Підвищення якості господарсько-правового регулювання економіки в контексті вступу України до СС

Підвищення якості господарсько-правових актів слід розглядати як напрям модернізації господарсько-правового забезпечення економіки, підвищення її ефективності, а отже, і виконання завдань, які необхідно вирішити для здійснення модернізації господарсько-правового забезпечення економіки, сприяти вступу України до ЄС.

Improving the quality of economic and legal regulation of the economy in the context of Ukraine's accession to the EU

Improving the quality of economic and legal acts should be considered as a direction of modernization of the economic and legal provision of the economy, increasing its efficiency, and therefore the fulfillment of tasks that must be solved in order to modernize the economic and legal provision of the economy, to facilitate Ukraine's accession to the EU.

Regulatory activity is a means of ensuring the desired properties of legal acts. The importance of this activity allows us to consider it and the organization of this activity as one of the leading functions of the state. The state organizes the process of regulatory activity by adopting relevant normative legal acts, instructional and methodical materials and, by creating a whole system of bodies, empowering them and other state authorities, self-government and various organizations with the relevant duties for the implementation of regulatory activity, controls this activity. The specified functions performed by the state in relation to regulatory activity form an independent direction of state policy - regulatory policy.

Keywords. membership in the European Union, quality of economic and legal acts, modernization of economic and legal support, desired properties of legal acts, regulatory activity

Нинішній час, коли триває масштабна українсько-російська війна, став найкращим в історії України часом і для подання заявки на вступ до ЄС. Вступ України до ЄС, набуття членства в Європейському Союзі залежатиме від виконання вимог, що містять Копенгагенські критерії членства в ЄС. Це актуалізує тему дослідження «Модернізація господарсько-правового забезпечення економіки в контексті вступу України до ЄС».

Стан дослідженості проблеми

Питання модернізації господарського законодавства розглядалися в роботах А.Ю. Атаманової, О.А. Беляневич, А. Г. Бобкової, Б.В. Деревянка, Г.Д. Джумагельдієвої, Р.А. Джабраілова, Д. В. Задихайла, О.Р. Зельдіної, П.С. Матвєєва, В.С. Мілаш, О. П. Орлюк, О.П. Подцерковного, А.А. Устименка, Б.В. Шуби, В.С. Щербини та ін. Зокрема, на концептуальному рівні питання модернізації господарського законодавства України досліджувала І.В. Спасибо-Фатєєва [1]; проблеми щодо модернізації господарського законодавства України в контексті євроінтеграції розглянуті К. О. Стадник [2], поняття, напрями та перспективи модернізації господарського законодавства розкриті в роботах О. Зельдіної [3; 4], Є.М. Щербини [5], Р. А. Джабраїлова [6] та ін.

У той же час, розглядаючи проблеми модернізації господарсько-правового забезпечення економіки в контексті вступу України до ЄС, дослідники практично ще не приділяли уваги регуляторній політиці. Між тим саме цей аспект підвищення якості і ефективності господарсько-правового регулювання може виявитися одним з важливих чинників у вирішенні вищезгаданих проблем. Більш повне запровадження регуляторної політики, здійснення регуляторної діяльності сприятиме прийняттю нашої країни до ЄС - об'єднання вільних, економічно розвинутих держав, виходу її на один рівень з провідними країнами Європи.

Викладення основного змісту

Як відомо, Європейський Союз, до складу якого входять 27 країн, з населенням близько 450 мільйонів людей, є найбільш успішним інтеграційним об'єднанням у світі. Україна, за рекомендацією Європейської Ради, отримала статус кандидата на саміті ЄС влітку 2022 року. Цей статус зобов'язує країну-кандидата проводити політичні, інституційні, соціальні та економічні реформи, необхідні для вирішення наявних економіко-соціальних і правових проблем.

