Доктрина "inherent powers": конституційно-правове протиріччя vs. невід’ємна правова традиція? (на прикладі правової системи США)

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДОКТРИНА «INHERENT POWERS»: КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВЕ ПРОТИРІЧЧЯ VS. НЕВІД'ЄМНА ПРАВОВА ТРАДИЦІЯ? (НА ПРИКЛАДІ ПРАВОВОЇ СИСТЕМИ США)

Юлія РЕМІНСЬКА, помічник-консультант

народного депутата Верховної Ради України,

кандидат юридичних наук

Декілька слів про необхідність пізнання суті inherent powers. Повноваження (як конкретні напрями реалізації державних функцій) кожного окремого органу влади не можуть бути викладені у тексті конституції у повному обсязі. З огляду на вказане серед західних конституціоналістів справедливо ведеться дискусія щодо так званих «передбачуваних (прихованих) повноважень» - повноважень, прямо не закріплених основним законом країни, але таких, що іманентно притаманні органу державної влади з огляду на його конституційно-правовий статус та завдання, які він покликаний виконувати.

Проте на практиці часто виникають ситуації, коли реалізація таких повноважень спричиняє появу достатньо серйозних конституційно-правових конфліктів (в першу чергу у частині дотримання балансу між усіма гілками державної влади). Тому, враховуючи відсутність науково виважених досліджень в українській конституційній теорії, значимим постає вивчення досвіду зарубіжних країн у здійсненні конституційного контролю за тими актами органів державної влади, які були прийняті у результаті реалізації ними своїх передбачуваних повноважень. У контексті нашого дослідження фокус уваги сконцентровано саме на американській правовій традиції, адже активна «законодавча ампліфікація» цієї доктрини триває у США вже понад два століття.

Разом з тим увага американських конституціоналістів здебільшого прикута до концепції президентських передбачуваних повноважень [наприклад, 1, 2, 3]. Однак справедливо зауважити, що досліджувана доктрина за обсягом є значно ширшою, адже у своєму змісті вона розкриває особливості реалізації відповідних повноважень, властивих й для законодавчої і судової гілок влади. Відтак вважаємо за потрібне зосередитися саме на означених вище аспектах.

Слідуючи логіці назви статті, наголосимо, що в англомовній літературі теорії передбачуваних (прихованих) повноважень відповідає формулювання «inherent powers». При цьому для західного права важливим є питання прив'язки цієї доктрини до концепції широкої (розширеної) інтерпретації норм основного закону. Вона, своєю чергою, корелює із телеологічним методом інтерпретації, адже судді тлумачать законодавчі положення з тим, щоб досягти мети, цінностей, правових і соціально-економічних цілей, які передбачені конкретним конституційно-правовим приписом. У цій статті нами систематизовано й проаналізовано американську судову практику, в якій закладено саме цей підхід.

З історіографії розвитку доктрини inherent powers. Справедливо вважається, що розвиток концепції передбачуваних повноважень пов'язують саме із закріпленням у Конституції США так званої «Necessary and Proper Clause» (українською мовою ця конструкція означає, що пункт Конституції про прийняття необхідних законів передбачає, що уряд може приймати будь-які акти, спрямовані на досягнення добробуту суспільства). Так, відповідно до п. 18 частини 8 ст. 1 Конституції США Конгрес наділений правом: «Приймати всі Закони, які будуть необхідні і доречні для приведення у виконання [перерахованих] Повноважень і всіх інших Повноважень, переданих цією Конституцією Урядові Сполучених Штатів або будь-якого його Департаменту або посадовій особі» [4].

Перше тлумачення суті положень, викладених у цитованій статті Конституції США, запропонував Верховний суд у добре відомій американським конституціоналістам справі McCulloch v Maryland. Ця справа розглядалася за головуванням Дж. Маршалла - засновника американської системи конституційного права - і заклала фундамент для становлення доктрини inherent powers. Аргументи, закладені у правовій позиції рішення у цій справі, настільки істотні й переконливі, що вона стала модельною для багатьох наступних рішень американських судів.

