Деякі аспекти формування та реалізації державної регуляторної політики (на прикладі Сполучених Штатів Америки

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Херсонський національний технічний університет

Деякі аспекти формування та реалізації державної регуляторної політики (на прикладі Сполучених Штатів Америки)

Дурман Микола Олександрович,

кандидат технічних наук, доцент, заслужений працівник освіти України, професор кафедри державного управління і місцевого самоврядування

м. Херсон

Анотація

У статті проведено аналіз деяких аспектів процесів формування та реалізації державної регуляторної політики (ДРП) на прикладі Сполучених Штатів Америки. У дослідженні вказується, що системний підхід більш звичний для державного управління і місцевого самоврядування, проте не слід забувати про можливість для бізнесу, експертного середовища та громадян впливати на процеси ДРП. В Україні, як і Сполучених Штатах Америки, Великій Британії, чи, наприклад, Китаї, процеси формування та реалізації державної регуляторної політики розділяються за сферами регулювання, регуляторними органами і рівнями регулювання. І якщо сфери регулювання в більшості країн співпадають (внаслідок глобалізації економіки), то регуляторні можливості рівнів публічного управління суттєво відрізняються у різних країн. Так, у загальному вигляді, в Україні принципи формування регуляторної політики на різних рівнях управління (державний, регіональний та місцевий рівень) й ухвалення відповідних управлінських рішень мають схожі риси та певні відмінності. У США існує дві майже розділених регуляторних системи - на федеральному рівні та рівні штатів (муніципалітетів, округів). На федеральному рівні оцінюють тільки ті регуляторні впливи, що винесені на федеральний рівень управління (забезпечують безпеку життя і здоров'я громадян, відповідають за управління національною економікою або наглядають за національною безпекою). У той же час, на місцевому рівні діє дуже децентралізована структура регуляторних впливів, тому кожен штат (або орган місцевого самоврядування) має власні повноваження щодо ухвалення регуляторних рішень у будь-якій сфері господарювання, якщо ця сфера не належить до сфери регулювання федерального рівня. На місцевому рівні трапляються певні «зарегульованості», наприклад, зонування територій, коли уряди окремих штатів та місцеві уряди (муніципалітети, округи) встановлюють правила землекористування або забудови і здійснюють «непряме» управління нерухомістю, що перебуває в приватній власності. У той же час є й позитивні приклади федерального рівня, коли нормативно - правовий акт регуляторного характеру можна оскаржити в суді ще на етапі обговорення його проєкту. Це дає можливість суттєво скоротити витрати на скасування неефективних регулювань, що вже впроваджені у дію. У висновку вказується, що ефективне формування, запровадження та відслідкування результативності державної регуляторної політики слід робити тільки із залученням широкого кола експертів із сфери регулювання, а також стейкхолдерів та бенефіціарів цього регулювання. Для цього можна використовувати досвід США, проте брати тільки ті приклади, які довели свою результативність та ефективність.

Ключові слова: державне управління; державна регуляторна політика; досвід США в регуляторній діяльності; нормативно-правовий акт регуляторного характеру; оскарження регуляторного рішення.

Основна частина

Постановка проблеми. Формування, реалізація та моніторинг виконання ефективної державної регуляторної політики - один із основних рушіїв розвитку економіки, стимулювання малого та середнього підприємництва, наповнення бюджетів усіх рівні, і, кінцевою метою - покращення життя громадян. В останні роки в українському економічному та політичному середовищі затверджується ідея необхідності використання регуляторної політики для регулювання не тільки економічних процесів, але й взагалі процесів публічного управління, що включають у себе державне управління, місцеве самоврядування та громадянське суспільство.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Серед провідних науковців, що розглядали різні аспекти державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності, можна відзначити Л. Вдовиченко (інформаційні аспекти), Д. Дрожжина (діяльність Державної регуляторної служби України), І. Колупаєву (інструментарій регуляторної політики), О. Літвінова (дерегуляція шляхом застосування «регуляторної гільйотини»), К. Ляпіну (формування аналізу регуляторного впливу),

Л. Попову (регуляторна політика у сфері підприємництва), Р. Радейко (особливості формування регуляторної політики на сучасному етапі) та ін.

