Концептуальні засади впровадження моніторингу якості життя населення в практику управління територіями

Размещено на http://allbest.ru

Концептуальні засади впровадження моніторингу якості життя населення в практику управління територіями

Павло Атаманчук

Національний технічний університет «Дніпровська політехніка» (Дніпро, Україна)

У статті обґрунтовано концептуальні засади впровадження моніторингу якості життя населення органами публічної влади. З'ясовано, що діалог між населенням і органами публічної влади можливий тільки в тому випадку, коли об'єктом управлінського впливу стануть всі життєві процеси територіальних громад. Встановлено, що реалізація інтересів широких кіл населення деякою мірою можлива через безперервну розробку й удосконалювання критеріїв якості життя, механізмів оцінки і поліпшення, через обов'язковість їх дотримання.

На думку автора, критерії ефективності управлінської діяльності держави з підвищення якості життя населення можуть будуватися на основі чіткого визначення і підвищення соціальних норм і стандартів; наукового обґрунтування теоретичних конструкцій, що віддзеркалюють інтереси суспільства як цілого; вивчення потреб соціуму визначеного суб'єкта (суб'єктів).

Основами ефективного управління процесами формування підвищення якості життя населення можуть стати принципи системного управління: орієнтація системи органів публічної влади на обласному рівні на населення, що означає розуміння поточних і майбутніх нестатків населення, виконання його вимог і прагнення перевершити його очікування; провідна роль керівництва, що полягає в забезпеченні єдності цілей і напрямів діяльності обласної ради щодо підвищення якості життя населення; визначення місії з питань якості життя; підвищення відповідальності публічних службовців щодо поліпшення якості життя населення; процесний підхід.

Ключові слова: публічне управління, органи публічної влади, якість життя територіальних громад, моніторинг

Pavlo Atamanchuk

Dnipro University of Technology (Dnipro, Ukraine)

Conceptual Principles of Implementation of Quality of Life Monitoring in the Practice of Territory Management

The article substantiates the conceptual principles of implementation of monitoring the quality of life of the population by public authorities. It is substantiated that a dialogue between the population and public authorities is possible only if the object of managerial influence will be all the life processes of territorial communities.

It is established that the realization of the interests of the general population is to some extent possible through the continuous development and improvement of quality of life criteria, mechanisms for evaluation and improvement, due to the obligation to comply with them.

According to the author, the criteria for the effectiveness of government management to improve the quality of life can be based on a clear definition and improvement of social norms and standards; scientific substantiation of theoretical constructions that reflect the interests of society as a whole; study of the needs of the society of a certain subject (subjects).

The principles of system management can become the basis of effective management of processes of formation of improvement of quality of life of the population: orientation of system of public authorities at regional level on the population that means understanding of current and future shortcomings of the population, performance of its requirements and aspiration to exceed its expectations; the leading role of the leadership, which is to ensure the unity of goals and activities of the regional council to improve the quality of life; defining a mission on quality of life; increasing the responsibility of public servants to improve the quality of life; process approach.

Keywords: public administration, public authorities, quality of life of territorial communities, monitoring

якість життя населення територіальні громади публічна влада

Постановка проблеми.

Реформа децентралізації в Україні де-факто стартувала 2015 року. Наразі в Україні функціонує 806 об'єднаних територіальних громад, які охоплюють 33% усієї підконтрольної українській владі території (189.4 тис. кв. км) і в межах яких проживає 21.1% усього населення країни (8.3 млн осіб). Економічні успіхи ОТГ дуже різні, як і здатність наповнювати власні бюджети і фінансувати видатки, які поліпшують якість життя громад (Рейтинг найбагатших ОТГ...). Отже, досягнення цілей реформи децентралізації неможливе без фокусування уваги на потребах громад та розробки управлінських підходів у сфері підвищення якості їх життя.

Проблемам якості життя громадян присвячені роботи таких науковців, як В. Дробишева (2004), Е. Лібанова (2013), Н. Сітнікова (2012), Л. Соболь (2010,2011) та інші. Теоретичне підґрунтя дослідження складають роботи О. Ю. Бобровської (2021), С. А. Квітки (2013, 2015), Т. А. Кравченко (2021), Т. В. Маматової (2013), І. А. Чикаренко (2019) та ін. Недостатньо вивченими залишаються питання, пов'язані з системними підходами до застосування критеріїв якості життя населення у процесі публічного управління на рівні територіальних громад.

Мета статті - дослідити концептуальні засади впровадження моніторингу якості життя населення органами публічної влади.

