальных благ узкой группе лиц [4. С. 105], является справедливым.

Целью настоящего исследования является описание статуса высшего должностного лица субъекта РФ в отставке. Для достижения этой цели проанализированы нормативные правовые акты, содержащие положения об условиях предоставления и прекращения социальных и иных гарантий, будет произведена классификация указанных актов и подробно описано содержание гарантий.

Эмпирической базой исследования выступили нормативные правовые акты преимущественно регионального уровня. Работа законодателей субъектов РФ в этом отношении оказалась очень плодотворной. В принятых законах содержится подробный перечень гарантий для бывшего губернатора.

В рамках данной статьи все высшие должностные лица субъектов РФ будут именоваться «губернаторами», а лица, замещавшие должность высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и прекратившие исполнение своих полномочий (в том числе досрочно), будут именоваться «бывшие губернаторы» или «губернаторы в отставке». Стоит сказать, что в законодательстве субъектов РФ преимущественно содержится указанная выше громоздкая конструкция или иные ее вариации. Сокращенное наименование такого лица есть в Республике Адыгея, где оно именуется «Экс-Глава Республики Адыгея» или «экс-Президент Республики Адыгея», и в Республике Бурятия, где оно называется «Бывший Глава Республики Бурятия».

Долгое время на федеральном уровне не было никакого упоминания о гарантиях, предоставляемых высшим должностным лицам субъектов РФ после их отставки. Пользуясь этим пробелом, субъекты РФ самостоятельно устанавливали условия предоставления социальных гарантией и их содержание. В Республике Бурятия специальные гарантии были предусмотрены еще в 1994 г. в Законе «О Президенте Республики Бурятия» [5]. Массово такого рода гарантии стали закрепляться в региональном законодательстве в 2000-е гг. Толчком к такому роду правотворчества стало принятие в 2001 г. ФЗ «О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» [6], многие положения которого были перенесены в законы субъектов РФ.

Федеральный законодатель обратил внимание на социальные гарантии высшим должностным лицам субъектов РФ в отставке только в 2015 г. Это было связано с рядом обстоятельств. Во-первых, до 2015 г. несколько прокуроров субъектов РФ обращались в суды с заявлениями об оспаривании законов субъектов РФ, которые предоставляли такие гарантии бывшим губернаторам. В 2013 г. такое дело было рассмотрено Камчатским краевым судом [7], в 2015 г. - Верховным Судом Республики Саха (Якутия) [8]. В обоих случаях суды согласились с требованиями прокуроров и признали региональные законы противоречащими федеральному законодательству.

Во-вторых, в 2014-2015 гг. Общероссийский народный фронт обратил внимание общественности на высокие затраты субъектов РФ на бывших губернаторов. Общественное обсуждение этого вопроса, публикация сведений о денежных средствах, выделяемых из бюджетов субъектов РФ на содержание губернаторов в отставке, вынудили урегулировать этот вопрос на федеральном уровне. По словам одного из инициаторов законопроекта депутата Государственной Думы А.Л. Красова, «эксперты Общероссийского народного фронта выявили, что перечень гарантий в ряде субъектов чрезмерно широк и предусматривает предоставление большого набора социальных преференций, которые вряд ли можно назвать обоснованными». Далее депутат приводит примеры «золотых парашютов» муниципальных и региональных депутатов, не говоря ни слова про губернаторов. Также он указывает, что «только десять субъектов РФ полностью - и законодательные органы, и исполнительные органы - одобрили этот законопроект, два субъекта полностью - и законодательная, и исполнительная власть - высказались против, четыре субъекта РФ не прислали отзывы - ни положительного, ни отрицательного, большая часть субъектов РФ вообще никак не определила своё отношение к указанному законопроекту» [9].

В итоге 22 декабря закон был принят Государственной Думой, 25 декабря одобрен Советом Федерации, и уже 30 декабря 2015 г. закон был подписан, опубликован и вступил в силу [10]. Закон внес изменения в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Россий- ской Федерации» [11] (далее - ФЗ № 184). На федеральном уровне устанавливались общие условия предоставления социальных гарантий бывшим губернаторам. В законе указано, что такие гарантии предоставляются только лицам, достигшим пенсионного возраста или потерявшим трудоспособность в период осуществления полномочий высшего должностного лица субъекта РФ.

Определение пенсионного возраста в качестве критерия для получения гарантий, скорее всего, продиктовано сложившейся ситуацией. По состоянию на 2017 г. средний возраст губернаторов составляет 52,1 года [12]. Данные 2016 г. показывают, что 71% губернаторов старше 50 лет [13]. Следовательно, федеральные и региональные власти непосредственно обеспокоены судьбой губернатора, который многие годы трудился на благо России. Теперь, достигнув пенсионного возраста, ему будет обеспечена безбедная старость.

В статье 19 ФЗ № 184 четко оговаривается, что гарантии не предоставляются лицам, полномочия которых прекратились по следующим основаниям: отрешение от должности Президентом РФ в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом субъекта РФ, отрешение от должности Президентом РФ в связи с утратой доверия, вступление в законную силу обвинительного приговора суда, выезд за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства, утрата им гражданства РФ, отзыв избирателями.