У 1818 році Генеральна Асамблея штату Меріленд прийняла Закон «Про запровадження податку на всі банки або їх філії у штаті Меріленд». Його положення зобов'язували банки США у цьому штаті сплачувати податки державі. Таке рішення викликало широке обурення у осіб, які здійснювали банківську діяльність, оскільки зі вступом у силу Закону на них покладався додатковий фінансовий тягар. Справа дійшла до Верховного суду США, який підкреслив, що прийняття Закону першим Конгресом було здійснено відповідно до положень нової Конституції, яка визнає обов'язок сплати податків і зборів як необхідну умову для забезпечення стабільності функціонування федеративного правового порядку.

Суддя Маршалл зазначив, що питання щодо обсягу фактично наданих повноважень Конгресу виникає постійно і, ймовірно, виникатиме у майбутньому, допоки існує сама система конституційного права. На думку Маршалла, створення та функціонування Банку було конституційним на основі суверенітету самого Союзу. Виходячи з цього, було підкреслено, що Конгресу була надана можливість обирати найбільш відповідні засоби для досягнення цілей, проголошених Конституцією. Крім того, зазначалося, що Конституція США визначає тільки найважливіші цілі Федерального уряду, у той час як закон є легітимною формою конкретизації таких цілей.

В основу правової позиції, сформульованої у цьому рішенні, Верховним судом було закладено згаданий раніше широкий підхід до тлумачення Основного Закону. Так, центральною стала теза щодо розуміння балансу при визначенні рівня обмеження певними рамками Конгресу у його виборі засобів досягнення конституційно проголошених цілей. Констатувалося, що тлумачення конституційно-правового тексту повинно ґрунтуватися на конституційно-правових приписах, які розраховані на довготривалий період. А відтак інтерпретація норм Конституції повинна адаптуватися до різних загроз, пов'язаних із забезпеченням і реалізацією людських прав навіть у разі настання конституційних криз. Тому вичерпно і заздалегідь передбачити засоби, за допомогою яких Уряд має в майбутньому виконувати свої повноваження, неможливо. У протилежному випадку це означало б повністю змінити природу Конституції і наділити її властивостями закону як правового акта, що відкритий для внесення до його тексту нескінченних змін.

Заклавши подібне розуміння призначення Конституції, Верховний суд зазначив: «Нехай мета буде законною, нехай вона буде в рамках Конституції, і всі відповідні засоби, які явно пристосовані для цієї мети, які не заборонені, але відповідають букві і духу Конституції, є конституційними. [...] Це вимагає визначення мети в рамках повноважень, перерахованих у Конституції, що у подальшому дозволяє обирати засоби, що є належними і очевидно прийнятними за винятком тих, які прямо заборонені Конституцією» [5].

Інтерпретація доктрини «inherent powers» у судовій практиці США в частині конституційно-правового статусу Конгресу. У справі Gilman v. Philadelphia питання стосувалося оцінки конституційності акта законодавчого органу Пенсильванії, який дозволяв будівництво мосту через район Schuylkill, визнаного в якості загальної автомагістралі штату. Виявилося, що міст, якщо він буде побудований, створить перешкоди для проходу суден по річці і, таким чином, завадить торгівлі і завдасть значного матеріального збитку для господарських причалів. У цій справі Верховний суд розкрив суттєві аспекти доктрини inherent powers шляхом пояснення співвідношення обсягу владних повноважень Конгресу (як федерального органу управління) і окремих штатів (як органів муніципального управління). Суд вказав, що мости та інші архітектурні конструкції подібного типу, які з'єднують частини магістралей, вулиць і залізниць, становлять необхідний фундамент для існування комерційної інфраструктури, особливо в частині судноплавних вод. Ураховуючи це, муніципальна влада повинна збалансовано ставитися до питань, пов'язаних із комерційним судноплавством. Незважаючи на той факт, що кожний окремий штат уповноважений вирішувати питання муніципального рівня на свій розсуд, місцевою владою повинна бути дотримана вимога стосовно пріоритетності влади Конгресу у питаннях господарського характеру, вирішення яких становить загальнонаціональне значення. Так, Верховний суд зазначив, що штати можуть здійснювати паралельно із самим Конгресом або незалежно від нього свої повноваження в усіх випадках, окрім трьох: 1) у разі, якщо закріплення певного повноваження здійснюється виключно на рівні Федеральної Конституції; 2) у разі, якщо здійснення певного повноваження належить виключно до відання Сполучених Штатів, а окремому штату реалізовувати таке повноваження прямо заборонено; 3) якщо, виходячи з характеру і статусу суб'єктів владних повноважень, повноваження обов'язково повинні здійснюватися виключно Федеральним урядом [6].