Виклад основного матеріалу.

В умовах зростаючої складності об'єкта і суб'єкта управління розробка, удосконалення і практичне застосування критеріїв оцінювання якості життя в практиці діяльності владних структур може стати найважливішим інструментом публічного управління органів в інтересах народу.

Підвищення якості життя населення для органів влади всіх рівнів пов'язано, в першу чергу, з рішенням тактичних завдань, спрямованих на усунення поточних проблем територіальних громад або їх запобігання в найближчій перспективі. Рішення цих злободенних, але разом з тим локальних завдань займає практично весь основний час керівників, спонукає використовувати всі наявні ресурси для досягнення цих цілей, однак тим самим залишає поза полем зору завдання розробки стратегії розвитку. Сьогодні в контексті використання категорії «якість життя» досить гостро постає питання про те, яким має бути процес формування якості життя: життєдіяльності на території або управлінням розвитком (політика стійкого розвитку) (Авдеева, 199, с. 47).

Принципове розходження в цих двох підходах до управління якістю життя полягає в тому, що в першому варіанті, коли домінантою управлінської діяльності виступає тактична спрямованість на найближчі завдання, змінюється на краще, причому тільки частково, якість життя деякої невеликої групи населення. До того ж часто ці зміни не тільки не поліпшують соціального самопочуття людей, а навпаки, погіршують його, тому що, як відомо, людські потреби мають ефект «заміщення» - на місце однієї вдоволеної потреби нижнього рівня відразу ж приходить інша, яка належить до того ж або вищого рівня, що і веде, врешті-решт, до зростання незадоволеності. Значною мірою ця схема управління має свої корені в радянській системі, коли всім територіальним суб'єктам делегувалися мізерно малі права і можливості самостійного функціонування. Результатом такого управління з'явилося практично повне виснаження джерел розвитку.

Тут же зазначимо, що об'єктивно адміністрації територіальних утворень не готові до більш активного діалогу з населенням, залучення останнього як суб'єкта до системи управління. Це обумовлено, насамперед, існуючими стратегіями управління, що, якщо коротко виразити їх приховану парадигмальну сутність, спрямовані на створення умов тільки для виживання населення. Основним об'єктом, що ідентифікує діяльність у соціальній сфері, є «опікування» слабозахищеними соціальними групами. Але при такій управлінській стратегії страждають усі групи населення (Соболь. 2010).

Малозабезпечені соціальні верстви - через те, що допомога, яка надається їм, малозначуща, яка веде часто тільки до погіршення соціального самопочуття, тому що відповідно до соціально-психологічних законів незадоволені інші потреби того ж рівня ведуть до розчарувань, підсилюють напруженість, дисгармонію, масштаби і драматизм усвідомлення складнощів життя людиною, її ізольованість від суспільства. Існуюча сьогодні система соціального захисту малозабезпечених верств населення не вирішує в корені завдання зниження показників бідності. Навпроти, бідність зростає. Мало того, неефективність існуючого соціального захисту породжує утриманські споживчі настрої цієї категорії населення.

Відносно матеріально благополучні не одержують задоволення насамперед тому, що поза зоною розгляду управління залишається вся та сфера, яку можна назвати корпоративною культурою: система цінностей, потреб, традицій, соціальних норм, звичаїв, ритуалів, характерних для населення, що компактно проживає на визначеній території. Незадоволеність цих соціальних груп обумовлюється головним чином тим, що стратегія публічного управління не забезпечує кардинального підвищення якості життя населення, підвищення умов для того, щоб люди, відносно забезпечені матеріальними благами, відчували, що підвищується імовірність і можливість задоволення соціальних потреб більш високого рівня - потреб у приналежності, визнанні і самоактуалізації.

У своїй більшості не можуть бути задоволеними використовуваною стратегією публічного управління також соціальні верстви з високим матеріальним рівнем життя й елітні соціальні групи, тому що соціальна політика в цьому випадку не здатна забезпечувати задоволення їх потреб у безпеці і стані середовища існування.

Стратегія управління, спрямована на виживання, не забезпечує зниження ступеня вразливості населення, підвищення здатності адекватно реагувати на можливість різких несприятливих змін як у долях окремих людей, так і всього населення в цілому (Соболь, 2010).

Різні інтереси людей зовсім не обов'язково повинні породжувати конкуренцію між ними. Адже поліпшення якості життя когось персонально може сприяти поліпшенню життя інших.