Незважаючи на велику кількість науковців, що займалися вивченням поставленої проблеми, недостатньо освітленими залишаються питання відкритості та прозорості під час формування ДРП, а також збереження паритету інтересів держави, бізнесу та громадян з використанням досвіду Сполучених Штатів Америки.

Метою статті є здійснення аналізу процесів формування, впровадження та моніторингу державної регуляторної політики в Сполучених Штатах Америки з погляду принципів відкритості та прозорості, а також вивчення прикладів можливої зарегульованості цих процесів. Це дасть змогу використати передовий досвід та не допустити негативних наслідків запровадження неефективних механізмів та інструментів формування і реалізації державної регуляторної політики в Україні.

Відповідно до зазначеної мети у статті поставлено такі завдання:

1) здійснити аналіз процесів формування, впровадження та моніторингу державної регуляторної політики в США;

2) визначити механізми та інструменти цих процесів, що сприяють ефективності, прозорості та відкритості державної регуляторної політики;

3) показати переваги та можливі шляхи застосування інструментів, що дають позитивний ефект;

4) показати недоліки інструментів, що мають негативний ефект;

5) дати загальні рекомендації щодо використання досвіду США у вітчизняній державно-управлінській діяльності.

Розглядаючи підходи до реформування системи формування та реалізації державної регуляторної політики в країнах з розвиненою економікою можна сказати, що там головними завданнями державної регуляторної політики (ДРП) є:

• ґрунтовний аналіз попередніх результатів проведення методів перегляду;

• вивчення позитивних і негативних результатів запровадження регуляторної політики;

• вироблення рекомендацій щодо усунення негативних наслідків застосування її на сучасному етапі та в майбутньому.

Фактично, відбувається перехід до звичайної для системного підходу формули: «аналіз ^оцінка ^синтез ^ дія ^ аналіз», використання якої для формування, реалізації та моніторингу ДРП є доцільним та ефективним.

Системний підхід більш звичний для державного управління і місцевого самоврядування, в той же час не слід забувати про можливість для бізнесу, експертного середовища та громадян впливати на процеси ДРП. У своїх працях ми вже розглядали проблеми цих впливів та взаємодії [1], проте тоді ми мало зупинялися на відкритості та прозорості формування та реалізації державної регуляторної політики.

У статті використовується метод аналізу та синтезу, метод історичних аналогій. Робота виконується в межах наукового дослідження кафедри державного управління і місцевого самоврядування Херсонського національного технічного університету «Модернізація механізмів державного управління в умовах європейської та євроатлантичної інтеграції України» (державний реєстраційний номер: 0120U103303).

В своїх попередніх роботах нами було проведено аналіз зарубіжного досвіду здійснення регуляторної реформи та формування регуляторної політики на основі нових державно-управлінських парадигм [2]. В ній було визначено, що існує набір ключових компонентів, що призводять до успішних заходів регуляторної реформи, а саме:

• побудова ефективного механізму секторального перегляду чинного законодавства і підготовка пропозицій щодо скасування або поліпшення регулювання;

• упровадження процедур оцінки впливу регулювання на споживачів, підприємців, бюджет держави на основі аналізу витрат коштів і отриманої вигоди (очікуваного результату (регуляторного впливу);

• активна участь громадськості в обговоренні нових проєктів регулювань;

• зменшення адміністрування через скасування або перегляд нормативно-правових актів регуляторного характеру;

• децентралізація в ухваленні державних рішень тощо.

