Платність спеціального природокористування як інструмент забезпечення збалансованого використання природних ресурсів

Платність спеціального природокористування як інструмент забезпечення збалансованого використання природних ресурсів

Бредіхіна Вікторія Леонідівна,

кандидатка юридичних наук, доцентка кафедри екологічного права

Стаття присвячена проблемам становлення інституту платності спеціального використання природних ресурсів в умовах реалізації концепції сталого розвитку та необхідності збереження природних ресурсів для теперішнього та майбутніх поколінь. Платність спеціального природокористування розглядається як один із принципів екологічного права, зокрема права природокористування, як складова економіко-правового механізму забезпечення охорони навколишнього природного середовища та як основна ознака та умова здійснення спеціального використання природних ресурсів у процесі господарської діяльності. Досліджується історичний аспект розвитку платності спеціального природокористування в екологічному законодавстві та державній екологічній політиці України. Звертається увага на непослідовність застосування платності природокористування як принципу у державних стратегічних документах екологічного спрямування, що може заважати реалізації політики щодо збалансованого та ощадливого використання природних ресурсів. Розглядається місце і роль плати за спеціальне використання природних ресурсів у рамках дії економіко-правового механізму забезпечення охорони довкілля, досліджуються її фіскальний характер як джерела наповнення відповідних бюджетів та сфера спрямування акумульованих коштів на ресурсозберігаючі та природоохоронні заходи.

Аналізуються особливості та проблеми справляння плати у різних сферах природокористування. Виокремлюються прогалини та невідповідності в сучасному екологічному законодавстві щодо регулювання платного або безоплатного використання природних ресурсів.

Підкреслюється важливе значення платності природокористування в тому, що відповідні платежі є джерелом акумуляції бюджетних коштів і повинні мати цільову спрямованість; вони компенсують витрати, пов`язані з охороною, збереженням та відтворенням природних ресурсів та екосистем; виконують стимулюючу функцію - заохочують природокористувачів, суб`єктів господарської діяльності раціонально, ощадливо й водночас ефективно використовувати природні ресурси.

Ключові слова: платність; спеціальне природокористування; економіко-правовий механізм; рентна плата; збалансоване використання природних ресурсів.

Abstract

In this paper, we have analyzed the problems of formation of the payment for special use of natural resources during the implementation of the concept of sustainable development and the need to conserve natural resources for present and future generations. Payment for special nature management is considered as one of the principles of environmental law, in particular the right to use natural resources, as part of the economic and legal mechanism for environmental protection and as the main feature and condition of special use of natural resources in economic activities. The historical aspect of the development of payment for special nature management in the environmental legislation and state environmental policy in Ukraine is studied. The attention is drawn to the inconsistence usage of payment for nature management as a principle in the state strategic documents of environmental orientation, which may be an obstacle to the implementation of balanced and economical use of natural resources policies. The role of payment for special use of natural resources within the framework of the economic and legal mechanism of environmental protection are considered, its fiscal nature as a source of filling the corresponding budgets and the scope of accumulated funds for resource conservation and environmental measures.

The importance of payment for nature management is emphasized concerning the fact that the relevant payments are a source of accumulation of budget funds and should be targeted; they compensate for the costs of protection, conservation and reproduction of natural resources and ecosystems; perform a stimulating function - encourage nature users, business entities to use natural resources rationally, economically and effectively.

Keywords: payment; special nature management; economic and legal mechanism; rent; balanced use of natural resources.

Основна частина

Постановка проблеми

Запровадження і розвиток концепції сталого розвитку як нової світоглядної парадигми поставили перед світом та окремими державами нові виклики, зокрема, орієнтовані на досягнення оптимального балансу між трьома складовими розвитку - економічною, соціальною та екологічною. Як відомо, основною ідеєю цієї концепції стала зміна ціннісних орієнтацій та побудова моделі такого розвитку всіх країн світу, при якому задовольнялися б потреби нинішнього покоління без шкоди для можливості майбутніх поколінь задовольняти свої власні потреби. Особливо це торкнулось природоресурсної сфери, оскільки багаторічний економічний розвиток багатьох держав, в тому числі й України, часто супроводжувався незбалансованою експлуатацією природних ресурсів, низькою пріоритетністю питань захисту навколишнього природного середовища, підпорядкованістю екологічних пріоритетів економічній вигоді та доцільності, переважанням ресурсо- та енергоємних галузей у структурі економіки із здебільшого негативним впливом на довкілля. Все це призводило до забруднення та незворотної втрати природних ресурсів, унікальних природних багатств, що в свою чергу не тільки унеможливлювало досягнення відповідного збалансованого (сталого) розвитку країни, а й викликало передумови для її ресурсної та енергетичної залежності від інших держав, тим самим створюючи загрозу національній безпеці.

У цьому зв'язку сьогодні з необхідністю нагального вирішення постають питання організаційного, економічного та правового забезпечення раціонального, сталого використання природних ресурсів, відповідного пошуку нових та удосконалення існуючих інструментів для досягнення балансу між економічною, соціальною та екологічною складовими розвитку суспільства. Про це свідчить прийняття останнім часом багатьох управлінських стратегій, планів, програм як на міжнародному, так і на внутрішньодержавному рівні. Зокрема, це проголошені резолюцією Генеральної Асамблеї ООН від 25 вересня 2015 р. №70/1 Глобальні Цілі сталого розвитку до 2030 року [1], Цілі сталого розвитку України на період до 2030 року, затверджені Указом Президента України від 30 вересня 2019 р. №722 [2], Основні засади (стратегія) державної екологічної політики України на період до 2030 року, затверджена Законом України від 28 лютого 2019 р. №2697 [3], Національна економічна стратегія України на період до 2030 року, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 3 березня 2021 р. №179 [4] та ін.

