Принципи здійснення державного контролю за безпечністю та якістю харчових продуктів в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Науково-дослідний інститут публічного права

Принципи здійснення державного контролю за безпечністю та якістю харчових продуктів в Україні

Данилюк А.В. - здобувач

Анотація

державний контроль харчовий безпечність

Стаття присвячена розкриттю сутності принципів здійснення державного контролю за безпечністю та якістю харчових продуктів в Україні. Визначено, що принципи здійснення державного контролю за безпечністю та якістю харчових продуктів є основоположними керівними началами, що становлять фундамент його належної реалізації, а слідування яким є підставою його законності. Є можливість для здійснення класифікації зазначених принципів та навіть розширення їхньої системи за рахунок розкриття відсилочних положень.

Державний контроль за безпечністю та якістю харчових продуктів здійснюється на основі принципів державного нагляду (контролю), визначених Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та з урахуванням особливостей, визначених цим Законом. Загальними принципами здійснення державного контролю за безпечністю та якістю харчових продуктів є принцип гарантування прав та законних інтересів людини та громадянина, а у даному випадку - кожного суб'єкта господарювання, принцип дотримання умов міжнародних договорів України або ж принципи законності, відкритості, прозорості тощо. Конкретні принципи здійснення державного контролю за безпечністю та якістю харчових продуктів репрезентують вимоги до адміністративної діяльності контролюючих органів, зокрема це як загальні принципи діяльності суб'єктів владних повноважень (принцип об'єктивності та неупередженості, принцип обґрунтованості, принцип законності тощо), так і ті, що стосуються здійснення державного контролю, зокрема принцип плановості й системності державного контролю, принцип невтручання у діяльність суб'єкта господарювання, принцип орієнтованості контрольних заходів на запобігання правопорушенням тощо. Спеціальні принципи стосуються виключно сфери здійснення державного контролю за безпечністю та якістю харчових продуктів. До числа таких можна віднести зокрема принципи фінансування державного контролю (державного фінансування та фінансування за рахунок операторів ринку), принципи діяльності компетентного органу у сфері державного контролю за безпечністю харчових продуктів (ефективності, відсутності конфлікту інтересів, достатності матеріально-технічного забезпечення тощо) або ж принципи проведення науково- обґрунтованої оцінки ризиків (незалежності, об'єктивності та прозорості).

Ключові слова: безпека продовольства, безпечність, державний контроль, принципи, харчова продукція, якість.

Principles of state control over safety and quality of food stuffs in Ukraine

Abstract

The article is devoted to the disclosure of the principles of state control over the safety and quality of food products in Ukraine. It has been determined that the principles of state control over food safety and quality are fundamental guidelines that form the foundation for its proper implementation, and following which is the basis of its legality. It is possible to classify these principles and even expand their system by disclosing the reference provisions. State control over food safety and quality is carried out on the basis of the principles of state supervision (control) defined by the Law of Ukraine "On Basic Principles of State Supervision (Control) in the Sphere of Economic Activity" and taking into account the features defined by this Law. The general principles for exercising state control over the safety and quality of food products are the principle of guaranteeing the rights and legitimate interests of a person and a citizen, and in this case, of each business entity, the principle of compliance with the terms of international treaties of Ukraine or the principles of legality, openness, transparency, etc. Specific principles for the implementation of state control over the safety and quality of food products represent the requirements for the administrative activities of regulatory authorities, in particular, these are both general principles for the activities of subjects of power (the principle of objectivity and impartiality, the principle of validity, the principle of legality, etc.), and those relating to the implementation of state control, in particular, the principle of planned and systematic state control, the principle of non-interference in the activities of a business entity, the principle of focusing control measures on the prevention of offenses, etc. Special principles relate exclusively to the sphere of state control over the safety and quality of food products. These include, in particular, the principles of state control financing (state financing and financing at the expense of market operators), the principles of the activities of the competent authority in the field of state control over food safety (efficiency, lack of conflict of interest, sufficiency of logistics, etc.) or principles for conducting evidence-based risk assessments (independence, objectivity and transparency).

Key words: food products, principles, quality, safety, state control.

