Забезпечення позовів в адміністративному судочинстві як дискреційне повноваження адміністративних судів

Размещено на http://allbest.ru

ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПОЗОВІВ В АДМІНІСТРАТИВНОМУ СУДОЧИНСТВІ ЯК ДИСКРЕЦІЙНЕ ПОВНОВАЖЕННЯ АДМІНІСТРАТИВНИХ СУДІВ

Шопіна Ірина Миколаївна - доктор юридичних наук, професор, професор кафедри адміністративно-правових дисциплін Львівського державного університету внутрішніх справ (Львів, Україна)

Метою статті є визначення особливостей вжиття заходів із забезпечення позову як дискреційного повноваження адміністративного суду.

Визначено поняття дискреційних повноважень адміністративних судів, які являють собою складову їх компетенції, що втілюється у формі законодавчо визначеного права діяти за певних умов на власний розсуд задля досягнення визначеної у процесуальному законодавстві цілі. Обґрунтовано, що віднесення заходів із забезпечення позову до дискреційних повноважень адміністративних судів обумовлено: прагненням адміністративного судочинства до найповнішої реалізації принципу верховенства права, а також важливістю задоволення позовних вимог у справі для ефективного захисту або поновлення прав, свобод та інтересів учасників суспільних відносин. Акцентовано увагу на тому, що, оскільки наявність дискреційних повноважень може сприяти виникненню корупційних ризиків, законодавець алгоритмізує порядок їх реалізації, що досягається завдяки особливому порядку розгляду заяви про забезпечення позову, а також процедури скасування заходів забезпечення позову.

Ключові слова: дискреційне повноваження, компетенція, адміністративне судочинство, адміністративний суд, забезпечення позову, задоволення позовних вимог.

адміністративний суд дискреційні повноваження

Постановка проблеми в загальному вигляді та зв'язок із найважливішими науковими чи практичними завданнями

Ефективне здійснення правосуддя в Україні вимагає наявності досконалого нормативно-правового забезпечення, яке давало б змогу у повній мірі реалізовувати принцип верховенства права у всіх сферах суспільних відносин. Разом з тим з моменту набуття нашою державою незалежності досі не вдалося вирішити проблему виконання судових рішень. Як наголошується у рішенні Конституційного Суду України (Другий сенат) у справі за конституційною скаргою Хліпальської Віри Василівни щодо відповідності Конституції України (конституційнос- ті) положень частини другої статті 26 Закону України «Про виконавче провадження» (щодо забезпечення державою виконання судового рішення) від 15 травня 2019 року № 2-р(ІІ)/2019, обов'язкове виконання судового рішення є необхідною умовою реалізації конституційного права кожного на судовий захист, тому держава не може ухилятися від виконання свого позитивного обов'язку щодо забезпечення виконання судового рішення задля реального захисту та відновлення захищених судом прав і свобод, законних інтересів фізичних та юридичних осіб, суспільства, держави. Позитивний обов'язок держави щодо забезпечення виконання судового рішення передбачає створення належних національних організаційно-правових механізмів реалізації права на виконання судового рішення, здатних гарантувати здійснення цього права та обов'язковість судових рішень, які набрали законної сили, що неможливо без їх повного та своєчасного виконання [1]. Вказане обумовлює необхідність вжиття судом заходів із забезпечення позову, що дає можливість створити надійну систему гарантій виконання судових рішень.

Разом з тим, з огляду на дискреційний характер повноважень суду щодо забезпечення позову, серед теоретиків та практиків не вщухають дискусії щодо правової природи, меж та особливостей досліджуваного феномену. Вказане обумовлює актуальність та важливість теоретичного дослідження проблематики вжиття заходів із забезпечення позову як дискреційне повноваження адміністративного суду.

Аналіз останніх досліджень і публікацій, у яких започатковано розв'язання поданої проблеми

Діяльність адміністративних судів та здійснення адміністративного судочинства досліджувалася у роботах багатьох науковців, які створили надійне теоретико-методологічне підґрунтя цієї проблематики. Теоретичні підвалини вивчення особливостей адміністративного судочинства заклали такі вчені, як В. Авер'янов, В. Бевзенко, Ю. Битяк, І. Голосніченко, О. Джафарова, Є. Додін, А. Комзюк, Т. Коломоєць, В. Колпаков, О.Кузьменко, Р. Мельник, Т. Мінка, О. Рябченко, М. Тищенко та інші вчені.

