Недержавні форми охорони правопорядку в Україні: конституційно-правовий вимір

Размещено на http://allbest.ru

НЕДЕРЖАВНІ ФОРМИ ОХОРОНИ ПРАВОПОРЯДКУ В УКРАЇНІ: КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВИЙ ВИМІР

Орлов Віктор Анатолійович,

Виклад основного матеріалу. Досліджуючи недержавні форми охорони правопорядку, треба спершу з'ясувати зміст понять «правопорядок» та «охорона правопорядку».

Т. Подорожна у своїй дисертації пропонує таке визначення: «Правопорядок - це якісний фактичний стан урегульованості суспільних відносин, заснований на реалізації права і забезпечений особливим конституційно-правовим механізмом» [5, с. 85]. Із поданим визначенням правопорядку можна цілком погодитися в контексті нашого дослідження.

Більшість учених, які вивчають поняття охорони правопорядку та органів охорони правопорядку, наголошують на виключно державній складовій цієї діяльності.

На думку В. Боняк, «орган охорони правопорядку України - це утворена державою, згідно з чинним національним законодавством, структурно відокремлена, юридично оформлена частина державного апарату (колектив державних службовців), що у своєму складі, як правило, має військові підрозділи, співробітники яких наділені правом застосування легального примусу (зокрема вогнепальної зброї), основна та повсякденна діяльність яких спрямована на реалізацію державної політики у сфері охорони та захисту прав, свобод і законних інтересів людини, забезпечення законності та правопорядку в суспільстві» [2, с. 45].

Ю. Мороз пропонує таке визначення: «Орган правопорядку України - це створений державою на підставі норм чинного національного законодавства структурно організований колектив державних службовців, які наділені державно-владними повноваженнями здійснювати досудове розслідування, негласні й інші слідчі і розшукові дії, застосовувати легальний примус (вогнепальну зброю також), основна та повсякденна діяльність яких спрямована на реалізацію державної політики у сфері охорони прав, свобод і законних інтересів людини, гарантування державної безпеки, законності та правопорядку в суспільстві» [8, с. 29].

Про «правоохоронні органи» йдеться у частині 3 статті 17 Конституції України: «Забезпечення державної безпеки і захист державного кордону України покладаються на відповідні військові формування та правоохоронні органи держави, організація і порядок діяльності яких визначаються законом». А про «органи правопорядку» зазначено в пункті 2 частини 1 статті 131-1 Основного Закону України: «В Україні діє прокуратура, яка здійснює: /.../ 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку». У свою чергу, у частині 1 статті 19 Конституції України зазначено: «Правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством». Інших згадок про охорону правопорядку немає.

Безперечно, відсутність конституційного визначення органів охорони правопорядку негативно позначається на їхній ефективності, на утвердженні правозаконності і правопорядку в усіх сферах суспільного життя.

Як слушно зауважує В. Боняк, у конституційному закріпленні основ правового статусу органів охорони правопорядку вбачається додаткова гарантія конституційного ладу, належного захисту прав і свобод громадян [2, с. 45]. Послідовне здійснення конституційного оформлення правових відносин, що виникають у різних сферах життя суспільства, сприяє зміцненню правопорядку, зумовлює та пов'язує ефективність реалізації законодавства та діяльність органів публічної влади, які мають бути орієнтовані на своєчасне виявлення та продуктивне усунення конституційних ризиків [9, c. 56].

Тому видається справедливою позиція тих дослідників, які вважають за необхідне під час формування стратегії правопорядку змінювати завдання та діяльність органів правопорядку, трансформуючи їх із державних інститутів у соціальні [10, с. 9]. Іншими словами, формат сучасного визначення проблеми вимагає пошуку можливості розвитку безпекової інженерії із залученням недержавних елементів охорони правопорядку.

У процесі опрацювання належних питань необхідно звернути увагу й на міжнародну законодавчу практику, у якій термін «Law Enforcement Agencies» (перекл. з англ. мови «органи охорони правопорядку») використовується для позначення посадових осіб із підтримання правопорядку, які постійно виконують покладені на них законом обов'язки, служачи громаді й захищаючи всіх осіб від протиправних актів відповідно до високого ступеня відповідальності, який необхідний у їхній професії.

У Резолюції 34/169 Генеральної Асамблеї ООН «Кодекс поведінки посадових осіб із підтримання правопорядку» від 17 грудня 1979 року, зазначено: «...с) кожна посадова особа з підтримання правопорядку є частиною системи кримінального правосуддя, мета якої полягає в запобіганні злочинності та боротьбі з нею, і що поведінка кожної посадової особи цієї системи впливає на всю систему» [11].