Постановка проблеми

Аналізуючи положення Довгострокового плану державного контролю в окремих сферах державного контролю, здійснення якого належить до компетенції Держпродспоживслужби, на 2022-2026 роки, затвердженого Наказом Міністерства економіки України 05 січня 2022 року № 10-22 [1] можемо бачити, що його цілями визначено зокрема:

загальну - забезпечити високий рівень захисту життя та здоров'я, чесні практики торгівлі харчовими продуктами, інтереси споживачів, захист здоров'я та благополуччя тварин, здоров'я рослин;

спеціальні - охорона території України від занесення збудників особливо небезпечних хвороб, в першу чергу спільних для тварин та людей, з територій інших держав або карантинних зон; становлення державної наглядової та контрольної діяльності по всій країні за єдиною концепцією щодо охорони здоров'я людей, здоров'я та благополуччя тварин, запобігання передачі хвороб від тварин до людей, безпечності та гігієни кормів, захисту рослин; реалізація я спеціальних норм щодо охорони здоров'я рослин, здоров'я та благополуччя тварин відповідно до національного законодавства.

Оскільки досягнення цілей будь-якого контролю неможливе без визначення принципів його організації та функціонування [2, с. 20], вважаємо за необхідне визначити їхню понятійно-концепційну сутність.

Аналіз останніх досліджень та публікацій

Як зазначає І. Орехова [3], принципи державного контролю розкрито у роботах В. Авер'янова, О. Андрійко, В. Гаращука, В. Горшеньова, А. Гуляєва, С. Ківалова, Є. Кочеріна, Д. Лученка, О. Мєлкадзе, М. Студенікіної, В. Туровцева, В. Чіркіна, І. Шахова, Х. Ярмакі тощо. Саме їхні наукові здобутки є основою для розкриття понятійно-концепційної сутності принципів здійснення державного контролю за безпечністю та якістю харчових продуктів в Україні. Однак зазначений перелік, на нашу думку, необхідно доповнити працями таких вчених як: О. Артюх, М. Білуха, Т. Микитенко, В. Оксінь, С. Чернов, В. Шестак. Аналіз їхніх наукових праць та основ законодавства України забезпечить можливість визначити поняття та структуру принципів здійснення державного контролю за безпечністю та якістю харчових продуктів в Україні.

Виклад основного матеріалу

Як зазначає В. Оксінь [4], відповідно до тлумачних словників «принцип» - це основне вихідне положення якої-небудь наукової системи, теорії, ідеологічного напряму тощо; основний закон якої-небудь точної науки, особливість, покладена в основу створення або здійснення чого-небудь, спосіб створення або здійснення чогось, правило, покладене в основу діяльності якої-небудь організації, товариства абощо, переконання, норма, правило, яким керується хто-небудь у житті, поведінці [5]; загальні вимоги, наукові основи, підстави, правила, від яких не відступають [6]. Їх в науковій теорії називають як основні положення, за допомогою яких вибудовується теорія та пояснюються факти, що аналізуються. Це керівні правила, що відбивають зміст законів і закономірностей і мають бути закріплені в нормативно-правових документах і використовуватися в науковій та практичній діяльності фахівців з управління [7].

У межах власної праці О. Артюх [2] відзначає, що під принципами контролю розуміють «науково обґрунтовані та апробовані практикою, закріплені прямо або опосередковано в нормативно-правових актах основи організації та здійснення контролю» [8, с. 200]. Прийнятною є точка зору вчених М. Білухи та Т. Микитенко, які зазначають, що принципи контролю - це основні засади, на яких здійснюються його функції [9, с. 65]. Заслуговує на увагу й розуміння принципів як «загальних керівних норм дії, які, виражаючи певні закономірності, постійно поглиблюються і видозмінюються», та правил як «норм дії, що мають конкретне робоче значення» [10, с. 81]. Вчений В. Хмельницький зазначає, що «принцип контролю - це загальноприйняте правило дії в контрольних ситуаціях, він втілює економічні, соціальні та інші закономірності сфери контролю, визначає вимоги, відповідно до яких формує і функціонує підсистема контролю в системі управління виробництвом, суспільством» [11, с. 16-17].

Вчена І. Орехова [3] вказує, що розглядаючи принципи державного контролю з позицій сприйняття контролю як юридичної діяльності В. Шестак вказує на їх ієрархічність. До таких він відносить принципи юридичного процесу, загальні принципи державного ладу та принципи процесуальної діяльності, принципи діяльності контролюючих суб'єктів, принципи конкретної контрольної діяльності та загальні принципи контролю [12, с.70]. На думку І. Шахова, В. Горшеньова є конституційні, загально процесуальні та спеціалізовані принципи контролю [13, с. 90]. Оскільки в основу класифікації зазначених принципів покладено одночасно два критерії - вид джерела та галузь розповсюдження їх дії, Д. Лученко [14, с. 101-102] дещо уточнює таку класифікацію. Він пропонує поділяти принципи контролю за критерієм джерела - на Конституційні та закріплені в інших законодавчих актах; і в залежності від галузі розповсюдження їх дії - на міжгалузеві, галузеві та спеціальні (такі, що розповсюджуються лише на контрольно-процесуальну діяльність) [3, с. 309-310].