Як бачимо, на одне з перших місць дослідники ставлять аналіз доходів та втрат від регуляторних дій (запровадження регуляторних норм відповідними нормативно-правовими актами) з тим, щоб очікувані результати від регулювання були більшими для тих стейкхолдерів, які є кінцевими бенефіціарами цього регулювання.

В Україні, як і Сполучених Штатах Америки, Великій Британії, чи, наприклад, Китаї, процеси формування та реалізації державної регуляторної політики розділяються за сферами регулювання та органами і рівнями регулювання. І якщо сфери регулювання в більшості країн співпадають (внаслідок глобалізації економіки), то регуляторні можливості рівнів публічного управління суттєво відрізняються у різних країн.

Так, у загальному вигляді в процесі формування державної регуляторної політики в Україні кожен з органів публічної влади формує власні її аспекти. Наприклад, Верховна Рада України встановлює перелік податків та зборів, а також порядок їх сплати, Кабінет Міністрів України може запроваджувати певні умови ведення підприємницької діяльності (ліцензування), а органи місцевого самоврядування - установлювати або не встановлювати розміри ставок певних місцевих податків і зборів у межах, що встановлені Верховною Радою України та Кабінетом Міністрів України. Таким чином, принципи формування регуляторної політики на різних рівнях управління й ухвалення відповідних управлінських рішень має певні схожі риси та певні відмінності.

В той же час, в США регуляторна система має свої особливості. Так, на федеральному рівні діє окремий департамент інформування і регуляторної політики - Office of Information and Regulatory Affairs (OIRA) [3], створений Указом Президента США Б. Клінтона «Про регуляторне планування та перегляд» №12866 від 30 вересня 1993 року [4], та міжвідомча робоча група, куди входять представники 14 федеральних відомств та установ, і яка ухвалює рішення щодо запровадження того чи іншого регулювання. OIRA та міжвідомча робоча група оцінюють тільки ті регуляторні впливи, що винесені на федеральний рівень управління (забезпечують безпеку життя і здоров'я громадян, відповідають за управління національною економікою або наглядають за національною безпекою).

Проте наявність такої регуляторної системи через низку мотивацій державних органів управління не забезпечила США від надмірної зарегульованості. Пов'язано це було з тим, що ті 14 федеральних міністерств, що діють на федеральному рівні, мали величезні повноваження щодо продукування НПА і надмірна кількість регулювань була їм вигідна, оскільки посилювала їх владні повноваження, а також ще й тому, що на кожне регулювання до бюджету зaклaдaлиcя відповідні кошти [5].

У той же час, на місцевому рівні діє дуже децентралізована структура регуляторних впливів, тому кожен штат (або орган місцевого самоврядування) має власні повноваження щодо ухвалення регуляторних рішень у будь-якій сфері господарювання, якщо ця сфера не належить до сфери регулювання федерального рівня. Розглянемо, наприклад, принципи зонування територій [6], який полягає в тому, що уряди окремих штатів та місцеві уряди (муніципалітети, округи) встановлюють правила землекористування або забудови і здійснюють «непряме» управління нерухомістю, що перебуває в приватній власності.

Зонування може включати регулювання видів діяльності, які прийнятні на певних ділянках (відкриті простори, житлова, сільськогосподарська, комерційна чи індустріальна), щільності, із якою можна виконувати цю активність (від будинків з низькою щільністю населення, так і до високої щільності, як висотні багатоквартирні будинки), щодо висоти будівель, розміщення будівель на ділянці, пропорцій типів простору на ділянці (наприклад, скільки має займати газон і скільки може бути забетоновано), та скільки місць для паркування має бути забезпечено на конкретну кількість мешканців у будинку чи кварталі. У деяких зонах, наприклад, можуть визначатися типи (проте не торгові марки) товарів, що можуть продаватись у конкретних крамницях, або перелік послуг, що надаються у точках обслуговування [7].