На підставі цього визначення можемо стверджувати, що посадова особа з підтримання правопорядку - це не тільки посадова особа державного органу, вона може мати й недержавну форму діяльності.

Визнання з боку держави недержавних форм охорони правопорядку буде тільки позитивно позначатися на його забезпеченні. О. Вакарова з цього приводу слушно зазначає у своєму дисертаційному дослідженні: «Потрібно зробити систему забезпечення правопорядку максимально прозорою та дружньою для суспільства. Важливим у цій сфері є проведення ґрунтовної децентралізації та впровадження дієвих механізмів громадського контролю за органами правопорядку» [3, с. 196].

Зважаючи на те, що функція охорони правопорядку, на нашу думку, реалізується у двох формах: державній та недержавній - відповідно «форму охорони правопорядку» (курсив мій. - В. О.) пропонуємо розуміти як зовнішній прояв конкретних дій, які здійснюються державними та недержавними елементами правоохоронної системи з метою захисту прав і свобод людини, охорони правопорядку.

Функціонування інституції недержавної охорони праці активно досліджується як вітчизняними, так і закордонними вченими. С. Юрко у своїй науковій роботі обґрунтував думку щодо того, що основні правоохоронні функції та основні ознаки правоохоронної діяльності можуть належати недержавним суб'єктам, що дає підстави для використання терміна «недержавна правоохоронна діяльність». Учений переконаний, що недержавну правоохоронну діяльністю слід розуміти як спеціалізовану діяльність інститутів громадянського суспільства з розшуку осіб, що переховуються від правосуддя, розкриття правопорушень, охорони фізичних і юридичних осіб, їх майна та громадського порядку від протиправних посягань шляхом застосування примусових заходів відповідно до встановленої законом процедури. Та наголосив, що недержавна правоохоронна діяльність є окремим різновидом правоохоронної діяльності [7, с. 70]. Науковець-правник М. Завальний визначив поняття недержавної правоохоронної діяльності як «врегульованого нормами адміністративного права виду діяльності, що полягає в наданні громадянам і організаціям послуг, які мають договірний, оплатний або безоплатний суспільно-публічний характер, здійснюваний з метою захисту й охорони законних прав та інтересів громадян, організацій, суспільства й держави в порядку та формах, визначених законом» [4, c. 10].

Згаданий уже Сергій Юрко у своєму дослідженні до основних суб'єктів недержавної правоохоронної діяльності відносить: 1) приватні охоронні підприємства; 2) служби безпеки підприємств; 3) приватні детективні об'єднання, або детективів, що здійснюють свою діяльність індивідуально; 4) громадські формування з охорони громадського порядку та державного кордону; 5) громадських помічників працівників правоохоронних органів та інші індивідуально-правові форми сприяння правоохоронним органам [7, с. 94-95].

Деякі автори до цього переліку ще додають адвокатів, приватних нотаріусів, приватних виконавців та інших суб'єктів, які здійснюють правозахисну діяльність.

Стаття 7 Конституції України вказує, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування, а в статті 140 Основного Закону наголошується, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Тому й невипадково однією з функцій місцевого самоврядування, згідно з чинним законодавством (зокрема, стаття 38 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»), є функція забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян. Надзвичайно важливого значення ці питання (охорони правопорядку) набувають і для місцевого самоврядування - специфічної форми публічної влади територіальної громади [6, с. 4-5].

З огляду на викладене вище, цілком зрозуміло, що під час визначення іншими дослідниками суб'єктів недержавної правоохоронної діяльності не було враховано, що недержавна правоохоронна діяльність також може бути не тільки приватною, а й публічною. Тому до згаданої класифікації справедливо додати діяльність муніципальних служб правопорядку, які з початком реформи децентралізації відіграють значну роль у правоохоронній діяльності на місцях.

Тож, на нашу думку, необхідно виокремити приватні, муніципальні та громадські форми охорони правопорядку (курсив мій. - В. О.).

До приватних форм охорони правопорядку (курсив мій. - В. О.) треба віднести діяльність:

1) приватних охоронних підприємств;

2) приватних детективних об'єднань, або детективів, що здійснюють свою діяльність індивідуально.