Стоит сказать, что отрешение высшего должностного лица субъекта РФ от должности в связи с утратой доверия по состоянию на 1 декабря 2020 г. применялось 12 раз. Все отстраненные губернаторы также лишались социальных и иных гарантий, предоставляемых региональным законодательством. При этом восемь из них были признаны виновными в совершении преступлений, еще в отношении одного сейчас происходит расследование. Ю.М. Лужков (бывший мэр Москвы), В.А. Логинов (бывший губернатор Корякского автономного округа) и М.В. Игнатьев (бывший глава Чувашской Республики) хоть и были отстранены в связи с утратой доверия, однако не были привлечены к уголовной ответственности [14-16].

До 2020 г. никто не обжаловал в суд соответствующий указ Президента РФ об отрешении в связи с утратой доверия. Однако 20 мая 2020 г. в Верховный Суд РФ поступил иск М.В. Игнатьева, в котором он обжаловал указ Президента о своей отставке и требовал социальных гарантий, предусмотренных нормативными правовыми актами как РФ, так и республики. Судья Верховного Суда РФ решил, что исковое заявление в части установлении права на дополнительные социальные и иные гарантии подлежит возвращению заявителю, так как не является подсудным административному судопроизводству. Это первый случай, когда бывший глава субъекта РФ решил восстановить свое право на социальные гарантии в случае отставки. Согласно региональному закону, М. В. Игнатьев мог рассчитывать на ежемесячное пожизненное денежное содержание в размере 75% от его заработка на посту главы Чувашской Республики. Согласно декларации о доходах, в 2018 г. он заработал 6 068 924,21 руб. [17]. Наверное, ради таких гарантий стоило обращаться в суд, однако исход судебного дело мы не узнаем из-за скоропостижной смерти М. В. Игнатьева.

Содержание гарантий в федеральном законодательстве никак не оговаривается, поэтому данные обстоятельства регулируются региональным законодательством, которому оставлена неограниченная свобода в выборе как содержания, так и количества гарантий для бывшего губернатора. В ходе проведенного исследования был выявлен 51 действующий (по состоянию на 1 декабря 2020 г.) нормативный правовой акт субъекта РФ, регулирующий статус губернатора в отставке. На каждый субъект РФ приходилось по одному нормативному правовому акту, кроме Кемеровской области - Кузбасса и Республики Татарстан, в которых было выявлено два таких акта.

В зависимости от того, в каком нормативном правовом акте закреплены социальные гарантии бывшего губернатора, все акты можно классифицировать на семь групп. В первом случае социальные гарантии закрепляются в специальном законе о высшем должностном лице субъекта РФ (17 законов) [5, 18-33]. Во втором случае социальные гарантии устанавливаются в законах субъектов РФ о государственных должностях (20 законов) [34-53]. В обоих этих случаях вполне обосновано, что социальные гарантии прописывались именно здесь. Представляется крайне неудачным включение социальных гарантий в законы субъектов РФ о правительстве (Республика Мордовия [54] и Хабаровский край [55]) или в закон о системе органов исполнительной власти (Псковская область [56]). Эти законы образуют третью группу.

Существует еще восемь законов, посвященных исключительно гарантиям высшего должностного лица субъекта РФ [57-64]. В этих законах содержатся нормы, посвященные организационно-техническим, жилищно-бытовым условиям деятельности действующих губернаторов, их денежному содержанию, отпускам и т. д. Там же есть специальные статьи, посвященные социальным и иным гарантиям губернаторам в отставке.

Однако существуют и более специфические законы субъектов РФ. В Кемеровской области в 2011 г. был принят закон «О присвоении Губернатору Кемеровской области А. М. Тулееву почетного звания "Народный Губернатор”» [65], который установил дополнительные гарантии для Амана-Гельды Молдагазыевича Тулеева. Согласно закону, гарантии начинают действовать как до прекращения полномочий губернатора (например, ежемесячная выплата в размере 50 тыс. руб. без учета налога на доходы физических лиц), так и после их прекращения (например, предоставление в безвозмездное пользование охраняемого жилого помещения, находящегося в собственности Кемеровской области). гарантия губернатор отставка

Важное значение для этого случая имеют обстоятельства принятия закона. В его тексте указано, что закон подписал исполняющий обязанности Губернатора Кемеровской области В.П. Мазикин. По воспоминаниям политолога А.Б. Коновалова, в 2011 г. у губернатора были проблемы со здоровьем, и ему делали операцию в Германии. Тогда «на основании обращений жителей Кемеровской области и по просьбам трудящихся, которые единодушно одобряют созидательную, направленную на благо Кузбасса и его жителей деятельность», Тулееву было присвоено звание «Народный Губернатор» [66]. О большой общественной поддержке принятия такого закона говорится и на сайте Администрации Правительства Кемеровской области. Там сказано, что «в областной Совет народных депутатов еще в марте 2010 г. начали поступать многочисленные обращения жителей Кузбасса», а также обращения от общественных объединений области [67].

Во многом этот случай является уникальным: губернатору присваивается специальное звание «Народный Губернатор», вручается орден, принимается закон, относящийся больше к индивидуальному, чем нормативному правовому акту, за который он себя выдает. Все это направлено на единственного человека - А.М. Тулеева, управляющего областью более 20 лет.

К шестой группе отнесем закон Республики Татарстан «О Государственном Советнике Республики Татарстан» [68], согласно которому все лица, прекратившее исполнение полномочий Президента Республики Татарстан, назначаются на должность Государственного Советника Республики Татарстан.

