Деокупація як інструмент відновлення територіальної цілісності України: загальнотеоретична характеристика та тенденції законотворчості

Размещено на http://www.allbest.ru/

Деокупація як інструмент відновлення територіальної цілісності України: загальнотеоретична характеристика та тенденції законотворчості

Камінська Наталія Василівна,

доктор юридичних наук, професор, головний науковий консультант Інституту законодавства Верховної Ради України

Анотація

Метою статті є розкриття теоретичних та практичних аспектів забезпечення територіальної цілісності як стратегічного завдання Української держави, її внутрішньої та зовнішньої політики в сучасних умовах на основі аналізу доктринальних і нормативних джерел, діяльності уповноважених органів та посадових осіб державної влади, експертів та міжнародної спільноти, громадськості. Визначення проблем кваліфікації окупації та анексії територій України, агресії як міжнародних злочинів, загалом врегулювання збройного конфлікту на сході України, включаючи притягнення винних до відповідальності, а також відновлення територіальної цілісності України зумовили потребу обґрунтування механізмів деокупації та подальшої реінтеграції окремих районів Донецької і Луганської областей, Автономної Республіки Крим. деокупація територіальний цілісність

Наукова новизна полягає у систематизації нормативно-правових актів, пов'язаних із забезпеченням прав і свобод громадян та правового режиму на тимчасово окупованих територіях. Вивчення доктринальних джерел дозволило констатувати відсутність уніфікованої термінології у даному напрямі, потребу конкретизації визначень низки категорій, правових інструментів, належне їх закріплення у конституційному, військовому, безпековому, кримінальному та іншому галузевому законодавстві України. Йдеться, зокрема, про механізми деокупації, гарантії відновлення та збереження територіальної цілісності Української держави, непорушності державних кордонів тощо. Проаналізовано стан і перспективи, основні тенденції законотворчості з питань деокупації.

Висновки. На основі комплексного підходу сформульовано визначення механізму деокупації як сукупності принципів, форм, методів, засобів, що використовуються органами державної влади, суб'єктами міжнародного права, інститутами громадянського суспільства та іншими суб'єктами для успішного забезпечення деокупації та подальшої реінтеграції тимчасово окупованої території України. Забезпечення деокупації та реінтеграції тимчасово окупованих територій України передбачає поєднання форм і засобів деокупації та реінтеграції військового, політичного, інституційно-організаційного, правового, соціально-економічного, інформаційно-ідеологічного та іншого характеру.

Акцентовано на необхідності належної та своєчасної державної підтримки та захисту прав і свобод внутрішньо переміщених осіб, інших вразливих категорій населення з тимчасово окупованих територій України. Важливим є усунення прогалин у національному законодавстві стосовно порядку притягнення до відповідальності за неправомірні дії, що посягали на конституційний лад і територіальну цілісність держави, її суверенітет, а також відшкодування заподіяних збитків. Так, на часі ратифікація Україною Римського статуту Міжнародного кримінального суду, з урахуванням зобов'язань за Угодою про асоціацію 2014 р., що зумовлює прийняття спеціального законодавства, внесення змін і доповнень до існуючих нормативно-правових актів у даній сфері. Поряд з цим, безумовно необхідними є консолідація українського народу і національної єдності, утвердження національної ідеї та свідомості.

Ключові слова: територіальна цілісність України, непорушність державних кордонів, анексія, агресія, деокупація, реінтеграція, механізми відновлення, законодавство, законотворчість.

Kaminska Nataliya V.,

Doctor of Law, Professor, the chief scientific consultant of the Legislation Institute f the Verkhovna Rada of Ukraine

DEOCUPATION AS INSTRUMENT FOR THE RESTORATION OF THE TERRITORIAL INTEGRITY OF UKRAINE: GENERAL THEORETICAL CHARACTERISTIC AND TENDENCIES OF LEGISLATIVE DRAFTING

Abstract

The aim of the article is to reveal the theoretical and practical aspects of ensuring territorial integrity as a strategic task of the Ukrainian state, its domestic and foreign policy in modern conditions based on analysis of doctrinal and normative sources, activities of authorized bodies and officials, experts and the international community. Identification of problems of qualification of occupation and annexation of territories of Ukraine, aggression as international crimes, general settlement of armed conflict in eastern Ukraine, including bringing perpetrators to justice, as well as restoration of territorial integrity of Ukraine necessitated substantiation of deoccupation mechanisms in Donetsk Crimea.

The scientific novelty is the systematization of regulations related to ensuring the rights and freedoms of citizens and the legal regime in the temporarily occupied territories. The study of doctrinal sources revealed the lack of unified terminology in this area, the need to specify the definitions of a number of categories, legal instruments, their proper enshrinement in the constitutional, military, security, criminal and other sectoral legislation of Ukraine. These include mechanisms of deoccupation, guarantees of restoration and preservation of the territorial integrity of the Ukrainian state, inviolability of state borders, etc. The state and prospects, the main trends in lawmaking on deoccupation and reintegration are analyzed.

Conclusions. Based on a comprehensive approach, the definition of the deoccupation mechanism is formulated as a set of principles, forms, methods, tools used by public authorities, international law entities, civil society institutions and other entities to successfully ensure deoccupation and further reintegration of the temporarily occupied territory of Ukraine. Ensuring deoccupation and reintegration of the temporarily occupied territories of Ukraine provides a combination of forms and means of deoccupation and reintegration: military, political, institutional-organizational, legal, socioeconomic, information-ideological and other.

Emphasis is placed on the need for proper and timely state support and protection of the rights and freedoms of internally displaced persons and other vulnerable categories of the population from the temporarily occupied territories of Ukraine. It is important to close the gaps in national legislation regarding the procedure for prosecuting illegal actions that encroach on the constitutional order and territorial integrity of the state, its sovereignty, as well as compensation for damages. Thus, it is time for Ukraine to ratify the Rome Statute of the International Criminal Court, taking into account the obligations under the Association Agreement in 2014, which requires the adoption of special legislation, amendments to existing regulations in this area. Along with this, the consolidation of the Ukrainian people and national unity, the establishment of the national idea and consciousness are definitely necessary.