Аналіз зазначених документів дає підстави стверджувати, що для досягнення збалансованості всіх складових суспільного розвитку та виконання міжнародно-правових зобов'язань перед сучасною державною політикою України стоїть завдання розбудови інституціональних засад для забезпечення раціонального природокористування з врахуванням (серед інших) й еколого-економічних принципів, підвищення не тільки економічної, а й екологічної ефективності господарської діяльності. У цьому зв'язку невід'ємною складовою екологічної функції держави, основна роль якої полягає у наданні та забезпеченні необхідних гарантій для реалізації і захисту права сьогоднішнього та майбутніх поколінь на безпечне для життя й здоров'я довкілля та можливості використання природних ресурсів відповідної якості, є застосування економічних засобів охорони навколишнього природного середовища. До актуальних сьогодні економічних та фінансових інструментів реалізації державної екологічної політики відносять екологічну модернізацію промислових підприємств, врегулювання ставок екологічного податку та платежів за спеціальне природокористування, стимулювання державою вітчизняних суб'єктів господарювання, які здійснюють скорочення викидів парникових газів, зниження показників енерго- та ресурсоємності тощо. Все це, як зазначається в управлінських політичних документах, дозволить ліквідувати залежність процесу економічного зростання від збільшення використання природних ресурсів і енергії та підвищення рівня забруднення навколишнього природного середовища. Важливе значення тут, на наш погляд, має платність спеціального природокористування, через яку може здійснюватися вплив на відповідних суб'єктів у вигляді формування їх матеріальної зацікавленості у раціональному використанні природних ресурсів в процесі здійснення господарської та іншої діяльності.

Аналіз останніх досліджень та публікацій

Проблеми застосування економічних методів та способів правового регулювання суспільних екологічних відносин в рамках функціонування економічного механізму забезпечення охорони навколишнього природного середовища та збалансованого природокористування були предметом наукових досліджень як представників економічної науки, так і наук фінансового, господарського та екологічного права. Серед них варто виділити роботи таких вчених, як Н.М. Андрєєва (N.M. Andryeyeva), М.А. Хвесик (M.A. Khvesyk), Ю.П. Кулаковський (Yu.P. Kulakovskyi), Л.М. Горбач (L.M. Horbach), В.Ф. Семенов (V.F. Semenov), О.О. Веклич (O.O. Veklych), Т.М. Шульга (T.M. Shulha), Б.Г. Розовський (B.H. Rozovskyi), Т.В. Петрова (T.V. Petrova), В.В. Костицький (V.V. Kostytskyi), В.М. Комарницький (V.M. Komarnytskyi), А.Г. Бобкова (A.H. Bobkova), С.В. Кузнєцова (S.V. Kuznietsova), С.М. Романко (S.M. Romanko) та ін. Утім, проблеми встановлення та справляння плати за використання природних ресурсів висвітлювались лише фрагментарно, зокрема, розглядались переважно як одна з основних ознак спеціального природокористування (в екологічному праві) або складова загальної системи оподаткування, бюджетних платежів (у фінансовому, податковому праві).

З огляду на це метою статті є дослідження платності спеціального природокористування як особливого і дієвого інструменту забезпечення раціонального і збалансованого використання природних ресурсів; виокремлення особливостей справляння плати за різні види природокористування та аналіз проблем у формуванні системи відповідних платежів.

Справляння плати за спеціальне використання природних ресурсів вважається одним із основних економіко-правових інструментів і умов природокористування. Вона є джерелом поповнення державного і місцевих бюджетів, кошти з яких можуть спрямовуватись, зокрема, на здійснення природоохоронних та ресурсозберігаючих заходів. Крім того, платне природокористування мотивує природокористувачів до раціонального та ощадливого використання природних ресурсів. У даному випадку стимулююча функція такої плати полягає у формуванні зацікавленості особи споживати (використовувати) менше ресурсів у процесі власної виробничої діяльності для зменшення платежів за таке споживання.

Платність спеціального використання природних ресурсів є сьогодні однією із важливіших засад охорони довкілля, збалансованого природокористування та збереження природних ресурсів і вважається одним із основних принципів права природокористування і взагалі галузевим принципом екологічного права, який законодавчо закріплений у ст. 3 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища». Цей принцип реалізується, зокрема, через дію економіко-правового механізму забезпечення охорони навколишнього природного середовища та раціонального використання природних ресурсів, який в свою чергу має комплексне правове регулювання шляхом застосування норм не тільки екологічного, але й фінансового, податкового законодавства.

Варто зауважити, що формування системи платності спеціального природокористування має свою історію і органічно поєднано із запровадженням міжнародного принципу «забруднювач платить», відповідно до якого витрати, пов'язані із заходами щодо запобігання, контролю та скорочення забруднення довкілля, відшкодовує забруднювач. В економічному сенсі він означає, що ціна товару або послуги повинна включати, крім прямих витрат виробництва (собівартості), й вартість залучених природних ресурсів. При цьому вважається, що використання водних об'єктів, атмосферного повітря, ґрунтів, інших компонентів навколишнього природного середовища для викидів або скидів забруднюючих речовин у них являє собою в цьому сенсі саме й одну із форм використання відповідних природних ресурсів. На думку О.Г. Котеньова, за останні десятиліття принцип «забруднювач платить» став одним із основних принципів екологічної політики та права ЄС, що зумовило необхідність подальшого розвитку правового принципу платності спеціального природокористування, запровадження в національне законодавство сучасних засад міжнародного та європейського права навколишнього середовища та їх врахування при розробленні нових нормативних актів [5, с. 150].