Протягом останніх років до проблематики адміністративного судочинства зверталася О. Капинос, яка обґрунтувала позицію щодо того, що ключовою особливістю адміністративного судочинства як правового інституту є сутність адміністративної справи, що полягає в конкретному адміністративно-правовому конфлікті, юридично структурованому, який отримує оформлення в офіційних правових документах і виступає в якості об'єкта процесуальних відносин, що пов'язують осіб, які мають юридичну зацікавленість і беруть участь в його вирішенні в процесі застосування відповідного закону до конкретної конфліктної ситуації [2, с. 61-62]. В. Малихіна обстоювала позицію, що законодавство України повинно наблизитися до стандартів Європейського Союзу шляхом унесення змін до нормативно-правових актів з урахуванням досвіду європейських країн та проведенням запланованих процесів модифікації професійних якостей суддівського корпусу; органи суддівського самоврядування повинні брати участь в узгодженні та затвердженні державного бюджету щодо фінансування суддівського корпусу; організація суду має вдосконалюватися зовнішньо та внутрішньо, процес здійснення адміністративного провадження, його порядок, у тому числі документообіг повинен бути автоматизованим; адміністративне судочинство має бути доступним, своєчасним, виправданим, а його рішення щодо тих чи інших проваджень - відкритими й висвітлюватися в засобах масової інформації; на конституційному [3, с. 175]. О. Бойко аргументував тезу щодо того, що варто остаточно відмовитися на сучасному етапі державотворчих процесів та розвитку доктрини адміністративного права від уявлення про адміністративний процес як врегульованої адміністративно-процесуальними нормами діяльності публічної адміністрації, спрямованої на реалізацію норм відповідних матеріальних галузей права в ході розгляду і вирішення індивідуально-конкретних справ. На думку автора, такий погляд на адміністративний процес не тільки не відповідає засадам адаптації вітчизняного адміністративного законодавства до європейських стандартів, гальмує вітчизняну адміністративно-правову доктрину на шляху її осучаснення, але й суттєво заплутує уявлення про сутність та призначення адміністративного права й адміністративного судочинства як механізмів реалізації та захисту прав особи у публічній сфері [4, с.136]. Слід також згадати роботи таких авторів, як М. Кузьмічова [5], В. Олашин [6] та інших.

Проблематика сутності та особливостей дискреційних повноважень розкрита у працях таких науковців, як Л. Аллахвердова, Ю. Барабаш, А. Грінь, О. Крижова, М. Логвиненко, Л. Ніколенко, О. Панасюк, С. Резанов, Т. Фуфалько та інших. Разом з тим питання забезпечення позовів в адміністративному судочинстві як дискреційне повноваження адміністративних судів ще недостатньо висвітлено у правовій літературі.

Метою статті є визначення особливостей вжиття заходів із забезпечення позову як дискреційного повноваження адміністративного суду.

Виклад основного матеріалу дослідження

Повноваження адміністративних судів уявляють собою один із видів повноважень органів публічної влади. Правова природа таких повноважень пов'язана із необхідністю держави виконувати свої функції, до яких у тому числі належить і правоохоронна. Не вдаючись до наукової дискусії, предметом якої є розмежування між судовою та правоохоронною функціями держави, зауважимо, що, на нашу думку, якщо за критерії розмежування означених функцій узяти вид публічної влади, то, безумовно, судова функція може бути виокремлена разом із законодавчою та виконавчою. Разом з тим за критерієм виду суспільних відносин, на які здійснюється вплив, правоохо- рона функція, на нашу думку, має право на виділення та дослідження з-поміж інших функцій держави.

Ми повністю погоджуємося з О. Кобзарем, який вважає, що правоохоронна функція держави - це нормативно врегульований пріоритетний напрям державної політики, що ґрунтується на загальних принципах права, реалізується за допомогою державно-владних методів переконання та примусу вповноваженими органами державної влади, забезпечує охорону конституційних прав і свобод людини і громадянина та правопорядку в цілому. На думку автора, правоохоронна функція держави - це складне та багатогранне правове явище, зміст якого є зрозумілим, однак, на сьогоднішній день уніфіковане його розуміння в доктрині загальної теорії права відсутнє. Узагальнюючи позиції науковців до змісту правоохоронної функції держави, автор називає такі основні підходи: по-перше вона розуміється, як напрям державної діяльності; по-друге, як напрям державної політики; по-третє, до правоохоронної функції зазвичай відносять охорону або захист конституційного ладу, законності, правопорядку, прав, свобод і законних інтересів людини і громадянина, а також інших об'єктів; по-четверте, правоохоронна функція держави виступає гарантією встановленого правопорядку у суспільстві. Такий плюралізм у розумінні досліджуваного поняття, на думку О. Кобзаря, насамперед, зумовлений відсутністю законодавчого визначення правоохоронної функції держави [7, с.12.]. Додамо, що вказані особливості виконання правоохоронної функції держави, власне, й обумовлюють наділення правоохоронних та судових органів особливими повноваженнями.

