Концептуально-стратегічний напрям вдосконалення регулювання діяльності територіальних підрозділів національної поліції при проведенні мирних зібрань

Размещено на http://www.allbest.ru

Науково-дослідний інститут публічного права

Концептуально-стратегічний напрям вдосконалення регулювання діяльності територіальних підрозділів національної поліції при проведенні мирних зібрань

Conceptual and strategic direction of improving the regulation of the activities of territorial units of the national police during peaceful assemblies

Йовенко І.І. - здобувач

Метою статті є формулювання конкретних пропозицій стосовно створення концепцій та стратегій вдосконалення регулювання діяльності територіальних підрозділів Нацполіції при проведенні мирних зібрань. Наголошено на відсутності стратегії подальшого розвитку МВС України, в якій би знайшли продовження шляхи вирішення проблем, що не були вирішені в попередній стратегії розвитку цього центрального органу виконавчої влади (їх вирішення сприятиме оптимізації діяльності територіальних підрозділів Нацполіції при проведенні мирних зібрань). На сьогоднішній день нормативно-правові акти про забезпечення Національною поліцією реалізації права на мирні зібрання (фактично кожного рівня нормативного забезпечення діяльності поліції) характеризуються множиною проблем, що негативним чином позначаються на можливостях забезпечення територіальними підрозділами Нацполіції України реалізації конституційного права на мирні зібрання. Особливо проблематичним це питання постає в контексті концептуально-стратегічного напряму нормативного забезпечення діяльності територіальних підрозділів Нацполіції щодо забезпечення реалізації конституційного права на мирні зібрання, адже основним таким актом наразі є Стратегія розвитку органів системи Міністерства внутрішніх справ на період до 2020 р., не всі завдання якої на сьогодні були виконанні; проблеми правового регулювання діяльності поліції під час проведення мирних зібрань є системними й потребують комплексного вирішення, що можливо лише у разі створення для цього відповідного концептуально-стратегічного підґрунтя. Виходячи із цього автором обґрунтовуються пропозиції щодо створення та:

затвердження Концепції забезпечення реалізації конституційного права на мирні зібрання в Україні; схвалення відповідних актів стратегічного значення - Стратегії розвитку органів системи МВС на період до 2030 р., Стратегії забезпечення Національною поліцією реалізації в Україні конституційного права на мирні зібрання до 2025 р. У рамках викладення таких пропозицій в науковій статті конкретизується структура та зміст відповідних концептуально-стратегічних актів. У висновках до статті узагальнюються результати дослідження.

Ключові слова: конституційне право, Національна поліція України, поліцейська діяльність, поліція, право на мирні зібрання, правоохоронна сфера, територіальні підрозділи поліції.

мирні зібрання право

The purpose of the article is to formulate specific proposals for the creation of concepts and strategies to improve the regulation of territorial units of the National Police during peaceful assemblies. It is emphasized that there is no strategy for further development of the Ministry of Internal Affairs of Ukraine, which would continue to solve problems that were not resolved in the previous strategy of this central executive body (their solution will help optimize the territorial units of the National Police during peaceful assemblies). To date, regulatory legal acts on ensuring the realization of the right to peaceful assembly by the National Police (in fact every level of regulatory provision of police activities) are characterized by many problems that negatively affect the ability of territorial force of the National Police of Ukraine to ensure the realization of the constitutional right to peaceful assembly. This issue is particularly problematic in the context of the conceptual and strategic direction of regulatory provision for the activities of the territorial force of the National Police to ensure the realization of the constitutional right to peaceful assembly, because the main such Act is now The Strategy for the development of bodies of the Ministry of Internal Affairs system for the period up to 2020, but not all the tasks of the strategy for today have been fulfilled. The legal regulation problems of police activities during peaceful assemblies are systemic and require a comprehensive solution, which is possible only if an appropriate conceptual and strategic basis is created for this. Based on this, the author substantiates such proposals: 1) the creation and approval of the concept of ensuring the realization of the constitutional right to peaceful assembly in Ukraine;

2) the creation and approval of relevant acts of strategic significance - The Strategy for the development of bodies of the Ministry of internal affairs for the period up to 2030, The Strategy for ensuring the realization of the constitutional right to peaceful assembly in Ukraine by the National Police until 2025. As part of the presentation of these proposals, the scientific article specifies the structure and content of the relevant conceptual and strategic acts. The conclusions of the article summarize the results of the study.