Key words: territorial integrity of Ukraine, inviolability of state borders, annexation, aggression, deoccupation, reintegration, restoration mechanisms, legislation, lawmaking.

Постановка проблеми. Питання територіальної цілісності є стратегічними для будь якої держави і стосується її внутрішньої та зовнішньої політики, забезпечення миру і безпеки, прав людини, функціонування як суб'єкта міжнародного права, існування власне самої держави тощо. Останнім часом саме злочини проти територіальної цілісності і непорушності державних кордонів України привертають увагу не лише науковців, а й політичних та громадських діячів, вищих посадових осіб держави та звичайних громадян, міжнародних організацій та експертів, інших держав.

Нині з моменту незаконної окупації та анексії АР Крим минуло вісім років. Після цього на сході України продовжилася агресія Російської Федерації у формі гібридної війни, пов'язана з тимчасовою окупацією окремих районів Донецької і Луганської областей, яка триває досі. Очевидно, Росія не відмовилася від дестабілізації політичної і соціально-економічної ситуації і в інших регіонах України. Спостерігається низка проблем стосовно визначення проблем кваліфікації окупації та анексії територій України, агресії як міжнародних злочинів, загалом врегулювання збройного конфлікту на сході України, включаючи притягнення винних до відповідальності, а також відновлення територіальної цілісності України Усе це зумовлює нагальну потребу, з точки зору ефективності, системності, комплексності проаналізувати державну політику щодо відновлення територіальної цілісності України і відповідно державного суверенітету. Тому важливим є обґрунтування механізмів деокупації та реінтеграції окремих районів Донецької і Луганської областей, Автономної Республіки Крим як по- літико-правових інструментів відновлення територіальної цілісності України.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Питання території та державних кордонів, суверенітету держави, територіального устрою неодноразово ставали предметом наукових дискусій. Слід підкреслити що вагомий внесок у формування доктринальної основи з даної проблематики зробили В. Горбу- лін, О. Задорожній, Ю. Данилюк, А. Надутий, О. Копиленко, О. Дахно, В. Демиденко, В. Денисов, О. Лощихін, Л. Наливайко, В. Топчій, А. Кориневич, І. Мищак, А. Войціховський, М. Рубащенко, О. Скрипнюк, Є. Щербань, О. Іляшко, Н. Шаптала, Ю. Шемшученко та ін. Водночас ґрунтовних досліджень про територіальну цілісність, механізми її відновлення і гарантії забезпечення, на жаль, системно не здійснювалося. Як виняток, із позитивних зрушень у даному контексті згадаємо дисертацію на тему «Політика забезпечення територіальної цілісності України (теоретико-ме- тодологічний аналіз)» (автор - О. Ю. Дахно, 2020) і монографію на тему «Реінтеграція окупованих територій: українські реалії та зарубіжний досвід» (автори - О. Г. Циганов, А. С. Мацко, 2020).

До того варто зауважити, що заявлена тематика відзначається міждисциплінарним і міжгалузевим характером, тому потребує різностороннього вивчення, з огляду на нагальну потребу для сучасної теорії і практики державотворення, відновлення, збереження і зміцнення територіальної цілісності України, здобутої протягом тисячолітньої історії та визнаної конституційною цінністю на сучасному етапі.

Метою статті є аналіз теоретичних та практичних аспектів забезпечення територіальної цілісності як стратегічного завдання Української держави на основі аналізу док- тринальних і нормативних джерел, діяльності уповноважених органів та посадових осіб державної влади, експертів та міжнародної спільноти, громадськості. Для її досягнення визначено такі завдання: - розкрити поняття і характеристики територіальної цілісності; - визначити правову основу забезпечення територіальної цілісності України; - з'ясувати особливості злочинів окупації та анексії територій України як міжнародних злочинів; - виокремити основні тенденції законотворчості з питань деокупації та реінтеграції в Україні; - обґрунтувати пропозиції щодо механізму деокупації територій України, відновлення територіальної цілісності України, дії державного суверенітету.

Виклад основного матеріалу.

Поняття та особливості територіальної цілісності держави. Характеристика будь-якої держави пов'язана з численними ознаками та особливостями. Безумовно, однією з ключових таких є територія, без якої неможливо уявити існування сучасних держав. На наш погляд, її змістовні ознаки є вкрай багатогранними, визначаються як правниками, так і географами, істориками, соціологами, економістами тощо. Поряд з цим, багатоаспектними є і спеціальні питання, що змушують учених і практиків протягом тривалого часу вирішувати повсякденні та стратегічні завдання територіального або просторового розвитку, планування, територіальних спорів, безпеки та цілісності територій та інші. Як відомо, територія, поряд з категоріями «народ» і «влада», складає тріаду елементів, що формують державу. Це обов'язкова ознака держави, невід'ємна умова її існування, матеріальна основа життя організованого в державу суспільства.

Своєю чергою, у науковій літературі поняття територіальної цілісності розглядають у вузькому й широкому значеннях. Так, у вузькому значенні, територіальна цілісність - це характеристика території України щодо відповідності просторових параметрів (єдність, неподільність, автономність) у межах визначених кордонів. Поняття недоторканності території є більш широким, ніж поняття цілісності території у вузькому сенсі. Водночас, поняття територіальної цілісності в широкому сенсі означає її недоторканність, неподільність, єдність як просторову, так і політичну в межах державних кордонів. У такому разі поняття недоторканності поглинається поняттям територіальної цілісності (наприклад, ч. 3 ст. 2 Конституції України) [10; 16].