Повертаючись до національного законодавства, слід сказати, що прийняття у 1991 р. Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» стало важливим кроком на шляху до формування принципу платності спеціального природокористування в екологічному законодавстві нашої держави. Його норми проголошували як основний магістральний напрям екологічної політики створення і формування правового механізму забезпечення охорони довкілля, раціонального використання природних ресурсів та гарантування екологічної безпеки [6]. Як вже зазначалось, даний Закон закріпив платність спеціального використання природних ресурсів для господарської діяльності як один із принципів охорони навколишнього природного середовища, а також систематизував відповідні економічні заходи в єдиний економіко-правовий механізм, складовою якого (в першій редакції Закону 1991 р.) стало встановлення нормативів плати і розмірів платежів за використання природних ресурсів, викиди і скиди забруднюючих речовин у навколишнє природне середовище, розміщення відходів та інші види шкідливого впливу. Зокрема, закріплювались такі види платежів в екологічній сфері: плата за спеціальне використання природних ресурсів; плата за забруднення навколишнього природного середовища; плата за погіршення якості природних ресурсів (зниження родючості грунтів, продуктивності лісів, рибопродуктив - ності водойм тощо). Кошти від зазначених надходжень розподілялись між республіканським, Кримської АРСР та місцевими бюджетами у відповідних відсотках. Проте, як зауважують фахівці, створена в Україні система державного регулювання у сфері платного природокористування виявилася тоді малоефективною, оскільки її механізм не стимулював розвиток господарської діяльності з використанням природних ресурсів. Тодішній рівень зборів не забезпечив стійкого прогресу в мобілізації та акумуляції фінансових ресурсів, а також цільового спрямування коштів, або визначеної їх частки на природоохоронну діяльність [7, с. 194].

З прийняттям Основних засад (стратегії) державної екологічної політики на період до 2020 року, затверджених Законом України від 21 грудня 2010 р. №2818, був започаткований наступний важливий етап у розвитку принципу платності спеціального природокористування в екологічному законодавстві. Варто звернути увагу на те, що серед основних принципів національної екологічної політики вже закріплювалась пріоритетність вимоги «забруднювач навколишнього природного середовища та користувач природних ресурсів платять повну ціну», а для стимулювання суб'єктів господарювання до раціонального природокористування передбачалось створення екологічно та економічно обґрунтованої системи платежів за спеціальне використання природних ресурсів та збільшення податкового навантаження на ті види діяльності та форми споживання, що є екологічно шкідливими для суспільства, а також ресурсних та екологічних платежів [8].

Паралельно почалась робота із запровадження принципу платності природокористування у галузеве законодавство. У 2010 р. були прийняті Податковий та Бюджетний кодекси України, запроваджені й відповідні зміни до Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» та до інших нормативних актів, які стали важливими чинниками, що реалізовували екологічну політику. Так, відповідно до Податкового кодексу України відбулись суттєві зрушення в оподаткуванні споживання природних ресурсів ? замість деяких природоресурсних зборів була запроваджена рентна плата, яка відносилась вже до загальнодержавних податків і стала джерелом поповнення Державного та місцевих бюджетів. Відповідно до ст. 251 ПКУ до складу ресурсних платежів увійшли: рентна плата за користування надрами для видобування корисних копалин; рентна плата за користування надрами в цілях, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин; рентна плата за спеціальне використання води; рентна плата за спеціальне використання лісових ресурсів та ін. [9].

Логічно, що з прийняттям чергових Основних засад (стратегії) державної екологічної політики України на період до 2030 року та інших стратегічних документів, пов'язаних з економічним розвитком нашої країни, адаптованим до змін клімату та забезпеченням екологічної безпеки [4; 10], мав би відбуватися подальший розвиток та вдосконалення принципу платності спеціального використання природних ресурсів у рамках загального економіко-правового регулювання збалансованого природокористування. Але чомусь серед відповідних принципів реалізації державної екологічної політики у вказаній екологічній Стратегії 2019 р. закріплений лише принцип «забруднювач платить», а «користувач платить» залишився поза законодавчою увагою. А Стратегія екологічної безпеки та адаптації до змін клімату до 2030 року, констатуючи наявність таких нагальних проблем, як нераціональне використання основних природних ресурсів, їх виснаження та відсутність фінансового та економічного механізму запровадження заходів з адаптації до зміни клімату, зовсім не містить питань платності природокористування як відповідного інструменту забезпечення екологічної, зокрема, ресурсної безпеки, а оголошує серед інших лише загальне завдання реформування системи екологічних фінансів з метою стимулювання скорочення забруднення навколишнього природного середовища.

На наш погляд, ігнорування на державному рівні такого принципу, як платність спеціального природокористування, виключення його з найважливіших екологічних стратегічних документів може призвести до збільшення споживацького, нераціонального використання природних ресурсів, а то й до повного знищення багатьох з них на користь економічним та підприємницьким інтересам. У кінцевому рахунку це може стати одним із чинників, які становитимуть загрозу екологічній, ресурсній, енергетичній та взагалі національній безпеці.

Наведене обумовлює необхідність посилення в сучасних умовах всебічної науково-теоретичної та державно-політичної уваги до проблем платності спеціального використання природних ресурсів, передусім як принципу природоресурсного та екологічного права, а також як складової економіко-правового механізму охорони довкілля та раціонального природокористування і однієї із суттєвих ознак та умов здійснення спеціального використання природних ресурсів для господарської діяльності.