За Государственным Советником сохраняется множество прав, позволяющих ему участвовать в политической жизни Республики. К примеру, за ним сохраняется право беспрепятственно посещать на территории Республики Татарстан различные органы государственной власти и местного самоуправления, принимать участие в работе их коллегиальных органов, беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от их организационно-правовой формы и формы собственности. Государственный Советник может направлять предложения и заключения в органы государственной власти Республики Татарстан, также он обладает правом законодательной инициативы на региональном уровне. За ним сохраняются и «церемониальные права», например, в соответствии с протокольным старшинством при проведении в Республике Татарстан официальных мероприятий, а также в период пребывания и посещения иных республиканских мероприятий Государственный Советник Республики Татарстан занимает позицию после Президента Республики Татарстан. При этом свою деятельность он осуществляет на безвозмездной основе.

Закон прямо говорит, что должность Государственного Советника не является государственной должностью Республики Татарстан и должностью государственной гражданской службы Республики Татарстан. Анализ его прав и обязанностей позволил О.И. Зазнаеву и Р.Ф. Гарипову прийти к выводу, что Государственный Советник фактически включён в исполнительную власть Республики Татарстан [69. C. 157].

Такое лицо, по сути, остается в публичной политике в качестве неформального лидера Татарстана, поскольку, в отличие от Н. А. Назарбаева, не имеет контроля над кадровыми вопросами [70. C. 22]. По мнению других ученых, введение этой должности было сделано для того, чтобы институализировать сохраняющееся влияние М.Ш. Шаймиева, дав ему возможность на законных основаниях участвовать в решении определенных вопросов [71. C. 103]. За бывшим Президентом Республики Татарстан были закреплены и социальные гарантии, предусмотренные специальным законом.

Из 51 нормативного правового акта выделяется и еще один - Указ Главы Кабардино-Балкарской Республики «О гарантиях Президенту КабардиноБалкарской Республики, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» [72]. Это единственный документ, принятый высшим должностным лицом, который определяет статус высшего должностного лица, прекратившего исполнение своих полномочий.

Однако обстоятельства принятия этого закона говорят о том, что он был принят не столько для подписавшего закон человека, сколько для его предшественника. В. М. Коков прекратил исполнять обязанности Президента Кабардино-Балкарии 16 сентября 2005 г., а указ, предоставляющий ему определенные гарантии, был подписан 4 октября 2005 г. В тексте указа сказано, что он принят «до принятия соответствующего закона Кабардино-Балкарской Республики», т. е. должен был временно регулировать возникшие общественные отношения. До сих пор соответствующий закон Кабардино-Балкарской Республики так и не был принят.

Нормативные правовые акты, устанавливающие гарантии для губернаторов в отставке, можно разделить две группы в зависимости от времени их принятия: «акты благодарности другому» и «акты благодарности себе».

«Акты благодарности другому» принимаются в начале правления губернатора и направлены, в первую очередь, на установление гарантий для своего предшественника. Приведённый выше пример с Кабардино-Балкарией как раз является иллюстрацией «акта благодарности».

«Акты благодарности себе», наоборот, принимаются в конце правления и рассчитаны на обеспечение безбедной жизни в отставке. Ярчайшим примером такого акта служит постановление Администрации Курской области от 10 октября 2018 г. № 808-па «О дополнительных гарантиях Губернатора Курской области в связи с прекращением полномочий», которое подписано А. Н. Михайловым, ушедшим в отставку 11 октября того же года. В указе отдельно отмечается, что на все перечисленные дополнительные гарантии сможет претендовать только тот, кто был губернатором Курской области два или более сроков подряд и отмечен государственными наградами. Бывшему губернатору и его супруге гарантируются бесплатные авиа- или железнодорожные билеты до Москвы и обратно два раза в год. Только бывшему губернатору гарантируется транспортное обслуживание, возмещение расходов, связанных с погребением и т.д. [73].

12 октября 2018 г. временно исполняющий обязанности губернатора Курской области Р.В. Старо- войт в интервью РБК назвал введенные гарантии «довольно странными». При этом он считает, что бывший губернатор «безусловно» заслужил эти льготы [74]. Однако уже 30 октября того же года Курская областная Дума приняла закон, вносящий изменения в Закон Курской области «О государственных должностях Курской области». 31 октября закон был подписан. Нововведения касались дополнительных гарантий бывшему губернатору. Закон практически полностью повторял постановление Администрации Курской области № 808-па, однако не включал бесплатные билеты до Москвы. Положения нового закона распространились на правоотношения, возникшие с 1 января 2018 года [75], т.е. определяли гарантии для А.Н. Михайлова. 8 ноября было принято постановление Администрации Курской области № 881-па «О признании утратившим силу постановления Администрации Курской области от 10.10.2018 № 808-па» [76].

В случае с Ростовской областью закон «О гарантиях Губернатору Ростовской области, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи» был принят Законодательным Собранием Ростовской области 10 июня 2010 г., т. е. еще при губернаторе В.Ф. Чубе, полномочия которого закончились 14 июня 2010 г. Закон был подписан 15 июня 2010 г. уже В.Ю. Голубевым, следующим губернатором области.

