Недоліки і прогалини правового регулювання діяльності держави як суб’єкта права соціального забезпечення та пропозиції щодо їх вирішення

Размещено на http://allbest.ru

Науково-дослідного інституту публічного та приватного права

Денега О.П., Кандидат юридичних наук, здобувач

Анотація

У статті визначено прогалини та недоліки правового регулювання діяльності держави як суб'єкта права соціального забезпечення. Охарактеризовано сутність та значення кожної із них. Вказано на проблемні моменти у соціальному законодавстві щодо правового регулювання вказаної сфери. Запропоновано шляхи їх вирішення. Обгрунтовано пропозиції щодо внесення змін у соціальне законодавство.

Ключові слова: недоліки, прогалини, держава, суб'єкт права соціального забезпечення, соціальне законодавство.

Abstract

In the article gaps and shortcomings in legal regulation activities of the state as a subject of social security law are identified. The essence and significance of each of them are described. The problematic points in the social legislation on the legal regulation of this area are pointed out. Ways to solve them are suggested. Proposals for amendments to social legislation are substantiated.

Key words: shortcomings, gaps, state, subject of social security law, social legislation.

У статті 1 Конституції України [1] Україна була проголошена як «суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава» ще до того, як вона стала такою фактично. Те, що Україна наразі є соціальною державою - це швидше не реальний факт, а лише визначення пріоритетного шляху її розбудови сучасної української держави.

В Україні обов'язок щодо організації та надання населенню соціального забезпечення покладено на державу, адже у статті 3 Конституції України [1] встановлено, що саме держава бере на себе виконання соціально-забезпечувальної функції, а соціальне забезпечення населення є складовою спрямованості держави на захист прав і свобод громадян та надання їм відповідних гарантій.

Функціонування в України системи органів, які представляють державу у соціальному забезпеченні, прийняття системи нормативно-правових актів соціального законодавства, піклування держави про потерпілих від нещасного випадку на виробництві, осіб з інвалідністю, безробітних, пенсіонерів, осіб, які втратили годувальника, а також інших категорій населення, які зазнали негативного впливу соціальних ризиків, свідчить про те, що наша держава рухається у даному напрямку.

Водночас варто враховувати, що Україна як соціальна держава все ще перебуває на етапі становлення, а тому її діяльність як суб'єкта права соціального забезпечення не є безпроблемною. Вітчизняне соціальне законодавство залишається недосконалим, тому питанням проблематики правового регулювання соціальної сфери традиційно присвячується багато уваги вітчизняними науковцями. Так само дискусійною залишається і теорія держави як суб'єкта права соціального забезпечення, адже ряд питань все ще недостатньо теоретично розроблені або не розроблені взагалі. Тож функціонування України як суб'єкта права соціального забезпечення і на сьогодні характеризується рядом теоретичних та законодавчих проблем, а необхідність їх вирішення ще більше актуалізується в умовах євроінтеграції України. Аналізуючи проблеми понятійно-категоріального апарату держави як суб'єкта права соціального забезпечення в умовах євроінтеграції України, варто, у першу чергу, підкреслити, що Україна як суб'єкт права соціального забезпечення представлена системою державних органів, до компетенції яких належить: формування та забезпечення реалізації державної політики у соціальній сфері; ухвалення законів у соціальній сфері; акумуляція коштів, які спрямовуються на соціальне забезпечення населення та, власне, надання соціального забезпечення особам, які цього потребують через вплив на них соціальних ризиків, таких як хвороба, нещасний випадок на виробництві, інвалідність, безробіття, старість, втрата годувальника тощо. Але водночас теоретичні питання, пов'язані із діяльністю держави у цій сфері, у тому числі й питання понятійно-категоріального апарату держави як суб'єкта права соціального забезпечення, а також понятійно-категоріального апарату органів, які її представляють у правовідносинах соціального забезпечення, ще не розкриті належним чином у науковій літературі. Вітчизняні науковці акцентують увагу на питаннях соціального законодавства, його недосконалості, застарілості та колізійності, в той час як теорія держави як суб'єкта соціального забезпечення не є розроблена належним чином до цих пір. В умовах, коли відсутній єдиний підхід до того, ким представлена держава у правовідносинах соціального забезпечення, важливо проаналізувати понятійно-категоріальний апарат держави як суб'єкта права соціального забезпечення та проаналізувати найбільш актуальні на сьогодні питання.