Як вже зазначалось, платність природокористування є важливою складовою економіко-правового механізму забезпечення охорони навколишнього природного середовища та збереження його ресурсних компонентів. її значення у цьому зв'язку обумовлено розвитком ринкових відносин і включенням більшості природних ресурсів у товарообіг. Тому встановлення рентної та інших видів плати за спеціальне використання природних ресурсів слугує одним із вагомих економічних інструментів-регуляторів процесу природокористування. Проте, слід відмітити, що в сучасній редакції ст. 41 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» у складі відповідних економічних заходів плата за спеціальне природокористування як структурний елемент економіко-правового механізму не передбачена. Імовірно, це можна пояснити тим, що останній є комплексним правовим інститутом і об'єднує норми декількох галузей права, тому структура багатьох платежів та порядок їх стягнення перейшли у площину фінансового (податкового) законодавства. Законодавчі норми встановлюють різноманітність видів ресурсної плати, яка обумовлена особливостями спеціального природокористування, специфічними умовами його виникнення та здійснення, метою використання природних ресурсів в тій чи іншій сфері господарської діяльності, певними правомочностями природо - користувачів тощо. Так, відповідні платежі можуть бути зумовлені виникненням права спеціального природокористування (наприклад, супроводжувати процедуру видачі документів дозвільного характеру або слугувати однією з умов виникнення відповідного права); справлятися за безпосереднє здійснення спеціального природокористування (зокрема, у вигляді рентної плати за використання окремих природних ресурсів, земельного податку, зборів за спеціальне використання природних рослинних ресурсів, об'єктів тваринного світу, плати за спеціальне використання водних біоресурсів тощо). Самостійним різновидом ресурсної плати також вважається плата за оренду природних ресурсів, якщо останні перебувають у державній чи комунальній власності та надаються у користування відповідно місцевими державними адміністраціями або місцевими радами.

У своїй більшості платежі за здійснення спеціального природокористування як складові загального економіко-фінансового механізму мають фіскальний характер і є джерелом наповнення Державного та місцевих бюджетів. Взагалі фіскальне регулювання визначають як сукупність різноманітних важелів та інструментів законодавчого, виконавчого і контрольного характеру, за допомогою яких держава та органи місцевого самоврядування створюють умови ефективного ресурсного забезпечення для задоволення соціально-економічних потреб кожного регіону [11].

Надходження до бюджетів всіх рівнів у відповідних відсотках та подальший розподіл коштів від плати за спеціальне використання природних ресурсів регулюються нормами бюджетного законодавства України. Відповідно до статей 30, 87 Бюджетного кодексу України [12] видатки та кредитування Державного бюджету України включають бюджетні призначення, встановлені Законом про Державний бюджет України на конкретні цілі, пов'язані з реалізацією конкретних програм та заходів, особливо державних програм з ліквідації наслідків Чорнобильської катастрофи, охорони навколишнього природного середовища та ядерної безпеки, запобігання виникненню та ліквідації надзвичайних ситуацій та наслідків стихійного лиха. Наприклад, кошти, що надійшли до спеціального фонду Державного бюджету України за рахунок рентної плати за спеціальне використання лісових ресурсів у частині деревини, заготовленої в порядку рубок головного користування, спрямовуються відповідно на ведення лісового і мисливського господарства, охорону і захист лісів у лісовому фонді.

Видатки місцевих бюджетів включають бюджетні призначення, встановлені рішенням про місцевий бюджет, на конкретні цілі, пов'язані з реалізацією відповідних програм та заходів (ст. 70 Бюджетного кодексу України). Кошти спеціального фонду місцевих бюджетів витрачаються на заходи, передбачені рішенням про місцевий бюджет відповідно до законодавства. Наприклад, з обласних бюджетів фінансуються програми природоохоронних заходів місцевого значення, проєкти реструктуризації та ліквідації об'єктів підприємств гірничої хімії, підземного видобутку залізної руди, консервації ртутного виробництва, утримання водовідливних комплексів (ст. 90 БК України).

Платність є важливим аспектом організації спеціального природокористування, його ознакою та обов'язковою умовою здійснення. Нагадаємо, що відповідно до Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» (ст. 38) в порядку спеціального використання природних ресурсів громадянам, підприємствам, установам і організаціям надаються у володіння, користування або в оренду природні ресурси на підставі спеціальних дозволів, зареєстрованих у встановленому порядку, за плату для здійснення виробничої та іншої діяльності, а у випадках, передбачених законодавством - на пільгових умовах. Суб'єктами відносин, що виникають у зв'язку із справлянням плати за спеціальне використання природних ресурсів, є як юридичні, так і фізичні особи, які в установленому порядку отримали право на використання природних ресурсів для ведення господарської діяльності, в тому числі з метою отримання прибутку. Коло відповідних осіб-платників, їх податковий статус, розмір і вид плати за спеціальне природокористування, наявність пільг або звільнення від плати залежать від виду і обсягів природних ресурсів, що використовуються, виду господарської діяльності, пов'язаної з використанням природних ресурсів, мети використання тощо. Наприклад, відповідно до ст. 252 ПК України платниками рентної плати за користування надрами для видобування корисних копалин є суб'єкти господарювання, у тому числі громадяни України, іноземці та особи без громадянства, зареєстровані відповідно до закону як підприємці, які набули права користування об'єктом (ділянкою) надр на підставі отриманих спеціальних дозволів на користування надрами. Крім суб'єктів підприємництва, вказану рентну плату сплачують і землевласники та землекористувачі, які відповідно до законодавства відносяться до фермерських господарств, що провадять господарську діяльність з видобування підземних вод на підставі дозволів на спеціальне водокористування. А платниками рентної плати за користування надрами в цілях, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин (ст. 253 ПК України), є юридичні та фізичні особи - суб'єкти господарювання, які використовують у межах території України ділянки надр для зберігання природного газу, нафти, газоподібних та інших рідких нафтопродуктів; витримування виноматеріалів, виробництва і зберігання винопродукції; вирощування грибів, овочів, квітів та інших рослин; зберігання харчових продуктів тощо.