Іноді територіальну цілісність держави визначають через непорушність її кордонів і недоторканність території, що відповідає розумінню поняття територіальної цілісності в широкому сенсі. Натомість заборона сецесії та зміни наявних кордонів є засобом забезпечення не лише недоторканності, але й цілісності державної території, а відтак цілісність і недоторканність аргументовано виступають спорідненими поняттями [42].

У Тлумачному термінологічному словнику з конституційного права за загальною редакцією професора Л. Р. Наливайко територіальна цілісність трактується також неоднозначно. Йдеться про такі її визначення: 1) внутрішня єдність і недоторканність території держави, що означає: територія держави є єдиною і неподільною; влада органів держави поширюється на всю її територію; територіальні одиниці держави не наділені державним суверенітетом; жодні внутрішні чи зовнішні щодо держави сили не можуть заволодіти територією держави або її частиною 2) один з найважливіших принципів міжнародного права, закріплений у Статуті ООН [54].

А. Надутий підкреслює, що поняття «територіальна цілісність» зустрічається в таких аспектах (формах): як сутнісна політи- ко-просторова ознака суверенної території держави; як принцип міжнародного права; як принцип територіального устрою; як об'єкт національної безпеки України. Дана категорія у першому випадку по суті виступає гарантією верховенства держави, її суверенності та державності в цілому. Згаданий автор основоположним підґрунтям територіальної цілісності держави визначає принципи територіального устрою України. Так, система принципів територіальної устрою має своє продовження в системі економічних та інших галузевих принципів ... [21].

Територіальна цілісність включає два взаємозалежні елементи: 1)територіальну або просторову цілісність; 2) політичну цілісність. Отже, цілісність території означає її неподільність, автономність, єдність як просторову, так і політичну. О. Дахно зауважує, що територіальна цілісність держави є поняттям, що характеризує єдність території, на яку поширюється суверенітет держави, та передбачає її здатність та право щодо збереження власної території в межах кордонів, встановлених згідно з нормами міжнародного права. У контексті практики врегулювання територіальних конфліктів нерідко виникає суперечність між правом народів на самовизначення та принципом недоторканності кордонів і збереження територіальної цілісності держави. Адже самовизначення тлумачиться переважно як право на відокремлення, а отже, передбачає зміну території існуючої держави, часто всупереч її волі та інтересам більшості населення відповідної країни [3].

Поряд з цим, дискусійною є позиція цього вченого стосовно того, що політика територіальної цілісності держави є умовою забезпечення національної безпеки України, а низька дієвість заходів безпеки ослабили здатність держави до збереження територіальної цілісності в умовах зовнішньої агресії. Можливо, це все ж таки взаємопов'язані категорії, - власне територіальна цілісність держави та її національна безпека, - швидше доцільно стверджувати про державну політику, конституційний лад, стратегію національної безпеки і т.д.

Ж. Якобсон розкриває сутність територіальної цілісності в контексті реалізації принципу недоторканності кордонів, що є важливою умовою вирішення питань захисту державних кордонів та міжнародної безпеки у всьому світі. На його переконання, аби гарантувати захист територіальної цілісності держави, необхідно враховувати природу функцій державного кордону в сучасному світі. Дотримуючись традиційної класифікації, до таких функцій він відносить: розподільну (бар'єрну) й об'єднувальну (контактну) [58]. У даному випадку, через функціональні характеристики підкреслюється взаємозв'язок і взаємообумовленість державної території у межах державних кордонів і територіальної цілісності.

Звісно, без суверенітету і територіальної цілісності не може функціонувати жодна держава в сучасному світі. Їх гарантування та забезпечення є одними з основних завдань у сфері забезпечення національної безпеки будь-якої держави, її конституційного ладу. Цілісність і недоторканність території держави виступають її визначальними юридичними характеристиками і потребують належних гарантій та особливого правового захисту [5; 11; 46].

Недоторканність зумовлює, насамперед, заборону будь-якого посягання однієї держави на територію іншої. Можна погодитися з В. Топчієм, що цілісність означає неприпустимість насильницького розчленування території або захоплення та відторгнення (анексії) її частини. З огляду на це, в юридичній літературі з'являються численні дискусійні спроби встановлення співвідношення обсягів вказаних понять. Тому на доктринальному рівні вчені дійшли висновку, що використання цих термінів має бути уніфікованим та відповідати правилам юридичної техніки, базуватися на обґрунтованих результатах наукових розробок, узгоджуватися з міжнародною нормотворчістю [55].

Таким чином, об'єктивно представляючи просторові межі здійснення державної влади, територія закономірно асоціюється з межами існування держави, її могутністю або, навпаки, з її слабкістю і вразливістю. Проте територія - це не просто особливого роду простір. Для неї властиві не тільки специфічні просторові критерії, але і багато інших ознаки, зокрема, пов'язані із забезпеченням її цілісності, недоторканності, із єдністю і непорушністю. Територіальна цілісність і суверенітет держави - це фундаментальні по- літико-правові категорії, які мають тисячолітню історію та є невід'ємними ознаками сучасних держав, незалежно від устрою і режиму, форми правління, економічного розвитку, географічного розташування тощо. Тому їх вивчення завжди буде актуальним, необхідним як для науки, так і для практики державотворення, внутрішньої політики і міжнародних відносин, для сучасного періоду і для прийдешніх поколінь.

Правова основа територіальної цілісності України. Відповідно до Основного Закону України 1996 року у його розділі І «Загальні засади» неодноразово законодавець звертається до характеристики держави, її території, захисту суверенітету і територіальної цілісності України. Наприклад, згідно зі ст. 1 Конституції «Україна є суверенна і незалежна, демократична, соціальна, правова держава»; за ст. 2 «Суверенітет України поширюється на всю її територію. Україна є унітарною державою. Територія України в межах існуючого кордону є цілісною і недоторканною». Своєю чергою, виходячи з положень ст. 17 Конституції України «Захист суверенітету і територіальної цілісності України, забезпечення її економічної та інформаційної безпеки є найважливішими функціями держави, справою всього Українського народу» [16]. Тобто фактично норми даної статті є основоположними та найбільш чіткими у контексті регламентації територіальної цілісності України.