Розвиток доктрини передбачуваних повноважень також відбувся і в рамках здійснення судового контролю у сфері захисту конституційних виборчих прав. У цьому аспекті прикметною є справа Katzenbach v. Morgan. Заявники, зареєстровані виборці в Нью-Йорку, подали позов з тим, щоб оскаржити конституційність § 4 (e) Закону про виборчі права 1965 року тією мірою, якою це положення забороняє дотримання законодавчої вимоги щодо грамотності англійської мови численних жителів міста Нью-Йорка з Пуерто-Ріко. Це законодавче положення передбачало, що жодна особа, яка закінчила шостий клас у державній або акредитованій приватній школі в Пуерто-Ріко, де викладали іншою мовою, ніж англійська, не буде позбавлена виборчих прав за нездатність читати або писати англійською. Розглянувши цю справу, Верховний суд зауважив, що ключовим залишається питання, чи засоби правового захисту Конгресу, передбачені в § 4 (e) оспорюваного Закону, є засобами, що не заборонені, але відповідають «букві та духу Конституції». У результаті було встановлено, що законодавство, яке забороняє штатам вводити вимоги до знання англійської мови як однієї з передумов для голосування, є неконституційним. У цій справі Суд вказав, що нормативна конструкція, закладена у § 4 (e) Закону, відображає належне здійснення повноважень відповідно до § 5 Чотирнадцятої поправки Конституції США і в силу пункту про верховенство федерального закону над законами штатів (англ. «Supremacy Clause») вимога міста Нью-Йорка щодо грамотності англійської мови не може бути виконана тією мірою, якою вона суперечить § 4 (e) Закону. Хоча штати мають право встановлювати певні критерії для голосування, вони не можуть робити це всупереч Чотирнадцятій поправці або будь-якому іншому конституційному положенню. § 5 Чотирнадцятої поправки Конституції являє собою позитивне зобов'язання законодавчої влади, що дозволяє Конгресу на свій розсуд визначати необхідність і характер законодавства для забезпечення гарантій цієї поправки [7].

Inherent powers у контексті діяльності органів судової влади. Уявлення про те, що судова влада наділена передбачуваними повноваженнями (або, навпаки, певними передбачуваними обмеженнями), зумовлюється самою її природою. Як зазначає Ч. Браун, прикметник «передбачуваний» використовується для опису чогось, що властиве чомусь у якості постійного атрибуту або якості; конотація вказаного слова позначає приналежність до внутрішньої природи того, про що йдеться [8, с. 205].

При здійсненні судами своїх функцій передбачувані повноваження являють собою незалежні й допоміжні процесуальні інструменти, які дозволяють судам контролювати внутрішні судові процеси, регулювати судові провадження, запобігати зловживанню процесуальними правами і сприяти здійсненню правосуддя. Повноваження є «передбачуваними» у тому сенсі, що вони можуть належати будь-якому суду, незалежно від того, чи виникає його влада із статутного або загального права [9, с. 379-380].

Аналіз прецедентної практики країн загального права дає підстави стверджувати про наявність двох підходів до визначення джерела такого типу повноважень: передбачуваний повноваження американський доктрина

1) реалізація передбачуваних повноважень може здійснюватися вищими судами; вказується, що природа вищого суду полягає у тому, що він повинен бути наділений повноваженнями для підтримання своєї влади і бути спроможним запобігати перешкодам і зловживанням під час судового процесу; таким чином, суди вищої інстанції розглядаються як суди права; правовою основою таких повноважень при цьому є конституційний обов'язок судової влади забезпечувати захист і виконувати судову функцію зі здійснення правосуддя відповідно до закону на постійній, організованій та ефективній основі;

2) суди усіх ланок, що наділені відповідною юрисдикцією, повинні мати ті повноваження, які необхідні для того, щоб вони могли діяти ефективно; прихильники цієї точки зору вважають, що усі суди наділені передбачуваними повноваженнями, пов'язаними із необхідністю забезпечення дотримання своїх процедурних (регламентних) правил та припинення будь-яких зловживань, що можуть виникнути під час розгляду справи [8, с. 206-207].

