Політика України у сфері запобігання і подолання корупції: проблемні аспекти та перспективи удосконалення

The article provides a scientific and theoretical analysis of the current policy of the Ukrainian state in the field ofpreventing and overcoming corruption. The criteria of efficiency of the state anti-corruption policy are singled out, which include the quality of the legal framework, the responsibility of officials of public authorities for decisionmaking, the consistency and systemic nature of anti-corruption measures in public authorities and local governments. Factors that stimulate the existence of corruption in Ukraine are analyzed, including: organizational, manifested in the absence of clear regulation of officials, interaction of state apparatus and business entities, economic, characterized by weak market relations, and unlimited influence ofpublic administration on formation of economic relations, political, manifested in the absence of political will, legal factors characterized by insufficient development of legislation on corruption, administrative factors manifested in the well-established system of personnel selection, which is manifested in the filling ofvacancies through acquaintance, the lack of mechanisms to prevent the recruitment and career advancement of leaders and members of criminal groups, the lack of individual employees who will supervise and control such employees and described possible ways to eliminate them. In order to fulfill Ukraine's obligations under the Association Agreement with the EU to conduct an effective anti-corruption policy, the need to implement the provisions of the AntiCorruption Strategy for 2020-2024, among which the introduction of a single unified system of collection, generalization and visualization of statistical information on the results of the National Agency, the National Anti-Corruption Bureau of Ukraine, the State Bureau of Investigation, the National Agency of Ukraine for Dйtection, Investigation and Management of Assets Obtainedfrom Corruption and Other Crimes, the National Police, Prosecutors, Courts and Other Government Bodies, investigation and consideration of cases (proceedings) on corruption and corruption-related offenses, as well as on the management of assets derived from corruption and other crimes is justified.

Keywords: corruption, anti-corruption policy, anti-corruption strategy, anti-corruption tools, anti-corruption mechanism.

Постановка проблеми

Підписавши Угоду про асоціацію із Європейським Союзом, Україна взяла на себе зобов'язання, серед яких основне місце посідає боротьба із корупцією. Це перш за все обумовлено масштабами та особливим негативним впливом цього соціального-правового явища на інтеграцією України у Європейське співтовариство, розвитком єдиного ринку, іноземного інвестування, підтримання принципів волевиявлення та демократії. Подолання негативного впливу та наслідків корупційних діянь є одним із пріоритетів Стратегії сталого розвитку «Україна - 2020», яку презентував президент України П. Порошенко у 2014 р. У стратегії передбачено запровадження антикорупційної реформи - як ключового інструменту на шляху побудови демократичної Української держави та реалізації дієвої національної антикорупційної політики як складової загальнодержавного курсу на набуття відповідності критеріям на вступ до Європейського Союзу, принципам Європейського адміністративного простору [2, с. 111].

Аналіз останніх досліджень і публікацій

Державна політика у сфері запобігання та подолання корупції досліджена у працях національних та зарубіжних учених, зокрема А. Новака, О. Козлова, С. Коткіна, С. Коненка, Д. Трайсмана та інших.

Мета статті полягає у здійсненні загального аналізу державної антикорупційної політики України, виокремленні та дослідженні критеріїв ефективності національної політики у сфері запобігання та подолання корупції та пропозиції удосконалення політичних механізмів боротьби з корупцією.

Виклад основного матеріалу дослідження

Україна перебуває на етапі формування нового особливого виду державної політики - політики у сфері запобігання і подолання корупції. Взявши до уваги загальне визначення політики, вважаємо за необхідне виокремити поняття політики у сфері запобігання і подолання корупції, під яким слід розуміти систему політико-правових відносин, правових норм, ідеї, поглядів, що реалізуються в принципах, напрямках, формах та способах діяльності її суб'єктів у рамках антикорупційної діяльності в органах державної влади та місцевого самоврядування.

Погоджуємося з О. Козловим, що оцінювання ефективності як законодавства, так і державної політики у сфері запобігання і подолання корупції має базуватись на аналізі окремих критеріїв ефективності. До них науковець відносить:

- якість та цілісність нормативно-правового регулювання, відсутність законодавчої колізії у законодавчих актах, прийнятих з метою забезпечення функціонування органів державної влади та місцевого самоврядування;

- відповідальність органів державної влади за прийняття та ефективність функціонування нормативно-правових актів;

- послідовність та системність у діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування у сфері запобігання і подолання корупції [3, с. 8].