До муніципальних форм охорони правопорядку (курсив мій. - В. О.) долучимо діяльність:

1) муніципальної варти;

2) муніципальних інспекторів з паркування;

3) муніципальних службовців, що здійснюють правоохоронні функції:

- спеціалістів із взаємодії з правоохоронними органами та забезпечення громадського порядку, благоустрою;

- інспекторів з охорони правопорядку та благоустрою;

- інструкторів з інформування населення щодо запобігання порушенням громадського порядку.

До громадських форм охорони правопорядку (курсив мій. - В. О.) віднесемо діяльність:

1) громадських формувань з охорони громадського порядку;

2) координаційних офісів безпеки;

3) громадських помічників дільничного офіцера поліції на добровільних засадах.

Кожний із цих елементів, незважаючи на недостатню правову регламентацію їхньої діяльності, відіграє важливу роль у забезпеченні правопорядку в Україні.

Приватні охоронні підприємства діють на підставі Закону України «Про охоронну діяльність», який передбачає, що реалізація охоронної функції є для них головним призначенням, а заходи примусу ними застосовуються для її ефективної реалізації. Прикладом є приватний правоохоронний сектор закордонних країн, де кількість співробітників приватних форм правоохорони вдвічі перевищила державні сили [12; 13].

Функціональне призначення приватних детективів та їхніх об'єднань є подібним до суб'єктів оперативно-розшукової діяльності та органів досудового слідства. Згідно з проєктом Закону № 3010 від 04.02.2020 «Про приватну детективну діяльність», «Приватна детективна діяльність - незалежна професійна діяльність приватного детектива або діяльність детективного агентства щодо надання замовникам приватних детективних послуг з метою забезпечення захисту їх прав та законних інтересів на платній договірній основі в порядку, визначеному цим Законом».

Проєктом Закону «Про муніципальну варту» № 2890 від 18.05.2015, визначено: «Муніципальна варта - це виконавчий орган у системі місцевого самоврядування, що створюється в порядку, визначеному цим Законом, з метою забезпечення охорони публічного порядку, законності, прав, свобод і законних інтересів громадян на території, що перебуває під юрисдикцією рад міста обласного та/або республіканського Автономної Республіки Крим значення, міст Києва, Севастополя, а також юрисдикцією сільської, селищної, міської ради територіальної громади, утвореної внаслідок добровільного об'єднання, та утримується за рахунок коштів відповідного місцевого бюджету».

На сьогодні метою створення місцевими радами комунальних підприємств «Муніципальна варта», департаментів муніципальної варти є виконання повноважень місцевого самоврядування щодо забезпечення на території міста законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів територіальної громади. Упровадження ж муніципальної інспекції з паркування, як підрозділу виконавчого органу міської ради, регламентується Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реформування сфери паркування транспортних засобів», основні завдання якого: звільнення тротуарів, пішохідних переходів та смуг громадського транспорту від неправильно запаркованих транспортних засобів; розв'язання транспортних проблем міста, що зменшить навантаження на вулично-дорожню мережу; підвищення рівня якості надання послуг з паркування та рівня дисципліни з паркування та інші (м. Львів) [14].

Для сільської місцевості (сільські та селищні територіальні громади) та об'єднаних територіальних громад забезпечення правопорядку здійснюється шляхом введення до місцевої ради посади: спеціаліста із взаємодії з правоохоронними органами та забезпечення громадського порядку, благоустрою [15], інспектора з охорони правопорядку та благоустрою («сільські шерифи») [16], інструктора з інформування населення щодо запобігання порушень громадського порядку (програма «Шериф» Державної служби зайнятості) [17, с. 73-77].

Громадські формування з охорони громадського порядку відносяться до громадських або добровільних форм недержавної охорони правопорядку, створюються відповідно до Закону України «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону» (далі - Закон), громадський порядок можуть охороняти лише разом з поліцією.

У Законі зазначено, що члени громадських формувань під час виконання своїх обов'язків з охорони громадського порядку і державного кордону після обов'язкового пред'явлення посвідчення члена громадського формування мають право, зокрема, вимагати від громадян додержання правопорядку (курсив мій. - В. О.).

Що цікаво: для сільської місцевості цим Законом передбачено повноваження «самостійно брати участь у забезпеченні охорони громадського порядку шляхом виконання конкретних доручень керівника відповідного органу Національної поліції» (ГФ «Варта», с. Пустовойтівка Сумської області).