Приведенные выше примеры «актов благодарности другому» и «актов благодарности себе» наглядно демонстрируют, с какой скоростью принимаются «неотложные» законы в субъектах РФ. В нововведениях заинтересованы и бывший губернатор, и действующий губернатор. Эти гарантии должны, с одной стороны, предотвратить конфликты интересов с бывшим главой региона, с другой стороны, обеспечить выгодное положение для действующего губернатора в случае его отставки.

После вступления в силу поправок в ФЗ № 184 субъекты РФ начали приводить свои акты в соответствие с ним. В большинстве законов субъектов РФ полностью повторяются условия предоставления гарантий, указанных в федеральном законе, однако некоторые субъекты РФ устанавливают дополнительные условия или устраняют пробелы федерального закона.

К примеру, в ФЗ № 184 ничего не говорится о сроке, в течение которого лицу необходимо занимать должность губернатора, чтобы ему предоставили гарантии. Можно представить себе ситуацию, когда лицо будет выбрано губернатором, а уже через месяц подаст прошение об отставке по собственному желанию и приобретет все социальные гарантии. Чтобы этого не случилось, в законе Кировской области сказано, что для получения гарантий необходимо исполнять полномочия губернатора не менее половины установленного срока. В законах Москвы, Белгородской, Самарской, Ростовской, Ленинградской областей, республик Татарстан и Марий Эл сказано, что исполнять полномочия губернатора необходимо не менее одного полного срока. В Курской области необходимо исполнять полномочия в течение двух сроков, да еще и сроки должны быть подряд. Этот подход можно назвать «срочным», поскольку в законе говорится только о количестве сроков, но не указывается количество лет.

При «годичном» подходе субъекты РФ устанавливают, сколько именно лет необходимо исполнять полномочия губернатора: в Ивановской области - не менее одного года, в Республике Хакасия - не менее трех лет, в Санкт-Петербурге - не менее четырех лет. В законе Рязанской области «срочный» и «годичный» подходы были объединены. Там необходимо исполнять обязанности губернатора не менее одного срока или не менее 5 лет.

Указанные выше ограничения по срокам относятся только к лицам, достигшим пенсионного возраста. В Воронежской области специально оговаривается, что лицо может пользоваться социальными гарантиями, если страховая пенсия по старости назначена в период осуществления им полномочий губернатора Воронежской области.

Для лиц, потерявших трудоспособность в период осуществления полномочий губернатора, срок исполнения полномочий не устанавливается. Исключение составляет Ленинградская область, где сказано, что только при условии исполнения полномочий губернатора не менее трех лет лицу, которому в этот период была установлена страховая (трудовая) пенсия по инвалидности I и II группы, могут быть предоставлены социальные гарантии.

В ФЗ № 184 также ничего не говорится про срок, на протяжении которого такие гарантии должны предоставляться. По общему правилу все гарантии начинают действовать с достижения пенсионного возраста и до смерти. Только в двух субъектах РФ указывается продолжительность действия гарантий: в Курской области гарантии устанавливаются на три года со дня прекращения полномочий, в Ленинградской области - на пять лет.

Специфическое дополнительное условие для предоставления социальных гарантий содержится в законе Костромской области. Меры социальной поддержки предоставляются бывшему губернатору только при условии постоянного проживания на территории этой области.

Теперь можно перейти к описанию социальных и иных гарантий, предоставляемых бывшему губернатору. В ходе исследования было выделено 18 групп гарантий, которые встречаются в действующем региональном законодательстве.

1. Выплата ежемесячного пожизненного денежного содержания. Данная гарантия устанавливается в 31 субъекте и действует только в отношении лиц, достигших пенсионного возраста или потерявших трудоспособность в период осуществления полномочий губернатора.

Субъекты РФ чаще всего указывают, что губернатор в отставке должен получать определенный процент от ежемесячного денежного вознаграждения, которое он получал на момент прекращения своих полномочий. При этом страховая пенсия и доплата из бюджета субъекта РФ в сумме не должны превышать этот процент.

Для иллюстрации обратимся к бывшему губернатору Хабаровского края В.И. Шпорту. По данным «Комсомольской правды», его пенсия составляет 23,2 тыс. руб. К этой сумме необходимо прибавить 397,5 тыс. руб. [77] (75% «среднемесячного денежного содержания за вычетом сумм фиксированной выплаты к установленной им страховой пенсии по старости (инвалидности) и повышений фиксированной выплаты к пенсии по старости (инвалидности)»). В Омской области надбавка к существующей пенсии бывшего губернатора Л. К. Полежаева составляет 224 506 руб. 83 коп. [78].

Некоторые субъекты РФ устанавливают 75% (республики Дагестан и Удмуртия, Томская, Рязанская, Челябинская, Саратовская области [79]), другие - 80% (республики Адыгея, Башкортостан¹, Кабардино- Балкария, Татарстан, Ярославская, Ростовская, Кировская, Иркутская области), в Костромской области - 90% от среднемесячного денежного содержания.