Щодо сутності категорії «повноваження» хотілося б сказати, що, не зважаючи на періодично виникаючі у правовій науці дискусії, позиції науковців з цього приводу є досить близькими. Так, на думку О. Винника, за своєю сутністю повноваження - це юридично можливі та необхідні варіанти поведінки їх носія, тобто, повноваження - це сукупність прав і обов'язків. Автор зазначає, що повноваження як публічно-правова категорія, являючись єдністю прав і обов'язків владних суб'єктів, втім має певну специфіку порівняно із сукупністю прав та обов'язків приватних суб'єктів [8, с.40].

С. Халюк зауважує, що поняття «повноваження» і «компетенція» не мають чіткого розмежування не тільки в чинному законодавстві, а й у наукових напрацюваннях вчених-правників. Нормотворча практика протягом усього періоду незалежності України прийняла за основу і довільно застосовує не тільки терміни «компетенція» і «повноваження», а й «завдання», «функції» і «предмети відання», що негативно відбивається на практиці правозастосування. З огляду на це під повноваженнями Вищої ради правосуддя автор пропонує розуміти сукупність визначених прав та обов'язків конституційного органу, які законодавчо закріплені і спрямовані на здійснення визначених функцій з метою забезпечення реалізації потреб та інтересів людини і громадянина [9, с.20].

А. Солонар вважає, що поняття завдань, функцій, повноважень і компетенції перебувають між собою у взаємозв'язку. Автор пояснює це тим, що усі державні чи недержавні органи створено з певною метою діяльності. Саме в завданнях останніх і відображається ця мета. Проте без функцій, завдяки яким реалізуються поставлені перед органом завдання, мета залишається лише на папері. Тому для виконання функцій кожний орган наділяється тими правами та обов'язками, які можна окреслити поняттям повноваження. У свою чергу сукупність перерахованих структурних елементів складає собою поняття компетенції [10, с.254.]. Аналіз згаданих вище, а також інших позицій вчених свідчить, що повноваження переважно розуміються як сукупність прав та обов'язків, при цьому різниця у розумінні досліджуваної категорії переважно пов'язана із масштабом розгляду авторами системи компетенції - від вузького сприйняття останньої як сукупності прав та обов'язків до широкого розуміння як єдності місії, візії, мети, завдань, функцій, прав та обов'язків та юридичної відповідальності за їх невиконання.

Думки науковців щодо сутності повноважень адміністративних судів мають значні відмінності. Так, на думку О. Міхно, повноваження адміністративних судів - це розгляд адміністративних справ, порядок здійснення адміністративного судочинства [11, с.43]. На нашу думку, така позиція є не зовсім точною, оскільки безпосередньо розгляд адміністративних справ є, на нашу думку, процесом або результатом реалізації повноважень, а не самими повноваженнями. М. Савенко вважає, що повноваження адміністративних судів - розглядати адміністративні справи, пов'язані з правовідносинами у сфері державного управління та місцевого самоврядування [12, с.32]. Така дефініція уявляється нам дещо неповною, оскільки не відображає усієї специфіки правовідносин, що виникають під час здійснення адміністративного судочинства.

Найбільш близьким нашій позиції є підхід, який поділяють М. Вільгушинський, І. Діткевич, С. Которбай, А. Неугодніков, М. Смокович та інші автори, які виходять з того, що повноваження становлять зміст компетенції, яка в свою чергу є складовою правового статусу суду, і поділяються на предметні (визначають межі юрисдикції) і функціональні (визначають права і обов'язки в конкретному адміністративному провадженні), при цьому предметними повноваження адміністративного суду касаційної інстанції є ті повноваження, які пов'язані з його компетенцією та об'єктом перегляду, а функціональними - провадження в суді першої інстанції; та перегляд судових рішень [13-17].