Ігнорування вищевикладених положень приводить до того, що відтворювальні механізми суспільства починають працювати з деякими збоями, нормативне ядро перестає самовідтворюватися з необхідними для стабільного функціонування якістю і надійністю. Як наслідок, соціальна аномія розростається, утягуючи всі великі соціальні верстви в девіантні рухи, дезінтегруються нормативні стандарти, тобто починає відтворюватися яскраво зображена Е. Дюркгеймом аномія або соціальний хаос (1996).

Основні зусилля 70-80 % населення в даний час націлені на задоволення нижчих матеріальних потреб, що навряд чи може створити позитивну мотивацію, необхідну для стабілізації суспільного розвитку в цілому. Виходячи з цієї закономірності, можна дійти висновку, що неможливо швидке зламування колишніх цінностей, для цього немає ніяких об'єктивних передумов. Крім того, соціальна активність населення, його громадянські ініціативи, самодіяльність зводяться до спонтанних, неупорядкованих дій у тих ситуаціях, коли різко знижується задоволення потреб самого нижнього рівня.

Діалог між населенням і органами публічної влади можливий тільки в тому випадку, коли принципово іншою буде стратегія публічного управління, коли об'єктом управлінського впливу стане не звужена соціальна сфера, а всі життєві процеси населення територіального утворення, з дотриманням принципів корпоративної культури, коли дії, спрямовані на стратегію виживання територіальних утворень перейдуть до стратегії розвитку.

Додаткову складність організації публічного управління в періоди соціальних трансформацій додає інерція управлінських рішень, яка відтворює звичні схеми управління в зовсім невідповідних для цього умовах, що може в кращому випадку виявитися нераціональним і марним, а частіше тільки загострює ситуацію.

Типовою реакцією адміністративно-ієрархічної системи управління на зменшення проблемних зон управління є тенденція до механічного збільшення кількості структурних підрозділів і всієї ієрархічної піраміди управління, без перегляду і поглиблення змісту завдань, функцій і відсутності контролю, що при сумнівній віддачі породжує додаткові проблеми як у самій організації управління, так і у взаємодії із соціальним середовищем.

У результаті процес нарощування управлінських структур як спосіб реагування на мінливість соціального середовища призводить до того, що, замість поліпшення ситуації відбувається додаткове збільшення безпосередньо організаційних проблем.

Таким чином, замість підвищення гнучкості, динамічності й адекватності управління відбувається прямо зворотне: збільшення жорсткості неповороткості і неадекватності реагування управлінських структур. Звичні, традиційні схеми управління абсолютно не відповідають вимогам нового етапу розвитку суспільства і мають потребу в корінному перегляді.

Іншим фактором є вичерпання ресурсів і інструментів адміністративного управління в сучасних умовах. Це пов'язано, по- перше, з неможливістю застосовувати старі способи управління суспільством через їх неефективність або неприпустимість у нових умовах.

По-друге, у сучасному світі все менше значення мають регіональні і національні обмеження. Підвищення рівня освіти, розвиток інфраструктури, засобів зв'язку і диверсифікованість економіки підвищують автономність людини від держави та її мобільність. Людина перестає залежати від самого факту перебування на території і може вільно змінити місце свого проживання і навіть громадянство. Це серйозне обмеження для органів управління. Якщо проведена ними політика буде погіршувати стан суспільства і здійснюватися без врахування інтересів населення, то органи управління можуть зіштовхнутися із ситуацією серйозного обмеження ресурсів для своєї діяльності і звуження самого об'єкта управління.

Реалізація інтересів широких кіл населення деякою мірою можлива через безперервну розробку й удосконалювання критеріїв якості життя, механізмів оцінки і поліпшення, через обов'язковість їх дотримання.

Діяльність демократичної держави будується на досягненні компромісу між інтересами (і відповідними цілями) окремих об'єктів управління, з одного боку, і інтересами їх співтовариства як єдиного цілого - з іншого. Тому критерії ефективності управлінської діяльності держави з підвищення якості життя населення можуть будуватися на основі: чіткого визначення і підвищення соціальних норм і стандартів; наукового обґрунтування теоретичних конструкцій, що віддзеркалюють інтереси суспільства як цілого; вивчення потреб соціуму визначеного суб'єкта (суб'єктів).