Другие субъекты назначают доплаты бывшим губернаторам в зависимости от сроков или количества лет, которые они занимали эту должность. В Хабаровском крае если губернатор занимал свой пост от трех до шести лет, то ему устанавливается доплата в размере 55%, от шести до десяти лет - 75%, от десяти до пятнадцати лет - 85%, пятнадцать лет и более - 95%. В Новосибирской области не менее трех лет - 55%, от четырех до восьми лет -75%, от восьми до двенадцати лет - 85%, свыше двенадцати лет - в размере 95%. В Пензенской области от трех до шести лет - 55%, от шести лет и более - 75%. В Республике Тыва от одного года до трех лет - 55%, от трех до пяти лет - 75%, от пяти до десяти лет - 85%, свыше десяти лет - 90%. В Республике Хакасия от одного года до трех лет - 55%, от трех до восьми лет - 75%, от восьми до двенадцати лет - 85%, свыше двенадцати лет - 95%. В Омской области от трех до пяти лет - 55%, от пяти до десяти лет - 65%, от десяти лет и более - 75%. В Приморском крае и Республике Чувашия от одного года до трех лет - 55%, свыше трех лет - 75%. В Орловской области необходимо не менее трех лет отработать в должности губернатора, чтобы получать 75 процентов среднемесячного заработка.

В Тюменской области не менее 2/3 срока - 55%, один срок и более - 75%. Также в Тюменской области производятся выплаты в размере среднемесячного заработка, но только не более одного года со дня достижения пенсионного возраста.

В Ханты-Мансийском автономном округе - Югра и Ямало-Ненецком автономном округе размер доплаты назначается в зависимости от количества сроков пребывания в должности: один срок - 55%, два и более - 80%. В Тверской области необходимо исполнять обязанности губернатора два полных срока подряд и только тогда можно рассчитывать на доплату в размере 80%.

В двух субъектах РФ устанавливаются твердые суммы. В Кемеровской области - Кузбассе Народному Губернатору выплачивается 50 тыс. руб. ежемесячно. В Санкт-Петербурге - 60 расчетных единиц в месяц.

Сложная система предусмотрена в Ивановской области. Там по общему правилу назначается 45%. Кроме того, лицу, замещавшему должность Губернатора Ивановской области свыше трех лет, за каждый полный год стажа исполнения полномочий Губернатора Ивановской области сверх одного года, замещения государственных должностей Российской Федерации, государственных должностей Ивановской области, должностей государственной гражданской службы оплата к пенсии увеличивается на три процента. Общая сумма доплаты не может превышать 75%.

Практически в каждом субъекте РФ оговаривается, что указанные доплаты прекращаются на период, когда лицо занимает государственные должности РФ или субъекта РФ, муниципальные должности, должности федеральной государственной службы, должности государственной гражданской службы субъекта РФ, должности муниципальной службы.

Также выплаты прекращаются после вступления в законную силу обвинительного приговора суда по факту совершения тяжкого преступления (Республика Дагестан); в случае вынесения приговора суда о наказании в виде лишения свободы со дня вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда до дня истечения срока погашения или снятия судимости (Санкт- Петербург); в период работы в межгосударственных (межправительственных) органах, созданных с участием Российской Федерации (Ярославская и Пензенская области).

2. Транспорт. 27 субъектов РФ предоставляют губернаторам в отставке гарантии, связанные с их транспортным обслуживанием². В таких субъектах бывшему губернатору предоставляется в безвозмездное пользование транспортное средство. Где-то указывается, что это должно быть «транспортное средство с водителем» (Кемеровская область - Кузбасс), где-то - легковой автомобиль (Курская область), где- то - «служебный автомобиль» (Ростовская область). В Воронежской области транспортное обслуживание предоставляется бывшему губернатору, который исполнял полномочия два срока подряд.

Отдельные регионы ограничивают территорию использования такого транспортного средства пределами соответствующего субъекта РФ. К примеру, такие требования закреплены в Липецкой, Тюменской, Тверской областях. В других субъектах (Республика Чувашия, Пензенская и Кировская области) устанавливаются годовые лимиты пользования служебным автотранспортом. В Чувашии лимит использования автотранспорта составляет 42 тыс. км в год [80]. Часто стоимость такого транспортного обслуживания превышает 1 млн руб. в год. По данным «Комсомольской правды», на транспорт бывшего губернатора Ростовской области в год тратится 1,5 млн руб. [77].

В этом же разделе отметим, что бывшим губернаторам также возмещаются расходы, связанные с пользованием залами для официальных лиц и делегаций аэропортов и аэровокзалов, железнодорожных вокза- лов и станций, морских и речных вокзалов (портов), VIP-залами³. В Ростовской области, Республике Тыва и Республике Дагестан можно пользоваться такими залами, если они расположены на территории соответствующего субъекта.

Отдельно стоит сказать о Республике Башкортостан, где бывшему губернатору за счет бюджета Республики оплачиваются расходы на поездки по приглашению органов государственной власти РФ и субъектов РФ, руководителей иностранных государств, международных организаций.

3. Медицинское лечение. О предоставлении медицинского обслуживания бывшим губернаторам говорится в законах 21 субъекта РФ. Чаще всего в законах указывается, что бывший губернатор имеет право на медицинское обслуживание или медицинское лечение⁴.

В Тюменской области и Ямало-Ненецком автономном округе дополнительно предоставляется право возмещение расходов, связанных с приобретением лекарственных препаратов для медицинского применения по рецептам при лечении в амбулаторных условиях. Также там бывшие губернаторы могут бесплатно изготовить и отремонтировать зубные протезы. В Кемеровской области - Кузбассе и Тверской области губернаторам в отставке предоставляется дополнительное медицинское страхование.