При аналізі проблеми правового регулювання діяльності держави як суб'єкта права соціального забезпечення в умовах євроінтеграції України варто враховувати, що соціальне законодавство України дуже часто визначається вітчизняними науковцями як неефективне. Зокрема ними звертається увага на необхідність кодифікації соціального законодавства України за прикладом більш розвинених європейських держав, на існування великої кількості нормативно-правових актів соціального законодавства, між якими існують юридичні колізії, а також на їх застарілість, передусім тих, які були прийняті у перші роки після проголошення Україною незалежності та які функціонують і по сьогоднішній день. Вітчизняний законодавець намагається реагувати на існуючі проблеми, внаслідок чого до вітчизняного законодавства регулярно вносяться зміни. Наприклад, до Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування» від 09.07.2003 № 1058-IV [2] за 17 років його функціонування вносились зміни близько восьми десятків разів, а ще одна така зміна передбачена у майбутньому. Схожим чином відбувається еволюція інших нормативно-правових актів соціального законодавства, які перманентно удосконалюються, наближаючи Україну до кінцевої мети даного процесу - її остаточного становлення як соціальної держави. Втім, незважаючи на активну діяльність законодавця у даному напрямі, проблеми правового регулювання діяльності держави як суб'єкта права соціального забезпечення, передусім органів, які діють від її імені у правовідносинах соціального забезпечення, все ще залишаються актуальними, що свідчить про необхідність дослідження проблем правового регулювання діяльності держави як суб'єкта права соціального забезпечення, а також пошуку шляхів для їх вирішення.

Різноманітні проблемні аспекти діяльності держави як суб'єкта права соціального забезпечення висвітлювались у працях таких авторів, як В.А. Багрій, Н.Б. Болотіна, В.Я. Буряк, О.О. Гірник, С.В. Грищак, І.О. Гуменюк, А.В. Дутчак, С.В. Жадан, М.І. Іншин, О.П. Коваль, В.Л. Костюк, О.І. Кульчицька, О.Л. Кучма, В.Ф. Москаленко, Н.М. Мужикова, Н.Р. Нижник, І.В. Новосельска, Н.М. Пархоменко, П.Д. Пилипенко, С.М. Прилипко, О.В. Прилипчук, В.Ф. Пузирний, П.М. Рабинович, С.М. Синчук, І.М. Сирота, Б.І. Сташків, О.В. Тищенко, М.М. Шумило, І.С. Ярошенко, О.М. Ярошенко. Але водночас варто враховувати, що в умовах відсутності теорії держави як суб'єкта права соціального забезпечення як такої важливим є встановлення проблемних аспектів саме у контексті діяльності держави та органів, які її представляють у соціальному забезпеченні. Тому виділені нами питання залишаються актуальними для дослідження, незважаючи на високий рівень уваги науковців до проблем соціального забезпечення загалом. Наступна виділена нами прогалина правового регулювання діяльності держави як суб'єкта права соціального забезпечення в умовах євроінтеграції України полягає у тому, що правове регулювання діяльності держави як суб'єкта права соціального забезпечення в умовах євроінтеграції України здійснюється великою кількістю нормативно-правових актів, що збільшує ризики виникнення неузгодженостей між ними. На даному етапі у досліджуваній сфері налічується більше сотні законів України та декілька сотень підзаконних нормативно-правових актів. Одним із можливих шляхів для вирішення цієї проблеми може стати вже запропоноване нами прийняття Соціального кодексу України. Водночас вітчизняний законодавець міг би прийняти декілька систематизованих нормативно-правових актів, запровадження яких призвело б до суттєвого зменшення загальної кількості нормативно-правових актів у соціальній сфері. Крім того, в їх основу так само, як і у випадку із прийняттям Соціального кодексу України, могли би бути покладені норми Європейського кодексу соціального забезпечення (переглянутого) [3].

У даному контексті звернемо увагу на те, що у вітчизняного законодавця є позитивний досвід щодо проведення такого удосконалення соціального законодавства. Так, аналізуючи зміст Закону України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування» від 23.09.1999 № 1105-XIV [4], зауважимо, що він складається із розділів, присвячених правовому регулюванню діяльності Фонду соціального страхування України, загальнообов'язковому державному соціальному страхуванню у зв'язку з тимчасовою втратою працездатності та загальнообов'язковому державному соціальному страхуванню від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності. Тому зробимо висновок, що даний позитивний досвід вітчизняного законодавця міг би бути реалізований і у контексті інших нормативно-правових актів соціального законодавства. Це можна здійснити наступним чином:

1) систематизувати на законодавчому рівні переважну більшість актів вітчизняного законодавства: Закон України «Про основи соціальної захищеності осіб з інвалідністю в Україні» від 21.03.1991 № 875-XII, Закон України «Про пенсійне забезпечення» від 05.11.1991 № 1788-XII, Закон України «Про державну допомогу сім'ям з дітьми» від 21.11.1992 № 2811-XII, Закон України «Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування» від 23.09.1999 № 1105-XIV, Закон України «Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім'ям» від 01.06.2000 № 1768-III, Закон України «Про державну соціальну допомогу особам з інвалідністю з дитинства та дітям з інвалідністю» від 16.11.2000 № 2109-III, Закон України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування» від 09.07.2003 № 1058-IV, Закон України «Про державну соціальну допомогу особам, які не мають права на пенсію, та особам з інвалідністю» від 18.05.2004 № 1727-IV та інші нормативно-правові акти;

2) на основі проведеної систематизації прийняти ряд нових нормативно-правових актів соціального законодавства. Наприклад, закони України «Про державну соціальну допомогу особам, які не мають права на пенсію, та особам з інвалідністю» від 18.05.2004 № 1727-IV [5], «Про державну соціальну допомогу особам з інвалідністю з дитинства та дітям з інвалідністю» від 16.11.2000 № 2109-III [6], «Про основи соціальної захищеності осіб з інвалідністю в Україні» від 21.03.1991 № 875-XII [7] та інші нормативно-правові акти об'єднати в єдиний нормативно-правовий акт, присвячений соціальному забезпеченню осіб із інвалідністю.

На нашу думку, подібне об'єднання нормативно-правових актів, які урегульовують близькі сфери соціального забезпечення, могло б суттєво оптимізувати правове регулювання діяльності держави як суб'єкта права соціального забезпечення в умовах євроінтеграції України, зменшити загальну кількість актів соціального законодавства, що б полегшило регулювання даної сфери, попередило б виникнення численних колізій внаслідок внесення змін до кожного із них, а також наблизило б вітчизняне соціальне законодавство до соціального законодавства європейських держав, яке за загальним правилом передбачає не більше, ніж декілька актів. Сутність наступної виділеної нами проблеми правового регулювання діяльності держави як суб'єкта права соціального забезпечення в умовах євроінтеграції України полягає у тому, що правове регулювання діяльності держави як суб'єкта права соціального забезпечення в умовах євроінтеграції України здійснюється законодавством, у якому відсутній цілий ряд важливих європейських стандартів. У даному контексті вітчизняними дослідниками найчастіше вказуються два нормативно-правових акти європейського соціального законодавства. Першим серед них є Європейський кодекс соціального забезпечення (переглянутий) від 06.11.1990 [3], який, як нами відзначалось, міг би стати основою для вітчизняного соціального законодавства, у тому числі й Соціального кодексу України у разі його прийняття. Іншим нормативно-правовим актом є Європейська соціальна хартія (переглянута) [8]. Відзначимо, що у Стратегії інтеграції України до Європейського Союзу, затвердженій указом Президента України від 11.06.1998 № 615/98 [9], було встановлено, що «важливе значення ... матиме ратифікація і дальша імплементація Україною Європейської соціальної хартії (переглянутої)». Законом України «Про ратифікацію Європейської соціальної хартії (переглянутої) від 14.09.2006 № 137-V [10] даний нормативно-правовий акт було частково ратифіковано, проте до цих пір окремі його положення не є складовою частиною вітчизняного законодавства.

Важливість ратифікації даних нормативно-правових актів обумовлена, по-перше, євроінтеграційним курсом нашої держави, по-друге, взятими Україною на себе зобов'язаннями щодо адаптації вітчизняного соціального законодавства до європейських стандартів. Без цього вирішення проблем правового регулювання діяльності держави як суб'єкта права соціального забезпечення в умовах євроінтеграції України, на нашу думку, об'єктивно неможливе, адже без адаптованого до європейських стандартів законодавства Україна не зможе належним чином реалізовувати свою правосуб'єктність у праві соціального забезпечення. Отже, вирішення проблеми, яка полягає у тому, що правове регулювання діяльності держави як суб'єкта права соціального забезпечення в умовах євроінтеграції України здійснюється законодавством, яке не містить ряд важливих європейських стандартів, варто здійснити наступними способами:

1) ратифікувати Європейський кодекс соціального забезпечення (переглянутий) від 06.11.1990 та привести у відповідність із його змістом положення усіх інших нормативно-правових актів соціального законодавства;

2) ратифікувати усі статті Європейської соціальної хартії (переглянутої).