Координаційний офіс безпеки як експертно-аналітичний центр з питань безпеки громади створюється на добровільних засадах без юридичного оформлення. На волонтерських засадах ветерани МВС України дають поради сучасним поліцейським у розбудові та підтримці безпечного середовища, беруть участь у спільних патрулюваннях, просвітницьких та освітніх заходах. Особливістю є складання безпекового паспорту громади методом проведення фокус-груп (опитування волонтерами офісу мешканців міста про фактори відчуття безпеки) [18].

Громадські помічники дільничного офіцера поліції або поліцейського офіцера громади на добровільних засадах можуть залучатися, зокрема з числа членів громадського формування з охорони громадського порядку. Наразі відсутнє правове врегулювання діяльності добровільних помічників дільничних офіцерів поліції, «добровольців» або «народних патрульних». У зв'язку з прийняттям наказу МВС України № 650 від 28.07.2017 «Про затвердження інструкції з організації діяльності дільничних офіцерів поліції», наказ № 550 від 11.11.2010 року втратив чинність. А в новому нормативному акті не передбачено норми, які регулюють діяльність громадських (добровільних) помічників дільничних офіцерів (поліцейських офіцерів громади).

В умовах відсутності правового забезпечення діяльності недержавних правоохоронних органів відбувається їх легалізація шляхом симбіозу з інституціями, правовий статус яких уже визначений. Діяльність приватних детективів забезпечується поєднанням статусів приватного охоронця та адвоката. Яскравий приклад симбіозу - це діяльність муніципальної варти, де місцеві ради з метою наділення повноваженнями службовців органів місцевого самоврядування щодо носіння спеціальних засобів оборони [19] та застосування заходів фізичного впливу пішли шляхом поєднання двох форм муніципальної безпеки - самоврядних органів та добровільних інституцій. Наприклад, співробітники КП «Муніципальна варта» (з ліцензією на провадження охоронної діяльності) є одночасно й членами громадського формування з охорони громадського порядку (м. Київ, м. Бар Вінницької області) [20].

Висновки. Проведені наукові розвідки та власний досвід автора зобов'язують урахувати, що конституційно-правове оформлення визначення правопорядку із залученням недержавних форм його охорони є важливою формою безпекової інженерії та дієвою інституцією забезпечення прав і свобод людини та громадянина в Україні. Наявний досвід функціонування недержавних - приватних, муніципальних та громадських (курсив мій. - В. О.) - форм охорони правопорядку, заснований на положеннях Конституції України, демонструє свою ефективність.

Тому саме законодавче врегулювання діяльності недержавних форм охорони правопорядку є перспективним напрямком подальших досліджень у зазначеній сфері.

Список використаних джерел

1. Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним зверненням громадянина Багінського Артема Олександровича щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 14-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення (справа про адміністративну відповідальність у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху) від 22 грудня 2010 року № 23-рп/2010. URL: http://www.ccu.gov.ua/sites/default/files/ndf/23-rp/2010.doc (дата звернення: 01.02.2021).

2. Боняк В.О. Конституційно-правові засади організації та функціонування органів охорони правопорядку України: проблеми теорії і практики : дис. ... д-ра юрид. наук : 12.00.02. Харків, 2016. 500 с.

3. Вакарова О.В. Конституційно-правовий статус правоохоронних органів: сучасні підходи : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02. Ужгород, 2019. 260 с.

4. Завальний М.В. Адміністративно-правові засади діяльності та взаємодії державних та недержавних суб'єктів правоохорони в Україні : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Харків, 2018. 33 с.

5. Подорожна Т. С. Правовий порядок: теоретико-методологічні засади конституціоналізації : дис. ... д-ра юрид. наук : 12.00.01; 12.00.02. Київ, 2017. 503 с.

6. Солоненко О. М. Реалізація функції забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян у системі місцевого самоврядування (організаційно-правові питання) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.02. Київ, 2001. 16 с.

7. Юрко С. С. Недержавна охоронна і правоохоронна діяльність: дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.10. Одеса, 2017. 201 с.

8. Мороз Ю. Г. Зміст і обсяг поняття «орган правопорядку». Jurnalul Juridic National: teorie $i practica. 2017. № 4. С. 26-30.

9. Єсімов С. С. Реалізація конституційного оформлення правопорядку в умовах наявності конституційних ризиків. Соціально-правові студії. 2019. Вип. 3 (5). С. 52-57.

10. Пашуля Г. Я. Органи внутрішніх справ як елемент апарату держави в умовах глобалізації : автореф. дис канд. юрид. наук. Львів, 2015. 19 с.