Поряд з цим, низка інших конституційних положень також стосуються різноманітних аспектів забезпечення територіальної цілісності. Насамперед, йдеться про статті 13, 14, 16, 18, 85, 106, 116, 132-143, 156, 157 та інші. На наше переконання, слід звернути увагу, зокрема на ст. 65 Конституції України, якою передбачено, що «захист Вітчизни, незалежності та територіальної цілісності України, шанування її державних символів є обов'язком громадян України». А за її ст. 157 «Конституція України не може бути змінена, якщо зміни передбачають скасування чи обмеження прав і свобод людини і громадянина або якщо вони спрямовані на ліквідацію незалежності чи на порушення територіальної цілісності України» [16]. Це свого роду важливі постулати і гарантії забезпечення територіальної цілісності нашої держави.

Водночас акцентуємо, що питання територіального устрою України врегульовані не окремим спеціальним законом, хоч про- єктів його було розроблено чимало, а власне розділом IX Основного Закону «Територіальний устрій України». Так само підкреслимо, що РозділХ «Автономна Республіка Крим» містить важливі норми для забезпечення територіальної цілісності України. Наприклад, на найвищому конституційному рівні встановлено, що «Автономна Республіка Крим є невід'ємною складовою частиною України і в межах повноважень, визначених Конституцією України, вирішує питання, віднесені до її відання» (ст. 134).

Вищезгадані ознаки державної території, система територіального устрою України на засадах єдності та цілісності також знайшли своє відображення у Конституції України (ст. 132) [16]. Такий підхід законодавця є вдалим тому, що норми даного закону мають пряму дію та найвищу юридичну силу.

Слід відзначити, що у правових позиціях Конституційного Суду України, що сформульовані за його рішеннями та висновками, відповідна увага приділяється питанням території держави, територіальним принципам, територіальній цілісності Української держави. Так, це стосується Рішення Конституційного Суду України у справі про проведення місцевого референдуму в Автономній Республіці Крим № 2-рп/2014; у справі щодо відповідності Конституції України (консти- туційності) Постанови Верховної Ради Автономної Республіки Крим «Про Декларацію про незалежність Автономної Республіки Крим і міста Севастополя» № 3-рп/2014 [14].

Ще 1991 р. прийнято Закон України «Про державний кордон України», де зазначено, що Україна неухильно проводить політику миру, виступає за зміцнення безпеки народів України, виходячи із принципів непорушності державних кордонів, які є відображенням територіальної цілісності, політичної та економічної незалежності, суверенітету та єдності України. Згодом відповідні положення про засади забезпечення територіальної цілісності України, відповідні повноваження у даній сфері були закріплені у Законах України «Про Збройні Сили України», «Про громадянство України», «Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства», «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України на тимчасово окупованих територіях у Донецькій та

Луганській областях», «Про тимчасові заходи на період проведення антитерористичної операції», «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України», «Про національну безпеку України» і т.д.

Не дивлячись на значну законодавчу основу з питань забезпечення територіальної цілісності України, все ж таки відбулося посягання на територію нашої держави шляхом збройної агресії з боку Російської Федерації. Тому постає низка питань про ефективність і дієвість законодавства України, можливо також є відповідні питання стосовно ефективності уповноважених органів і посадових осіб держави у даному напрямі.

Тому постали завдання кримінально-правового регулювання територіальної цілісності і недоторканності території України. У ст. 110 Кримінального кодексу України встановлено кримінальну відповідальність за посягання на територіальну цілісність і недоторканність України [17]. При цьому дослідники зазначають, що законодавчого визначення понять «територіальна цілісність» та «територіальна недоторканність» немає. Недоторканність зумовлює, насамперед, заборону будь-якого посягання однієї держави на територію іншої. Цілісність означає неприпустимість насильницького розчленування території або захоплення та відторгнення (анексії) її частини [55].

Інші питання виникають у контексті належної імплементації міжнародно-правових стандартів, взятих міжнародно-правових зобов'язань України. Так, серед основних принципів міжнародного права, закріплених у Статуті ООН та інших міжнародних документах, є принципи територіальної цілісності і недоторканності державних кордонів, мирного вирішення міжнародних суперечок, у тому числі територіальних, принцип заборони застосування сили та погрози силою [51]. На регіональному рівні держави нерідко розширюють і поглиблюють ці принципи (Заключний акт НБСЄ 1975 р.). Загалом принципи міжнародного права мають вищу юридичну силу, закріплюючи суверенітет держав щодо належної їм території, підстави володіння територією, придбання та втрати території суб'єктами міжнародного права, режим просторів, не можуть бути об'єктом привласнення.

Не можна не згадати ряд інших цікавих документів, а саме Меморандум про гарантії безпеки у зв'язку з приєднанням України до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї 1994 р. (Будапештський меморандум), Декларацію про дотримання суверенітету, територіальної цілісності та недоторканності кордонів держав-учасниць СНД 1994 р., Договір про дружбу, співробітництво і партнерство між Україною і Російською Федерацією 1997 р. (припинено дію на підставі Закону України № 2643-УШ від 06.12.2018 р.). Не дивлячись на їх важливість і значення, Російська Федерація як одна з їх сторін неодноразово їх порушувала, призводячи для жахливих наслідків.