Важливо наголосити, що поширення корупції є наслідком викривлення законодавчо дефінійованих форм, принципів, методів, механізмів у сфері державного управління. Правовим наслідком корупційної діяльності є зниження рівня захищеності основоположних прав і свобод людини та громадянина, фрагментація державної політики. Саме тому у процесі формування та реалізації державної політики у сфері запобігання і подолання корупції особливе місце відводиться визначенню тактики та стратегії здійснення антикорупційної діяльності. Основною здійснення зазначеної політики є комплекс заходів, що охоплює як прийняття пакета нормативно-правових актів у сфері протидії корупції, так і розповсюдження інформації про корупцію, причини її виникнення та поширення, засади попередження та протидії, що сприятиме формуванню антикорупційної свідомості в суспільстві.

Процес національного державотворення та становлення України як незалежної, демократичної, соціальної, правової держави є висхідним та проходить певні етапи, до яких відносимо розбудову економічної, соціальної, політичної системи, характерними ознаками яких є загрози політичного протистояння на усіх рівнях [3, с. 11]. Водночас вітчизняна доктрина виокремлює декілька груп безпосередніх причин корупції та системних викликів розвитку системи державного управління. У наукових працях С. Коненко зауважує, що основною причиною корупції є недостатньо ефективна діяльність органів управління, фінансова криза та нестабільність, недостатній відомчий контроль, відсутність належної системи притягнення до відповідальності за корупційні діяння, що можуть спровокувати корупційну поведінку, легковажність, наївність, лабільність (нестійкість) [4, с. 5]. З іншого боку, М. Мельник вважає, що факторами виникнення корупції є явища, процеси, інші чинники, які здійснюють будь-який детермінантний вплив на корупцію, обумовлюючи корупцію як явище та породжуючи її конкретні вияви [5, с. 16]. Окрім того, науковець зауважує, що неабиякий вплив на попит корупційної діяльності має так звана «черга», що виникає у наслідок зростання попиту на послуги сфери суспільного обслуговування, який перевищує зростання пропозиції на них. Керування чергою може здійснюватися легальним чи нелегальним (через хабарі) шляхом [5, с. 16].

Підтримуємо позицію С. Коткіна, котрий основним чинником існування корупції вважає позитивне громадське ставлення до такого інституту. Адже сучасний громадянин часто не уявляє здійснення будьякої діяльності без підкупу, а отже, не чинить дій у сфері запобігання та подолання корупції. Особливо чітко схвалення корупційної діяльності відбувається у секторі приватного підприємництва, адже переважна більшість суб'єктів, що здійснюють підприємницьку діяльність, схильні платити додаткові кошти чи здійснювати інші рівнозначні дії, якщо від них цього вимагають [6, с. 325].

Окрема категорія вчених до причин виникнення та існування корупційної діяльності в Україні відносить її радянське минуле. Адже саме у радянський період суттєво розрісся величезний апарат контролю за виробництвом і розподілом, поширилась тіньова економіка, характерна для планової системи. Суттєвим критерієм зростання корупційної складової була відмова від проведення люстрації в процесі побудови незалежної держави Україна. Т аким чином, колишні члени комуністичної партії займали управлінські посади в урядових структурах нової незалежної держави, що привело до створення сприятливих умов для перерозподілу власності і перетворення влади на джерело збагачення. Посадові особи незалежної Української держави, як і в радянський період, отримали право контролю за розподілом - тепер уже не продукції та пільгових путівок, а доступу до участі в приватизації, вигідних державних замовлень та кредитів [7].

На думку М. Камлика і Є. Невмержицького, основними стимуляторами корупційної діяльності є залишки старої командно-адміністративної системи як надмірно великого управлінського апарату з необґрунтовано широкими повноваженнями, зокрема розпорядчо-дозвільного змісту, та переважання в ньому, передусім за рахунок керівних посад, службовців старої генерації з консервативною психологією, які не сприймають потреби демократичних перетворень [8, с. 62].