Key words: constitutional right, law enforcement field, National Police of Ukraine, police, policing, right to peaceful assembly, territorial police force.

Постановка проблеми. На сьогоднішній день в Україні (як і в більшості держав світу) спостерігається зростання соціального напруження (воно посилюється, зокрема, економічними кризовими явищами в державі, загостренням політичної кризи, а також заходами запобігання поширення коронавірусної хвороби COVID-19), яке є чинником популяризації реалізації права на мирні зібрання, гарантованого в ст. 39 Конституції України. Разом із тим, слід констатувати, що на сьогоднішній день правова система України не є в належній мірі підготовленою до масових протестів, демонстрацій та інших форм реалізації вказаного конституційного права, що становить собою ризики для національної безпеки, стан якої по сьогодні характеризується як недостатній. Мінімізувати негативні наслідки виникнення зазначених безпекових ризиків може процес вдосконалення нормативного забезпечення діяльності територіальних підрозділів Національної поліції (ТП НП) щодо забезпечення реалізації конституційного права на мирні зібрання, а саме діяльності поліції при проведенні вказаних заходів. Ключовим аргументом на користь такої потреби є невідповідність поточного стану регулювання зазначеної діяльності ТП Нацполіції: 1) адміністративно-правовому потенціалу поліцейської діяльності щодо забезпечення реалізації права на мирні зібрання; 2) міжнародно-правовим стандартам забезпечення реалізації вказаного конституційного права в правовій та демократичній державі, якою є Україна; 3) об'єктивним потребам повного та ефективного забезпечення реалізації права на мирні зібрання державою загалом та ТП НП, зокрема.

Вказане сукупно підтверджує актуальність дослідження проблематики та шляхів вдосконалення адміністративно-правового регулювання діяльності ТП НП при проведенні мирних зібрань. При цьому в межах цієї наукової статті нами буде приділено увагу саме концептуально-стратегічному напряму вдосконалення національного законодавства у вказаній частині.

Аналіз наукової літератури та невирішені раніше питання. По сьогодні в наукових колах вітчизняних юристів-адміністративістів відсутня дискусія з приводу формування концептуально-стратегічної основи вдосконалення законодавства про діяльність поліції під час проведення мирних зібрань. Поряд із тим, українськими вченими вже досліджувались різні аспекти вдосконалення адміністративно-правового регулювання діяльності НП, серед яких: В.В. Безе- га, К.Л. Бугайчук, І.О. Волокітенко, С.С. Єсімов, В.В. Литвин, М.В. Лошицький, А.А. Плевако, Н.Д. Туз, В.Г. Фатхутдінов, А.А. Циганенко та ін. науковці. Враховуючи ці та інші наукові напра- цювання українських вчених можемо дійти висновку про теоретичну та практичну можливість формування конкретних пропозицій стосовно концептуально-стратегічної основи вдосконалення адміністративно-правового регулювання діяльності ТП НП при проведенні мирних зібрань.

Отже, метою цієї наукової статті є формулювання конкретних пропозицій стосовно створення концепцій та стратегій вдосконалення регулювання діяльності ТП Нацполіції при проведенні мирних зібрань. Для досягнення цієї мети будуть виконуватись наступні завдання: 1) в узагальненому вигляді окреслити основні аргументи, що підтверджують потребу в створенні (подальшому затвердженні) актів концептуального та стратегічного значення, що стосуються різних аспектів діяльності ТП НП при проведенні мирних зібрань; 2) сформувати пропозиції щодо створення в Україні акту концептуального значення, який визначатиме концептуальну основу розвитку регулювання забезпечення реалізації права на мирні зібрання; 3) окреслити можливості створення актів стратегічного значення, які визначатимуть подальший розвиток органів системи МВС України (враховуючи також поліцію), а також стратегічні шляхи забезпечення Нацполіцією реалізації конституційного права на мирні зібрання.