Такі дії, що посягають на державний суверенітет, конституційний лад, територіальну цілісність і непорушність державних кордонів України, спричинили значні втрати людських життів, їх власності, викликали занепокоєння світового співтовариства. Тому було прийнято чимало актів керівними органами ООН, зокрема Генеральною Асамблеєю та Радою Безпеки ООН. На нашу думку, потрібно згадати, зокрема, резолюції з 2014 р. 68/262 «Територіальна цілісність України»; 71/205, 72/190, 73/263, 74/168, 75/192 «Ситуація з правами людини в Автономній Республіці Крим та м. Севастополь, Україна»; 73/194, 74/17, 75/29 «Проблема мілітаризації Автономної Республіки Крим та м. Севастополь (Україна), а також частин Чорного і Азовського морів». У цих резолюціях ООН засудила тимчасову окупацію Криму та закликала Російську Федерацію як державу-оку- панта виконувати всі свої зобов'язання відповідно до чинного міжнародного права.

Важливим є ряд резолюцій і рекомендацій Парламентської Асамблеї Ради Європи (ПАРЄ) стосовно подій, що відбуваються на території нашої держави. Йдеться про такі з них: Резолюції 1988 (2014) «Останні події в Україні: виклики функціонуванню демократичних інститутів», 1990 (2014) «Перегляд по суті попередньо затверджених повноважень російської делегації», 2028 (2015) «Гуманітарне становище українських біженців та переміщених осіб». 2034 (2015) «Оскарження незатверджених повноважень делегації Російської Федерації у Парламентській Асамблеї Ради Європи по суті», 2063 (2015) «Розгляд скасування раніше затверджених повноважень делегації Російської Федерації», Резолюцію 2067 (2015) та Рекомендацію 2076 (2015) «Особи, зниклі безвісті під час конфлікту в Україні», Резолюцію 2112 (2016) та Рекомендацію 2090 (2016) «Стурбованість гуманітарною ситуацією стосовно осіб, полонених під час війни в Україні», Резолюцію ПАРЄ 2132 (2016) «Політичні наслідки російської агресії в Україні», 2133 (2016) «Засоби правового захисту у випадках порушень прав людини на українських територіях, непідконтрольних українській владі», 2145 (2017) «Функціонування демократичних інститутів в Україні», Резолюцію 2198 (2018) та Рекомендацію 2119 (2018) «Гуманітарні наслідки війни в Україні». Резолюцію 2231 (2018) «Українські громадяни, утримувані Російською Федерацією як політичні в'язні», Резолюцію 2259 (2019) «Ескалація напруженості довкола Азовського моря і Керченської протоки та загрози європейській безпеці». Однією з останніх є Резолюція 2387 (2021) «Порушення прав людини, вчинені проти кримських татар у Криму» [49; 56; 61].

З їх назв і текстів стає очевидним, що Рада Європи рішуче засуджує триваючу тимчасову окупацію частини території України - АР Крим та міста Севастополя Росією, підтверджує невизнання анексії Криму, крім того, засуджує її спроби узаконити анексію Криму, засуджує незаконні вибори в Думу і серйозні порушення прав людини, скоєні відносно кримських татар російською владою, включаючи вбивства та насильницькі зникнення тощо.

Проблеми кваліфікації порушень територіальної цілісності України. Стосовно подій 2014року в АР Крим, а згодом у Донецькій та Луганській областях неодноразово можна зустріти ототожнення або розрізнення категорій «анексія» та «окупація». Потрібно розкрити їх значення, виходячи з доктри- нальних, нормативних та інших джерел.

Так, в історичних, словникових та інших виданнях «анексія» визначається як: насильницьке приєднання (загарбання) однією державою частини або всієї території іншої держави або народу (як правило, в ході війни). При анексії кордони держави встановлюють насильницьким шляхом, всупереч волі її населення, що несумісно з основними принципами сучасного міжнародного права і Статутом ООН. Відповідно до Статуту ООН (ст. 1, 2) члени організації повинні дотримуватися принципу рівноправності й самовизначення народів і утримуватися від погрози силою або її застосування проти територіальної недоторканності, політичної незалежності будь- якої держави. Анексія є грубим порушенням сучасного міжнародного права, зокрема права на самовизначення народів і націй, територіальної недоторканності [9; 20; 57].

Своєю чергою, поняття «окупація» (лат. - захоплення, загарбання) визначається як тимчасове захоплення частини або всієї території однієї держави збройними силами іншої держави. Відповідно до міжнародного права режим «окупації», попри свій протиправний характер, все ж підпадає під дію Гаазької конвенції 1907 р.; Женевської конвенції про захист цивільного населення під час війни 1949 р.; Гаазької конвенції про захист культурних цінностей на випадок збройного конфлікту 1954 р. Держава-окупант має право стягувати податки на захопленій території, вимагати від населення підкорятися встановленим нею нормам та законам. Разом з тим окупаційна влада позбавлена права змушувати громадян, які проживають на захоплених нею територіях, допомагати їй (окупаційній владі) у проведенні військових дій проти їх вітчизни [9; 11; 40].

За міжнародним правом окуповану територію заборонено включати до складу дер- жави-окупанта. На окупованій території повинні забезпечуватись основні права людини та громадянина, у тому числі право на майно, приватні та особисті права. Гарантовано право громадянина зберігати вірність своїй державі. Водночас окупант має право посилити кримінальну відповідальність та запровадити окремі норми до кримінального законодавства на захоплених територіях, які передбачають посилення покарання за порушення безпеки його військових формувань чи власності. Недотримання державою-окупантом норм міжнародного права тягне за собою політичні, моральні та матеріальні санкції за злочини, які є особливо небезпечними, включаючи й кримінальну відповідальність конкретних посадових осіб чи звичайних громадян. Така відповідальність може наступити за умови порушення державою-окупантом чи її представниками законів і звичаїв війни та за злочини проти миру, людяності, безпеки людства й міжнародного правопорядку [28].