З аналізу зарубіжної доктрини про причини виникнення корупції та наслідки її існування випливає, що корупційна діяльність часто є культурною спадщиною країн, що розвиваються. Так, Д. Трайсман наголошує, що існує чітка закономірність між рівнем корупції у конкретній державі та розвитком ринкової економіки, вільного волевиявлення, незалежності засобів масової інформації та інше. Так, у країнах, економіка яких залежить від експорту палива, сировини спостерігається значно вищий рівень корупційної діяльності, ніж в економічно стабільних державах [9, с. 405].

У малорозвинених державах корупційні діяння часто спричинені толеруванням населенням сплати невеликих сум за надання офіційних послуг (наприклад дозволів, ліцензій, технічної документації та ін.). Проте, аналізуючи настрої населення, схильного до наведених дій, зазначимо, що переважно вони не отримують публічного схвалення, а сприймають такі діяння як подяку за виконання службовцями своєї роботи, як подарунки. Проте коли наведені дії перевищують межі традиційної гостинності, це викликає занепокоєння, оскільки спотворюється шкала людських цінностей та соціальних традицій [8, с. 12-13].

Існують інші численні подразники, що зумовлюють поширення корупційної діяльності в країні і низьку ефективність заходів протидії. Проте, на думку О. Кальмана, є один фактор, що виступає каталізатором для інших чинників, це відсутність жорсткого соціально-правового контролю за діяльністю посадових осіб та їхньою відповідальністю в умовах демократизації суспільного життя і переходу до ринкових відносин [10, с. 149].

Підсумовуючи, можемо виокремити перелік основних причин виникнення корупції в системі органів управління. Першу групу чинників існування корупції в Україні вважаємо за доцільне класифікувати як організаційну, що виявляється у відсутності чіткої регламентації діяльності посадових осіб, взаємодії державного апарату та суб'єктів підприємництва, внаслідок чого налагодженої кооперації суб'єктів владних повноважень із підприємцями що виходить за межі правового поля.

Другу групу варто класифікувати як економічну, що характеризується слабким розвитком ринкових відносин, та необмеженим впливом апарату державного управління на формування економічних відносин.

До третьої групи чинників розвитку корупції зараховуємо відсутність політичної волі, адже розвиток національної політичної системи тісно пов`язаний з боротьбою партій за створення закритої системи управління, що межує з високою корупційною складовою.

Четверту групу, на наш погляд, становлять правові чинники, що характеризуються недостатньою розробкою законодавства щодо питань притягнення до відповідальності за корупційні діяння.

До п'ятої групи належать управлінські чинники - налагоджена система відбору кадрів, що виявляється у заміщенні вакантних посад через знайомство, відсутності механізмів унеможливлення прийняття на державну службу та кар'єрного зростання лідерів і членів злочинних угруповань, відсутність окремих працівників, які здійснюватимуть нагляд та контроль за такими службовцями.

Значна кількість зобов'язань України у сфері запобігання та протидії корупції та гостра необхідність реформування системи державного управління виникла в результаті підписання Угоди про Асоціацію, з одного боку, між Україною, а з іншого - Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами.

Так, на Україну покладались зобов'язання зі створення та забезпечення належного функціонування Національного антикорупційного бюро України і Спеціалізованої антикорупційної прокуратури; створення Національного агентства з питань запобігання корупції та запровадження системи електронного декларування для публічних службовців; створення Національного агентства України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів, удосконалення законодавства про розшук та конфіскацію активів, здобутих злочинним шляхом; удосконалення законодавства щодо прозорості фінансування політичних партій [11]. Варто наголосити, що наведені зобов'язання були успішно виконані.

Згідно з концепцією нової Антикорупційної стратегії на 2020-2024 рр. головними завданнями держави у сфері боротьби із корупцією є подальше удосконалення загальної системи запобігання та протидії корупції, а також мінімізація корупції у найбільш пріоритетних з точки зору подолання корупції сферах, у тому числі за рахунок проведення найбільш успішних галузевих реформ [12].