Аналізуючи зазначений матеріал, можемо дійти висновку, що принципи здійснення державного контролю за безпечністю та якістю харчових продуктів в Україні є основоположними керівними началами, що становлять фундамент його належної реалізації, а слідування яким є підставою його законності.

Уточнимо, що у положеннях Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 5 квітня 2007 р. № 877-V, який є базовим для досліджуваної сфери, передбачено, що державний нагляд (контроль) здійснюється за принципами: 1) пріоритетності безпеки у питаннях життя і здоров'я людини, функціонування і розвитку суспільства, середовища проживання і життєдіяльності перед будь-якими іншими інтересами і цілями у сфері господарської діяльності; 2) підконтрольності і підзвітності органу державного нагляду (контролю) відповідним органам державної влади; 3) рівності прав і законних інтересів усіх суб'єктів господарювання; 4) гарантування прав та законних інтересів кожного суб'єкта господарювання; 5) об'єктивності та неупередженості здійснення державного нагляду (контролю), неприпустимості проведення перевірок суб'єктів господарювання за анонімними та іншими безпідставними заявами, а також невідворотності відповідальності осіб за подання таких заяв; 6) здійснення державного нагляду (контролю) лише за наявності підстав та в порядку, визначених законом; 7) відкритості, прозорості, плановості й системності державного нагляду (контролю); 8) неприпустимості дублювання повноважень органів державного нагляду (контролю) та неприпустимості здійснення заходів державного нагляду (контролю) різними органами державного нагляду (контролю) з одного й того самого питання; 9) невтручання органу державного нагляду (контролю) у діяльність суб'єкта господарювання, якщо вона здійснюється в межах закону; 10) відповідальності органу державного нагляду (контролю) та його посадових осіб за шкоду, заподіяну суб'єкту господарювання внаслідок порушення вимог законодавства, порушення прав та законних інтересів суб'єкта господарювання; 11) дотримання умов міжнародних договорів України; 12) незалежності органів державного нагляду (контролю) від політичних партій та будь-яких інших об'єднань громадян; 13) наявності одного органу державного нагляду (контролю) у складі центрального органу виконавчої влади; 14) презумпції правомірності діяльності суб'єкта господарювання у разі, якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов'язків суб'єкта господарювання та/або повноважень органу державного нагляду (контролю); 15) орієнтованості державного нагляду (контролю) на запобігання правопорушенням у сфері господарської діяльності; 16) недопущення встановлення планових показників чи будь-якого іншого планування щодо притягнення суб'єктів господарювання до відповідальності та застосування до них санкцій; 17) здійснення державного нагляду (контролю) на основі принципу оцінки ризиків та доцільності [15].

Втім, як уточнено у висновку Головного юридичного управління щодо аналізу проєкту Закону про державний контроль, що здійснюється з метою перевірки відповідності законодавству про безпечність та якість харчових продуктів і кормів, здоров'я та благополуччя тварин від 27 листопада 2014 р. № 0906, зазначені положення не застосовуються при здійсненні перевірок дотримання операторами ринку законодавства про харчові продукти, корми, здоров'я та благополуччя тварин, а також законодавства про побічні продукти тваринного походження під час ввезення (пересилання) таких побічних продуктів на митну територію України. Адже Закон України «Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, ветеринарну медицину та благополуччя тварин» від 18 травня 2017 р. № 2042-Vm містить спеціалізовані норми щодо принципів (стаття 17) здійснення державного контролю за безпечністю харчових продуктів. Зокрема, передбачено, що державний контроль здійснюється за принципами: 1) пріоритетності безпеки у питаннях життя і здоров'я людини перед будь-якими іншими інтересами та цілями у сфері господарської діяльності; 2) рівності прав і законних інтересів усіх операторів ринку; 3) гарантування прав та законних інтересів кожного оператора ринку; 4) об'єктивності та неупередженості здійснення державного контролю; 5) законності; 6) відкритості, прозорості, плановості та системності державного контролю; 7) неприпустимості дублювання заходів державного контролю між компетентним органом, його територіальними органами, державними установами, підприємствами та організаціями, підпорядкованими компетентному органу, органами виконавчої влади та уповноваженими особами; 8) презумпції правомірності діяльності оператора ринку, у разі якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів, або норми одного нормативно-правового акта допускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов'язків оператора ринку та/або повноважень компетентного органу, інших осіб, що здійснюють державний контроль; 9) орієнтованості державного контролю на запобігання порушенням законодавства; 10) недопущення встановлення планових показників чи будь-якого іншого планування щодо притягнення операторів ринку до відповідальності або застосування примусових заходів; 11) оцінки ризиків та доцільності; 12) дотримання умов міжнародних договорів України [16].