Интересный подход был найден в Воронежской области. Там медицинское обслуживание предоставляется всем бывшим губернаторам, а вот возмещение расходов на приобретение лекарственных средств по рецептам врача при амбулаторном лечении только тем губернаторам, которые осуществляли свои полномочия два срока подряд.

4. Санаторно-курортное обслуживание. Такой вид гарантий предусмотрен в законах 19 субъектов РФ⁵. В законодательстве обычно оговаривается, что бывшему губернатору полагается бесплатная путевка в санаторно-курортные учреждения. В Тюменской и Ростовской областях компенсируется только 75% стоимости путевки. В Липецкой области сказано, что бывший губернатор может по своему желанию либо воспользоваться путевкой, либо получить денежную компенсацию за неиспользованную путевку.

Учреждения санаторно-курортного обслуживания должны быть расположены на территории РФ, но в тверском и ростовском законодательствах, чтобы получить денежную компенсацию, губернатору в отставке следует отдыхать в оздоровительных учреждениях и организациях, расположенных на территории области, в которой он был губернатором.

Также бывшим губернаторам предоставляется бесплатный проезд до места отдыха и обратно. Только в законе Костромской области сказано, что срок пребывания в санаторно-курортной организации не должен быть более 24 календарных дней в году.

5. Выплата единовременного денежного вознаграждения. Такие выплаты предусмотрены только 17 субъектами РФ, среди которых нет общего подхода к установлению единовременных выплат.

При первом подходе устанавливается четкое количество среднемесячных вознаграждений, которые необходимо выплатить. Самое маленькое единовременное денежное вознаграждение можно получить в Новосибирской области - оно составит всего лишь месячную оплату труда. Чуть больше можно получить в Псковской области (при условии работы в этой должности не менее одного года), республиках Марий Эл и Хакасии. Там выплата будет составлять трехмесячную оплату труда. Четырехмесячную зарплату выдадут в Кировской области. Полугодовое денежное вознаграждение предоставят в Еврейской автономной области. Десятикратное месячное денежное вознаграждение установлено в республиках Адыгея, Татарстан, Ханты-Мансийском автономном округе - Югре, Тюменской и Тверской областях. Пособие в размере годового денежного вознаграждения предоставят в Челябинской области и Республике Башкортостан.

В Воронежской области размер пособия зависит от количества отработанных лет. Для лиц, замещавших должность губернатора Воронежской области и прекративших исполнение соответствующих полномочий в связи с истечением срока полномочий, устанавливается единовременная денежная выплата в размере полугодового денежного вознаграждения. Если же лицо занимало должность губернатора два срока подряд, то ему единовременно выплачивается годовое денежное вознаграждение.

Совершенно другой поход можно встретить в законодательстве Москвы, Астраханской и Ленинградской областях. Там нет четкого размера вознаграждения, однако их законодательство исходит из того, что уровень материального обеспечения бывшего губернатора должен какое-то время оставаться прежним. В законах этих субъектов установлен срок предоставления таких выплат: для Москвы и Астраханской области - не более шести месяцев, для Ленинградской области - не более года. Указанные выплаты составляют среднемесячное денежное содержание и производятся как до момента трудоустройства, так и после него. В последнем случае производится соответствующая доплата до необходимого уровня. В Москве и Ленинградской области такие выплаты могут получать только те губернаторы, которые отработали один срок своих полномочий.

Важно подчеркнуть, что все единовременные денежные вознаграждения производятся вне зависимости от достижения лицом пенсионного возраста.

В практике Конституционного Суда РФ еще не было дел, связанных с установлением каких-либо гарантий для бывших губернаторов. Однако Конституционный Суд РФ уже рассматривал вопрос о назначении единовременных денежных вознаграждений депутатам законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и пришел к выводу, что назначение единовременной денежной выплаты «направлено на обеспечение им дополнительных возможностей для адаптации к изменившимся в связи с прекращением депутатских полномочий жизненным обстоятельствам» [81]. С этим утверждением согласны региональные законодатели. Депутат Курской областной Думы Владимир Иванов, автор законопроекта о гарантиях для курского губернатора в отставке, сказал, что «после 18 лет работы очень тяжело адаптироваться к окружающей среде. За это время найдется много недовольных его деятельностью, не дай бог что случится» [82].

Должно быть, именно вопросами «адаптации» обусловлено установление таких высоких единовременных выплат. При этом даже депутатам Государственной Думы и членам Совета Федерации выплачивается всего лишь пособие в размере ежемесячного денежного вознаграждения [83]. Для Президента РФ таких выплат вовсе не предусмотрено [6].

6. Телефонная связь. О предоставлении бывшим губернаторам гарантий, связанных со связью, говорится в 15 законах субъектов РФ. В некоторых из них закрепляется право бесплатно пользоваться правительственной и другими видами связи, право на внеочередное получение услуг связи⁶. В других говорится о предоставлении специальной связи⁷.

Третьи регионы компенсируют расходы, связанные с телефонной связью (Липецкая область, Кемеровская область - Кузбасс и Ямало-Ненецкий автономный округ). В Костромской области возмещаются расходы абонентской городской телефонной связи, в Кировской области возмещается 50% расходов на квартирный телефон. В Иркутской области телефонная связь компенсируется при условии проживания в Иркутской области. В Чувашии лимит использования сотовой и (или) иной телефонной связи составляет 27 600 руб. в год [84].