Вступ України до ЄС буде вагомим стимулом для зростання торгівлі, продовження реформування держави та виходу її на якісно інший рівень розвитку, оскільки головна перевага вступу до ЄС полягає у можливості виходу України на один рівень з провідними країнами Європи та прийняття нашої країни до об'єднання вільних, економічно розвинутих держав. При цьому, як свідчить досвід інших країн, вступ до ЄС несе низку переваг як для громадян, так і для бізнесу. Це стабільність, демократія; антикорупційна політика; стимулювання зростання ВВП, збільшення робочих місць, підвищення рівня зарплат та пенсій; зниження цін на товари, підвищення якості цих товарів; доступ до ринку в 450 мільйонів споживачів тощо.

Зрозуміло, що виконання такого роду завдань потребує прийняття господарсько-правових рішень (господарсько-правових актів) високої якості. Підвищення якості цих рішень слід розглядати як напрям модернізації господарсько-правового забезпечення економіки.

Розуміючи під якістю правових актів сукупність певних системоутворюючих властивостей (проблемно-цільова спрямованість акту, закріплення найбільш раціональної організації діяльності, що регламентується, повнота правового регулювання, несуперечливість правових норм тощо), зазначимо, що саме невідповідність чинних актів перерахованим властивостям - становить проблему неякісності господарсько-правового регулювання економіки.

Господарсько-правове регулювання концептуально і стратегічно має бути переорієнтовано з нагромаджуванням регуляторних приписів, детальної регламентації господарської діяльності на всебічне заохочення підприємництва та приватної ініціативи, використання науково-технічного потенціалу. При цьому значущість зусиль держави в цьому напрямі має зростати. Йдеться не тільки про так звані прямі заходи, за допомогою яких підприємства зобов'язуються, а й про створення умов, за яких господарюючі суб'єкти заохочуються або стимулюються до ефективного господарювання. Це і є «закріплення найбільш раціональної організації діяльності, що регламентується». Зокрема, запровадження інновацій слід розглядати як засіб раціональної організації діяльності, стимул до ефективного господарювання. Маються на увазі заходи, що утворюють сприятливі умови, сприятливе середовище для створення нових зразків, технологій, виготовлення і впровадження нових видів товарів, сировинних матеріалів, нових виробничих і транспортних засобів, нових форм організації виробництва, освоєння нових ринків тощо.

Головними засобами створення сприятливого зовнішнього середовища для економіко-інноваційного розвитку з боку держави є реалізація організаційно-правових заходів, прийняття якісних, а отже, ефективних законодавчих та інших нормативно-правових актів. Якість, ефективність правового регулювання у цій сфері включає його повноту, що обумовлюється ступенем унормування суттєвих параметрів організації господарської діяльності, які змінюються в процесі інноваційного розвитку.

Аналіз нормотворчої діяльності в Україні у сфері економіки свідчить про те, що за кількісними показниками ця діяльність, а точніше її результати (кількість законодавчих та інших правових актів) виглядає достатньо вагомо. У той же час якісні показники (а це результати господарської діяльності, ефективність її правового регулювання) не відповідає сучасним вимогам, викликам сьогодення. Головною причиною неефективності (недостатньої ефективності) нормативно-правових актів у сфері економіки багато хто з фахівців вважає недоліки самого законодавчого процесу - процесу підготовки, розробки проєктів законодавчих актів. Йдеться про так звану регуляторну діяльність. Важливість цієї діяльності дозволяє розглядати її та організацію цієї діяльності як одну з провідних функцій держави. Держава організовує процес регуляторної діяльності, приймаючи відповідні нормативно-правові акти, інструктивно-методичні матеріали та, шляхом створення цілої системи органів, наділення їх і інших органів державної влади, самоврядування та різноманітних організацій відповідними обов'язками щодо здійснення регуляторної діяльності, контролює цю діяльність. Зазначені функції, виконувані державою щодо регуляторної діяльності, утворюють самостійний напрям державної політики - регуляторну політику. З моменту прийняття Закону «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», цей напрям (функцію) можна вважати законодавчо виокремленим. Отже, регуляторна політика - це законодавчо виокремлена функція держави по управлінню регуляторною діяльністю. “Державна регуляторна політика у сфері господарської діяльності, - як зазначено у згаданому Законі - це напрям державної політики, спрямований на вдосконалення правового регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, недопущення прийняття економічно недоцільних та неефективних регуляторних актів, зменшення втручання держави у діяльність суб'єктів господарювання та усунення перешкод для розвитку господарської діяльності, що здійснюється в межах, у порядку та у спосіб, що встановлені Конституцією та законами України” [7]. Таким чином, регуляторна політика - це процес управління правотворенням (правозастосуванням), спрямований на вдосконалення зазначених процесів.