Ми погоджуємось з висновком Головного юридичного управління, що непоширення аналогічних норм Закону про нагляд на відносини у сфері державного контролю носить штучний характер, невиправданий з точки зору раціонального використання нормативного матеріалу, вносить неоднозначність у розуміння норм та суперечить єдиному державному підходу до організації державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, що не відповідає вимогам щодо якості законів в контексті конституційного принципу верховенства права (стаття 8 Конституції України) [17]. Відповідно положення зазначених законів мають бути доопрацьовані.

На наш погляд, стаття 17 Закону України «Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, ветеринарну медицину та благополуччя тварин» від 18 травня 2017 р. № 2042-УІІІ повинна мати такий вигляд:

«Стаття 17. Принципи здійснення державного контролю

Державний контроль за безпечністю та якістю харчових продуктів здійснюється на основі принципів державного нагляду (контролю), визначених Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та з урахуванням особливостей, визначених цим Законом».

Так зокрема вдасться забезпечити раціональне використання нормативного матеріалу, адже нині чинна норма Закону України «Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, ветеринарну медицину та благополуччя тварин» від 18 травня 2017 р. № 2042-УІІІ немає жодних спеціальних принципів здійснення державного контролю, а лиш звужує їх чисельність та інтерпретацію. Натомість, як приклад, принципи фінансування державного контролю визначено статтею 63 цього Закону.

Розглядаючи зазначене питання з наукової точки зору, можемо стверджувати, що є можливість для здійснення класифікації зазначених принципів та навіть розширення їхньої системи за рахунок розкриття відсилочних положень. Так зокрема загальними принципами здійснення державного контролю за безпечністю та якістю харчових продуктів є принцип гарантування прав та законних інтересів людини та громадянина, а у даному випадку - кожного суб'єкта господарювання, принцип дотримання умов міжнародних договорів України або ж принципи законності, відкритості, прозорості тощо.

Конкретні принципи здійснення державного контролю за безпечністю та якістю харчових продуктів репрезентують вимоги до адміністративної діяльності контролюючих органів, зокрема це як загальні принципи діяльності суб'єктів владних повноважень, що є тими необхідними критеріями, порушення яких є підставою для звернення особи до адміністративного суду із письмовим проханням визнання такі дії протиправними [18] (принцип об'єктивності та неупередженості, принцип обґрунтованості, принцип законності тощо), так і ті, що стосуються здійснення державного контролю, зокрема принцип плановості й системності державного контролю, принцип невтручання у діяльність суб'єкта господарювання, принцип орієнтованості контрольних заходів на запобігання правопорушенням тощо.

Спеціальні принципи ж, на нашу думку, стосуються виключно сфери здійснення державного контролю за безпечністю та якістю харчових продуктів. До числа таких можна віднести зокрема принципи фінансування державного контролю (державного фінансування та фінансування за рахунок операторів ринку), принципи діяльності компетентного органу у сфері державного контролю за безпечністю та якістю харчових продуктів (ефективності, відсутності конфлікту інтересів, достатності матеріально-технічного забезпечення тощо) або ж принципи проведення науково-обґрунтованої оцінки ризиків (незалежності, об'єктивності та прозорості).