7. Охрана. В 13 субъектах РФ бывшему губернатору предоставляется охрана⁸. Часто в законах ничего не говорится о характере такой охраны, только в нескольких субъектах есть уточнения. Например, в Кемеровской области - Кузбассе устанавливается «непрерывная персональная охрана в количестве трех человек и охрана его жилища и имущества».

В Ямало-Ненецком автономном округе для получения пожизненной охраны необходимо отработать не менее одного полного срока. В Курской области при любых обстоятельствах охрана предоставляется только на один год. Личная охрана бывшего губернатора Иркутской области, охрана его жилища и имущества будут возможны только «при условии проживания в Иркутской области».

8. Жилое помещение. Субъекты РФ также заботятся об условиях проживания бывшего губернатора. В 10 законах содержится гарантия, связанная с предоставлением жилого помещения в безвозмездное пользование. Характер самих помещений является разным от субъекта к субъекту. В республиках Кабардино-Балкария, Татарстан, Кемеровской области - Кузбассе, Москве прямо указывается на предоставление государственных дач. В Республике Башкортостан может быть предоставлена государственная дача или государственная квартира (отдельный дом).

В Кемеровской области - Кузбассе для «Народного Губернатора» выделяется «охраняемое жилое помещение, которое было предоставлено Губернатору в качестве служебного жилого помещения на день прекращения им своих полномочий».

В Ямало-Ненецком автономном округе бывший губернатор имеет «право на безвозмездное приобретение в собственность занимаемого им жилого помещения (в виде отдельной квартиры или жилого дома) в государственном жилищном фонде автономного округа» в случае, если он не менее двух полных сроков занимал свой пост и не воспользовался правом получения в период исполнения полномочий жилищной субсидии.

В Рязанской области предоставляется «жилое помещение в пределах нормы жилой площади, установленной жилищным законодательством РФ». В Воронежской области губернатор, исполнявший свои полномочия не менее двух сроков подряд, обеспечивается «в случае нуждаемости жилым помещением в соответствии с законодательством РФ и Воронежской области».

В Вологодской области за губернатором в отставке, «не являющимся собственником жилых помещений, расположенных в городе Вологде, сохраняется право пользования предоставленным жилым помещением жилищного фонда области, предназначенного для коммерческого использования, или указанному лицу возмещаются фактические расходы по найму (аренде) жилого помещения».

Субъекты РФ, которые не выделяют жилых помещений бывшим губернаторам, компенсируют им жилищно-коммунальные расходы, связанные с содержанием жилья по месту проживания⁹.

9. Страхование. Законы 10 субъектов закрепили обязательное страхование бывшего губернатора¹⁰. В этих субъектах осуществляется страхование жизни и здоровья на сумму, которая обычно равна годовому денежному вознаграждению, но в Кемеровской области - Кузбассе она равна 10-летнему денежному вознаграждению, в Ленинградской области - 40 ежемесячным денежным вознаграждениям. Страхование осуществляется на случай гибели (смерти), если гибель (смерть) наступила вследствие телесных повреждений или иного причинения вреда здоровью; причинения увечья или иного повреждения здоровья.

В Башкортостане нет страхования, но есть возможность бывшему губернатору в случае причинения увечья или иного повреждения здоровья получить единовременную выплату в пределах годового денежного вознаграждения Главы Республики Башкортостан.

10. Расходы на погребение. Только семь субъектов РФ предусмотрели в случае смерти бывшего губернатора компенсацию расходов, связанных с его погребением¹¹. Однако в Курской области возмещение ограничено 50 тыс. руб. В Астраханской и Пензенской областях также предусмотрено за счет бюджетных средств изготовление надгробного памятника и его установка.

11. Взаимодействие с органами государственной власти субъекта РФ. В двух субъектах РФ (Томская и Иркутская область) губернатор в отставке вправе присутствовать на любых заседаниях, проводимых органами государственной власти соответствующей области. Правом безотлагательного приема любыми должностными лицами государственных органов субъекта РФ бывшие губернаторы обладают в Томской, Ростовской, Костромской, Курской, Иркутской и Воронежской областях. В Ростовской и Воронежской областях он также пользуется «правом свободного посещения помещений государственных органов» соответствующей области.

12. Штат помощников. Только в четырех субъектах РФ бывшим губернаторам выделяется штат помощников, содержание которых оплачивается за счет соответствующего регионального бюджета. В Ростовской области и Республике Башкортостан установлены пределы сумм, которые могут быть выделены на помощников. В Башкортостане общее месячное денежное вознаграждение помощников не должно превышать месячного размера денежного вознаграждения Главы Республики Башкортостан, в Ростовской области - 50% от ежемесячного пожизненного содержания бывшего губернатора. В Кабардино-Балкарской Республике и Кемеровской области - Кузбассе (для «Народного Губернатора») таких ограничений нет.

13. Служебные помещения. В вышеуказанных регионах также для губернаторов в отставке выделяется специальное служебное помещение. Такое помещение в Ростовской области должно быть оборудовано оргтехникой и мебелью. Кемеровская область - Кузбасс, Республика Башкортостан и КабардиноБалкарская Республика к этому списку добавляют персональный компьютер, подключенный как к общей сети, так и ко всем имеющимся правовым базам и государственным информационным системам, копировально-множительная техника, аппарат факсимильной связи, а также средства связи. Для «Народного Губернатора» Кемеровской области служебное помещение выделяется в здании органа исполнительной власти Кемеровской области.