Саме цей документ має на меті забезпечення організаційно-командної роботи органів державної влади усіх рівнів для протидії та подолання корупції. Антикорупційну стратегію Верховна Рада України приймає у формі закону. Це означає, що положення стратегії мають не лише рекомендаційний, а обов'язковий характер, а органи державної влади зобов'язуються діяти згідно з її положеннями та прагнути до їхнього виконання.

Основою Антикорупційної стратегії є п'ять основних принципів, до яких належать:

1) оптимізація функцій держави та місцевого самоврядування;

2) цифрова трансформація реалізації повноважень органами державної влади та місцевого самоврядування;

3) створення, на відміну від корупційних практик, більш зручних та законних способів задоволення потреб фізичних і юридичних осіб;

4) забезпечення невідворотності юридичної відповідальності за корупційні та пов'язані з корупцією правопорушення;

5) формування суспільної нетерпимості до корупції, утвердження культури доброчесності та поваги до верховенства права [13].

Наведені принципи стають основою формування нової антикорупційної політики держави котра базуватиметься на основних п'яти китах: координація діяльності органів державної влади, місцевого самоврядування та громадськості; системність у реформуванні законодавства у сфері запобігання та протидії корупції; виокремлення та усунення корупціогенних факторів із нормативно-правової бази; надання автономії інституту уповноважених підрозділів (осіб) з питань запобігання корупції; формування зручних законних способів задоволення потреб фізичних або юридичних осіб на противагу застосуванню корупційних практик.

Проте деякі положення проєкту Антикорупційної стратегії 2020-2024 рр. вважаємо занадто стратегічними та такими, що практично неможливо реалізувати, або для реалізації такого пропонованого положення потрібні неспівмірно великі витрати. Так, згідно з п.2.1 «Формування та реалізація антикорупційної політики» Розділу 2 проєкту Антикорупційної стратегії 2020-2024 рр. ключовим для реалізації моніторингу корупційних ризиків є запровадження єдиної уніфікованої системи збору, узагальнення та візуалізації статистичної інформації про результати діяльності Національного агентства, Національного антикорупційного бюро України, Державного бюро розслідувань, Національного агентства України з питань виявлення, розшуку та управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів, Національної поліції, органів прокуратури, судів та інших державних органів щодо виявлення, розслідування та розгляду справ (проваджень) про корупційні та пов'язані з корупцією правопорушення, а також щодо управління активами, одержаними від корупційних та інших злочинів [14]. Реалізація такого положення, зокрема створення спеціальної відокремленої системи статистичних даних, буде нести додаткове навантаження на національний бюджет. У наведеній ситуації вважаємо за доцільне скористатись досвідом європейських та американських держав та запровадити систему відкритих даних. Так, як зазначається у Висновку Центру політико-правових реформ до проєкту для публічного обговорення Засад державної антикорупційної політики в Україні (Антикорупційної стратегії) на 2020-2024 рр., статистичні дані про реалізацію завдань антикорупційних органів можуть бути опубліковані на доменах data.gov.ua, технічне забезпечення яких дозволяє публікувати публічну статистичну інформацію у формі відкритих даних [15].

Висновки

З огляду на вищевказане вирішальним критерієм для становлення України як незалежної демократичної правової держави та приєднання до Європейського Союзу є подолання корупції. Досягнення поставленого завдання реалізовується через систему антикорупційних заходів, спрямованих на викорінення корупційних ризиків та запобігання корупціогенних факторів. До основних напрямів державної політики України у сфері запобігання та протидії корупції відносимо: координація діяльності органів державної влади, місцевого самоврядування та громадськості; системність у реформуванні законодавства у сфері запобігання та протидії корупції; виокремлення та усунення корупціогенних факторів із нормативно-правової бази; надання автономії інституту уповноважених підрозділів (осіб) з питань запобігання корупції; формування зручних законних способів задоволення потреб фізичних або юридичних осіб на противагу застосуванню корупційних практик. Вважаємо, що лише системний підхід до запровадження ефективних антикорупційних заходів як складової частини антикорупційної політики здатен як зменшити рівень виявів корупції у державі, так і забезпечити формування негативного ставлення до цього явища.

Список використаних джерел