Виклад основного матеріалу дослідження. Критично аналізуючи різні рівні нормативного забезпечення діяльності ТП НП щодо забезпечення реалізації конституційного права на мирні зібрання (конституційно-правовий, міжнародно-правовий, концептуально-стратегічний, законодавчий та підзаконний рівні), зазначимо наступне: 1) «нормативно-правові акти, що регулюють діяльність НП потребують оновлення з урахуванням зміни у підходах до розуміння сутності цього правоохоронного органу, його призначення у суспільстві» [1, с. 40]; 2) нормативно-правові акти про забезпечення поліцією реалізації права на мирні зібрання фактично кожного рівня нормативного забезпечення діяльності поліції характеризуються певними проблемами, що негативним чином позначаються на можливостях забезпечення ТП НП реалізації конституційного права на мирні зібрання. Зокрема, на сьогоднішній день в Україні ще не прийнято Закону про забезпечення реалізації права на мирні зібрання, наслідком чого є те, що забезпечення реалізації вказаного права ТП НП засновується переважно на режимі забезпечення громадської безпеки та порядку (також, й в контексті режиму руху транспортних засобів). При цьому відносно підзакон- ного рівня нормативного забезпечення діяльності ТП НП щодо забезпечення реалізації права на мирні зібрання можна зазначити, що він характеризується значною масою відповідних підзакон- них актів, в яких розпорошені норми, якими врегульовуються різні аспекти діяльності ТП НП, які в тій чи іншій мірі стосуються процесу забезпечення реалізації права на мирні зібрання. Разом із тим, по сьогодні відсутнім є окремий підзаконний акт, який безпосереднім чином врегульовував відповідну діяльність ТП НП.

Особливо проблематичним окреслене питання постає в контексті концептуально-стратегічного напряму нормативного забезпечення діяльності ТП НП щодо забезпечення реалізації конституційного права на мирні зібрання. Зазначена позиція пояснюється тим фактом, що на сьогоднішній день основним документом, який в нормативно-правовому контексті позначається на забезпеченні діяльності вказаних підрозділів Нацполіції (поряд із актами стратегічного значення, що мають в цьому питанні опосередковане значення [див., напр.: 2; 3]), спрямованої на забезпечення реалізації права на мирні зібрання, слід назвати Стратегію розвитку органів системи МВС на період до 2020 р. [4]. Хоча станом на поточний рік відповідна Стратегія повинна бути в повній мірі реалізованою, слід зазначити, що по сьогодні Урядом не розроблено та не прийнято нової Стратегії розвитку органів системи МВС, в чому є потреба, приймаючи до уваги наступне: 1) не всі завдання, окреслені в Стратегії, були виконані (зокрема, й в частині нормативного забезпечення діяльності поліції щодо забезпечення реалізації права на мирні зібрання); 2) діяльність органів поліції (враховуючи також ТП НП) щодо забезпечення реалізації права на мирні зібрання потребує оптимізації нормативно-правового та інституційного характеру, що є комплексною проблемою, котра повинна вирішуватись в межах нової Стратегії подальшого розвитку органів системи МВС, а також в рамках інших концептуально-стратегічних актах.

Вирішення окреслених проблем, на нашу думку, можливе шляхом:

Створення та затвердження акту концептуального значення - Концепції забезпечення реалізації конституційного права на мирні зібрання в Україні. Юрист-адміністративіст Ю.С. Лепех зазначає, що нормотворча діяльність повсякчас розпочинається «тоді, коли прийнято державне рішення про підготовку проєкту нормативно-правового акта» [5, с. 227]. Дійсно, у формальному контексті осмислення нормотворення відповідна діяльність починається з моменту, коли наявний юридичний факт (акт), яким засвідчується потреба здійснення конкретних нормопроєктних дій. Поряд із тим, в державі, яка намагається формувати сферу дії права з урахуванням вимог принципу юридичної визначеності, прийняттю відповідного управлінського рішення про розробку конкретного проєкту нормативно-правового акту передує формування концептуальної ідеї про те, яким саме чином повинна розвиватись правова система держави. Відповідна концептуальна ідея окреслюється в акті, що затверджується Урядом (чи іншим центральним органом виконавчої влади відповідно до повноважень) та конкретизується у стратегічних актах вже на основі яких (додатково - на основі програм, якщо вони створені на виконання стратегічних актів) приймається рішення про потребу створення конкретного проєкту нормативно-правового акту. Аналогічної позиції дотримуються й інші українські правники [див., напр.: 6, с. 110; 7, с. 185; 8, с. 349].