Анексія та окупаціє є різновидом агресії. Як зазначав О. В. Задорожній, агресія - найтяжчий міжнародний злочин, що порушує імперативні норми міжнародного права і ставить під загрозу міжнародний правопорядок та ключові цінності для всіх держав і світової спільноти загалом. Тому міжнародно-правова відповідальність держави-агресора має значні особливості: вона виникає як перед постраж- далою державою, так і перед міжнародною спільнотою загалом [7, с. 422]. Не є правовими підставами для зміни державної території анексія, воєнна окупація. Будь-які територіальні зміни, що виникли на підставі або внаслідок анексії чи військової окупації, мають бути визнані юридично недійсними [2; 42].

У Постанові Верховної Ради України «Про Рекомендації парламентських слухань на тему: «Стан дотримання прав внутрішньо переміщених осіб та громадян України, які проживають на тимчасово окупованій території України та на тимчасово неконтр- ольованій території в зоні проведення анти- терористичної операції» законодавець наголошує: «На жаль, ... в Україні відбулися події, які істотно та драматично вплинули на забезпечення громадянських прав значної частини населення держави. Внаслідок неприхованої агресії Російської Федерації в березні 2014 року була анексована Автономна Республіка Крим та розв'язано збройний конфлікт у Донецькій та Луганській областях» [38]. У зв'язку з цим набуло актуальності дослідження питань правового режиму анексованих та окупованих територій не лише в ЗМІ, а й в юридичній науці.

Насильницька анексія Криму не визнається українською державою, не визнається ГАООН, ПАРЄ, ПАОБСЄ, а також суперечить рішенню Венеційської комісії, проте російською владою трактується як «повернення Криму до Росії». Згідно із Законом України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» територія Кримського півострова внаслідок російської окупації вважається тимчасово окупованою територією. Що ж стосується власне режиму окупованої території, то законодавством України, зокрема ст. 1 згаданого закону визначено, що тимчасово окупована територія України є невід'ємною частиною території України, на яку поширюється дія Конституції та законів

України. До тимчасово окупованих належать такі території: 1) сухопутна територія Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, внутрішні води України цих територій; 2) внутрішні морські води і територіальне море України навколо Кримського півострова, територія виключної (морської) економічної зони України вздовж узбережжя Кримського півострова та прилеглого до узбережжя континентального шельфу України, на які поширюється юрисдикція органів державної влади України відповідно до норм міжнародного права, Конституції та законів України; 3) повітряний простір над територіями, зазначеними у пунктах 1 і 2 цієї частини [33].

Правовий режим окупованої території в Україні урегульовано також такими нормативно-правовими актами: Конституція

України, Закон України «Про прикордонний контроль», Кримінальний Кодекс України (ст. 332, 438), Кримінальний процесуальний кодекс України, КУпАП (ст. 202, 204), Розпорядження КМУ «Про тимчасове закриття пунктів пропуску через державний кордон та пунктів контролю» та іншими. Окупація території України Російською Федерацією не означає припинення дії законодавства України, на цю територію поширюється дія законів України [32].

Конституція України чітко розмежовує поняття «війни» та «воєнного стану». У п. 19 ст. 106 Основного Закону зазначено, що Президент: «вносить до Верховної Ради України подання про оголошення стану війни та у разі збройної агресії проти України приймає рішення про використання Збройних Сил України та інших утворених відповідно до законів України військових формувань», а у п.20 ст. 106 визначено, що «приймає відповідно до закону рішення про загальну або часткову мобілізацію та введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях у разі загрози нападу, небезпеки державній незалежності України» [1; 16].

Здійснюючи міжнародно-правову кваліфікацію дій Росії проти України, варто вказати передусім на вчинення найтяжчого злочину проти миру і безпеки - розв'язання і ведення агресивної війни. Етап агресії, що у практичній площині розпочався у Криму в лютому 2014року, спрямований на анексію Кримського півострова. Характеризуючи наслідки агресії відповідно до міжнародного права, зазначимо, що і держава-жертва, й інші держави наділені Статутом ООН правом застосування проти агресора збройної сили та вжиття інших дій, спрямованих на самозахист. Слід погодитися з О. В. Задорожним, який вказував, що особливості відповідальності за злочин агресії, передбаченої міжнародним правом, пов'язані з тим, що агресія розуміється, з одного боку, як діяння, за яке несуть відповідальність держави, з другого - як злочин фізичних осіб, що передбачає індивідуальну відповідальність за міжнародним кримінальним правом [7, с. 422].

Враховуючи думки вчених щодо розуміння поняття «анексія» та «окупація», слід зазначити, що ці поняття не є тотожними. Як під час окупації, так і під час анексії в державі впроваджується особливий правовий режим окупованих чи анексованих територій. Під час окупації чи анексії потерпіла держава має право використовувати всі правові міжнародні засоби захисту своєї території та своїх громадян. На сьогодні в Україні, незважаючи на закріплення в національному законодавстві правового режиму окупованих територій, все ж залишаються невирішеними питання, пов'язані з визначенням правового режиму анексованих територій, потребує законодавчого урегулювання правовий статус і режим територій, де здійснюються операції об'єднаних сил, а також відновлення порушених прав і свобод людини і громадянина, відшкодування заподіяних збитків, а також, безумовно, повернення неправомірно захоплених територій України, тобто їх деокупація.

Механізм деокупації та реінтеграції тимчасово окупованих територій України. Досліджувані загрози територіальній цілісності України були актуалізовані фактом окупації частини Донецької та Луганської областей, а також анексією АР Крим і міста Севастополя з боку Росії, окремі прояви сепаратизму та зазіхань на українські території з боку зовнішніх суб'єктів спостерігаються в інших регіонах країни на сьогодні. Ці події та явища свідчать, з одного боку, про гостру потребу розробки і впровадження системної та дієвої політики забезпечення територіальної цілісності України, а з іншого - вказують на недоліки та недостатність тих засобів, що спрямовані на захист територіальної цілісності держави в межах чинної системи національної безпеки [3].