Ефективність послуг органів публічної влади щодо забезпечення якості життя може бути оцінена в три способи:

за власною методикою органу публічної влади, яка може ґрунтуватися, наприклад, на статистиці скарг і пропозицій, інших параметрів зовнішніх і внутрішніх оцінок діяльності;

відносно якості деякого зразка, прийнятого за еталон. Застосовність методу обмежена, оскільки пріоритети громадян і потреби суспільства не скрізь однакові;

відносно стандарту. Вимагає наявності стандартів, форм звітності і системи аудиту на ключові елементи публічних послуг або на процеси, що формують публічні послуги.

Традиційно значна кількість керівників і дослідників пов'язує ефективність і якість діяльності органів публічної влади, у першу чергу, з технологією виконання і кваліфікацією державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування. Однак необхідна ефективність може бути досягнута шляхом постійного динамічного удосконалення всієї системи діяльності органів публічної влади. Такий процес управління якістю життя населення має три варіанти реалізації:

1) формування якості управлінської діяльності у вищій і середній ланках управління може бути забезпечене тільки шляхом підвищення уваги до цієї проблеми. Першорядного значення при цьому набуває якість управлінської діяльності, а потім - якість технології виконання і як наслідок - підвищення якості життя;

2) формування ефективності управлінської діяльності безпосередньо в системі забезпечення якості життя. Передбачається комплексний підхід, заснований на пріоритеті якості тих елементів виконання управлінських технологій і дій і управління, що безпосередньо впливають на якість життя населення;

3) процесів, що формують і підвищують показники якості життя.

Варіант 3 - найпоширеніший і для органів державної влади добре методично розроблений у теорії і практиці. Варіант 2 - реалізації систем менеджменту якості. Варіант 1 - це перспектива розвитку системи органів публічної влади. Найбільш перспективним і успішним нам уявляється другий варіант.

У результаті впроваджується і підтримується в робочому стані система забезпечення якості життя населення, розроблена для постійного поліпшення спільної діяльності з урахуванням потреб усіх зацікавлених сторін. Обласні ради включають систему забезпечення якості життя поряд з іншими системами менеджменту. Або, як варіант, коли «якість життя» визначається як базова складова для створення єдиної системи якості діяльності органу управління.

Основами ефективного управління процесами формування підвищення якості життя населення можуть стати принципи системного управління:

орієнтація системи органів публічної влади на обласному рівні на населення, що означає розуміння поточних і майбутніх нестатків населення, виконання його вимог і прагнення перевершити його очікування. Необхідно забезпечити збалансований підхід до запитів населення і потреб інших сторін (територіальних громад, підприємств), зацікавлених у результаті діяльності системи органів публічної влади. Задоволеність населення слід певним чином вимірювати й оцінювати, а система управління процесами якості життя має містити механізм вироблення коригувальних дій у необхідних випадках;

провідна роль керівництва, що полягає в забезпеченні єдності цілей і напрямів діяльності обласної ради щодо підвищення якості життя населення. Керівники вищої ланки мають створювати обстановку, у якій публічні службовці повністю повинні бути включені до процесу досягнення мети;

керівники органів державної влади та місцевого самоврядування області повинні визначати місію з питань якості життя. В свою чергу, політика і місія трансформуються у вимірювані цілі і завдання для всіх органів місцевої влади;

підвищення відповідальності державних службовців та посадових осіб місцевого самоврядування області, що представляють найбільш істотну і цінну частину органів публічної влади, і найкраще використання їх можливостей може принести організаціям максимальну вигоду. Система забезпечення якості і її механізмів повинні спонукувати публічних службовців виявляти ініціативу в постійному поліпшенні якості життя населення;

процесний підхід. Бажаний результат досягається ефективніше, коли діяльністю і відповідними ресурсами керують як процесом. Для ефективної взаємодії органи державної влади та місцевого самоврядування області мають виявляти взаємозалежні процеси у своїй діяльності і керувати ними;

системний підхід до забезпечення якості життя. Виявлення, розуміння взаємозалежних процесів як системи, що повинно позитивно визначати результативність і ефективність взаємодії органів державної влади та місцевого самоврядування в досягненні загальних цілей;

постійне поліпшення взаємодії органів державної влади та місцевого самоврядування слід розглядати як незмінну мету системи органів державної влади та місцевого самоврядування;

прийняття рішень, засноване на фактах. Ефективні рішення ґрунтуються на аналізі об'єктивних даних і інформації. Реалізація принципу насамперед вимагає виміру і збору достовірних і точних даних стосовно розв'язуваного завдання. Необхідне застосування відповідних методів, у тому числі статистичних;

взаємовигідні відносини з державою, територіальними громадами, підприємствами. Регіон і держава, територіальні громади, підприємства взаємозалежні, і відносини на основі взаємного врахування довгострокових і короткострокових інтересів підвищують здатність усіх сторін задовольняти потреби суспільства.