Повноваження адміністративного суду щодо забезпечення позовів визначені у Главі 10 Кодексу адміністративного судочинства України. В аспекті розглядуваної нами проблематики уявляє інтерес положення ч.1, 2 ст.150 означеного Кодексу, в яких визначено, що суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову. Забезпечення позову допускається як до пред'явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю [18]. Аналіз цієї правової норми свідчить, що повноваження адміністративного суду щодо забезпечення позову за своєю сутністю є функціональним, оскільки містить певні права і обов'язки суду у конкретному провадженні. Крім того, згадування законодавця про можливість суду здійснювати заходи із забезпечення позову з власної ініціативи (що передбачає також відмову від їх здійснення, якщо така ініціатива відсутня) ставить питання про існування вільного розсуду суду у вказаній сфері. Свобода розсуду у даному контексті в англомовній правовій літературі позначається терміном discretion, який, з урахуванням особливостей української правової реальності, у вітчизняних правових джерелах здобув назву «дискреція».

Як слушно стверджує Л. Аллахвердова, не всі правовідносини можна врегулювати законодавчо, і практика це неодноразо- во підтверджувала. Можливий негативний вплив повноважень у рамках закону в силу того, що в нормативно-правових актах важко змоделювати всі ситуації, що можуть виникнути в реальному житті. Тому досить часто законодавець наділяє посадових осіб або державний орган певними дискреційними повноваженнями. У такому разі посадова особа або державний орган мають можливість вибору на власний розсуд виду і змісту управлінського рішення, яке приймається, або вибору, знов-таки на власний розсуд, одного з декількох передбачених законодавством варіантів управлінського рішення [19, с.35]. Вказане слугує поясненням та причиною існування у діяльності органів публічної влади дискреційних повноважень, які розуміються як встановлена компетенційними нормативно-правовими актами сукупність прав і обов'язків, які потенційно визначають ступінь самостійності їх реалізації в межах закону і з урахуванням принципу верховенства права, та полягають у застосуванні ними адміністративного розсуду при вчиненні дій і прийнятті рішень у сфері державного управління [20, с.106], як можливість обирати варіанти поведінки, але в межах, передбачених процесуальним законом [21, с.64], як повноваження, якими наділені органи державної влади та місцевого самоврядування, їхні посадові особи у процесі здійснення управлінських функцій. Такі повноваження дають певну міру свободи відповідним суб'єктам, що полягає у виборі декількох (мінімум двох) варіантів поведінки у кожному окремому випадку, кожен з яких дозволений законом [22, с.108]. Хотілося б також відмітити, що визначення досліджуваного поняття міститься у п.1.6 Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 24.04.2017 № 1395/5, і розуміється як сукупність прав та обов'язків органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, що надають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково вид і зміст управлінського рішення, яке приймається, або можливість вибору на власний розсуд одного з декількох варіантів управлінських рішень, передбачених нормативно-правовим актом, проектом нормативно-правового акта [23].

Як справедливо стверджує З. Яремак, найбільш визначальними при цьому є дискреційні повноваження адміністративного суду при вирішенні справи по суті та при обранні способу захисту порушено права. Повноваження адміністративного суду при вирішенні справи по суті в Україні закріплені в ст. 162 КАС України. У частині другій цієї статті передбачено, що він може прийняти постанову про: 1) визнання протиправними рішення суб'єкта владних повноважень чи окремих його положень, дій чи бездіяльності і про скасування або визнання нечинним рішення чи окремих його положень, про поворот їх виконання із зазначенням способу здійснення цього; 2) зобов'язання відповідача вчинити певні дії; 3) зобов'язання відповідача утриматися від учинення певних дій; 4) стягнення з відповідача коштів; 5) тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян; 6) примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян; 7) примусове видворення іноземця чи особи без громадянства за межі України; 8) визнання наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень. Крім того, при цьому законодавець уповноважив адміністративний суд застосовувати й інші засоби правового захисту, приймати інші постанови, коли це необхідно для гарантування дотримання і захисту прав, свобод, інтересів громадянина, юридичних осіб у сфері публічно правових відносин від їх порушень з боку суб'єктів владних повноважень (абз. 10 ч. 2 ст. 162 КАС України). Таким чином, цією статтею законодавець визначив можливі варіанти судової дискреції при прийнятті рішень адміністративними судами та визначив межі таких дискреційних повноважень суду - дотримання принципу верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави (ст. 8 КАС України) [24, с.213]. Вказані положення, на нашу думку, повною мірою розповсюджуються і на вжиття заходів із забезпечення позову як дискреційне повноваження адміністративного суду.

Висновки із зазначених проблем і перспективи подальших досліджень у поданому напряму

Оскільки наявність дискреційних повноважень може сприяти виникненню корупційних ризиків, законодавець алгоритмізує порядок їх реалізації, що досягається завдяки особливому порядку розгляду заяви про забезпечення позову, а також процедури скасування заходів забезпечення позову.