Додатковим підтвердженням взаємозв'язку проблематики inherent powers із англо-американською правовою традицію є виступ Генрі М. Доулінга, одного із членів колегії адвокатів Індіанаполісу, який зазначив, що формулювання «передбачувані повноваження» може мати такі конотації:

1) асоціювання із владою, що здійснюється поза конституційно-правовим полем; тобто владні повноваження, встановлені над конституцією і незалежно від неї;

2) право суду діяти з питання, що не врегульовано законодавчою владою; однак, у разі, якщо буде прийнятий відповідний закон, саме він буде мати переважну силу в суді;

3) вказаний термін може позначати те, що є істотним для існування, природи і функцій суду та іманентно виводиться із конституційно-правових положень [10, с. 117-118].

Взявши за основу третє визначення, водночас варто зробити одне невелике, але суттєве за своїм змістом уточнення: щодо органів судової влади досліджувана концепція спрямована на розкриття сутнісних аспектів того, як суд урегульовує процесуальні особливості своєї діяльності. При цьому реалізація відповідних повноважень спрямована на ефективне відправлення правосуддя.

Вибірковий аналіз американської судової практики дав змогу як ілюстрація сформулювати методологічно приблизний зміст та обсяг доктрини прихованих повноважень, якими наділена судова гілка влади:

1) суди можуть приймати й оприлюднювати правила та процедури, необхідні для проведення прискорених судових розглядів; однак реалізація цього повноваження буде такою, що є конституційною виключно у випадку, якщо такі правила і процедури відповідають вимогам та обмеженням, встановленим Верховним судом і федеральним процесуальним кодексом (цивільного процесу, наприклад) [11];

2) можливість судів приймати внутрішні правила здійснення своєї процесуальної діяльності; виходячи із висловленого у попередньому пункті, у 1934 році Конгресом був прийнятий так званий «Закон про надання повноважень у сфері нормотворення» (англ. «The Rules Enabling Act»), який наділяє Верховний суд повноваженнями встановлювати правила процедури і доказування для федеральних судів, але за умови, якщо вони не «обмежують, розширюють або змістовно змінюють певне матеріальне право»; згідно з цим законодавчим актом, зміни також передбачалися у, наприклад, Федеральний цивільний процесуальний кодекс, у якому встановлені особливі процесуальні правила щодо здійснення судового розгляду справи [12];

3) повноваження суду застосовувати певні санкції у разі недотримання учасниками судового провадження встановлених процесуальних правил; в основному такі повноваження реалізуються судом щодо адвокатського корпусу; поширеною є практика, коли суди на підставі притаманних їм передбачуваних повноважень накладають санкції на адвокатів за порушення останніми процесуальних вимог відправлення правосуддя; якраз подібні заходи і деталізуються у межах внутрішніх нормативно-правових актів самими судами з метою дотримання стандартів, вироблених федеральним законодавством; наприклад, в одній зі справ Верховний суд виніс рішення щодо оцінки конституційності дій окружного суду, який за власною ініціативою відхилив справу через неявку адвоката на досудову нараду; відповідно під судовий контроль Верховного суду потрапили питання щодо законності припинення окружним судом справи без ухвалення відповідної постанови, без повідомлення повіреного або самого клієнта, а також без слухання справи про припинення розгляду справи; у підсумку Суд підтвердив факт подібного припинення розгляду справи як прояв передбачуваних повноважень суду в частині адміністрування своїх власних справ [13].

Безумовно, inherent powers суду не повинні розглядатися як такі, що є абсолютними. Адже, наприклад, дискреційні повноваження судового органу щодо вирішення питання та оцінки можливості припинення розгляду справи у ситуаціях, на кшталт тієї, що була описана вище, однозначно потребують перевірки на конституційність у частині дотримання стандартів і вимог належної правової процедури (англ. «due process»). Здійснення органами конституційного контролю такої перевірки вмотивоване тим фактом, що однією із ключових вимог належної правової процедури є можливість бути почутим у випадку вирішення судом питання щодо припинення розгляду справи. Однак органічна суть передбачуваних повноважень суду у вирішенні такого питання пояснюється, по-перше, наявністю відповідної норми-дозволу у згаданому вище Федеральному цивільному процесуальному кодексі. У ньому прямо передбачена можливість так званого «недобровільного припинення справи» (англ. «involuntary dismissal»). По-друге, ця основна вимога належної правової процедури вважається виконаною у тих випадках, коли в суду є обґрунтовані підстави вважати, що заявник у справі свідомо затримує її розгляд. Відтак використання можливостей доктрини передбачуваних повноважень у цьому аспекті має легітимну мету, адже воно спрямоване безпосередньо на запобігання невиправданим затримкам у розгляді судових справ, що, своєю чергою, негативно впливатиме на завантаженість органів судової влади. Насамкінець, використання судами притаманних їм передбачуваних повноважень є збалансованим у випадку реалізації особою-заявником (за умови вирішення судом припинити розгляд справи) гарантії, передбаченої Федеральним цивільним процесуальним кодексом, що дає підстави відновлення розгляду справи у таких випадках [14].