За загальними правилами обчислення та справляння плати за спеціальне використання природних ресурсів здійснюється природокористувачами самостійно, відповідно до спеціальних інструкцій про порядок справляння того чи іншого видів плати або збору. Контроль за обсягами використання природних ресурсів, їх обліком та достовірністю даних покладається на органи Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України, а контроль за повнотою обчислення та своєчасністю сплати зборів до бюджету здійснюється органами Державної податкової служби України.

Слід зауважити, що законодавство містить і деякі пільги або чинники, що є підставами для звільнення суб'єктів господарювання від плати за спеціальне природокористування. Як правило, такими чинниками є задоволення державних, суспільно необхідних, наукових-дослідних та інших важливих потреб. Так, наприклад, не є платниками рентної плати за спеціальне використання води водокористувачі, які використовують воду виключно для задоволення питних і санітарно-гігієнічних потреб населення (ст. 255.2 ПК України). Плата не стягується також із суб'єктів рибного господарства, які здійснюють вилов водних біоресурсів у науково-дослідних, науково-промислових, дослідно-конструкторських цілях, з метою з'ясування їх санітарно-епідеміологічного стану, контрольний вилов водних біоресурсів для визначення їх стану та запасів, якщо це не пов'язане з отриманням прибутку [13]. У законодавстві про тваринний світ також містяться приписи, що звільняють відповідних осіб від справляння плати за використання диких тварин. Зокрема, така плата не стягується з наукових установ та організацій, окремих науковців України, які здійснюють використання диких тварин у наукових цілях; державних зоологічних парків та інших установ і організацій, які здійснюють використання диких тварин у виховних цілях, а також з метою їх штучного утримання чи розведення; підприємств, установ, організацій та громадян, які у встановленому законодавством порядку проводять регулювання чисельності диких тварин з метою охорони здоров'я і безпеки населення, відвернення заподіяння шкоди довкіллю і народному господарству [14].

Виходячи із логіки природоресурсного законодавства, встановлення або не встановлення плати за здійснення використання природних ресурсів, як правило, залежить від того, чи має воно ознаки загального чи спеціального природокористування. Втім, не все так однозначно. І хоча ст. 3 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» закріплює принцип безоплатності загального та платності спеціального природокористування, а ст. 38 Закону вказує на їх відповідні ознаки, при застосуванні правових норм часто виникають проблеми у зв'язку з існуючою законодавчою невизначеністю з приводу того, яке природокористування вважати загальним (безоплатним), а яке спеціальним (платним) в конкретних випадках. Це стосується, наприклад, існування і реалізації права загального землекористування. Його безоплатна реалізація, як зазначає І. О. Костяшкін, зумовлена функцією землі, яка в даному випадку забезпечує життєво необхідні потреби людини і не передбачає використання землі як ресурсу чи засобу виробництва [15, с. 84]. Водночас Земельний кодекс України взагалі не передбачає загального землекористування, ст. 206 якого прямо вказує, що використання землі в Україні є платним. Одначе законодавство встановлює випадки, коли стягування плати за здійснення природокористування може бути незаконним та тягнути за собою негативні правові наслідки. Зазначене можна спостерігати, зокрема, при регулюванні користування пляжними зонами та прибережними захисними смугами, що фактично може поєднувати не тільки використання їх господарюючими суб'єктами, а й загальне земле - та водокористування громадян. Відповідно до ст. 88 Водного кодексу України [16] обмеження доступу громадян у будь-який спосіб до узбережжя водних об'єктів на земельних ділянках прибережних захисних смуг, що перебувають у користуванні юридичних або фізичних осіб, а також справляння за нього плати є підставою для припинення права користування такими ділянками за рішенням суду. Крім того, у разі надання права користування пляжною зоною користувачі зобов'язані забезпечити безперешкодний та безоплатний прохід вздовж берега моря, морської затоки чи лиману. Справляння плати за прохід вздовж берега моря, морської затоки чи лиману в межах пляжної зони також є підставою для припинення права користування цією зоною за рішенням суду.

Схожа ситуація із правом землевласників та землекористувачів, які в межах наданих їм земельних ділянок та дотримуючись установлених умов, передбачених ст. 23 Кодексу України про надра [17], можуть без спеціальних дозволів та гірничого відводу видобувати корисні копалини місцевого значення і торф загальною глибиною розробки до двох метрів. Принагідно слід зазначити, що в науковій літературі й досі немає єдиної думки з приводу того, чи є це правом спеціального надрокористування [18, с. 160], чи загального [19, с. 43, 52; 20; 21]. І відповідно, чи має стягуватись плата за відповідний вид природокористування, чи ні. Не вдаючись до самого предмета дискусії, звернімося до Податкового кодексу України, відповідно до п. 4 ст. 252 якого до об'єкта оподаткування рентною платою за користування надрами для видобування корисних копалин не належать не включені до державного балансу запасів корисних копалин корисні копалини місцевого значення і торф, видобуті землевласниками або землекористувачами у межах своїх земельних ділянок для забезпечення власних потреб домогосподарств. Отже, за вказане видобування корисних копалин з землевласників та землекористувачів рентна плата не стягується. І хоча даний факт діє на користь визначення цього виду надрокористування як загального, але зовсім не означає його загальнодоступність та необмеженість і не передбачає вільного (безлімітного) користування відповідними корисним копалинами і простором надр.

Крім зазначеного, варто звернути увагу на те, що плата у сфері природокористування не завжди може стягуватись лише за спеціальне використання природних ресурсів в його класичному розумінні. Законодавством може передбачатися справляння за певних умов плати і при здійсненні загального природокористування, хоча законодавчо закріпленою його ознакою є безоплатність. Як відомо, згідно зі ст. 38 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» громадянам гарантується безоплатна реалізація права загального використання природних ресурсів для задоволення життєво необхідних потреб (естетичних, оздоровчих, рекреаційних, матеріальних тощо) без закріплення цих ресурсів за окремими особами і надання відповідних дозволів, за винятком обмежень, передбачених законодавством України. Отже, можна припускати, що загальне природокористування в деяких передбачених законодавством випадках може обмежуватись, в тому числі й шляхом стягування плати.