Остання серед виділених нами проблем правового регулювання діяльності держави як суб'єкта права соціального забезпечення в умовах євроінтеграції України полягає у тому, що правове регулювання діяльності України як суб'єкта права соціального забезпечення в умовах євроінтеграції здійснюється на відмінних засадах від правового регулювання діяльності європейських держав як суб'єктів права соціального забезпечення.

Сутність даної проблеми також пов'язується із необхідністю прийняття Соціального кодексу України. Вітчизняні науковці найчастіше посилаються на досвід тих країн, у яких функціонує єдиний кодифікований нормативно-правовий акт у цій сфері. Наприклад, І.М. Новосельська вивчала досвід Німеччини, у якій функціонує нормативно-правовий акт під назвою Sozialgesetzbuch (SGB) [11]. При цьому вона зазначила, що це не єдиний нормативно-правовий акт соціального законодавства, проте він виступає ключовим нормативно-правовим актом у цій сфері [12, с. 44]. А отже, на основі такого досвіду Україна могла б прийняти єдиний нормативно-правовий акт із урахуванням положень Європейського кодексу соціального забезпечення (переглянутий) від 06.11.1990 [3], а іншу систему актів соціального законодавства оптимізувати, у тому числі й із застосуванням методів, які були нами запропоновані раніше. Таким чином, проаналізувавши проблеми понятійно-категоріального апарату держави, ми дійшли висновку, що ключова проблема на сьогодні полягає у відсутності чіткого розуміння стосовно того, яким чином держава повинна реалізовувати свою компетенцію у соціальному забезпеченні. Встановлено, що вітчизняні дослідники, аналізуючи дане питання, переважно виділяють різні переліки органів, які представляють державу у соціальному забезпеченні, тому нами здійснено систематизацію існуючих підходів.

У процесі аналізу проблем правового регулювання діяльності держави як суб'єкта права соціального забезпечення в умовах євроінтеграції України ми констатували, що в основі кожної із них перебуває недосконалість чинного законодавства, тобто воно є застарілим, перенасиченим нормативно-правовими актами, неадаптованим до європейських стандартів, суттєво відрізняється від соціального законодавства європейських держав. Нами встановлено, що найбільш оптимальним шляхом для вирішення існуючих проблем є систематизація соціального законодавства України. Також ми запропонували ратифікувати ряд європейських соціальних стандартів і тим самим завершити процес адаптації вітчизняного соціального законодавства до соціального законодавства Європейського Союзу.

Практичні проблеми притягнення до юридичної відповідальності держави у науковій літературі пропонується вирішувати у різні способи. На нашу думку, розділ Конституції України «Відповідальність держави» міститиме не так багато статей, проте кожна із них дозволить частково вирішити і теоретичні (в тому числі й розглянуті нами раніше), і практичні проблеми притягнення до юридичної відповідальності держави як суб'єкта права соціального забезпечення.

Основними засадами, на основі яких має бути розроблено даний розділ, є наступні: 1) кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень (стаття 56 Конституції України має бути визначена саме в цьому підрозділі); 2) позов про порушення прав та інтересів особи пред'являється не посадовій особі, а державі; 3) варто визначити, якою є юридична відповідальність держави; 4) необхідно встановити, яким чином співвідносяться відповідальність держави та відповідальність державних органів і їх посадових осіб; 5) юридична відповідальність держави має базуватись на праві регресного відшкодування

Отже, із урахуванням здійсненого дослідження, а також положень чинного законодавства, у тому числі Конституції України, Цивільного кодексу України (статті 11731175) та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97- ВР), на нашу думку проблеми притягнення до юридичної відповідальності держави як суб'єкта права соціального забезпечення можуть бути вирішені шляхом регламентації у змісті Конституції України розділу «Відповідальність держави» наступного змісту:

«Розділ ІІІ. Відповідальність держави.

Стаття 56. Держава несе відповідальність перед людиною за рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.

Кожен має право на відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень.

Стаття 56-1. Відшкодування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень, відшкодовується державою, Автономною Республікою Крим або органом місцевого самоврядування незалежно від вини цих органів.

Стаття 56-2. Органи державної влади, органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи, які при здійсненні ними своїх повноважень незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів нанесли матеріальну та моральну шкоду громадянам, несуть встановлену законом відповідальність у разі порушення ними Конституції або законів України.

Держава, Автономна Республіка Крим, територіальні громади, відшкодувавши шкоду, завдану органами державної влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовим особами внаслідок незаконно прийнятих рішень, дій чи бездіяльності, мають право зворотної вимоги (регресу) до винної особи у розмірі виплаченого відшкодування».