Відтак, вдосконалення адміністративно-правового регулювання діяльності ТП НП при проведенні мирних зібрань неможливе, якщо в Україні не буде розроблено та затверджено урядовим розпорядженням концепції, яка би окреслювала засадничі ідеї забезпечення державою реалізації відповідного конституційного права. Таким чином, вбачається потреба в створенні та затвердженні Концепції забезпечення реалізації конституційного права на мирні зібрання в Україні, яка структурно буде складатись з наступних частин:

а) «Загальні положення», в яких слід окреслити: соціально-правове значення реалізації конституційного права на мирні зібрання та забезпечення реалізації такого права (ризики незабезпечення чи недостатнього забезпечення державою реалізації вказаного права); обсяг позитивних обов'язків держави щодо забезпечення реалізації конституційного права на мирні зібрання; обсяг суб'єктів забезпечення реалізації права на мирні зібрання;

б) «Мета та основні завдання Концепції». В якості мети цієї Концепції слід зазначити визначення напрямів забезпечення державою реалізації права на мирні зібрання та подальшого вдосконалення адміністративно-правового регулювання діяльності суб'єктів публічної адміністрації при організації та проведенні мирних зібрань. Серед основних завдань пропонованої Концепції можна назвати, зокрема: створення нормативно-правових (зокрема, створення та прийняття спеціального законодавчого акту про гарантії реалізації вказаного права, створення), інституційних та інших умов для реалізації конституційного права на мирні зібрання; сприяння органами публічної влади наданню суб'єктам реалізації права на мирні зібрання з урахуванням їх особливих потреб (в забезпеченні особистої та колективної безпеки, забезпеченні вільним публічним простором та/або можливостями транслювання ідей тощо) можливостей в повній мірі та ефективно реалізувати це право; посилення взаємодії суб'єктів забезпечення реалізації конституційного права на мирні зібрання (враховуючи також суб'єктів громадянського суспільства) та ін.;

в) «Механізм реалізації Концепції», що окреслюватиме практичне виконання зазначених вище завдань цього концептуального акту, а також передбачатиме створення відповідних стратегій та програм впровадження цієї Концепції;

г) «Заключні положення», в яких: вказуватиметься, що ця Концепція є основою для вдосконалення адміністративно-правового законодавства в частині регулювання забезпечення реалізації права на мирні зібрання в Україні; зазначатимуться очікувані результати впровадження цієї Концепції.

Створення та схвалення актів стратегічного значення. Українськими вченими справедливо констатується, що «стратегія - це не просто функція часу, а також функція напрямку» [9, с. 213]. Також під стратегією розуміється «усвідомлена і продумана сукупність норм і правил, тобто єдина цілісна система, що складається з окремих підсистем (елементів), які діють одночасно й спрямовані на досягнення стратегічних цілей», а також «мають як взаємний вплив, так і вплив на майбутній його стан в цілому» [10, с. 55]. З огляду на це, можемо дійти висновку, що реалізація пропонованої нами Концепції, а також комплексне вдосконалення адміністративно-правового регулювання діяльності ТП НП при проведенні мирних зібрань неможливе без створення відповідних стратегічних актів, головним чином наступних:

Стратегія розвитку органів системи МВС на період до 2030 р., в якій повинні знайти подальше продовження дії з вдосконалення органів системи Міністерства, які не були здійсненні в належній мірі (як загалом, так і не в достатній мірі чи врешті були визнані помилковими), зокрема, процеси з оптимізації адміністративно-правового статусу НП, посилення їх потенціалу в забезпеченні ефективного функціонування режиму громадської безпеки і порядку без шкоди процесам демократизації України (в сенсі виконання вимог ст. 39 Конституції);

Стратегія забезпечення Національною поліцією реалізації в Україні конституційного права на мирні зібрання до 2025 р., яка скрадатиметься з наступних структурних елементів:

а) «Загальна частина», в якій слід окреслити: загальну роль реалізації права на мирні зібрання, а також діяльності НП в контексті забезпечення функціонування режиму громадської безпеки та порядку; можливості використання адміністративно-правового потенціалу ТП НП для сприяння розвитку України в якості правової та демократичної держави; проблеми забезпечення НП реалізації конституційного права на мирні зібрання, а також проблеми збільшення соціального напруження в суспільстві, послаблення національної безпеки держави тощо;