Наприклад, любительське і спортивне рибальство, яке вважається одним із видів загального природокористування, на водоймах загального користування здійснюється безоплатно та без надання спеціальних дозволів. Але на окремих (або спеціально визначених для цієї мети) водоймах або їх ділянках, в місцях концентрації (скупчення) риб, водних безхребетних таке рибальство здійснюється на засадах спеціального використання за спеціальними дозволами органів рибоохорони і за відповідну плату [22]. На водоймах, де впроваджене платне рибальство, лов з берега, з човнів або з криги також здійснюється за платними дозволами, що видаються органами рибоохорони.

Не виключається можливість встановлення плати за здійснення любительського рибальства і на орендованих водних об'єктах, оскільки за ст. 47 Водного кодексу України на водних об'єктах, наданих в оренду, загальне водокористування (в рамках якого здійснюється в тому числі й любительське рибальство) допускається на умовах, встановлених водокористувачем, за погодженням з органом, який надав водний об'єкт в оренду. В літературі наводяться приклади, коли рибогосподарські підприємства пропонують за плату здійснювати любительське рибальство на наданих їм в оренду водних об'єктах [5, с. 80]. Крім того, любительське (спортивне) рибальство може здійснюватися за плату й в межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду в рамках надання платних послуг відповідними бюджетними установами [23].

Що стосується здійснення деяких інших видів природокористування в межах територій та об'єктів природно-заповідного фонду, то законодавство не забороняє надавати платні послуги в цій сфері. Зокрема, до таких послуг, які можуть платно надаватися бюджетними установами природно-заповідного фонду у сфері господарської діяльності, пов'язаної із використанням природних ресурсів, можуть відноситись: короткостроковий відпочинок (розбиття наметів і розкладання вогнищ у спеціально облаштованих та відведених для цього місцях); спостереження за природними явищами та об'єктами в місцях та у спосіб (метод), визначений установою; реалізація тварин, що утримуються на територіях природно-заповідного фонду, їх продукції (молоко, м'ясо, яйця, пір'я, шкіра, мед, віск, прополіс) та частин (шкаралупа яєць, чучела, черепи та скелети, шкіра, роги), складових частин зоологічних колекцій; збирання та реалізація лікарських рослин, трав, ягід, грибів; вирощування та реалізація рослин, саджанців, сіянців, насіння тощо. Але слід зазначити, що більшість з названих видів платних послуг та видів природокористування не стосується особливо охоронюваних об'єктів і не дозволяється в межах територій природних заповідників, заповідних зон національних природних парків, біосферних заповідників, регіональних ландшафтних парків, ботанічних садів і дендрологічних парків.

Сьогодні зберігає свою актуальність і питання про вдосконалення системи платежів за спеціальне природокористування. При чому суттєве значення у цьому сенсі має їх екологічна та економічна обґрунтованість. Наприклад, відповідно до Державної стратегії управління лісами України до 2035 року, схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 29 грудня 2021 р. №1777-р [24], констатується, що фінансова система лісового господарства в сучасних умовах є недосконалою. За даними бухгалтерських звітів державних підприємств, що належать до сфери управління Держлісагентства, значним навантаженням на підприємства є сплата земельного податку з лісового фонду, який державні підприємства повинні сплачувати щороку до місцевого бюджету у розмірі 135 млн гривень. Водночас за використання лісових ресурсів ті ж самі державні підприємства сплачують щороку рентну плату в розмірі 1 млрд гривень і таким чином мають подвійне оподаткування лісового фонду з різними базами оподаткування. Водночас, як зазначається в Стратегії, заходи з підтримки екологічної стійкості лісів та збереження біорізноманіття в лісах повинні здійснюватися як за рахунок коштів лісокористувачів, що надійшли від

реалізації деревини, так і за рахунок бюджетних коштів та інших, не заборонених законом джерел. Але обсяг фінансування з державного бюджету заходів з лісогосподарської діяльності є недостатнім для здійснення їх у повному обсязі, що потребує внесення певних змін, як мінімум, до Бюджетного кодексу України з метою вирівнювання фінансових дисбалансів.

Слід також зазначити, що деякі види плати за спеціальне природокористування, що передбачені в екологічному законодавстві, так і залишились «на папері». Як приклад, можна навести збір за використання природних рослинних ресурсів та збір за використання мисливських тварин як природного ресурсу загальнодержавного значення. Збір за використання природних рослинних ресурсів, необхідність сплати якого закріплена Законом України «Про рослинний світ» (ст. 12) [25], займає самостійне місце серед платежів за спеціальне природокористування. Його розмір має визначатися з урахуванням природних запасів, поширення, цінності, можливості відтворення, продуктивності цих ресурсів. Але порядок його справляння та нормативи плати, що мають встановлюватися Кабінетом Міністрів України, на сьогодні й досі не визначені. Частково покрила цю прогалину рентна плата за спеціальне використання лісових ресурсів, об'єктом оподаткування якою відповідно до ст. 256 ПКУ є: а) деревина, заготовлена в порядку рубок головного користування або під час проведення заходів щодо поліпшення якісного складу лісів, їх оздоровлення, посилення захисних властивостей, а також у зв'язку з будівництвом гідровузлів, трубопроводів, шляхів тощо; б) другорядні лісові матеріали (заготівля живиці, пнів, лубу та кори, деревної зелені, деревних соків та ін.); в) побічні лісові користування (заготівля сіна, випасання худоби, заготівля дикорослих плодів, горіхів, грибів, ягід, лікарських рослин, збирання лісової підстилки, заготівля очерету та тощо); г) використання корисних властивостей лісів для культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних, туристичних і освітньо-виховних цілей та проведення науково-дослідних робіт. Але спеціальне використання нелісових рослинних ресурсів виявилось не охопленим відповідною платою і вочевидь залишилось без урахування їх природних запасів, поширення, цінності, можливості відтворення та продуктивності.