Державна регуляторна політика за своєю природою є державним управлінням, управлінням регуляторною діяльністю. Але ж і регуляторна діяльність, у тій її частині, яка здійснюється регуляторними органами, теж є правотворчою (у частині підготовки та прийняття правових актів) і правозастосовчою (у частині відстеження результативності та перегляду цих актів) діяльністю, а отже, і державним управлінням у сфері господарювання. Регуляторну діяльність можна ідентифікувати з державним управлінням як за результатами своєї діяльності (її результатом (виходом) так само як і результатом управлінської діяльності є рішення - правові (регуляторні) акти), так і за суб`єктами діяльності.

Якщо регуляторна діяльність у значній своїй частині є державним управлінням у сфері господарювання, то єдине, що відрізняє згадану діяльність від цього управління, є те, що регуляторна діяльність є якісним управлінням. Чому саме якісним? Тому, що якість результату будь-якої діяльності забезпечується якістю організації її процесу, а Закон від 11 вересня 2003 року, присвячений організації здійснення регуляторної діяльності, акцентує увагу на певних етапах її здійснення, виконання яких забезпечить потрібну якість кінцевого продукту - регуляторних актів. До цих етапів відносяться і аналіз регуляторного впливу правового акту, і оприлюднення його проєкту, і погодження із спеціально уповноваженим органом або його відповідним територіальним органом, а також відстеження результативності та перегляд регуляторних актів. Тобто результатом регуляторної діяльності (об'єктом регуляторної політики) є не будь-яке урегулювання економічних відносин правовими актами, а лише ефективне їх урегулювання. Адже за Законом від 11 вересня 2003 року, який встановлює вимоги до цих актів шляхом визначення принципів державної регуляторної політики (принципів вдосконалення правового регулювання господарських та відповідних адміністративних відносин), є: “доцільність - обґрунтована необхідність державного регулювання господарських відносин з метою вирішення існуючої проблеми; адекватність - відповідність форм та рівня державного регулювання господарських відносин потребі у вирішенні існуючої проблеми та ринковим вимогам з урахуванням усіх прийнятних альтернатив; ефективність - забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів суб'єктів господарювання, громадян та держави; збалансованість забезпечення у регуляторній діяльності балансу інтересів суб'єктів господарювання, громадян та держави; передбачуваність

- послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям державної політики, а також планам з підготовки проєктів регуляторних актів, що дозволяє суб'єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності; прозорість та врахування громадської думки - відкритість для фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов'язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об'єднаннями, обов'язковість і своєчасність доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності” [7].

Відповідність вказаним принципам регуляторної політики забезпечується саме за допомогою регламентації процесів правотворення і правозастосування - шляхом виділення спеціальних етапів, що повинні виконуватися регуляторним органом при здійсненні цих процесів. “Забезпечення здійснення державної регуляторної політики, говориться в ст. 5 Закону від 11 вересня 2003 року, включає: встановлення єдиного підходу до підготовки аналізу регуляторного впливу та до здійснення відстежень результативності регуляторних актів; підготовку аналізу регуляторного впливу; планування діяльності з підготовки проєктів регуляторних актів; оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, а також відкриті обговорення за участю представників громадськості питань, пов'язаних з регуляторною діяльністю; відстеження результативності регуляторних актів; перегляд регуляторних актів; систематизацію регуляторних актів; недопущення прийняття регуляторних актів, які є непослідовними або не узгоджуються чи дублюють чинні регуляторні акти; викладення положень регуляторного акта у спосіб, який є доступним та однозначним для розуміння особами, які повинні впроваджувати або виконувати вимоги цього регуляторного акта; оприлюднення інформації про здійснення регуляторної діяльності”.