б) «Мета та завдання Стратегії». Комплексною метою цієї Стратегії є, по-перше, створення умов інституційної та нормативної достатності (визначеності) діяльності ТП НП при проведені мирних зібрань. По-друге, ця мета полягає у поетапному створенні умов взаємодії НП, інших суб'єктів забезпечення реалізації права на мирні зібрання, а також суб'єктів реалізації вказаного конституційного права, за яких діяльність ТП НП сприятиме тому, щоби: реалізація права на мирні зібрання могла в повній мірі та ефективним чином відбутись; права, свободи та законні інтереси суб'єктів реалізації права на мирні зібрання не були порушені при проведенні таких заходів як іншими учасниками цих заходів, так і учасниками контрзаходів, третіх осіб, а також з боку поліції, інших суб'єктів публічної адміністрації (а порушники були притягнуті до відповідальності); не порушувався режим громадської безпеки та порядку, а права свободи та законні інтереси не були неправомірним чином порушені учасниками мирних зібрань (порушники були притягнуті до відповідальності). До основних завдань цієї Стратегії можна віднести, зокрема: оптимізація адміністративно-правового нормативного, організаційного, матеріального та іншого забезпечення діяльності ТП НП під час проведення мирних зібрань; вироблення практики оперативного реагування на спонтанну реалізацію права на мирні зібрання; створення поліцією для учасників мирних зібрань умов так званого «безпечного середовища», в межах якого вони спроможні досягти мети реалізації свого конституційного права; контролювання дотримання учасниками мирних зібрань обмежень і заборон, які окреслюються в конкретному судовому рішенні; забезпечення поліцією непорушності функціонування режиму громадської безпеки і порядку під час реалізації права на мирні зібрання; оперативне реагування поліцією на тенденції трансформації мирного зібрання в зібрання, на яке не поширюються гарантії, окреслені в ст. 39 Конституції України, а також в міжнародно-правових актах та ін.;

в) «Керівні принципи», які окреслюють загальні, спеціальні та особливі принципи забезпечення реалізації права на мирні зібрання;

г) «Механізми та інструменти реалізації Стратегії», в контексті чого слід визначити правовий механізм (нормативно-правові акти), організаційний механізм (створення структурних підрозділів в структурі НП, які відслідковують законність і правомірність діяльності ТП НП під час проведення мирних зібрань, складають відповідні рекомендації, а також відслідковують практику ЄСПЛ, в якій відображаються стандарти забезпечення реалізації права на мирні зібрання, а також адаптують ці стандарти в діяльність НП; об'єктивація принципів ефективної взаємодії ТП НП з іншими суб'єктами забезпечення реалізації права на мирні зібрання, а також із суб'єктами реалізації вказаного конституційного права);

ґ) «Моніторинг реалізації Стратегії». У Стратегії доцільно передбачити багатовекторний моніторинг її виконання, а саме за такими напрямами: «Безпека учасників мирних зібрань», «Громадська безпека і порядок», «Нормативно-правова основа діяльності поліції під час проведення мирних зібрань», «Розвиток взаємодії поліції та суб'єктів реалізації права на мирні зібрання»;

д) «Очікувані результати», серед яких доцільно зазначити наступні: створення і забезпечення в процесі діяльності поліції та взаємодії НП з іншими суб'єктами забезпечення реалізації права на мирні зібрання (враховуючи інститути громадянського суспільства) відносно цілісної системи суб'єктів забезпечення демократичних цінностей в державі, а також національної і громадської безпеки та порядку; вдосконалення чинного законодавства у частині адміністративно- го-правового статусу поліції (щонайперше, ТП НП) у взаємовідносинах із суб'єктами реалізації права на мирні зібрання під час організації та проведення таких заходів (з урахуванням форми взаємодії, коли зібрання проводиться попри встановлені в судовому рішенні обмеження чи заборони); вдосконалення системи управління ТП НП з приводу забезпечення реалізації права на мирні зібрання (додатково - встановлення гарантій, які унеможливлюють використання поліції в якості адміністративного ресурсу, використовуваного для неправомірної боротьби з демократичними процесами за політичними, релігійними чи іншими мотивами), а також підвищення ефективності координації заходів (в поліції загалом та в ТП НП, зокрема) із забезпечення ефективної та повної реалізації права на мирні зібрання на території обслуговування органу поліції; вдосконалення системи надання поліцейським фахових (як юридичних, так і психологічних) знань з приводу належної взаємодії поліції та суб'єктів реалізації права на мирні зібрання, а також щодо повноважень поліції під час організації та проведення мирних заходів, рамок реалізації цих повноважень, що коригуються правозахисними та правоохоронними обов'язками поліції; вдосконалення системи проведення постійного моніторингу та комплексної оцінки реалізації поліцією повноважень щодо забезпечення реалізації права на мирні зібрання та ін.;