Що ж стосується збору за використання мисливських тварин як природного ресурсу загальнодержавного значення, його справляння передбачено ст. 25 Закону України «Про мисливське господарство та полювання» [26]. Відповідно до останнього за використання мисливських тварин як природного ресурсу загальнодержавного значення з користувачів мисливських угідь має справлятися збір, крім випадків використання тварин у цілях, передбачених статтями 32 та 33 цього Закону та добування тварин, які не перебувають у державній власності. Безпосередньо встановлення порядку справляння такого збору було покладено на Кабінет Міністрів України. Втім, уряд визнав його запровадження недоцільним з огляду на те, що статтями 17, 18 та 36 вказаного Закону вже врегульовано питання добування мисливських тварин на платній основі, а саме за платними дозволами - ліцензією чи відстрільною карткою. При цьому, як показали проведені розрахунки, орієнтована сума від запровадження зазначеного збору буде незначною, а його сплата потребуватиме значних витрат на його адміністрування [27, с. 178]. Проте жодних змін до вже названої ст. 25 Закону України «Про мисливське господарство та полювання», яка встановлювала цей збір, так і не було внесено.

Загалом, як зазначають фахівці у сфері економічного розвитку, система екологічного оподаткування (куди входять і деякі платежі за спеціальне природокористування) й досі залишається малоефективною: а) в частині визначення переліку податків, їх ставок і процедури стягнення; б) в частині перерозподілу мобілізованих фінансових ресурсів у ході визначення пріоритетних цілей фінансування; в) в частині цільового використання мобілізованих коштів [28, с. 21].

Підсумовуючи викладене, слід зауважити, що екологічно та економічно обґрунтована система платежів у сфері природокористування є ключовим елементом економічного механізму забезпечення раціонального, збалансованого використання природних ресурсів, який створює фінансову основу для реалізації концепції сталого розвитку в цій сфері. Важливе значення платності природокористування полягає в тому, що відповідні платежі, по-перше, є джерелом акумуляції бюджетних коштів і повинні мати цільову спрямованість (через розподіл відповідних надходжень між бюджетами витрачатися в кінцевому рахунку на фінансування природоохоронних та ресурсозберігаючих заходів); по-друге, компенсують витрати, пов'язані з охороною, збереженням та відтворенням природних ресурсів та екосистем; по-третє, виконують стимулюючу функцію (заохочують господарюючих суб'єктів раціонально, ощадливо й водночас ефективно використовувати природні ресурси).

Необхідно також підкреслити, що своєчасне внесення плати за спеціальне використання природних ресурсів є обов'язком природокористувачів, суб'єктів господарської діяльності, які використовують природні ресурси в установленому порядку для задоволення виробничих потреб та з метою отримання прибутку. Цей обов'язок закріплений нормами гірничого, водного, лісового та іншого поресурсового законодавства. Його порушення, зокрема у вигляді систематичної несплати відповідних зборів за спеціальне використання природних ресурсів суб'єктами-платниками в установлені законом строки, тягне для них негативні правові наслідки - як фінансові санкції, так і припинення права спеціального використання відповідних природних ресурсів.

Список літератури

1. Глобальні Цілі сталого розвитку до 2030 року: Резолюція Генеральної Асамблеї ООН від 25 вересня 2015 р. №70/1. URL: https://www.undp.org/content/dam/ukraine/docs/SDGreports/ Agenda2030_UA.pdf (дата звернення 14.05.2022).

2. Про Цілі сталого розвитку України на період до 2030 року: Указ Президента України №722. URL: https://zakon.rada.gov. Ua/laws/show/722/2019#Text (дата звернення 14.05.2022).

3. Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2030 року: Закон України від 28.02.2019 р. №2697-VIII. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/2697-19#Text (дата звернення 10.05. 2022).

4. Про затвердження Національної економічної стратегії України на період до 2030 року: Постанова Кабінету Міністрів України від 03.03.2021 р. №179. URL: https://www.kmu.gov.ua/ npas/pro-zatverdzhennya-nacionalnoyi-eko-a179 (дата звернення 10.05. 2022).

5. Котеньов О.Г. Принципи права природокористуання: дис…. канд. юрид. наук. 12.00.06 / Національний юридичний університет імені Ярослава Мудрого. Харків, 2016. 228 с.

6. Про охорону навколишнього природного середовища: Закон України від від 25.06.1991 р. №1264-ХІІ. URL: https://zakon.rada.gov. Ua/laws/show/1264-12#Text (дата звернення 14.05. 2022).

7. Назаркевич І., Козюк А. Значення ресурсних платежів у системі оподаткування України. Науковий вісник НЛТУ України. 2010. Вип. 3. С. 191-198.

8. Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики на період до 2020 року: Закон України від 21.12. 2010 р URL: https://zakon.rada.gov. Ua/laws/show/2818-17#Text (дата звернення 14.05.2022).

9. Податковий кодекс України: Закон України від 02.12.2010 р. №2755. URL: https://zakon. rada.gov.ua/laws/show/2755-17#Text (дата звернення 14.05. 2022).