На нашу думку, зонування з використанням такого підходу має всі ознаки надмірного регулювання, оскільки органи місцевого самоврядування (суб'єкти формування та реалізації регуляторної політики) втручаються в діяльність суб'єктів ведення господарської діяльності (об'єктів регулювання) в тих сферах, що належать до свободи підприємництва (наприклад, щодо типу товарів, які продаються в магазинах). Хоча ознаки регуляторних актів зі схожими сферами регулюваннями мають і наші вітчизняні документи, наприклад, Генеральні плани населених пунктів або схеми їх зонування, які визначають, що в певних зонах можуть будуватися приватні будинки, проте не обмежують їх висотність чи розміщення. Тому такий підхід до зонування має всі ознаки «перерегулювання» та не може бути використаний для України, оскільки суттєво знижує можливості розвитку підприємництва та бізнесу на територіях, на яких запроваджується таке регулювання.

Іншим напрямом, який має позитивні ефекти та може бути запроваджений під час формування та реалізації державної регуляторної політики, є напрям підвищення відкритості та прозорості регуляторних органів. Так, С. Козачок зазначає, що державна регуляторна політика в США є процесом постійного внутрішнього самоконтролю держави за своїми управлінськими діями, що постійно супроводжується економічним аналізом проектів і відстеженням соціально-економічної ефективності затверджених регуляторних актів з врахуванням думки, пропозицій та застережень громадян, їх об'єднань, бізнес - та експертного середовища. Успіх відстежень залежить від налагодженого механізму взаємодії «влада - бізнес-громадянин» і підтверджують актуальність проблеми залучення громадянина до управління сферою економіки держави [8].

У США для інформування та залучення до процесів формування та реалізації регуляторної політики всіх зацікавлених сторін можна використовувати різні засоби, у тому числі й інструменти інформаційно - комунікаційних технологій. Згідно з федеральним законом усю регуляторну інформацію (включаючи проекти нормативно-правових актів регуляторного характеру і додаткові документи, такі як аналіз регуляторного впливу, відгуки спілок споживачів чи об'єднань підприємців, листи з пропозиціями та зауваженнями від експертів та громадян) має бути надруковано в спеціальному виданні Федерального Реєстру. Тому, починаючи з 1995 року, там почала діяти система висвітлення законотворчого регуляторного процесу Thomas (2010 року її перевели на нову технологічну базу Congressional Record) [9]. Завдяки цьому самі громадяни та підприємці одержують можливість впливати на рішення органів влади, уряд гарантує «прозорість» своєї діяльності, відкритість інформації, ефективність регуляторної політики тощо.

Також у цьому Указі до зацікавлених сторін (стейкхолдерів) у регуляторній реформі відносили, крім федеральної влади та влади штатів, ще й підприємців, споживачів та тих, хто буде займатися моніторингом або контролем. Цікавим нам видається саме долучення до процесів формування регуляторної політики споживачів, що є доволі прогресивним кроком. У наших вітчизняних реаліях поки що споживачі можуть брати участь у процесах формування та реалізації регуляторної політики лише в разі, коли внаслідок невиконання тих чи інших норм, правил або стандартів порушуються їхні права на якісний товар або послугу. Тоді можна звернутися до органів контролю органів і спробувати реалізувати своє право на це втручання. У США дуже розвинуті спілки споживачів, що мають своє лобі в законодавчих та виконавчих гілках влади на федеральному рівні та на рівні штатів і можуть впливати на всі етапи процесу формування та реалізації державної регуляторної політики.

Також в США активно використовуються інформаційні системи для допомоги в підготовці аналізу регуляторного впливу нормативно - правових актів, а також для збирання рекомендацій і пропозицій від зацікавлених сторін.

Крім того, у цій країні нормативно-правовий акт регуляторного характеру можна скасувати через суд ще на етапі оприлюднення проекту. Такий підхід дає змогу заощадити кошти та час на запровадження регулювання, якщо воно погіршує регуляторну політику і може бути адаптований для України.

На рис. подано механізм формування регуляторної політики з урахуванням різних варіантів реакції трьох гілок влади.