Висновки

Проведене дослідження дає можливість стверджувати, що принципи здійснення державного контролю за безпечністю та якістю харчових продуктів є основоположними керівними началами, що становлять фундамент його належної реалізації, а слідування яким є підставою його законності. Загальними принципами здійснення державного контролю за безпечністю та якістю харчових продуктів є принцип гарантування прав та законних інтересів людини та громадянина, а у даному випадку - кожного суб'єкта господарювання, принцип дотримання умов міжнародних договорів України або ж принципи законності, відкритості, прозорості, тощо. Конкретні принципи здійснення державного контролю за безпечністю та якістю харчових продуктів репрезентують вимоги до адміністративної діяльності контролюючих органів, зокрема це як загальні принципи діяльності суб'єктів владних повноважень (принцип об'єктивності та неупередженості, принцип обґрунтованості, принцип законності тощо), так і ті, що стосуються здійснення державного контролю, зокрема принцип плановості й системності державного контролю, принцип невтручання у діяльність суб'єкта господарювання, принцип орієнтованості контрольних заходів на запобігання правопорушенням тощо. Спеціальні принципи стосуються виключно сфери здійснення державного контролю за безпечністю та якістю харчових продуктів. До числа таких можна віднести зокрема принципи фінансування державного контролю (державного фінансування та фінансування за рахунок операторів ринку), принципи діяльності компетентного органу у сфері державного контролю за безпечністю харчових продуктів (ефективності, відсутності конфлікту інтересів, достатності матеріально-технічного забезпечення тощо) або ж принципи проведення науково-обґрунтованої оцінки ризиків (незалежності, об'єктивності та прозорості).

Список використаних джерел

1. Довгостроковий план державного контролю в окремих сферах державного контролю, здійснення якого належить до компетенції Держпродспоживслужби, на 2022-2026 роки: Наказ Мінекономіки від 05.01.2020р. № 10-22. Державні сайти України. URL: https://dpss.gov.ua/storage/app/sites/12/dovgostrokovuy.pdf.

2. Артюх О. Принципи контролю: проблематика визначення. Науковий вісник Ужгородського національного університету. 2016. Вип. 6. Ч. 1. С. 20-25.

3. Орехова І. Принципи державного контролю господарської діяльності. Форум права. 2009. № 2. С. 309-315.

4. Оксінь В.Ю. Місцевий розвиток в Україні: теорія та практика публічного адміністрування: монографія. Київ: ФОП Чалчинська Н. В., 2020. 428 с.

5. Білодід І. Словник української мови. Академічний тлумачний словник: у 11 т. Київ: Наук. думка, 1976. Т 7.1976. 864 с.

6. Даль В. Толковый словарь живого великорусского язика. Москва: Пашков Дом, 2004. Slovardalja. URL: http://slovardalja.net/word.php?wordid=33183.

7. Чернов С. Текст лекцій з дисципліни «Публічне адміністрування» (для студентів всіх форм навчання). Харк. нац. ун-т міськ. госп-ва ім. О. Бекетова. Харків: ХНУМГ, 2014. 97 с.

8. Лученко Д. Проблеми систематизації принципів контрольно-процесуальної діяльності. Збірник наукових праць «Державне будівництво та місцеве самоврядування». 2003. Вип. 5. С. 199-207.

9. Фінансовий контроль: теорія, ревізія, аудит: підручник за ред. М. Білуха, Т. Микитенко. К.: Українська академія оригінальних ідей, 2005. 888 с.

10. Малафіїк І. Дидактика: навч. посіб. К.: Кондор, 2005. 397 с.

11. Хмельницкий В. Ревизия и аудит: учеб. комплекс. Мн.: Книжный Дом, 2005. 48 с.

12. Шестак В. Державний контроль в сучасній Україні (теоретико-правові питання): дис. ... кандидата юрид. наук: 12.00.01; Нац. ун-т внутр. справ. Х., 2002. 195 с.

13. Горшенев В., Шахов И. Контроль как правовая форма деятельности. М.: Юрид. лит., 1987. 176 с.

14. Лученко Д. Контрольне провадження: дис. ... кандидата юрид. наук: 12.00.07; Нац. юрид. акад. імені Ярослава Мудрого. Х., 2003. 180 с.

15. Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності: Закон України від 05.04.2007 № 877-V. Верховна Рада України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/877-16#Text.

16. Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, ветеринарну медицину та благополуччя тварин: Закон України від 18.05.2017 р. № 2042-VIII. Верховна Рада України. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2042-19#Text.

17. Зауваження до проекту Закону України «Про державний контроль за дотриманням законодавства про харчові продукти, корми, побічні продукти тваринного походження, здоров'я та благополуччя тварин» (реєстраційний № 0906). Верховна Рада України. URL: http://w1.c1.rada. gov.ua/pls/zweb2/webproc34?id=&pf3511=52373&pf35401=422969.

18. Шулежко В.П. Принципи діяльності суб'єктів владних повноважень. Юридична наука. 2019. № 2. С. 133-138.

Размещено на Allbest.ru