Література

1. Рішення у справі за конституційною скаргою Хліпальської Віри Василівни щодо відповідності Конституції України (кон- ституційності) положень частини другої статті 26 Закону України „Про виконавче провадження“ (щодо забезпечення державою виконання судового рішення). URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v002p710-19#Text

2. Капинос О.В. Адміністративне судочинство: інституційно-правові аспекти. Право і суспільство. 2021. № 1. Ч. 2. С. 58-63.

3. Малихіна В. В. Особливості адміністративно-процесуальної юрисдикції. Visegrad journal on human rights. 2019. № 6-2. P. 171-176.

4. Бойко О.М. Адміністративне судочинство як процесуальний порядок розгляду та вирішення спорів, що виникають з адміністративних договорів. Право і суспільство. 2020. №6-2. Ч.1. С.136-146.

5. Кузьмічова М. В. Оціночні поняття як складова понятійного апарату адміністративного судочинства України. Trends in science and practice of today. 2021. Т. 28. С. 187.

6. Олашин, В. Правнича допомога в адміністративному судочинстві. Науковий вісник Ужгородського національного університету. Серія: Право. 2021. № 68. С. 241-245.

7. Кобзар О. Ф. Підходи щодо визначення поняття правоохоронної функції держави. Юридична наука. 2015. № 9 (51). С. 7-13.

8. Винник О. В. Повноваження штабних підрозділів органів внутрішніх справ. Форум права. 2014. №4. С.38-42.

9. Халюк С. О. Повноваження Вищої ради правосуддя. Прикарпатський юридичний вісник. 2021. №. 38. С. 19-22.

10. Солонар А. В. Окремі аспекти розкриття змісту поняття «повноваження». Порявняльно-аналітичне право. 2014. №2. С.253- 256.

11. Міхно О. І. Конспект лекцій з дисципліни «Претензійно-позовна робота». Харків: ХНАМГ, 2011. 63 с.

12. Савенко М. Питання компетенції адміністративних судів. Наукові записки НА- УКМА. Юридичні науки. 2003. Т. 21. С. 31-35.

13. Діткевич І. І. Адміністративна процесуальна правосуб'єктність: автореф. дис. на здобуття наук. ступеня канд. юрид. наук спец. 12.00.07. Харків, 2011. 20 с.

14. Вільгушинський М. Й. Позапроце- суальні повноваження Верховного Суду України та вищих судів щодо забезпечення єдності судової практики. Часопис цивільного і кримінального судочинства. 2012. №3(6). С. 143-147.

15. Которбай С. В. Повноваження Вищого адміністративного суду України як суб'єкта адміністративно-процесуальних правовідносин. Наукові записки Інституту законодавства Верховної Ради України. 2014. №. 4. С. 64-69.

16. Неугодніков А. О. Правовий статус адміністративного суду в Україні: адміністративно-правовий аспект: автореф. дис. ... канд. юрид. наук: спец. 12.00.07. Одеса, 2006. 20 с.

17. Смокович М. І. Проблеми розмежування судової юрисдикції та визначення компетенції адміністративних судів: авто- реф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.07. Київ, 2010. 20 с.

18. Кодекс адміністративного судочинства України. Відомості Верховної Ради України. 2005. № 35-36, № 37. Ст.446.

19. Аллахвердова Л. В. Обмеження дискреційних повноважень як вимога верховенства права. Наукові записки НаУКМА. Юридичні науки 2015. №2. С.34-36.

20. Грінь А. А. До питання про поняття дискреційні повноваження органів виконавчої влади. Держава і право. Юридичні і політичні науки. 2014. № 65. С. 101-107.

21. Колісник О. В. Дискреційні повноваження суду на стадії відкриття провадження в цивільній справі та єдність судової практики. Науковий вісник публічного та приватного права. 2020. № 5. С. 64-70.

22. Гірник О. Дискреційні повноваження у спорах про стягнення індексації грошового забезпечення військовослужбовців. Вісник Львівського університету. Серія юридична. 2021. Вип.73. С.105-113.

23. Про затвердження Методології проведення антикорупційної експертизи: наказ Міністерства юстиції України від 24.04.2017 № 1395/5. URL: https://zakon.rada.gov.ua/ laws/show/v1395323-17#Text

24. Яремак З. В. Про дискреційні повноваження у судовій практиці адміністративних судів України та Європейського суду з прав людини. Правові позиції ЄСПЛ. 2017. С.193-216.

Shopina I. M. -- doctor of law, professor, professor of Department of Administrative and Legal Disciplines of the Lviv State University of Internal Affairs (Lviv, Ukraine)