Тут:

А - запит на розроблення нормативно-правового акта регуляторного характеру на вимогу законодавчої або виконавчої гілки влади;

Б - прямий та зворотній зв'язок, що потрібний для обговорення та вдосконалення запропонованого регулювання від OIRA;

В-прямий та зворотній зв'язок, що потрібний для обговорення та вдосконалення запропонованого регулювання від громадськості та бізнес - середовища;

Г - процес оскарження громадянами, бізнесом або їх об'єднаннями остаточного проекту НПА до ухвалення рішення про введення його в дію ініціатором регулювання (Конгресом або відповідною урядовою агенцією);

Суцільними стрілками показано взаємодію відповідних владних структур, штрих-пунктирними - взаємодія з громадянським суспільством та бізнесовим середовищем.

І якщо процеси формування державної регуляторної політики, що передбачають участь законодавчої та виконавчої гілки влади більш-менш схожі з вітчизняними, то процес формування ДРП з можливістю судового скасування проєкту НПА регуляторного характеру є доволі цікавим. Розглянемо його більш детально.

Урядова агенція (міністерство, служба чи департамент) розробляє проєкт НПА регуляторного характеру та передає його для розгляду та оцінки в OIRA та оприлюднює для збору пропозицій і зауважень від громадян, бізнес - та експертного середовища.

Після цього у представників суспільства є два шляхи - подати свої зауваження до регуляторного органу або відразу звернутися до суду з проханням скасувати весь НПА або його окремі норми, що, на думку експертів, суттєво порушують права громадян або погіршують можливості для ведення бізнесу.

Суд після розгляду може залишити НПА без змін, скасувати його певні норми або документ у цілому. Такий підхід дозволяє не допустити ухвалення дуже резонансних регуляторних впливів, що несуть неоднозначні економічні, екологічні, політичні, репутаційні чи інші ризики. Саме такий підхід, на нашу думку, дає можливість не допустити ухвалення регуляторного рішення, яке потім не буде виконуватися або його необхідно буде скасовувати через якийсь невеликий термін, оскільки воно не буде виконувати свою регуляторну мету.

Загальна процедура розроблення та ухвалення нормативно-правового акта регуляторного характеру в США [власна розробка автора]

регуляторний політика управління державний

Для держави такий підхід зручний тим, що, по-перше, воно отримує швидкий відгук від зацікавлених сторін. А, по-друге, якщо регуляторне рішення має неоднозначний характер, то не будуть витрачатися кошти на його запровадження і на наступне скасування.

Для суспільства (бізнесу, експертів, громадян) такий підхід теж зменшує витрати на запровадження регулювання, а також дає можливість вказати таким чином на суттєві проблеми у регуляторному середовищі (якщо надаються не просто пропозиції для зміни проєкту НПА регуляторного характеру, а йде його оскарження у суді).

Провівши наше дослідження можна сказати, що ефективне формування, запровадження та відслідкування результативності державної регуляторної політики слід робити тільки із залученням якнайбільш широкого кола експертів із сфери регулювання, а також стейкхолдерів та бенефіціарів цього регулювання.

Досвід Сполучених Штатів Америки показує, що в цій країні є різні приклади формування та реалізації державної регуляторної політики. Деякі з цих позитивних прикладів (механізмів та інструментів) можна використати в Україні (широке залучення громадськості до регуляторних процесів, можливість судового оскарження проєкту НПА на стадії його обговорення - з моменту оприлюднення проєкту і до його ухвалення відповідною урядовою структурою). В той же час, є певні аспекти, які слід в Україні використовувати з обережністю, оскільки вони несуть ознаки «перерегулювання» (встановлення обмежень по зональності та по використанню нерухомості).

Перспективи подальших досліджень. Подальші пошуки плануємо зосередити на вивченні процесів формування та реалізації державної регуляторної політики в країнах пострадянського простору, оскільки вони мають різні системи та підходи до цих процесів.