Висновок

Реалізація зазначених принципів вимагає обміну інформацією і планами на майбутнє, спільної роботи і розуміння потреб споживачів, ініціювання спільних проектів

і поліпшення процесів. Система управління якості життя населення повинна мати стимулюючі механізмиз визнанню досягнень і поліпшень. Побудована з врахуванням вищезазначеного, система управління якістю зможе доказово демонструвати населенню, керівникам органів державної влади та місцевого самоврядування області, що процеси підвищення якості життя дійсно організуються в першу чергу в інтересах усього населення і досягається прийнятний для всіх учасників компроміс між інтересами населення - органів влади - бізнесом із інтересами конкретних груп населення.

Таким чином, в управлінні якістю життя населення окремої території найбільш принциповим моментом є реалізація основних принципів: розвитку, рівних можливостей, стійкості й адаптації, самодостатності, пріоритету соціальних цінностей.

БІБЛІОГРАФІЧНІ ПОСИЛАННЯ

Авдеева T. T. Институты и инструменты управления развитием местного сообщества. Муниципальный мир. 1999. № 5. С. 46-53.

Бобровська О., Бондаренко Д. Публічне управління економічним розвитком регіонів: галузевий аспект. Аспекти публічного управління. 2021. Т 9. №3. С. 22-35. URL: https://doi.org/10.15421/152125

Дробышева В. В., Герасимов Б. И. Интегральная оценка качества жизни населения региона: монография; под ред. Б.И. Герасимова. Тамбов: Изд-во Тамб. гос. техн. ун-та. 2004. 108 с

Дюркгейм Э. Метод социологии //Западно-европейская социология XIX-начала ХХ веков. - М., 1996. - С. 256 - 309.

Квітка С. А. Принцип субсидіарності та процеси децентралізації в Україні. Аспекти публічного управління. 2015. Т 3. №4. С. 28 - 35. https://doi.org/10.15421/151530

Квітка С. А., Соколовська О. О. Розробка інноваційних стратегій та їх впровадження в соціально-економічну структуру регіону. Аспекти публічного управління. 2013. Т.1. № 2. С. 90-93. https://doi.org/10.15421/151332

Кравченко Т (2021). Процеси забезпечення якості в органах місцевого самоврядування: особливості визначення та оцінювання. Аспекти публічного управління. 2021. Т 9. № 1. С. 121-132. https://doi. org/10.15421/152112

Лібанова Е. М., Гладун О. М., Лісогор Л. С. Вимірювання якості життя в Україні, Аналітична доповідь. К. 2013. https://www.idss.org.ua/monografii/UNDP_QoL_2013_ukr.pdf

Маматова Т. В. Впровадження систем управління якістю при наданні муніципальних послуг: існуючі практики та напрями вдосконалення. Аспекти публічного управління. 2013. Т. 1. № 1. С. 105 - 112. https://doi. org/10.15421/151317

Рейтинг найбагатших ОТГ, або Де в Україні жити добре. URL: https://eukraine.org.ua/ua/news/rejting- najbagatshih-otg-abo-de-v-ukrayini-zhiti-dobre

Сітнікова Н.П. Підходи до визначення якості життя для використання у процесі стратегічного планування соціально-економічного розвитку. Агросвіт. № 17. 2012. URL: http://www.agrosvit.info/pdf/17_2012/12.pdf

Соболь Л. В. Моніторинг соціального самопочуття населення як механізм зворотного зв'язку в системі управління якістю життя. Державне управління в Україні : проблеми державотворення, виклики та перспективи : I міжнар. наук. конф. аспірантів та докторантів з державного управління (м. Одеса, 11 червня 2010 р.). URL: http://oridu.odessa.ua/9/im/DY_ problems2010.pdf

Соболь Л.В. Моніторинг якості життя населення як засіб підвищення ефективності регіонального управління. Особливості соціального управління в Україні : матеріали «круглого столу» (м. Дніпропетровськ, 27 травня 2011 р.); за заг. ред. А. В. Решетніченка. Д. ДРІДУ НАДу 2011. С. 103 - 105.

Чикаренко І., Маматова Т Розширення предметної сфери муніципального менеджменту. Аспекти публічного управління. 2019. Т 7. № 1-2. С. 43-52. URL: https://doi.org/10.15421/15195

Размещено на Allbest.ru