14. Правовая защита. Москва, Республика Татарстан и Ленинградская область в своих законах закрепили право бывшего губернатора на получения правовой защиты, при этом они не раскрывают содержание этого права.

15. Совещательный голос. Бывший губернатор также может участвовать в заседаниях органов государственной власти субъектов РФ. В Бурятии он вправе участвовать в заседаниях Народного Хурала Республики Бурятия, Правительства Республики Бурятия, его Президиума, в совещательных и консультативных органах при Главе Республики Бурятия с правом совещательного голоса. В Удмуртии он вправе участвовать в заседаниях Государственного Совета Удмуртской Республики и его Президиума, Правительства Удмуртской Республики и его Президиума, иных государственных органов Удмуртской Республики, в совещательных и консультативных органах при Главе Удмуртской Республики с правом совещательного голоса.

16. Расходы, связанные с переездом. В двух дальневосточных субъектах РФ (Еврейская автономная область и Хабаровских край) бывшему губернатору возмещаются расходы, связанные с переездом в другую местность после окончания срока полномочий. При этом в Еврейской автономной области возможна компенсация переезда только внутри России.

17. Участие в торжественных мероприятиях. два субъекта РФ (Томская и Иркутская области) предусмотрели в своих законах право бывшего губернатора участвовать в торжественных мероприятиях, проводимых органами государственной власти области по случаям государственных праздников, юбилеев и других торжеств.

18. Создание должности с особым статусом. Такая специфическая гарантия предусмотрена в Республике Татарстан [68]. Описание этой должности уже было дано выше. Здесь же стоит указать, что должность Государственного Советника необходима для сохранения политического влияния бывшего Президента Республики Татарстан.

Таким образом, были выявлены следующие гарантии, предоставляемые бывшему губернатору: выплата единовременного денежного вознаграждения, выплата ежемесячного пожизненного денежного содержания, предоставление медицинского лечения, санаторно-курортного обслуживания, охраны, специальной связи, жилого помещения, транспорта, страхования, штата помощников, служебного помещения, совещательного голоса, возмещение расходов, связанных с переездом и похоронами, правовая защита, участие в торжественных мероприятиях, гарантии, связанные с взаимодействием с органами государственной власти субъекта РФ, создание должности с особым статусом.

Важно отметить, что приведенные гарантии присутствуют в разных сочетаниях в субъектах РФ. Правовой статус бывших губернаторов может существенно отличаться от субъекта к субъекту. Еще в 2010 г. Д.Ф. Аяцков, возглавлявший Саратовскую область в 1996-2005 гг., в своем интервью сказал: «Я читаю публикации сейчас по поводу бывших губернаторов, которые ушли на заслуженный отдых, по Омску, Ростову, Татарстану очень большой разбег по бонусам. Есть в этом несправедливость. Каким бы ты ни был семи пядей во лбу, должна быть определенная скромность». Также он добавил, что «нужен рамочный закон и по нему какой-то минимум: бесплатное лечение, автомобиль, помощник. А особые заслуги должны отмечаться государственными наградами, премиями, должностями» [85].

Полагаю, что в принятии «рамочного закона» в этой сфере нет необходимости. У федерального законодателя была возможность в 2015 г. детально урегулировать данный вопрос на федеральном уровне, однако он ограничился установлением только требований к возрасту и указанием на условия, при которых не действуют гарантии. Закрепление в региональном законодательстве специальных гарантий для бывших губернаторов во многом показывает уровень правовой культуры населения конкретного региона, вовлеченность населения в законотворческий процесс, оторванность региональных парламентариев от своих избирателей.

Произошедший в 2015 г. всплеск публикаций по этой теме вызвал изменения в федеральном законодательстве, однако на региональном уровне кардинальных изменений не произошло. В последующие годы в некоторых субъектах РФ все же вносились изменения, направленные на сокращение гарантий. Важную роль в этом приняли средства массовой информации, которые доводили до населения бюджетные затраты, направляемые на содержание бывших губернаторов.

Хочется еще сказать, что работа с региональным законодательством - дело довольное трудное и для профессионального юриста. На уровне субъектов РФ не разработаны какие-либо правовые базы данных удобные для использования. Крайне сложно отследить внесение поправок в законы. Говорить об открытости каких-либо документов регионального законотворческого процесса вообще не приходится. Найти стенограммы заседаний, поправки к законопроекту не представляется возможным. Законотворческий процесс слабо освещается в региональных средствах массовой информации. Все это говорит о закрытости региональной власти, при которой очень удобно проводить «необходимые» законопроекты.

Примечания

1. «Назначается по его выбору пенсия на общих основаниях или ежемесячное пожизненное денежное содержание в размере 80 процентов месячного денежного вознаграждения Главы Республики Башкортостан».

2. Республики Адыгея, Дагестан, Татарстан, Тыва, Кабардино-Балкария, Мордовия, Башкортостан, Бурятия, Чувашия, Кемеровская область - Кузбасс, Москва, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, Ямало-Ненецкий автономный округ, Тюменская, Самарская, Тверская, Белгородская, Липецкая, Орловская, Ростовская, Курская, Костромская, Ленинградская, Воронежская, Иркутская, Кировская, Пензенская области.