Д. Л. Тіл, досліджуючи практику реалізації доктрини inherent powers на прикладі Верховного суду штату Міннесота, зауважила, що розгляд досліджуваної доктрини починається із її розподілу на дві основні теорії. Перша теорія - це доктрина позитивних передбачуваних повноважень, яка передбачає наявність у судів комплексу правомочностей, спрямованих на виконання ними своїх функцій без наявного законодавчого регулювання. Друга теорія, відповідно, є теорією негативних передбачуваних повноважень. Вважається, що в її рамках судовій владі надається виняткова влада з різних питань, яка базується строго на принципі стримувань і противаг [15, с. 1163-1164].

Отже, з огляду на всі попередньо висловлені позиції, доктрина передбачуваних повноважень у розрізі діяльності органів судової влади відображає суть процесуального призначення суду і повинна розглядатися як важлива складова його незалежності та невід'ємна умова здійснення ефективного правосуддя.

Висновки

Аналіз пропонованого до уваги емпіричного матеріалу дозволяє сформулювати певні тези підсумкового характеру. Без сумнівів, доктрина inherent powers наділена певними конституційно-правовими конфліктогенними елементами, оскільки при застосуванні її на практиці з'являється потенційна загроза для зваженого функціонування принципу стримування та противаг. У цьому випадку внаслідок реалізації органом державної влади подібних повноважень виникає виправдане побоювання щодо маніпулювання останнім нормами основного закону держави. Закономірним наслідком такого маніпулювання, своєю чергою, є ризики узурпації влади. Водночас досліджувана доктрина не повинна наділятися виключно негативними конотаціями. Держави, які позиціонують себе демократичними та такими, що засновані на принципі верховенства права, визначають, що будь-які без винятку органи державної влади діють в установленому конституцією порядку. З огляду на природу конституції як установчого акта зазначений вище порядок має фундаментальну, загальну природу і не передбачає розгорнуту конкретизацію. А відтак, конституційно-правові норми містять перелік загальних завдань, закріплених за певним органом державної влади, що послідовно деталізуються як за допомогою закону, так і шляхом здійснення їх конституційно-правової інтерпретації у системному зв'язку із принципом поділу державної влади та вимогою відповідності усіх нормативно-правових актів нормам основного закону.

Не прив'язуючись до конкретного типу правової сім'ї, зазначимо, що конфліктогенний потенціал доктрини передбачуваних повноважень усувається саме за допомогою тлумачення органами конституційної юстиції норм основного закону країни. Адже суть конкретного виду передбачуваного повноваження зумовлюється принципом прямої дії конституції і може бути з'ясована після інтерпретації конституційно-правових положень у кожному конкретному випадку.

При розгляді питання щодо того, чи є реалізація inherent powers «конституцій- но-верифікованою», до уваги, на нашу думку, повинні братися такі три основних вимоги (у їх системному взаємозв'язку): а) чи здійснює один орган державної влади повноваження, що конституційно закріплені за іншим органом державної влади; б) чи є реалізація повноважень одним органом державної влади перешкодою для виконання конституційно-правових завдань інших органів державної влади; в) чи перешкоджає реалізація повноважень одного органу державної влади здійсненню належної перевірки або контролю з боку іншої гілки влади, зокрема, в частині здійснення конституційного контролю.

Так чи інакше, перевірка конституційності реалізації передбачуваних повноважень, закріплених за будь-яким органом державної влади, завжди базуватиметься на інтерпретації норм конституції з акцентом на той факт, що подібні повноваження: 1) зумовлені наявністю закріплених у конституції функцій; 2) необхідні для конкретної легітимної мети за допомогою співмірних засобів її досягнення.

References

1. Edelson C. Emergency Presidential Power: From the Drafting of the Constitution to the War on Terror: 1st ed., University of Wisconsin Press, 2013. 376p. [engl.]