Як зазначалося раніше, першим суттєвим кроком у сфері законодавчого врегулювання ситуації, що виникла в Криму після його анексії, є Закон України «Про забезпечення прав і свобод та правовий режим на тимчасово окупованій території України» 2014 р. Очевидно, він повинен був стати лише першою, однак концептуальною відповіддю на численні виклики, які постали чи тільки починали поставати перед кримчанами та перед владою: що буде з українським громадянством кримчан, власністю, заблокованими банківськими заощадженнями, пенсіями, освітою, документами. Важливо, що цей Закон крім окреслення меж тимчасово окупованої території, її особливого статусу визначив, що «примусове автоматичне набуття громадянами України, які проживають на тимчасово окупованій території, громадянства Російської Федерації не визнається Україною та не є підставою для втрати громадянства України».

Отже, набуття кримчанами громадянства країни-агресора, що фактично відбулося в автоматичному режимі на території анексованого півострова, Україна не визнає, а кримчан і далі сприймає як своїх громадян. Наслідком визначення території Криму як окупованої стало невизнання новоутворених там державних органів та органів місцевого самоврядування і, як результат, будь-яких виданих ними актів. Таким чином, жодними документами, отриманими на півострові (наприклад, свідоцтвами про народження чи шлюб, паспортами тощо), кримчани на території України послуговуватися не можуть. Очевидно, що та частина Закону, у якій ідеться про забезпечення реалізації соціальних прав громадян (на соціальний захист осіб літнього віку, людей з інвалідністю, безпритульних тощо), що лишилися в Криму, має радше декларативний характер, аніж передбачає конкретні кроки. Звичайно, держава не може гарантувати захист прав і свобод своїх громадян на території, фактично окупованій іншою країною. При цьому право на пенсію й соціальні виплати для переселенців до материкової України ставиться в залежність від того, чи отримують вони ті виплати або послуги в тимчасово російському Криму. На практиці це призводить до того, що від кримчан часто вимагають надавати певні «довідки» або навіть паперові справи з органів соціального захисту чи пенсійного фонду анексованого півострова [6].

У стратегії інформаційної реінтеграції Криму зазначається, що окупація Кримського півострова з боку Російської Федерації у лютому 2014року унеможливила або ускладнила використання різних каналів комунікації між Кримом та рештою України. Внаслідок цього відбулася дезінтеграція спільного інформаційного та смислового простору України та її тимчасово окупованої території. Масована пропагандистська кампанія з боку російської влади через засоби масової комунікації (яка почалася задовго до окупації півострова), обмеження доступу незалежних журналістів та міжнародних моніторингових місій формують в Україні та світі необ'єктивне бачення подій в Криму, передумов окупації півострова та умов життя в окупації. Особливо відчутним вплив дезінформації та інформаційно-психологічних операцій є на території самого Кримського півострова, населення якого окупаційна влада позбавляє альтернативних джерел інформації, свободи думки і слова. Південні райони Херсонської області, яких сягає мовлення з окупованого півострова, також є вразливими до впливу російської пропаганди. Такі дії окупанта створюють передумови для значних порушень прав громадян України, які проживають на тимчасово окупованій території. Крім того, Російська Федерація продовжує зусилля по дестабілізації ситуації на півдні Херсонщини, ускладнює відновлення територіальної цілісності України, а також поглиблює розрив між громадянами України, що мешкають на окупованій території, та державою Україна. Одним із наслідків окупації стали міграційні процеси, що зумовили зменшення частки українських громадян у Криму. Створені суттєві складнощі для вивчення громадської думки на окупованому півострові, а його результати часто є недостовірними через атмосферу несвободи та залякування респондентів. Найбільш мобілізованою та організованою проукраїнською спільнотою на тимчасово окупованій території є кримськотатарський народ [52]

З метою подолання негативних наслідків, ми переконані, на Українську державу покладається ще багато завдань як стосовно деокупації та реінтеграції згаданих територій задля відновлення суверенітету держави на всій її території, так і стосовно населення, яке перебуває на цій територій чи змушено було її покинути, тобто внутрішньо переміщених осіб, біженців, націй і корінних народів тощо.

Слід підкреслити роль і значення глави держави, Постійного Представництва Президента України в АРК, уряду, Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України, судових і правоохоронних органів, громадських організацій у визначеній сфері. Безумовно, важливим є місце Верховної Ради України в системі органів забезпечення територіальної цілісності, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, зокрема, щодо захисту прав і свобод громадян України. Не можна не згадати значення органів місцевого самоврядування, громадянського суспільства загалом на даному шляху. Видається, потрібними є окремі дослідження щодо фактично кожної ланки інституційної системи відновлення територіальної цілісності України, деокупації окремих її територій.

Науковці доводять, що механізм деоку- пації тимчасово окупованих територій являє собою сукупність принципів, форм, методів, засобів, що використовуються відповідними суб'єктами (органами державної влади, суб'єктами міжнародного права, інститутами громадянського суспільства та ін.) для успішного забезпечення деокупації та подальшої реінтеграції тимчасово окупованої території України. Досить важливо до суб'єктів забезпечення деокупації тимчасово окупованої території України віднести суб'єктів міжнародного права (держави, міжнародні міжурядові організації тощо), де українське питання щодо відновлення цілісності державної території та безумовного виконання РФ норм і принципів міжнародного права не повинно зніматися з порядку денного. Позаяк Україна, відстоюючи свої національні інтереси щодо цілісності власної території, фактично забезпечує реалізацію основних принципів міжнародного права, мир, безпеку, добробут в Європі і світі.