е) «Фінансове забезпечення реалізації Стратегії», в якій слід зазначити, що фінансування заходів, спрямованих на реалізацію цієї Стратегії повинне здійснюватися за рахунок коштів державного і місцевих бюджетів (також може припускатись використання інших, не заборонених законодавством, джерел, якщо це не ставитиме під сумнів добросовісність реалізації Стратегії).

Висновки

Підводячи підсумок викладеному слід зазначити, що станом на поточний рік залишається відсутньою стратегія подальшого розвитку МВС України, в якій би знайшли продовження шляхи вирішення проблем, що не були вирішені в попередній стратегії розвитку цього центрального органу виконавчої влади (їх вирішення сприятиме оптимізації діяльності ТП НП при проведенні мирних зібрань). Так само проблематичним є те, що по сьогодні в Україні не розроблені й не затверджені (схвалені) концепції та стратегії забезпечення реалізації права на мирні зібрання та забезпечення діяльності НП щодо реалізації вказаного конституційного права. За таких обставин комплексно сприятиме вирішенню окреслених проблем розробка (та подальше затвердження чи схвалення) проєктів концепцій та стратегій, спрямованих на впровадження міжнародних стандартів забезпечення реалізації права на мирні зібрання, міжнародних стандартів діяльності поліції при проведенні мирних зібрань, а саме: 1) Концепції забезпечення реалізації конституційного права на мирні зібрання в Україні; 2) Стратегії розвитку органів системи МВС на період до 2030 р.; 3) Стратегії забезпечення Нацполіцією реалізації в Україні конституційного права на мирні зібрання.

Список використаних джерел

Адміністративна діяльність Національної поліції: навчальний посібник / кер. авт. кол. В.А. Глуховеря. Дніпро: ДДУВС, 2017. 248 с.

Про Національну стратегію сприяння розвитку громадянського суспільства в Україні на 2021-2026 рр.: Указ Президента України від 27.09.2021 № 487/2021. Офіційний вісник Президента України. 2021. № 24. Ст. 1099.

Про Національну стратегію у сфері прав людини: Указ Президента України від 24.03.2021 № 119/2021. Офіційний вісник Президента України. 2021. № 9. Ст. 368.

Про схвалення Стратегії розвитку органів системи Міністерства внутрішніх справ на період до 2020 р.: Розпорядження КМУ від 15.11.2017 № 1023-р. Офіційний вісник України. 2018. № 23. Ст. 808.

Лепех Ю.С. Питання про співвідношення понять «правотворчість» та «нормотвор- чість». Вісник Національного університету «Львівська політехніка». Серія: Юридичні науки. 2016. № 855. С. 225-231.

Жила С.Ю. Правові та організаційні засади забезпечення громадської безпеки підрозділами Національної поліції: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.07. Одеса, 2016. 222 с.

Сіроха Д.І. Стадії нормотворчого процесу суб'єктів трудового права: теоретико-право- вий аспект. Публічне право. 2016. № 3. С. 185-193.

Швець В.О. Проблеми правового регулювання забезпечення стабільності трудових правовідносин: дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.05. Київ, 2020. 445 с.

Мельник Д.Л. Маркетингова стратегія підприємства. Вісник Хмельницького національного університету. 2009. № 3. С. 213-219.

Деділова Т.В. Вираження цілей перспективного розвитку підприємства: інноваційна стратегія. Маркетинг інновацій і інновації в маркетингу: збірник тез доповідей П'ятої міжнар. наук.-практ. конф. (м. Суми, 29 вересня - 01 жовтня 2011 року). Суми: Папірус, 2011. С. 54-56.

Размещено на Allbest.ru