Список використаних джерел

[1] М.О. Дурман, «Проблеми взаємодії системи «держава-бізнес» у сфері державної регуляторної політики», Збірник наук. праць Донецького державного ун-ту управління: Серія «Державне управління», Вип. 135, с. 142-148, 2009.

[2] М.О. Дурман, «Міжнародний досвід розв'язання регуляторних проблем на національному рівні», East European Scientific Journal,

№8 (48), part 2, р. 30-36, 2019.

[3] Office of Information and Regulatory Affairs. Official site The White House [Online]. Available: https://www.whitehouse.gov/omb/information-regulatory-affairs

[4] Regulatory Planning and Review, and Amendments: Executive Order 12866, 1993. Official site The White House [Online].

Available: https://www.whitehouse.gov/omb/information-regulatory - affairs/regulatory-matters/#eo12866

[5] The United States Regulatory Policy Perspective. [Online].

Available: https://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/48658880.pdf

[6] C. Berry, «Land Use Regulation and Residential Segregation: Does Zoning Matter?», American Law and Economics Review, V. 3, №2, p. 251-274, 2001.

[7] Hernandez v. City of Hanford, 41 Cal. 4th 279 (Cal. 2007). Appeal from the Superior Court of Kings County, No. 03C0296. URL: https://casetext.com/case/hernandez-v-city-of-hanford-2

[8] С.М. Козачок, «Державна регуляторна політика України в аспекті вирішення проблеми залучення громадян до управління державою», Теорія та практика державного управління, Вип. 4, с. 65-73, 2010. [Електронний ресурс]. Доступно: http://nbuv.gov.ua/UJRN/Tpdu 2010 4 12

[9] The United States Congressional Legislative Reporting System. [Online]. Available: https://www.congress.gov/congressional-record

[10] 

References (translated and transliterated)

[1] M.O. Durman, «Problemy vzaiemodii systemy «derzhava-biznes» u sferi derzhavnoi rehuliatornoi polityky», Zbirnyk nauk. prats Donetskoho derzhavnoho un-tu upravlinnia: Seriia «Derzhavne upravlinnia», Vyp. 135, s. 142-148, 2009.

[2] M.O. Durman, «Mizhnarodnyi dosvid rozviazannia rehuliatornykh problem na natsionalnomu rivni», East European Scientific Journal, №8 (48), part 2, р. 30-36, 2019.

[3] Office of Information and Regulatory Affairs. Official site The White House [Online]. Available: https://www.whitehouse.gov/omb/information-regulatory-affairs

[4] Regulatory Planning and Review, and Amendments: Executive Order 12866, 1993. Official site The White House [Online].

Available: https://www.whitehouse.gov/omb/information-regulatory - affairs/regulatory-matters/#eo12866

[5] The United States Regulatory Policy Perspective. [Online]. Available: https://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/48658880.pdf

[6] C. Berry, «Land Use Regulation and Residential Segregation: Does Zoning Matter?», American Law and Economics Review, V. 3, №2, p. 251-274, 2001.

[7] Hernandez v. City of Hanford, 41 Cal. 4th 279 (Cal. 2007). Appeal from the Superior Court of Kings County, No. 03C0296. [Online]. Available: https://casetext.com/case/hernandez-v-city-of-hanford-2

[8] S.M. Kozachok, «Derzhavna rehuliatorna polityka Ukrainy v aspekti vyrishennia problemy zaluchennia hromadian do upravlinnia derzhavoiu», Teoriia ta praktyka derzhavnoho upravlinnia, Vyp. 4, s. 6573, 2010. [Elektronnyi resurs]. Dostupno: http://nbuv.gov.ua/UJRN/Tpdu 2010 4 12

[9] The United States Congressional Legislative Reporting System. [Online]. Available: https://www.congress.gov/congressional-record

Размещено на Allbest.ru