Незважаючи на те, що положення даного розділу поширюються на усі види юридичної відповідальності держави, на наше переконання, такий підхід дозволить вирішити й усі виділені нами практичні та теоретичні проблеми притягнення до юридичної відповідальності держави як суб'єкта права соціального забезпечення, адже на конституційному рівні закріплені положення щодо сутності юридичної відповідальності держави, механізму притягнення держави до відповідальності, а також чітких критеріїв, за якими відрізняється юридична відповідальність держави як суб'єкта права соціального забезпечення від юридичної відповідальності державного органу чи його службових і посадових осіб за незаконні дії або рішення.

Здійснюючи підсумок дослідження проблем притягнення до юридичної відповідальності держави як суб'єкта права соціального забезпечення, зробимо висновок про те, що вони по суті є тими ж, якими характеризується юридична відповідальність держави загалом, проте все ж охоплюють дещо вужче коло питань. право пенсійний страхування соціальний

У першу чергу, звернемо увагу на те, що необхідні для врегулювання притягнення до юридичної відповідальності держави як суб'єкта права соціального забезпечення норми на сьогодні вже закріплені в змісті таких нормативно-правових актів, як Конституція України, Цивільний кодекс України та Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21.05.1997 № 280/97-ВР та інші закони. Проте, оскільки вони закріплюються у різних актах законодавства, і в теорії, і на практиці виникає ряд питань щодо розуміння сутності юридичної відповідальності держави як суб'єкта права соціального забезпечення, механізму притягнення до юридичної відповідальності держави як суб'єкта права соціального забезпечення.

Також одним із найбільш проблемних питань є співвідношення юридичної відповідальності держави як суб'єкта права соціального забезпечення та юридичної відповідальності державного органу чи його службових і посадових осіб за незаконні дії або рішення. Саме тому у даному підрозділі нами у процесі дослідження було заповнено окремі теоретичні прогалини шляхом надання дефініцій, які на сьогодні відсутні у науковій літературі нашої держави, і запропоновано авторське бачення вирішення законодавчих проблем притягнення до юридичної відповідальності держави як суб'єкта права соціального забезпечення шляхом доповнення змісту Основного Закону новим розділом, який об'єднав, у тому числі, й ті норми законодавства, які є чинними на сьогодні, проте закріплені в різних нормативно-правових актах.

Список використаних джерел

1. Конституція України: Закон України від 28.06.1996 № 254к/96-ВР. Відомості Верховної Ради України. 1996. № 30. Ст. 141.

2. Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування: Закон України від 09 липня 2003 року № 1058-ZV. Відомості Верховної Ради України. 2003. № 49. Ст. 376.

3. Європейський кодекс соціального забезпечення (переглянутий): Міжнародний документ від 06.11.1990 № ETS № 139. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/994 651 (дата звернення: 06.05.2020).

4. Про загальнообов'язкове державне соціальне страхування: Закон України від 23.09.1999 № 1105-XIV. Відомості Верховної Ради України. 1999. № 46-47. Ст. 403.

5. Про державну соціальну допомогу особам, які не мають права на пенсію, та особам з інвалідністю: Закон України від 18.05.2004 № 1727-IV. Відомості Верховної Ради України. 2004. №33-34. С. 1354. Ст. 404.

6. Про державну соціальну допомогу особам з інвалідністю з дитинства та дітям з інвалідністю: Закон України від 16.11.2000 № 2109-III. Відомості Верховної Ради України. 2001. № 1. Ст. 2.

7. Про основи соціальної захищеності осіб з інвалідністю в Україні: Закон України від 21.03.1991 № 875-XII. Відомості Верховної Ради УРСР. 1991. № 21. Ст. 252.

8. Європейська соціальна хартія (переглянута): Міжнародний документ від 03.05.1996. Відомості Верховної Ради України. 2007. № 51. Ст. 2096.

9. Про затвердження Стратегії інтеграції України до Європейського Союзу: Указ Президента України від 11.06.1998 № 615/98. Офіційний вісник України. 1998. № 24. С. 3. Ст. 870.

10. Про ратифікацію Європейської соціальної хартії (переглянутої): Закон України від 14.09.2006 № 137-V. Відомості Верховної Ради України. 2006. № 43. Ст. 418.

11. Sozialgesetzbuch (SGB). URL: https://www.gesetze-im-internet.de/sgb 11/SGB 11.pdf (дата звернення: 06.05.2020).

12. Новосельська І., Руше М. Кодифікація законодавства України із соціального забезпечення. Підприємництво, господарство і право. 2017. № 7. С. 43-45.

Размещено на Allbest.ru