10. Про схвалення Стратегії екологічної безпеки та адаптації до зміни клімату на період до 2030 року: розпорядження Кабінету Міністрів України від 20.10. 2021 р. №1363-р. URL: https://zakon.rada.gov. Ua/laws/show/1363-2021-%D1% 80#Text (дата звернення 15.05. 2022).

11. Захарчук О.А. Проблеми раціонального природокористування та роль оподаткування у їх вирішенні. Ефективна економіка. 2011. №8. URL: http://www.economynayka.com. ua/? op=1&z=656

12. Бюджетний кодекс України: Закон України від 08.07.2010 р. №2456-VI. URL: https:// zakon.rada.gov.ua/laws/show/2456-17#Text (дата звернення 15.05.2022).

13. Про затвердження порядку справляння плати за спеціальне використання водних біоресурсів і розмірів плати за їх використання: Постанова Кабінету Міністрів України від 12 лютого 2020 р. №125. URL: https://zakon.rada.gov. Ua/laws/show/125-2020-%D0% BF#Text (дата звернення 15.05.2020).

14. Про затвердження Тимчасового порядку справляння плати за спеціальне використання диких тварин: Постанова Кабінету Міністрів України від 25 січня 1996 р. №123. URL: https:// zakon.rada.gov.ua/laws/show/123-96-%D0% BF#Text (дата звернення 15.05.2022).

15. Костяшкін І. О. Право загального землекористування громадян як правовий інститут. Вісник Хмельницького інституту регіонального управління і права. 2002. №3. С. 83-88.

16. Водний кодекс України від 06.06. 1995 р. №213/95-ВР URL: https://zakon.rada.gov.ua/ laws/show/213/95-%D0% B2% D1% 80#Text (дата звернення 14.05.2022).

17. Кодекс України про надра: Закон України від 27.07.1994 р. №132/94-ВР URL: https:// zakon.rada.gov.ua/laws/show/132/94-%D0% B2% D1% 80#Text (дата звернення 15.05.2022).

18. Комарницький В.М. Право спеціального природокористування: монографія / відп. ред. Н.Р. Малишева. Луганськ: РВВ ЛДУВС ім. Е.О. Дідоренка, 2011. 423 с.

19. Шем'яков О.П. Правове регулювання використання та охорони надр: дис…. канд. юрид. наук: 12.00.06 / Національний університет внутрішніх справ. Харків, 2003. 207 с.

20. Шем'яков О.П. Проблеми правового регулювання загального і спеціального надроко - ристування. Вісник Донецького університету. Серія В. Економіка і право. 2004. №1. С. 284-289.

21. Біловус Р.В. Правові аспекти визначення права загального користування надрами. Право і суспільство. 2015. №4. С. 133-134.

22. Про затвердження правил любительського і спортивного рибальства та Інструкції про порядок обчислення та внесення платежів за спеціальне використання водних живих ресурсів при здійсненні любительського і спортивного рибальства: наказ Державного комітету рибного господарства України від 15.02.1999 р. №19. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/z0269 - 99#Text (дата звернення 14.05.2022).

23. Про затвердження переліку платних послуг, які можуть надаватися бюджетними установами природно-заповідного фонду: Постанова Кабінету Міністрів України від 28.12.2000 р. №1913. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1913-2000-%D0% BF#Text (дата звернення 15.05.2022).

24. Про схвалення Державної стратегії управління лісами України до 2035 року: розпорядження Кабінету Міністрів України від 29.12.2021 р. №1777-р. URL: https://zakon.rada.gov.ua/ laws/show/1777-2021-%D1% 80#Text (дата звернення 14.05.2022).

25. Про рослинний світ: Закон України від 09.04.1999 р. №591-XIV. URL: https://zakon. rada.gov.ua/laws/show/591-14#Text (дата звернення 15.05. 2022).

26. Про мисливське господарство та полювання: Закон України від 22.02.2000 р. №1478-III. Офіційний вісник України. 2000. №12. Ст. 442. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1478 - 14#Text (дата звернення 14.05.2022).

27. Комарницький В.М. Питання акумуляції коштів та їх використання для фінансування спеціального природокористування (правовий аспект). Вісник Луганського державного університету внутрішніх справ імені Е.О. Дідоренка. 2010. Вип. 2. С. 173-179.

28. Білоскурський Р.Р. Механізми державного регулювання в системі еколого-економічного розвитку України. Український журнал прикладної економіки. 2017. Т 2. Вип. 1. С. 14-27.

References

1. Hlobalni Tsili staloho rozvytku do 2030 roku: Rezoliutsiia Heneralnoi Asamblei OON vid 25 veresnia 2015 r. №70/1. URL: https://www.undp.org/content/dam/ukraine/docs/SDGreports/ Agenda2030_UA.pdf

2. Pro Tsili staloho rozvytku Ukrainy na period do 2030 roku: Ukaz Prezydenta Ukrainy №722. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/722/2019#Text.

3. Pro Osnovni zasady (stratehiiu) derzhavnoi ekolohichnoi polityky Ukrainy na period do 2030 roku: Zakon Ukrainy vid 28.02.2019 r. №2697-VIII. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/ show/2697-19#Text

4. Pro zatverdzhennia Natsionalnoi ekonomichnoi stratehii Ukrainy na period do 2030 roku: Postanova Kabinetu Ministriv Ukrainy vid 03.03.2021 r. №179. URL: https://wwwkmu.gov.ua/ npas/pro-zatverdzhennya-nacionalnoyi-eko-a179.

5. Kotenov, O.H. (2016). Pryntsypy prava pryrodokorystuannia. Candidate's thesis. Kharkiv [in Ukrainian].

6. Pro okhoronu navkolyshnoho pryrodnoho seredovyshcha: Zakon Ukrainy vid 25.06.1991 r. №1264-ХІІ. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/1264-12#Text.