Можна погодитися з висновками, зробленими у працях, присвячених регуляторній політиці, відносно того, що, по-перше, в Україні на законодавчому рівні закріплюються вимоги до відповідних правових актів, а також фактично визнається, що якість державної політики (державного управління, правових актів) залежить від якості процесу її здійснення (технології управління, правотворення і правозастосування).

По-друге, в основу цієї політики (управління, правотворення і правозастосування) закладено науковий системний підхід. Зокрема, використано визначено системи, започатковане у загальній теорії систем (ЗГТ). Згідно із ЗГТ, система - це множинність елементів, на якому реалізується відношення, що має задані властивості [8]. Конструктивність цього визначення полягає в тому, що з нього випливає ідеологія побудови системи актів. Зокрема, для цього (побудови системи) слід завдати згадані бажані властивості. Це властивості між елементами системи відповідних правових норм (наприклад, їх пов'язаність, узгодженість, відсутність неконтрольованого дублювання), а також між ними і тією системою, яку вони моделюють (господарські, відповідні економічні відносини). Це ефективність правового регулювання, закріплення оптимальної його моделі тощо.

У Законі від 11 вересня 2003 року в якості властивостей правових актів вказуються такі їх ознаки, як доцільність, адекватність, ефективність, збалансованість, передбачуваність, прозорість та врахування громадської думки, а в якості засобів забезпечення цих властивостей - вищезазначені етапи здійснення регуляторної політики (встановлення єдиного підходу до підготовки аналізу регуляторного впливу та до здійснення відстежень результативності регуляторних актів; підготовку аналізу регуляторного впливу; планування діяльності з підготовки проєктів регуляторних актів; оприлюднення проєктів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань, а також відкриті обговорення за участю представників громадськості питань, пов'язаних з регуляторною діяльністю; відстеження результативності регуляторних актів; перегляд регуляторних актів; систематизацію регуляторних актів; недопущення прийняття регуляторних актів, які є непослідовними або не узгоджуються чи дублюють чинні регуляторні акти; викладення положень регуляторного акта у спосіб, який є доступним та однозначним для розуміння особами, які повинні впроваджувати або виконувати вимоги цього регуляторного акта; оприлюднення інформації про здійснення регуляторної діяльності).

Як забезпечити відповідність проєктів правових актів вищезазначеним властивостям? Про це йдеться у відповідних методиках, затверджених Кабінетом Міністрів України (Методика проведення аналізу впливу регуляторного акта та Методика відстеження результативності регуляторного акта, затверджені постановою Кабінету Міністрів України від 11 березня 2004 р.- № 308 “Про затвердження методик проведення аналізу впливу та відстеження результативності регуляторного акта” (Із змінами, внесеними згідно з Постановами КМ № 1107 від 28.11.2012 № 1151 від 16.12.2015) // https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/308- 2004-%Б0%ВВ#Техб). Крім контролю за якістю правових актів з боку регуляторних органів, діє контроль судовий, здійснюваний Конституційного Судом. «На сьогодні, зазначає суддя Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Ян Берназюк, сталою є практика Конституційного Суду України щодо визнання неконституційними законів у зв'язку з їх невідповідністю критерію «якість закону» [9]. Можливо, доцільно контролювати якість закону і на рівні інших ланок судів, зокрема, в рамках господарської юрисдикції. При цьому слід, по-перше, розширити поняття «якість закону» у порівнянні з тим, як його розуміє Конституційний Суд України. По-друге, доцільно створити, якщо не спеціалізовані суди з контролю за якістю закону, то, у всякому разі, виділити відповідну категорію справ як самостійну. Це позитивно вплинуло б на якість та строки розгляду справ такої категорії.

регламентація політика держава правовий

Висновки