Механізм деокупації тимчасово окупованих територій України може бути диференційований на такі структурні елементи:

а) політичні форми і засоби деокупації тимчасово окупованих територій України, що можуть бути поділені на зовнішньо-політичні й внутрішньо-політичні. Своєю чергою, зовнішньо-політичні форми і засоби деоку- пації тимчасово окупованих територій України мають бути спрямовані на посилення зовнішньо-політичного тиску на Росію з метою виведення з території України всіх іноземних військових формувань, техніки та найманців; відновлення Україною контролю над державним кордоном із Росією; звільнення та обмін всіх без винятку заручників і незаконно утримуваних осіб. Однією із форм досягнення наведеного вище є зміна мінського процесу та розширення конфігурації норманського формату, подальше розгортання міжнародної миротворчої місії на Донбасі;

б) інституційно-організаційні форми і засоби деокупації тимчасово окупованих територій України передбачають аналіз ефективності реалізації повноважень органами публічної влади України щодо відновлення територіальної цілісності України, визначення ролі і місця кожного органу публічної влади щодо деокупації та реінтеграції тимчасово окупованих територій України з метою оптимізації системи державних інституцій, уточнення їх компетенції, модернізація їх організаційної структури управління у сфері реалізації політики деокупації з чітким розмежуванням повноважень учасників даного процесу;

в) соціально-економічні форми і засоби деокупації тимчасово окупованих територій України передбачають перегляд соціальної, міграційної, демографічної, інвестиційної, цінової, грошово-кредитної, кадрової, освітньої політики держави, спрямованої на підвищення рівня життя громадян України та, в тому числі, внутрішньо переміщених осіб, створення робочих місць, посилення зайнятості населення в Україні, підняття рівня соціального захисту;

г) правові форми і засоби деокупації тимчасово окупованих територій України передбачають аналіз правотворчої та право- застосовчої форм забезпечення деокупації та реінтеграції, удосконалення існуючої нормативно-правової бази у цій сфері. Зокрема, варто прийняти закони про прощення, ратифікувати Римський статут з метою притягнення до відповідальності за злочини проти людяності, воєнні злочини, агресії тощо; вдосконалити виборче законодавство України в аспекті правового врегулювання реалізації внутрішньо переміщеними особами активного та пасивного виборчого права; покращити процедуру реєстрації актів цивільного стану щодо новонароджених дітей на тимчасово окупованих територіях тощо;

ґ) інформаційно-ідеологічні форми і засоби деокупації тимчасово окупованих територій України мають забезпечити розвиток інформаційного простору з метою надання міжнародній спільноті об'єктивної інформації про ситуацію на тимчасово окупованій території України, забезпечення можливості широкомасштабного висвітлення актуальних новин з України щодо заходів, спрямованих на деокупацію та реінтеграцію тимчасово окупованої території, проведення низки комунікаційних кампаній на підтримку України, доступність цих інформаційних ресурсів для всіх зацікавлених суб'єктів (з акцентуванням особливої уваги на присутності України в інформаційному просторі на тимчасово окупованих територіях України), посилення позитивного іміджу держави на міжнародній арені, здійснення духовно-ідеологічної та інформаційно-аналітичної роботи тощо [12].

Доречно звернути увагу на позицію Колісника В. П., який відзначає, що відновлення економічного, екологічного та соціально-культурного співробітництва між Україною та Росією, яке може бути вигідним у майбутньому для обох суб'єктів, насамперед через використання можливостей обох держав як важливих ланок у багатьох ланцюгах міжнародних трансконтинентальних транспортних систем, стане можливим лише за таких умов: 1) повернення Росією анексованої нею частини української території - АР Крим та міста Севастополя з одночасним виведенням усіх російських військ, силових структур та озброєнь з української території;

повернення Росією окупованої нею частини української території - усіх окупованих районів Донецької та Луганської областей;

виплати Росією компенсацій за втрати, понесені Україною через анексію та окупацію частини української території, а також за використання української території та українських природних ресурсів, включаючи виключну економічну зону та континентальний шельф; 4) виплати Росією компенсацій за втрати, понесені українськими державними та комунальними підприємствами, установами, організаціями, військовими частинами, підприємцями, громадськими організаціями та громадянами через анексію та окупацію частини української території; 5) принесення Україні й українському народові офіційних вибачень від імені російської держави на засіданні ГА ООН за анексію та окупацію частини української державної території; 6) проголошення та підписання Росією на засіданні ГА ООН офіційних зобов'язань утримуватися в подальшому: а) від будь-якого втручання у внутрішні справи України та інших держав; б) від порушення державного кордону України та державних кордонів інших держав; в) від підбурювання сепаратистських рухів та будь-яких інших форм і засобів дестабілізації політичної, економічної та екологічної ситуації в будь-якій сусідній чи будь-якій іншій державі, від нагнітання соціальної, міжрелігійної та міжнаціональної напруженості [15].

На даному етапі державно-правового розвитку України пріоритетним напрямом політики забезпечення територіальної цілісності є своєчасна розробка та впровадження стратегічних засад політики національної безпеки. Тому слід згадати про Стратегію деокупації та реінтеграції тимчасово окупованої території Автономної Республіки Крим та міста Севастополя (Рішення Ради національної безпеки і оборони України від 11.03.2021 р., затверджене Указом Президента України від 24.03.2021 р. № 117/2021). Нею визначено, що Уряд розробляє та затверджує план заходів із реалізації Стратегії, на основі якого відповідні державні органи розробляють і реалізують плани заходів щодо забезпечення деокупації тимчасово окупованої території. З-поміж очікуваних результатів реалізації Стратегії є такі: - відновлення територіальної цілісності України у межах її міжнародно визнаного державного кордону, забезпечення державного суверенітету України та розбудова миру й безпеки; - повна безпекова, правова, політична, економічна, екологічна, інформаційна, гуманітарна і соціальна реінтеграція тимчасово окупованої території; - відбудова та розвиток економіки, соціальної і гуманітарної сфер деокупованої території; - формування правових засад перехідного правосуддя, забезпечення права на правду про збройний конфлікт, недопущення виникнення збройного конфлікту в майбутньому; - відновлення та забезпечення прав представників кримськотатарського народу та інших корінних народів, національних меншин;