11. Резолюція 34/169 Генеральної Асамблеї ООН «Кодекс поведінки посадових осіб з підтримання правопорядку». URL: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/995_282 (дата звернення: 05.12.2020).

12. Prenzler T., Earle K. & Sarre R. Private security in Australia: trends and key characteristics. Trends & issues in crime and criminal justice. 2009. no. 374. URL: https://www.aic.gov.au/publications/tandi/tandi374 (дата звернення: 05.12.2020).

13. Sklansky David A. The Private Police. UCLA L. Rev. 1999. Vol. 46. URL:

https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=159070 (дата звернення: 05.12.2020).

14. У 2020 році інспектори з паркування виписали понад 47 тисяч постанов. URL:https://galinfo.com.ua/news/u_2020_rotsi_inspektory_z_parkuvannya_vypysaly_po nad_47_tysyach_postanov dil_358684.html (дата звернення: 03.02.2021).

15. Організаційні форми безпеки. Шерифи для нових громад. URL: https://sheriffua.org/news/analitichni-statti/organizatsijni-formi-bezpeki (дата звернення: 26.12.2020).

16. Родом з народу. Один день з життя шерифа Виноградового. URL:https://vgoru.org/index.php/politsiya-dlya-gromadi/item/38641-rodom-z-narodu-odyn-den-z-zhyttia-sheryfa-vynohradovoho (дата звернення: 27.12.2020).

17. Проект «Шерифи»: український масштаб. Херсон: Гілея, 2018. 204 с.

18. Як у Татарбунарах працює безпековий хаб. Community Policing. Взаємодія поліції і громади.

URL: http://cop.org.ua/ua/ukrainskyi-dosvid/odeska-oblast/yak-u-tatarbunarakh-pratsyue-bezpekovij-khab?fbclid=IwAR0BDsynxYW5cV7RjPkdGbp7hFzMvls46BcFEeBfCq42Cl3wg60r5wN- ok0 (дата звернення: 21.12.2020).

19. Члени Мунохорони озброїлися травматичними пістолетами. URL: https://hmarochos.kiev.ua/2021/01/28/chleny-munohorony-ozbroyilysya-travmatychnymy- pistoletamy/ (дата звернення: 01.02.2021).

20. Тарасова М., Вишницька А. Не тільки поліція. Дзеркало тижня. 2018. Випуск № 34. URL: https://dt.ua/artide/print/SOCIUM/ne-tilki-policiya-288446_.html (дата звернення: 03.01.2021).

Orlov Viktor,

PhD in Law (Donetsk Law Institute, MIA of Ukraine, Mariupol)

NON-STATE FORMS OF LAW ENFORCEMENT IN UKRAINE: CONSTITUTIONAL AND LEGAL DIMENSION

The article is devoted to the study of the constitutional and legal essence of non-state forms of law enforcement in Ukraine. The author emphasizes that in Ukraine law enforcement has always been associated with the activities of state bodies, but these bodies today under various circumstances are not able to fully ensure the security of all systems operating in society. The development of the European vector of Ukraine, the processes of decentralization and deconcentration of power, the urgent need to create a safe environment have led to the development of non-state forms of law enforcement. The relevance of the study is due to the existing problems of determining the constitutional and legal content of existing non-state forms of law enforcement in Ukraine. The author reveals the problematic issues of defining the term «law and order» and «protection of law and order» in the Constitution of Ukraine and legislation. It is determined that the format of modern problem definition requires the search for opportunities for the development of security engineering with the involvement of non-governmental elements of law enforcement. The author believes that the function of law enforcement is implemented in two forms: state and non-state, respectively, under the form of law enforcement we mean the external manifestation of specific actions carried out by state and non-state elements of law enforcement to protect human rights and freedoms, law enforcement. The opinion that it is necessary to distinguish between private, municipal and public forms of law enforcement is substantiated. Private forms of law enforcement should include the activities of: private security companies; private detectives. The municipal forms of law enforcement include the activities of: the municipal guard; municipal parking inspectors; municipal officials performing law enforcement functions. The public forms of law enforcement include the activities of: public formations for the protection of public order; security coordination offices; public assistants of a district police officer on a voluntary basis. It is concluded that the constitutional and legal design of the definition of law and order with the involvement of nonstate forms of its protection is an important form of security engineering and an effective institution for ensuring human and civil rights and freedoms in Ukraine.

Key words: constitutional registration; non-state forms; protection; law and order; security engineering; ensuring rights and freedoms.

Размещено на Allbest.ru